民主立法、科学立法的有力举措

为加强民主立法、科学立法，提高地方性法规的质量，近年来，甘肃省人大及其常委会在立法中越来越倚重专家学者的作用，由此立法顾问工作应运而生，并以制度的形式逐渐延伸到了人大日常工作之中。今年8月21日，甘肃省十一届人大常委会聘请了本届第二批立法顾问，使本届常委会聘请的立法顾问达到22人。这22人中，有6名具有正高级职称，其中，从事地方立法研究的老同志4人、从事宏观政策研究的1人、从事律师职业的4人（含兼职1人）、在兰9所高等院校从事法学教学研究的专家学者13人，专业包括法制理论、行政法学、经济法学、民商法学、民族法学、诉讼法学以及农业与农村、环境资源保护、知识产权、金融税务等多个学科。
　　至此，自甘肃省八届人大常委会设立立法顾问制度以来，省人大常委会对立法顾问工作的探索已走过近20年的历程。省人大常委会副主任朱志良在向立法顾问颁发聘书时说：“聘请立法顾问是地方立法工作的一项有益探索。建议立法顾问制度近20年来，立法顾问建言献策，积极参与全国和省人大常委会的立法活动，做了大量卓有成效的工作，对进一步提高立法质量起到了很大的作用。”他强调，地方立法是一项长期的任务，立法顾问制度必须长期坚持下去。

　　立法顾问应实际需求走马上任

　　省人大常委会法制工作委员会负责联络、服务立法顾问工作的赵遵国介绍说：“立法工作涉及农业、环保、教育、文物、知识产权等各个领域，五花八门，专业性很强，可是从事立法工作的人员并不能保证各个都是行家里手。因此，极需要一批涉及法理的专门人才参与到地方立法工作中。为此，早在省六届人大常委会届末、七届人大常委会届初的时候，便开始了与专家学者的沟通。那时，我们只能依靠自己的交际范围，在熟悉的专家学者中挑选个别有见地的人作为对象。因此，当时并没有向这些专家学者正式颁发聘书。而起初请专家学者参与立法工作的雏形，仅仅局限于把法规草稿寄送给他们，让他们提出修改意见。加之当时帮助我们的专家学者部分是较为忙碌的、身兼行政职务的领导，并不能保证充分的时间对我们寄送的稿件进行仔细推敲、修改。于是，到了八届、九届人大常委会，我们便选择了对地方立法热心、认真、负责任，年到会率达到80%以上，法律、法规草案征求意见反馈率能达90%，能充分发挥好参谋作用的高校和科研院所的法学专家、法检两院的实际工作者、律师，以及从事过立法工作的经验丰富的离退休专家担任立法顾问，并让其经常性地参加法规论证会，或请部分顾问在常委会会议期间作法制讲座”。
　　1998年12月，甘肃省九届人大常委会首次正式聘请了7名高等院校、科研院所的法学专家、教授担任省人大常委会立法顾问。自此，省人大常委会聘请立法顾问参与立法工作的帷幕正式拉开。省九届人大常委会主任卢克俭为他们颁发聘书时指出：“权力机关聘任立法顾问是一件具有重大意义的事情，这是立法形势发展的需要，是法制民主化、科学化的需要。”
　　以往立法过程中，哪个部门需要解决问题，该部门就负责起草工作，因此部门利益最大化现象比较突出。为了避免这些问题，立法顾问的优化聘请和扩大范围聘请显得尤为必要。为此，2003年至2005年间，省十届人大常委会又先后选聘、增聘了16名来自各高校的法学专家和相关学者、律师界的法律工作者担任立法顾问，并将聘请顾问的人数和工作领域予以完善。省十届人大常委会期间，聘请的立法顾问人数由九届的8名（含续聘1名）增加到16名，专家学者的专业领域由九届仅限于法学专家和法律实际工作者，扩展到法学、经济学、哲学、社会学等领域和地方法制、人大制度理论、科学教育、农业等方面。同时，在法学领域方面，又涵盖了法理学、经济法学、民商法学、行政法学、民族法学、诉讼法学等学科，从而进一步拓宽了立法顾问的知识范围。与此同时，还将立法顾问的聘期延长，不再一年或两年聘请一次，而是一聘5年，直至换届。

