“钓鱼执法”背后是利益作祟

——“孙中界事件”“张晖事件”背景调查

10月26日，上海市政府召开常务会议，听取“孙中界事件”和“张晖事件”的调查情况和处理意见汇报。浦东新区政府在当天宣布“孙中界事件”为“钓鱼式执法”，此前的初步调查结论与事实不符，向社会公开道歉；闵行区政府也同步宣布“张晖事件”取证方式不正当，撤销行政处罚行为。
　　近期沸沸扬扬的上海“钓鱼执法”事件终于真相大白。
　　浦东新区政府的调查结果显示，10月14日，原南汇区交通行政执法大队一中队的一名队员通过社会人员将当天执法的时间和地点告诉了“乘客”陈雄杰。当晚８时许，陈雄杰在扬招孙中界驾驶车辆后驶至闸航路188号时被执法人员检查，执法人员为陈雄杰制作了笔录作为孙中界从事“非法营运”的证据，这一执法过程中使用了不正当取证手段。调查组还发现了陈雄杰在其他执法案件中的作证笔录。
　　同日，上海市闵行区政府表示，经调查组查明，“张晖事件”的行政执法行为取证方式不正当，导致认定事实不清。闵行区建交委于10月26日责令区交通执法大队撤销行政处罚决定，区交通执法大队随之作出撤销该行政处罚行为的决定。
　　调查显示，2009年9月8日下午，张晖驾驶“皖Ｑ”牌号福特轿车载客，在闵行区北松路1358号被闵行区交通执法大队执法检查时查获。9月14日，张晖到区交通执法大队接受调查、处理。同日，交通执法大队作出了行政处罚决定。9月28日，张晖向闵行区人民法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚决定。10月9日，法院依法立案受理。26日，法院表示收到区城市交通行政执法大队撤销行政处罚的决定书，将尽快征询原告意见，依法作出处理。
　　对于两起案件的最新调查结论，上海市政府表示，必须坚决依法整治非法经营行为，维护交通营运市场的正常秩序；坚决禁止交通行政执法过程中的不正当调查取证行为，坚持依法行政、文明执法，切实维护合法经营者和消费者的权益。
　　同时，上海市浦东新区政府10月26日还就“钓鱼式执法”事件的调查向社会公众公开道歉，称城管部门之前所做的调查“简单草率”，结论与事实不符，“误导公众和舆论”。

    “钓鱼”成风，愿不愿意都会上钩

　　众所周知，“黑车”由于证据难固定，处罚难度较大，因此很难治理。针对这一情况，执法部门采取一些非常规的执法手段本是无可厚非，如“诱惑取证”执法等，即由执法人员扮演乘客乘坐“黑车”，并用电子设备记录证据，在交易之后，“人赃并获”，从而取得罚款的确凿证据。
　　但如今这种非常规执法手段面临被扭曲、异化的危险。近日，在上海、湖北等地出现的所谓“钓鱼式执法”因涉嫌唆使、引诱甚至嫁祸车主从而引起公愤。
　　上海市民张晖开车去单位，途中等红灯时，一男子捂住腹部，称“胃痛”，要求搭载一程。张晖让其上车。约10分钟后，该男子主动提出给10元钱。张晖说，我是私家车，看你胃痛才搭你的，不要你钱。张晖停车后，七八名身穿制服的执法人员围过来，经过一番争执，张晖被带入一辆面包车，轿车被扣押，“胃痛”男乘客则不知去向。此后，上海市闵行区城市交通行政执法大队认定张晖非法营运，并处以1万元的行政罚款。“‘胃痛’男子是‘钓钩’，我正是‘被钓的鱼’”，张晖说。
　　同样的事件出现在10月14日晚，上海庞源建筑机械工程公司工作人员孙中界驾驶面包车送公司员工回宿舍，一名衣着单薄的年轻男子自称因天气冷恳求搭车，5分钟后，小孙驾驶的车辆被另一辆面包车逼停到路边，搭车男子往车内扔了10元钱。接着，城市交通管理行政执法部门人员前来执法，称孙中界从事非法营运。气恼的孙中界为证清白用菜刀自伤小指，被送往医院接受缝合手术。
　　湖北武汉多名司机也就曾遭遇跨市“钓鱼执法”向媒体投诉，胡石岩代表16名武汉私家车主讲述了他们的遭遇。胡石岩称，今年8月5日，一中年男子说他要去梁子湖，我说不知怎么走，他说可以指路，结果一指就指到了鄂州。刚一停车，就被当地客管处执法人员包围，并被处罚款。
　　本是“出于善意”的举动，落入的却是相关部门设立的“执法陷阱”。业内人士认为，“钓鱼执法”之所以存在，其原因主要是因为打击黑车让执法人员面临取证难的问题。但相关部门的利益、业绩在其中作祟，也是不能排除的因素。

