村民委员会组织法首次“大修”备受关注

2009年12月22日至26日，十一届全国人大常委会第十二次会议召开。这次会议的一个重要议题就是对村民委员会组织法修订草案进行初次审议。这是村民委员会组织法自1988年6月1日试行，1998年11月4日正式施行以来首次作出修改，因而备受社会各界关注。
　　
　　修改亮点备受各界关注

　　12月22日，在十一届全国人大常委会第十二次会议上，民政部部长李学举受国务院委托，在作村民组织法修订草案说明时表示，这部法律自1998年11月公布施行以来，对推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的村民自治发挥了重要作用，村民自治制度已经发展成为中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。
　　李学举说，与此同时，随着农村经济社会的发展，特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化，在实行村民自治中也遇到一些新的情况和问题，有必要在总结实践经验的基础上，尽快修订村民委员会组织法。
　　据悉，现行《村民委员会组织法》共三十条，没有分章。修订草案在总结地方立法经验的基础上，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为顺序，将修订草案的内容分为“总则”、“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”、“村民会议和村民代表会议”、“民主管理和民主监督”及“附则”共六章。这样更有利于使村民自治各个环节的制度设计一目了然。
　　村民委员会选举是实行村民自治的重要环节，修订草案拟进一步完善选举和程序。
　　完善村民选举委员会的组成和推选程序。修订草案规定：村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的，退出村民选举委员会，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。村民选举委员会成员不履行职责的，经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职，缺额按照原推选结果依次递补，也可以另行推选。
　　拟增加选民登记内容。修订草案规定：村民委员会选举前，应当对下列参加选举的村民进行登记：（一）户籍在本村并且在本村居住的村民；（二）户籍在本村，登记参加选举或者选举期间不在本村居住，接到村民选举委员会通知表示参加选举或者委托他人投票的村民；（三）户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定。
　　拟完善对村民委员会成员的程序。修订草案规定：本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出理由要求村民委员会成员。被提出的村民委员会成员有权提出申辩意见。表决要求的村民会议由村民选举委员会主持。村民委员会成员，有登记参加选举的村民过半数投票，表决有效；投票的村民过半数同意，始得。要求通过后，村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。
　　民主议事是村民自治中村民行使民主权利、维护自身利益的重要制度，对于制约村民委员会不作为或者滥作为发挥着重要作用。修订草案拟进一步完善民主议事制度。
　　拟进一步充实村民会议讨论决定的事项，并规定村民会议可以授权村民代表会议讨论决定的事项。
　　拟完善村民代表会议的组成和议事程序。鉴于基层普遍反映村民会议难以召开，为保证制度效能，使村民能够经常行使自己的民主权利，修订草案规定：人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。村民代表由村民按每5户至15户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。村民代表应当向其推选户或者村民小组负责，接受村民监督。
　　村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。
　　拟增加村民小组会议制度。为了切实保障村民依法办理自己的事情，保障其利益不受侵害，修订草案增加了村民小组会议制度，并规定：属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。
　　依据近年来各地在村级民主管理和民主监督方面的成功经验，修订草案从四个方面拟进一步完善民主管理和民主监督制度。
　　拟增加村务监督机构。修订草案规定：村应当建立村务监督机构，负责村民民主理财和村务公开等制度的落实，其成员应当具备财会、管理知识，并由村民选举产生。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员列席村民委员会会议，向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。
　　拟完善民主评议内容。修订草案规定：村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴和聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动程序。
　　拟增加村务档案制度。修订草案规定：村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括：选举文件和选票，会议记录，土地发包方案和承包合同，经济合同，集体财务账目，集体资产登记文件，基本建设资料，宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。
　　拟完善村民委员会成员任期和离任审计制度，并明确任期和离任审计包括的事项。
　　此外，修订草案还对加强基层党组织对村民自治的领导、村民委员会职责、村民委员会开展工作和办理村公益事业的经费保障等作了完善。