　　立法顾问工作有了制度保障

　　随着社会对立法质量要求的不断提高，专家学者参与地方立法工作的重要性受到了越来越多的重视。为了使立法顾问的作用得以更大地发挥，并为其提供制度保障，2001年1月17日，省九届人大四次会议通过了《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》。
　　《规则》明确要求，立法顾问受省人大常委会委托主持草拟有关地方性法规草案，参与审查有关地方性法规草案，并提出意见；就全国人大常委会征求意见的法律草案提出修改意见和建议；围绕地方立法开展调查研究，向省人大常委会提出地方立法工作的建议；开展地方立法理论研究等。《规则》还规定，常务委员会聘请的立法顾问可以列席法制委员会会议。
　　今年7月22日，省十一届人大常委会第二十七次主任会议又讨论通过，并于今年8月1日施行了《甘肃省人大常委会立法顾问工作制度》。
　　《制度》规定，省人大各专门委员会和常委会各工作机构根据立法工作的实际需要，可以邀请立法顾问参与下列立法工作：对提请省人大常委会会议审议的法规草案提出书面修改意见和建议；对法规草案中的重要问题、各方面分歧意见较大的问题或者专业性较强的问题进行论证；接受委托对专业性法规草案的起草、法规评估或者法规草案中涉及的问题进行专题研究，提出专题研究报告或者修改建议。对政策性强、涉及公共领域和社会立法等需要进一步研究的，也可以与法规案起草单位、立法机构联合申报专项课题，进行社科项目攻关；参与法规起草、立法调研以及法规草案修改等；列席常委会例会和法制委员会会议，听取、提出对法规草案的修改意见和建议。同时还要求省人大各专门委员会、常委会各工作机构对立法顾问、专家提出的法规修改意见应当进行认真研究，对其重要的意见建议可以整理成专项报告，供常委会、法制委员会审议法规时参考。
　　《制度》还规定，被聘任的法顾问“应当按时参加立法活动，认真负责地提出意见建议。年到会率应当达到80%以上，法律、法规草案征求意见反馈率应当达到90%”。如果立法顾问连续两年不参加立法咨询工作或对法律、法规草案征求意见反馈率达不到规定要求的，由常委会相关工作机构提出，报常委会主任会议决定，终止其立法顾问资格。立法顾问因特殊原因不适宜参与立法工作的，常委会相关工作机构可以建议常委会主任会议及时予以调整。

