关于甘肃省草原生态建设情况的调研报告

甘肃省人大农业与农村委员会

（2009年11月26日）

    根据全国人大农业与农村委员会关于开展草原生态建设情况专题调研的安排，甘肃省人大农业与农村委员会组织专题调研组赴我省酒泉市、甘南藏族自治州的瓜州、金塔、合作、碌曲4县（市），采取实地察看、走访农户、座谈讨论、听取汇报等多种方式，对我省草原生态建设情况进行了调查研究，现将有关情况报告如下。

一、草原生态建设现状

甘肃属西部内陆省份，位于黄河上游，地处黄土高原、内蒙古高原和青藏高原的交界地带，是我国唯一占三大自然地理区的省份。全省共有天然草原2.67亿亩，占全国天然草原面积的4.6%。全省天然草原占国土面积的39.4%，是耕地的4.5倍，林地的3.1倍。天然草原主要分布在甘南高原、祁连山—阿尔金山山地及省境北部的沙漠沿线一带。

甘肃也是种草大省，人工种草每年稳定在500万亩左右，是我国草产业发展起步较早的省份，草产业在促进农民增收中发挥着重要作用。省内天然草原资源的集中分布地区，是草原牧区传统畜牧业生产基地，在提供的牛羊肉、毛、奶等主要畜产品产量中，草原承载部分达到30%以上。在半农半牧区和农区，广大农牧民通过种草养畜和秸秆转化养畜，为市场提供了大量的畜产品，成为甘肃省草食畜牧业发展的最大空间。

近年来，在国家的大力支持下，通过牧区开发示范工程、天然草原恢复与建设、牧草种子基地建设、退牧还草工程、草原监理和防火体系建设等一批草原基本建设项目的实施，草原生态环境在一定的范围内得到了改善。

（一）深化草原经营体制改革，推动草原承包经营

随着《中华人民共和国草原法》的进一步贯彻落实，我省结合退牧还草工程的实施，积极推进草原经营体制改革，不断完善了草原牧区的草场承包经营工作。截至目前，全省共落实草原承包面积1.8亿亩，占全省草原可利用面积2.41亿亩的74.7%。其中承包到户面积11472万亩，承包到联户面积6053万亩，其它方式承包面积514万亩。草原承包的大面积落实，进一步明晰了草原使用权和经营权，落实了牧民经营使用草原的责、权、利，为保护建设草原、恢复草原生态功能打下了良好基础。

（二）稳步增加草原建设投资，改善基础设施条件

2000年至2009年，是我省草原保护建设投资增长最快的时期，累计投资23亿元，其中国家投资16.8亿元、地方投资6.2亿元。全省有20个县（场）实施了牧区开发示范工程,有 22个县实施了天然草原恢复与建设项目，实施了1个省级草原防火指挥中心建设项目，有3个市（州）实施了草原防火物资储备库建设项目，13个县实施了草原防火站、防火点建设项目，有27个县（市、区、场）实施了无鼠害示范区建设项目，有17个县（市）实施了退牧还草工程项目。在这些项目的带动下，草原建设投资逐年增加，草原牧区薄弱的基础设施条件有了很大改善。

（三）完善草原法律法规，加强草原法制建设

依据新修订的《中华人民共和国草原法》，省人大常委会于2006年12月通过了《甘肃省草原条例》，明确规范了草原的保护、管理、建设和合理利用，对促进草原生态系统良性循环和可持续发展起到了积极的作用。目前全省已成立省、市、县三级草原监理站（所）62个，共有草原监理专兼职人员700多人，初步形成了三级草原监理网络。近两年来，全省共查处各类草原违法案件1524起。