　　中央通知催生法律修改

　　村民委员会是村民的自治组织，村委会选举也是我国社会主义民主在农村最广泛的实践形式之一。有资料显示，截至2008年底，全国农村有村委会60.4万个，经依法民主选举产生的村委会成员230多万人。
　　为进一步加强村委会的选举工作，2009年5月，经党中央、国务院同意，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》（中办发〔2009〕20号）发出，这是继2002年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发〔2002〕14号）之后，又一部专门指导村委会选举工作的重要文献，具有重大的现实意义。
　　通知首次对贿选的概念作出了界定，指出“在村民委员会选举的过程中，候选人及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村选民、选举工作人员或者其他候选人，影响或左右选民意愿的，都是贿选”。
　　通知进一步明确了贿选等违法违纪行为的责任追究、查处主体以及违法违纪应承担的责任。同时，要严肃查处选举工作人员违法违纪行为。
　　通知还明确要求，村民选举委员会成员在村民委员会选举中有违法违纪行为的，要及时终止其资格。
　　通知明确要求，着重做好对候选人治村设想或竞职承诺的审核把关工作，治村设想或竞职承诺不得有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触的内容。
　　通知明确提出，要防止出现为当选进行个人捐助村内公益事业财物比拼加码的现象。完善村务公开和民主管理制度，对候选人承诺捐助村集体的资金或物资，不应由候选人在选举前或选举后私自决定分配方案，而应交由依法选举产生的村委会组织召开村民会议或村民代表会议民主讨论决定。
　　通知还鼓励农村致富能手、复转军人、外出务工经商返乡农民、回乡大中专毕业生、大学生“村官”、县乡机关和企事业单位提前离岗或退休干部职工通过法定程序积极参与选举村民委员会成员的竞争。
　　2009年5月31日，中组部、民政部在广西南宁联合召开全国村“两委”换届选举工作座谈会。
　　中共中央政治局委员、中央书记处书记、中组部部长李源潮讲话指出，要认真贯彻中央办公厅和国务院办公厅《关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》精神，扎实做好村“两委”换届选举工作，切实加强党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，坚决制止拉票贿选行为，确保换届选举公正有序。
　　党中央、国务院对村委会选举工作如此重视，是因为随着农村经济社会的发展和改革的深化，村委会作为我国农村的村民自治形式，面临着许多问题。
　　华中师范大学教授唐鸣在接受媒体采访时认为：“村官其实算不上是官，如果说是官的话，也是最小的官。但由于村官最经常、最直接地与农民打交道，与农民的利益联系最密切，因此村官腐败不容小视。”
　　据最高人民检察院的最新数据，在2008年全国立案侦查的涉农职务犯罪案件犯罪嫌疑人中，农村基层组织人员4968人，占42.4%。其中，村党支部书记1739人，村委会主任1111人。
　　其实，自十届全国人大以来，修订村民委员会组织法就进入了全国人大常委会的视野。据了解，近年来的全国人民代表大会期间，许多代表联名提出议案，要求修改村民委员会组织法。仅2007年3月，就有279名代表提出9件相关议案。2009年，修订该法正式列入了全国人大常委会的立法计划。