　　“钓鱼”背后是利益作祟

　　上海市闵行区交通执法大队曾披露“光辉业绩”：两年查处非法营运车辆5000多辆，罚没款达5000多万元，超额完成上级的预定指标。如此算来，每天该大队要罚没70辆车，光罚款每日就坐收70多万元！“钓鱼式执法”也给“钓钩”们带来颇丰的收入，《新闻晚报》披露，在闵行区，“钓钩”每“钓”到一位私家车司机，便可获得300元人民币，“钓头”则提取200元。宝山区“钓钩”的价格是200元，南汇区250元，奉贤区则是600元。一个成熟的“钓钩”，月收入少则两三千元，多则五六千元。而“钓头”每月能净赚1万至2万元，一年可达十几万元。 
　　在业绩和经济效益“双赢”的刺激下，各地交通执法部门互相仿效，使用“钓鱼式执法”强行罚款，牟取巨额利益，也由此导致车主与执法部门的矛盾激化。
　　如此执法必然引起民众公愤，一些“钓钩”骗取车主同情上车后，将钱丢在车上甚至强行塞给车主，趁车主措手不及之时，叫暗处埋伏的执法人员上前罚款。“钓钩”和执法人员在利益一致的基础上，共同设局将车主引入陷阱，难怪有网友大呼这哪是“钓鱼”，这简直就是利用公权欺骗抢劫，是为了罚款而不择手段。
　　按照此逻辑，整治“黑车”今后可成了简单的活。只要乘客把钱扔在车上，管你司机收不收，都能构成证据确凿的“非法营运”。难怪有网友称，今后公安民警办案也完全可以效仿“钓鱼执法”，在对方毫无防备的情况下将赃物塞入其手中，执法人民便可一拥而上强迫其承认是抢劫？如此一来，今后还有谁敢做好人，救急救难！
　　对严重扭曲社会风气的“钓鱼执法”，闵行区执法大队曾回应民众质疑：“该大队面对取证难题积极应对，想出了取证和查处分步进行的执法新招，进行先取证后查处。”“灵活应用‘先取证后查处’方法，可有效缓解执法取证难问题，有利于维护客运市场稳定。”
　　此声明避重就轻地将“钓鱼执法”形容为所谓的执法新招，却对其程序上出现的问题和矛盾避而不谈。执法的目的应在于维护正常的社会秩序，而不是引诱、教唆人去违法；否则就违背了执法的初衷。特别是本应代表群众利益的执法机关，如果将执法的出发点建立在经济利益的基点上，将所有车主列入罚款目标，那么损害的无疑是政府的公信力以及社会的诚信秩序。

    “钓鱼执法”程序合法性存质疑

　　“孙中界断指案”惨烈事实震惊民众的同时，也将质疑“钓鱼执法”合法性的矛头直指相关执法部门。人们在质疑其执法精神合法性的同时，对于其提前锁定嫌疑人并利用不当手段“取证”的程序及过程是否触犯法律，也表示了质疑。
　　10月20日上午，上海浦东新区政府向外界透露，经核查，原南汇区交通行政执法大队一中队查获的孙中界涉嫌非法营运行为，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，取证手段并无不当，不存在所谓的“倒钩”执法问题。但是，该声明遭到法律界人士的强烈质疑。
　　安徽律师王明红称，运管部门的这种取证行为即属于司法界统称的“取证陷阱”，较多存在于刑事侦查机关和行政执法机关。按业界常识，行政违法性界定最基本的两点：违法的主观故意性、行为的违法性。而这种引诱性违法或栽赃性违法是在建立者行为人没有违法动机的情况下，强设故意和特请引诱，其不能构成行政违法要素中的主观故意。同时，行政机关在引诱公民违法，这就意味着行政机关也违法。从道德而言，是泯灭社会善良风俗，导致道德沦丧的行为。
　　王明红认为，《中华人民共和国行政处罚法》曾明确规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。其中蕴含两点：1.只有发现了行政行为相对人的行政违法行为，行政执法机关才能调查和处罚，这种先后顺序是保证公正执法的程序性要求。2.行政机关在调查取证时，必须保障被调查人的合法权益，严禁刑讯逼供和用威胁、引诱、欺骗以及其他非法方式取得证据。
　　其次，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。
　　综上两点，“钓鱼执法”缺乏正当的执法目的，执法手段上也违反了法定程序，从某种角度上讲，是一种滥用职权的违法行政行为。目前，有些区县已经紧急叫停了这种钓鱼执法方式。
　　张晖起诉上海市闵行区城市交通行政执法大队一案现已立案，他要求法院依法判决撤销行政处罚决定，退还罚款。此案在社会上引发了广泛讨论，我们对其审理也拭目以待。
　　“钓鱼执法”给社会带来的只有困惑和阻碍，如何使执法手段正当化、法制化，我们需要全社会的共同努力。正是因为存在“为打击违法，采取非常规手段也有必要”的借口，“钓鱼执法”才被披上貌似合法的外衣，让广大“被钓者”投诉无门；肥得流油的利益链也让相关部门铤而走险，甘于顶着“消灭黑车”的旗号，给车主们设套、下套。消灭“钓鱼执法”，不仅需要从法律上对其手段加以严格界定及程序规范，也应完善上级部门的考核评价体系，不应唯绩效、唯罚款是图，而应以维护民众利益为基点，从而树立正常的社会秩序。