（四）实施退牧还草工程，提高草原生产能力

2003年以来，我省连续7年实施退牧还草工程项目，目前共完成退牧还草建设任务5880万亩，占计划任务的76%；完成补播改良1080万亩，占计划任务的66%。共完成项目投资13.70亿元，占计划的74%，其中中央资金9.91亿元，地方和个人投资（农牧民投工投劳）3.79亿元。国家累计下达我省饲料粮补助资金4.45亿元，已经全部下达各项目县。由于各项工作措施到位，我省退牧还草工程建设进展比较顺利，取得了良好的生态、经济和社会效益。一是改善了项目区草原生态环境，提高了草原生产能力。项目区草原生态退化的趋势得到一定缓解，草原植被开始恢复。甘南项目区围栏封育后优良牧草密度增大，平均高度增加21%，植被盖度恢复到96.8%。青藏高原项目区禁牧草场的生物量每亩比项目区外提高117公斤，休牧草原提高68公斤。二是加快了项目区牧业基础设施建设步伐，推动了牧区生产方式的转变。各地结合实际，认真落实退牧还草工程饲料粮补助政策，在兑现形式上进行有益探索，采取以供应饲草料、修建舍饲棚圈、建设人工饲草基地、改良畜种和引进良种畜等形式，将补助用于发展生产，加快了项目区畜牧业基础设施建设，促进了生产方式的转变。截止目前，全省各项目县利用饲料粮补助资金修建牲畜棚圈6566座、建设饲草料基地50多万亩。三是调动了农牧民保护建设草原的积极性，推动了牧区新农村建设。退牧还草工程项目的实施，使广大牧民群众逐步认识到草原资源的重要价值，增强了保护草原资源的责任感。一些地方将退牧还草工程项目实施与牧民定居有机结合起来，拉动地方投入，推动了牧区新农村建设步伐，促进了民族地区的安定团结和社会和谐。

二、草原生态建设中存在的主要问题

（一）草原生态总体恶化的势头未得到根本遏制

甘肃地理位置特殊，自然条件严酷，境内低温寒冷，干旱少雨，草原生态极易破坏，恢复难度大。虽然经过多年的不懈努力，局部治理区草原生态退化趋势减缓，但全省草原整体建设速度明显赶不上退化速度，由于气候持续干旱和草原超载过牧状况得不到有效控制，草原生态“局部改善，总体恶化”的趋势依然没有得到遏制。主要表现在以下几个方面：

一是草原退化严重。目前，全省91%的可利用草原出现了不同程度的退化，其中，一般退化面积达3195万亩，中度退化面积达10845万亩，重度退化面积达7950万亩，而且每年还以近150万亩的速度扩大。与二十年前相比，草层高度下降50%以上，植被盖度由65%--95%降到25%--60%。草场载畜能力下降了50%—70%。2008年甘南天然草地亩均产草量为310公斤，比1980年的384公斤下降了74公斤，1980年1个羊单位牲畜所需草场为6.1亩，2008年需草场达7.7亩，

二是生物多样性破坏。草原退化使大量的动植物消失。在植物群落结构中，下繁草增加，上繁草减少。与二十年前相比，优质牧草由75%下降到40%左右，毒杂草由15-20%上升到55%；草地退化直接导致草地上的动物区系种群陷入危机；有益昆虫和鼠虫害的天敌减少，鼠虫害泛滥。

三是水资源锐减。草原退化使草地涵养水分的能力减弱，境内河流径流量减少，小溪断流，地下水位下降，干旱缺水草场增加。甘南州草原“黑土滩”化（草原在极度退化和鼠害后，草皮被破坏，形成大面积的次生裸地或岛状裸地，草原斑秃化。因暴露的土壤呈黑色，故俗称为“黑土滩”）严重。2008年，全州“黑土滩”草地总面积达400万亩，不但影响了畜牧业的健康发展，而且造成境内补给黄河的水量减少15%左右，直接导致黄河水量减少和泥沙量增高。

四是水土流失加剧。草地的渗水能力和蓄水能力降低，地表径流加剧，土壤侵蚀、水土流失严重，由此引起的扬沙天气频繁，沙尘暴肆虐。近二十年来，每年进入3月以后，河西地区沙尘天气频发，给当地经济社会事业发展和人民群众的生活造成严重影响。而且其危害已经向全国蔓延，沙尘不仅使兰州、西安等内地城市深受其害，而且还袭击北京、上海等大城市，甚至涉及到周边的日本、韩国等国家和地区。