　　媒体关注印证民众期望

　　据统计，自村民委员会组织法自1988年6月1日试行以来的21年间，我国绝大多数农村均进行了7次以上的村委会换届选举。
　　中国广大农村20多年来的民主实践，究竟离法律的预期有多远，一直备受学界关注和研究。村民委员会组织法正式施行11年来首次“大修”，自然也受到学界和新闻媒体的关注。
　　就在十一届全国人大常委会第十二次会议召开的前日，2009年12月21日，《法制日报》发表调查文章，对村民自治的法律困惑问题进行了报道。
　　“中国村民自治第一村”——广西宜州市屏南乡合寨村果作屯。28年前的1980年1月25日，果作屯村民自发地举行了民主选举，每名村民代表在一张两指宽的纸条上，以无记名投票方式选出主任一名、副主任两名、出纳员一名、会计员一名。华中师范大学中国农村问题研究中心主任、教授徐勇对此评价说，这是迄今发现的全国第一个有正式记录为依据的村委会。
　　28年来，合寨村村委会一直坚持用“小票箱”，由群众通过无记名投票的方式选“村官”；28年来，村里重大事情必须通过有威望、有能力的村民组成的“村民议事会”讨论研究，拿出决策方案，经过村民会议通过后才提交村委会办理；他们还有“小宪法”《合寨村村民自治章程》，确保群众的参与权；甚至还有“小纪委”，村民主理财小组每季度对村里财务进行逐笔审核清理。
　　但《法制日报》的文章还提到，村民自治在各地却有截然不同的表现。在离合寨村并不遥远的另一个村子，在农村土生土长二十年之后又到城市过了十年“漂流”生活的程炳文，对“村民自治”的概念“非常模糊”。在他印象中，村里很少召开村民大会，因为村里穷，没什么集体经济，也就没什么可供讨论的大事。至于村干部，以前还能在“收税收费发通知”的时候见见面，农村税费取消后，就很少见了。说到村务公开，程炳文肯定地说“有些事是公开在墙上了”，但他话锋一转说，就是不知道是不是都真实。
　　事实上，在千差万别的中国农村，这两种现象均普遍存在。文章中说，曾有实证研究人员以一个自然村为案例做过调查研究，结果显示：有42.1%的村民说没有召开过全体村民大会，有36.8%的村民说不清楚这些，其他的说开过一两次。对于村里的重大决策应该如何做出，有39%和35%的村民认为应该由村里的领导决定或由全体村民讨论后由领导决定；50%的村民偶尔被邀请参加村里的重大决策，14%的村民经常被邀请，有36%的村民从未被邀请。
　　研究人员指出，以上数据说明，农村的村务决策均在一定程度的民主基础上运作，但离有关法律制度规定的民主决策的要求和原则还有一定的距离。
　　文章中说，对村民委员会组织法进行修改已在理论界和实践界达成了共识，但也有学者提出了另辟蹊径的思路。
　　华中师范大学政治学研究院副院长、华中师范大学中国农村问题研究中心教授唐鸣就曾公开撰文表达了自己的主张。他的一个思路是，与其对现行村民委员会组织法进行大刀阔斧地修改，倒不如专门制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、村务公开条例等，并修改有关的法律法规；退一步说，如果尚不能制定村民自治组织法，那么就修改村民委员会组织法，同时制定村委会选举法、村务公开条例等。
　　几乎与《法制日报》发表这篇文章的同期，中央人民广播电台报道了12月17日记者的调查情况，在浙江省三门县健跳镇猫头村，由村民选举的村委会主任毛华美却被健跳镇党委宣布停职，不允许他参与猫头村的村务。报道指出，农村选举等矛盾凸显，村民委员会组织法必须完善。
　　《人民日报》、《检察日报》等国家级媒体也纷纷发表文章，就村民委员会组织法的修改展开讨论。
　　
　　会议审议各方意见交锋