　　立法顾问参与立法有利于提升立法质量

　　“立法顾问的作用是全方位地为法规质量把关，但作为专家学者，最主要应该从法理的层面上思考、论证、把关。因为法理是法律法规的灵魂和实质，只有法理是科学的、正确的，法律法规才能立得起，才能站住脚。”2007年4月3日，在省十届人大常委会召开的立法顾问工作会议上，负责立法工作的省十届人大常委会副主任杨作林如是说。
　　近年来，为了提高立法水平和质量，无论是省人大专门委员会还是常委会工作部门，在审议或修改、论证法规案时，都根据立法顾问的专长邀请其列席或参加会议。参加会议的立法顾问，都能提出许多有建设性的意见和建议，从而不仅保证了建议的科学性，也弥补了立法部门和立法工作人员专业知识欠缺的不足。与此同时，省人大常委会还采取有力举措，首先面向社会公开征集立法规划的建议项目，其次通过择优委托起草，请专家参与起草，让他们运用专业知识衡量起草是否有必要、有条件，起草后是否管用。最后，向社会公开征求修改意见，以求立法的可行性和实用性。
　　作为省人大常委会第十、十一届两届立法顾问，多年的经验让西北民族大学法学院教授张朝霞见证了我省立法工作的进步，并对此感触颇多。张朝霞说，现代社会中，法律的制定具有越来越强的专业化色彩，立法顾问参与立法，本身就是立法民主化、科学化的一种体现。立法顾问通常比较客观中立，加上较少受到部门利益和地方利益的影响，因此立法顾问参与立法，有利于提升立法的质量。
　　张朝霞说，从目前立法顾问构成情况来看，有的来自国家机关，有的来自高校，有的来自司法实践部门。每一个顾问都是本行业或本专业的精英和骨干，由于来自不同的工作背景，立法顾问知识的互补性强，这将有利于从多角度论证立法，增强立法的科学性。
　　2006年《甘肃省资源综合利用条例（草案）》初审之际，张朝霞在参加专家论证会时评价：《草稿》执法主体不明确，职能不清楚；内容概括、模糊，不利于操作；鼓励与扶持政策缺乏吸引力，对国家具体资源综合利用产业倡导政策、补贴措施及税收优惠认识不到位，没有吸收最先进的理念；管理与监督手段简单、乏力；应当承担法律责任的情形与前面所倡导的规则不对称；部分章节内容归类不当……
　　对此，在论证意见中，张朝霞就《草稿》的五章内容分别提出了修改意见。她指出，《条例》第二章第九条中“粉煤灰、炉渣等废渣”这个概念可以换为“工业固体废物”，后者可以涵盖前者，且范围大与前者，以适应今后社会发展出现新的废物品种时也可以涵盖在内。
　　甘肃农业大学人文学院的周晓涛副教授是省十一届人大常委会聘请的立法顾问。被聘为立法顾问不久，她就参与了两部条例的论证，《甘肃省林地保护条例（草案）》的论证就是其中之一。周晓涛认为，《甘肃省林地保护条例（草案）》的制定，对我省这样一个林业大省很有必要。全文立法质量很高，尤其是总则和权属管理章节很全面，但是略显简单，且地方特色不明显。对此，周晓涛引用《辽宁省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》中的部分内容，建议在《条例（草案）》中增加关于林地补偿费、林木补偿费和安置补助费、森林植被恢复费、林地补偿费的补偿标准等具体数额的规定。经专家论证、修改，六章四十二条的《甘肃省林地保护条例》于9月25日在省十一届第十一次常委会会议第三次全体会议上正式通过。　
　　在周晓涛看来，立法顾问制度的建立，无疑是开门立法、民主立法的尝试，是我省立法方式的成熟化和立法态度民主化的象征。
　　兰州商学院法学院副教授马洪雨是省十一届人大常委会增聘的第二批立法顾问。刚担任立法顾问，他便对甘肃省实施《各级人大常委会监督法办法（草拟稿）》提出了二十五条修改建议。
　　马洪雨认为，虽然《监督法》并没有明确违反该法应当承担的法律责任，但是为了防止人大监督流于形式，增强人大监督的实效，福建省法工委在实施办法起草阶段，曾就此问题专门请示过全国人大常委会法工委。对此，马洪雨提出，有必要在《办法（草拟稿）》中增加法律责任的章节。
　　马洪雨提出，人大常委会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，可根据执法检查发现的突出问题；本级人大代表对‘一府两院’工作提出的建议、批评和意见等途径确定。但是仍无法涵盖所有途径，如“向社会公开征集到的突出问题”等。马洪雨认为，省级立法最突出的特色就在于可操作性。为此，他建议《办法（草拟稿）》应对此途径予以进一步细化。
　　省十届人大常委会立法顾问、兰州商学院法学院原院长任先行教授表示：“法治须先立法，立法要立良法。作为立法顾问，就是要在地方立法工作中本着‘无疑生疑’的原则，‘无中生有’、‘有中生无’，帮助解决地方立法过程中的疑难问题，弥补立法工作中的缺陷……”
　　据介绍，多年来，省人大常委会聘请的历届立法顾问积极参与国家和省人大常委会的立法活动，通过信函、电话、电子邮件和参加法规论证会、听证会、省人大常委会例会等多种形式，为60多部国家法律草案制定、修改和130件地方性法规、自治条例和单行条例草案的制定、修改提出了大量的有价值的意见建议。立法顾问制度建立以来，顾问们为省人大常委会和其他部门、单位进行了60多场次法制讲座，使常委会组成人员和各级国家机关干部了解和掌握了必要的法律知识。与此同时，立法顾问还主动参与地方立法理论研究，撰写了一批地方立法理论研究文章。在省立法研究会收到的108篇论文中，立法顾问撰写的就有11篇，如任先行教授的《论立法理念及其反思》、马玉祥教授的《民族立法和地方立法在我国立法体制中的地位及其相互关系》、王斐弘教授的《地方立法特色论》、江合宁教授的《构建和谐社会与甘肃地方经济促进立法基本理论探讨》、刘生荣的《试探坚持以人为本，提高立法质量》、魏庆同教授的《对地方立法树立和落实科学发展观的几点认识》、张朝霞副教授的《地方立法如何促进法制政府的实现》等。
　　正如省十届人大常委会副主任杨作林所说：“有了立法顾问的参与，我们的立法队伍就更有水平，立法工作就更充实、更可靠、更有意义，立法质量就更有保障。”