五是荒漠化、沙化、盐渍化加快。甘肃省境内有腾格里沙漠、巴丹吉林沙漠及大面积的荒漠区域，大部分集中在河西走廊。近几年，荒漠化正在由中、轻度向重度和极重度加剧发展，境内已形成的荒漠土地面积达14.29万平方公里，占全省国土总面积的31.8%。在河西的荒漠化土地中，草原荒漠化所占的比重相当大，有近7000万亩的草原已经或正在逐年向荒漠化半荒漠化方向发展，其中占草原总面积80％的荒漠草场均面临沙漠化威胁。建国后的50多年中，被流沙埋没和因沙漠化而弃耕变为不毛之地的耕地就接近200万亩，草原盐渍化面积已达235万亩。调研组了解到，瓜州县境内的锁阳城镇长沙林风沙口、瓜州与敦煌交界处的沙丘以每年10米以上的速度移动蔓延，周边草原的沙漠化进程不断加剧。

（二）草原保护建设和草产业开发欠账较多

一是草原牧区基础建设欠账较多。由于我省经济发展比较滞后，财政困难，每年用于草原保护建设的投入很少。据测算，改革开放后的第一个十年，草原保护建设的投资平均每亩每年不足2分钱，第二个十年，每亩每年投资不足5分钱。近十年，虽然国家加大了投资力度，实施了一批草原保护建设项目，但总体投资水平仍然很低，与草原生态的特殊地位和保护建设的需求极不相符。尽管这几年草原牧区基础设施建设有所改善，但生产加工、畜种改良、防灾保畜、动物防检疫等基础设施建设欠账多，靠天养畜状况尚未根本改变，严重影响着草原畜牧业的发展和农牧民的增收。二是草原建设项目内容单一，生产性配套设施建设跟不上，资金效益不能很好发挥。目前，草原保护建设最大的项目就是退牧还草工程，该项目建设内容主要是围栏建设和补播改良，但没有禁牧休牧应该配套的棚圈和饲草料基地等生产性投入，使得禁牧休牧制度落实面难度大，一定程度上影响了退牧还草工程建设成效的发挥。另外，涉及草原建设的生态监测、设施管护、后续产业培育等补偿机制没有建立，综合效益难以体现。三是对农区草业开发投入少。甘肃有一半草场插花分布在半农半牧区和农区，农牧结合特征明显。但由于对半农半牧区草业开发投入不足，人工草地建设和草产品加工滞后，纯牧区得不到外部饲草资源的支持，草场压力难以缓解，也制约了全省草食畜牧业的发展。

（三）经济发展与草原保护的矛盾十分突出

草原畜牧业仍以靠天养畜为主，养畜暖棚、饲草料基地、牧区水利等草原畜牧业配套设施建设滞后，休牧、轮牧、舍饲圈养等科学的生产方式应用不足，分散、落后、低效的放牧生产仍然是主要的生产经营方式，牧民收入增长缓慢，草原面临的压力越来越大。一方面是草原生态问题严峻，需要保护和建设；另一方面是草原地区相对贫困，生产门路少，观念落后，牧民增加收入主要依靠增加牲畜饲养数量。目前，全省草原牧区超载过牧30%，最高达到120%，造成对草原的过渡利用，加剧了草原退化，使牧区经济发展与草原资源保护的矛盾更加尖锐。如中牧集团开垦山丹军马场草原引发的矛盾，建国初期为国防建设需要，地方政府让出草原供山丹军马场放牧，而山丹军马场转交中牧集团后，由牧养军马转向以种植油菜为主，大面积开垦林地草场，共开垦种植面积达100万亩左右，上游的大量毁草毁林垦种行为，致使森林草原植被退化，加剧了金昌、张掖、民勤等下游地区水资源供需矛盾，也加重了河西区域生态危机，引起了人民群众的强烈不满。如果任由破坏祁连山水源涵养地的问题持续下去，在不久的将来，石羊河、黑河、疏勒河等河西走廊多个内陆河流将会干涸，河西沙漠绿洲将不复存在，也将给国家黑河调水工程带来严重危机。

（四）移民开发对草原生态的影响逐步显现

调研组了解到，作为甘肃移民开发状况的一个缩影，酒泉市瓜州县移民开发对草原生态的影响十分突出。近二十年来，随着“两西”项目、疏勒河流域开发和引洮工程库区移民安置等移民工程的相继实施，大量移民进入瓜州县。目前，瓜州县共安置省内外移民8.02万人，占全县人口的58%，占全县农村人口的77.5%，全县耕地面积由80年代的19.7万亩增加到现在的49.3万亩，增长了2.5倍。大量迁入移民开垦草原作为耕地，给疏勒河流域带来了前所未有的生态、土地和水资源压力，产生了许多生态环境问题，草原植被严重破坏，天然草原面积减少，退化面积达2660万亩，扬沙天气和沙尘暴增多，生态环境进一步恶化。

