向《乡镇人大工作条例》的修改进一言

按照省人大常委会2009年度立法计划，《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》的修改已被提到议事日程，省人大常委会有关工作部门正在紧张有序地进行立法调研、征求修改意见的工作。笔者根据平时调查了解掌握的实际情况和对乡镇人大工作的关注，值此时机，向《乡镇人大工作条例》的修改进一微言，以期该条例修改通过后，在促进乡镇人大工作方面，发挥重要的制度保障作用。
　　一、尴尬困境
　　1999年12月省人大常委会颁布施行的《乡镇人大工作条例》，经过10年的贯彻执行，在实现乡镇人大工作制度化、规范化、程序化，充分发挥乡镇人大代表作用，促进基层民主法制建设，坚持和完善人民代表大会制度等方面，发挥了重要的制度保障作用。但是，从我们过去调查了解的情况和许多乡镇人大主席的反映看，由于《条例》没有规定乡镇人大可设常设机构或具有常设性质的组织，加之在对乡镇人大主席地位、职数、职责的规定上还比较原则和拘谨，乡镇人大主席在履行职责、开展工作、组织闭会期间代表活动等方面，灵活性和可操作性不强，没有为他们提供足够广阔的履职平台。从我们张掖全市60个乡镇的情况看，绝大部分乡镇只有主席1人，由于没有常设机构，在日常工作中，乡镇人大主席一个人在那里“单打独斗”，孤军奋战，唱独角戏，乡镇人大主席的全部工作和活动，既是工作行为，又是个人行为，他们就是在这种孤掌难鸣的尴尬困境中艰难工作，独撑门面。这是当前乡镇人大工作中存在的最大的、最现实的、也是最具体的困难和问题。
　　二、对策建议
　　针对当前乡镇人大工作的实际状况，笔者的建议只有一条，就是在条例修改中，规定建立乡镇人大“主席会议”制度和工作机制。
　　1.必要性：解决如前所述的乡镇人大主席的尴尬困境，非常有必要建立“主席会议”这种具有组织机构性质的工作制度和机制。
　　2.法律依据：地方组织法第48条规定，省、设区的市、县的人大常委会主任、副主任、秘书长（县级人大常委会没有秘书长）组成主任会议，处理常委会的重要日常工作。笔者理解，“主任会议”是县级以上的地方人大常委会处理常委会日常工作的机构，是工作层面上的一种工作制度和工作机制，并不涉及国家管理体制和政权制度层级。因此，在该条例的修改中，可以参照和借鉴这一条规定，建立主席、副主席组成的主席会议制度。况且，建立了主席会议制度之后，可以使原来主席一人的个人行为组织化、集体化、法制化。这样，更符合人民代表大会制度所实行的民主集中制原则和人大工作集体有权、个人无权，集体行使职权的原则。
　　3.可行性：建立主席会议制度，在人员组成上，增加副主席人数，《条例》中可规定每个乡镇至少设三至四名副主席。其人员来源可由乡镇党委副书记、纪检委书记、人民团体负责人、事业单位负责人兼任。这样，既不占编制，又不超乡镇领导职数，何不利用乡镇现有的人力资源顺势而为？所以，建立主席会议制度，从人员组织上完全可行。
　　4.可操作性：主席会议应不定期召开，履行的职责，应将该条例规定的主席、副主席职责中不宜个人履行的一些职责，如召集和主持主席团会议、组织各种代表活动、组织实施换届选举等调整为主席会议的职责，同时增加规定每季度可听取和审议乡镇人民政府专项工作报告、研究制定乡镇人大年度工作要点等职责。
　　三、热切期盼
　　这次对《条例》进行修改，这是解决乡镇人大主席当前所处尴尬困境十分难得的一次机遇。笔者和许多基层人大实际工作者热切期盼，《条例》的修改，能以改革创新的精神，从法律制度层面上，为乡镇人大主席履行职责、发挥作用、做好工作，搭建广阔的活动平台，创造良好的法制环境，提供灵活实用的体制机制，把乡镇人大主席从这种尴尬困境中解脱出来。
　　当然，笔者并不是说在《条例》的修改中一定要建立“主席会议”这种工作制度和机制，只是提供一种解决问题的思维方式，总的目的是希望通过《条例》的修改，能够解决乡镇人大主席在日常工作中孤军奋战、孤掌难鸣的现实问题。一部法律法规，不论有多少条，基层的实际工作者最希冀的是有几条切实管用、“含金量”高的规定。十年磨一剑。从1990年省上的乡镇人大主席团工作条例到1999年的乡镇人大工作条例，是10年；从1999年到现在提出修改此《条例》，又经历了10年。说明法律法规一经审议通过实施，具有连续性、稳定性，不像普通公文，轻易做调整、变动和修改。如果乡镇人大工作搭不上这趟车，我们的乡镇人大主席在一定长的时期内，仍将在这种尴尬的境地中，只能“孤独”地前行。（作者系张掖市人大常委会代工委副主任）