　　在社会各界的热切关注中，12月24日上午，十一届全国人大常委会第十二次会议对村民委员会组织法修订草案进行了分组审议。
　　在修订草案提交全国人大常委会之前，村委会的任期、村党支部和村委会的关系、委托投票和村务监督机构等问题就备受争议。全国人大内务司法委员会提前介入了村委会组织法修订工作，向全国人大常委会提出了需要进一步研究的问题:修订草案维持了现行法律“村民委员会每届任期三年”的规定，但多数单位和人员要求建议将任期改为五年，也有人建议改为四年。
　　审议时，村委会任期应是3年还是5年，再次成为与会者热烈讨论的话题。
　　“一年看，二年干，三年等着换”，这个顺口溜用来形容村委会班子轮换过快，村干部不能踏实干工作。针对这种情况，全国人大常委会委员邹萍开宗明义：“我觉得应该将村委会任期由3年改为5年，这样有利于村委会班子的稳定和建设。如果村委会班子轮换过快，容易造成短期行为。”
　　全国人大常委会委员朱启也同意延长村委会任期。朱启认为：一是如果将村委会任期改为５年，可以与县乡人大政府换届选举保持同步，组织领导、选民登记和选民公布等具体工作也可以同时进行，可以减少很多工作环节；二是有利于稳定村干部的思想，保持工作的连续性；三是有利于节省选举经费，减轻农村的经济负担。
　　但全国人大常委会委员郑功成的观点不同，他认为，村委会的任期，应与党章规定的党支部任期2至3年相一致，在党章对党支部任期未作修改之前，现行法律规定的村委会3年任期不宜改变。
　　“3年一选，也是对村干部监督的有效形式。”郑功成说，“如果这一届村委会干得好，完全可以连任，而且一个村子的人，大家彼此之间都再熟悉不过，不需要很长时间去慢慢了解。”
　　列席会议的全国人大代表、中国社会科学院副院长、党组成员武寅也发表了自己的意见。她认为，我国幅员辽阔，东中西部差异很大，农村的情况也是千差万别，在村委会任期上，不宜使用5年或者是3年这样一刀切的硬性标准，各地应根据自己的实际来确定村委会任期的长短。
　　规范村委会的选举，不能让贿选破坏农村基层民主，也受到大家的关注。
　　“当前，一些地方在村民委员会选举中存在威胁、贿赂、伪造选票等行为，一些有势力的宗族、家族也对选举产生了不良影响，对这些行为应该有明确的界定。”全国人大常委会委员隋明太的观点得到大家的普遍认同。
　　的确，“位小权大”使得一些地方的村民委员会选举竞争越来越激烈，村民甚至已经对选举中的不正当竞争手段习以为常。但是，贿选是其中最难界定和取证的。
　　列席此次会议的全国人大代表吴金亮说：“在农村，人情关系复杂，一些候选人跟村里很多人沾亲带故，不能吃一顿饭、送一点礼就说这是贿选”。因此，一些委员建议，在该法的修订草案中，应该确定贿选等不正当手段的标准，比如达到多少金额、涉及多大选民比例才能认定为贿选。
　　修订草案中明确村应当建立村务监督机构，一些委员认为这样可以有效防止贿选等不正当手段的发生。有常委会委员提出，应该对监督机构的人员组成、任期和职权作出规定。村务监督机构的一项重要职责是监督村务公开制度的落实，为防止村务监督机构在实践中被弱化，还应赋予村务监督机构财务调查、提议召开村民会议、提议村民委员会委员的职权。常委会委员吴晓灵则建议，监督机构组成人员中应当包含非本村人员，以保障监督的公正性。
　　一些委员还考虑是否可以通过制度建设杜绝贿选现象。常委会委员金硕仁认为，现行村民委员会选举要先产生候选人，这样使得竞选对手明朗化，容易出现贿选。“目前，全国有的省份在制定地方性法规时规定，不进行候选人选举，不确定村民委员会成员的职位，从整体上选举村民委员会成员，按得票多少直接确定主任、副主任和委员。”金硕仁说。
　　“村民委员会成员，村务监督机构成员连续两年被评议不称职的，应当主动辞职；拒不辞职的，应当启动程序”。这是修订草案中启动程序的条款。黄镇东委员说，启动程序，不仅程序复杂，而且会产生邻里矛盾，特别是根据现在村民的素质，要启动这种民主性很强的程序也与现实情况不吻合。是否可以这样考虑，评议中两年不称职的视为自动辞职。
　　全国人大常委会委员温孚江发言时建议说，应该在法律中明确大学生村官应该有被选举权。温孚江说，现在农村城镇化水平在逐渐加快，有很多传统意义上的农村已经变化了，一些大城市周边的农村很发达，村委会的职能也在变化。大学生当村官，已经不完全是为了解决就业的问题，而是城镇一体化条件下，大学生就业重心下沉的需要。对这些村官应该在法律中单列一条，规定大学生村官应该有被选举权，这样他们就有可能尝试待下去了。
　　全国人大常委会委员倪岳峰在审议时说，建议法律名称修改为“中华人民共和国村民自治法”。他说。现在叫村民委员会组织法，实际上草案中除了规定村民委员会的组成及运转程序之外，很重要的一点是规定了村民会议、村民代表会议的组成及运转程序。村民委员会组织法，突出强调的是村民委员会的运行，相对弱化了村民会议、村民代表会议的作用。但实际上，村民委员会是由全体村民授权的。修改为“村民自治法”，有利于理顺村民、村民会议、村民代表会议、村民委员会的关系，完善村民自治制度。
　　12月26日，全国人大常委会办公厅在《中国人大网》全文公布了村民委员会组织法修订草案，向社会公开征集意见。

背景资料链接

　　1980年1月25日，广西宜州市屏南乡合寨村果作屯一棵百年大樟树下，村民自发地举行了民主选举，在一张两指宽的纸条上，以无记名投票方式选举产生了中国第一个村民委员会。

　　1982年通过的宪法修正案明确规定：“村民委员会是农民基层群众性自治组织，村民委员会主任、副主任和委员由村民选举”，对村民自治的性质、形式、法律保障作了一个原则性的保护。

　　1987年4月11日，六届全国人大五次会议闭幕大会上以2661票赞成，2票反对，11票弃权通过决议，授权全国人大常委会进一步认真研究，总结经验，对村民委员会组织法审定修改后颁布试行。

　　1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议以113票赞成，1票反对，6票弃权通过村民委员会组织法。1988年6月1日，村民委员会组织法在全国范围内开始试行。

　　1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，并正式在全国范围内施行。从此，我国村民自治工作开始进入全面推进的新的发展阶段。

　　2009年12月22日至26日，十一届全国人大常委会第十二次会议初审村民委员会组织法修订草案，村民委员会组织法正式施行11年后首次修改。