（五）退牧还草工程项目的实施难度加大

近年来，退牧还草工程的实施为强化我省草原基础设施建设，促进牧区生产方式转变，遏制草原生态持续恶化起到了非常关键的作用，是深受广大草原牧区群众欢迎的惠民工程。随着建设规模的不断扩大，项目实施的难度随之加大，主要表现为：一是配套资金落实难。由于我省各级财政困难， 2003年-2007年应配套资金33634万元，实际落实配套资金24147万元，占计划的71.8%，而这些配套资金主要是群众投工投劳。由于配套资金落实难，一方面完成工程建设任务困难多，另一方面项目县完成后续产业配套建设的任务加重，影响了项目整体效益的发挥。二是工作经费到位难。退牧还草工程管理的环节很多，包括方案制定、作业设计、GPS数据库、招投标、检查验收、兑现政策、工程监理、培训、后续产业开发、效益监测、档案资料管理等，工作量很大而且繁杂，需要投入大量的人力财力，由于工作经费筹措难度大，给项目管理工作带来许多困难。三是管护资金筹措难。随着近几年退牧还草工程建设范围的扩大，需要加强工程建后管护，但由于管护资金难以筹措，各项目区破坏、偷盗围栏设施的现象时有发生，影响了工程建设成果的巩固。四是工程建设成本高。我省退牧还草工程项目区地形复杂，山大沟深，交通极为不便，围栏材料运输和工程施工成本很高。由于国家补助标准偏低，项目区大量的二次运输和部分安装施工都由农牧民自行负担，加大了农牧民的经济负担，影响了项目实施。

（六）草原鼠虫害问题和危害程度更加严重

鼠虫害长期以来一直是我省草原最主要的自然灾害之一，种类多，暴发频繁，分布面积大，危害程度重，每年鼠虫害发生面积达1亿多亩,占全省可利用天然草原面积的一半，而且呈逐年加剧趋势，对草原生态环境的破坏很大，损失牧草12亿公斤左右，相当于70万个羊单位牲畜一年的采食量。近年来，受气候变异，草原退化等因素的影响，草原鼠虫害问题愈加突出，严重制约草原畜牧业的可持续发展。因经费投入少，对鼠虫害的治理和治理方法的研究都受到很大影响。仅甘南草原每年因鼠害损失的牧草就达4.8亿公斤，约等于23万个羊单位一年的食草量或160万亩天然草原的生产量。

三、加强草原生态建设的建议

为了推动草原保护和建设的科学化和规范化，建议国家进一步完善草原承包责任制，建立草原使用权合理流转机制，促进草原资源集约化经营；建立草原自然保护区，对重点生态功能区和水源涵养区实行抢救性保护，切实维护国家生态安全；实施干旱草原灌溉工程、沙化草原治理工程，改善草原生态环境，提高草原生产能力；将对畜牧业可持续发展和生态安全构成重大威胁的高原鼠兔、鼢鼠为主的草原鼠害，蝗虫和毛虫为主的草原虫害，狼毒和棘豆为主的草原毒草，纳入草原重大生物灾害防控对象，设立草原生物灾害防治专项经费，重点防除。

（五）对有争议的草原面积进行勘查核实

目前，国家认可的我省酒泉市瓜州县草原面积是496万亩，这是70年代全国草原资源调查时确定的，当时由于受普查条件的限制，普查时仅涵盖了草甸草原和少部分荒漠半荒漠草原面积，绝大多数荒漠半荒漠草原未得到调查统计。近年来，市、县草原管理部门对各类草地资源进行了实地勘查测量，全县草原实际面积为3111.4万亩，与普查面积相差甚远，由于大面积的草原没有被认可，也就得不到有效的保护，给草原生态环境建设带来了很多问题。建议国家有关部门组织专业队伍进行勘查核实，或者对全国草原资源进行一次重新调查。这样，既有利于准确掌握草原资源的最新情况，也有利于解决我国风力发电建设重点地区的瓜州草原没有得到全面有效保护和建设的突出问题。