2009年度回顾:立法工作篇

见证甘肃法制进程

2010年已经到来，回眸2009年甘肃立法，更多的是新法的诞生和已有法规的完善，这些立法在甘肃法制进程中都具有里程碑意义。从千呼万唤的政府非税收人管理条例、促进中小企业发展条例、职业教育发展条例、行政执法监督条例、城乡规划条例、林地保护条例等法规的制定，到备受关注的实施《中华人民共和国未成年人保护法》办法、档案管理条例等法规的修改，甘肃省人大常委会在这一年的立法工作可谓硕果累累。

　　规范政府非税收入管理秩序

　　为了将政府非税收入从立项、标准、征收程序、财政部门在非税收入管理工作中的职能以及支出使用等管理办法以法规的形式固定下来，解决目前政府非税收入管理无法可依、无章可循的问题，2009年6月4日，甘肃省十一届人大常委会第九次会议通过了《甘肃省政府非税收人管理条例》，已于2009年8月1日起正式施行。这意味着1995年7月29日甘肃省第八届人大常委会第十六次会议通过，1997年5月28日甘肃省第八届人大常委会第二十七次会议修正的《甘肃省预算外资金管理条例》同时废止。从此，我省传统的非税收入收缴管理方法被彻底废除。
　　新出台的《甘肃省政府非税收入管理条例》明确了政府非税收入的概念和管理范围，即政府非税收入是除税收以外的财政资金，包括行政事业性收费、政府性基金、国有资产和国有资源有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、彩票资金、以政府名义接受的捐赠收入和其他非税收入。政府非税收入既包括纳入预算管理的财政资金(收入缴入国库)，也包括仍在预算外管理的财政资金(收入缴入专户)。
　　为了更好地对非税收入的征收行为实施监管，条例明确了各级财政部门是政府非税收入的主管部门，主要负责非税收入的征收管理、资金管理、票据管理和监督检查。
　　为了彻底改变非税收入在单位过渡户层层占压的状况，从源头上解决坐支、截留、挪用非税资金和私设“小金库”的问题，条例明确规定，各级财政部门在代理银行开设非税收入财政专户或汇缴账户，归集、记录、结算非税收入款项，执收单位随收随缴，直接缴入国库单一账户或财政专户，不得开设收入过渡性账户。
　　条例明确规定，省人民政府财政部门应当依法统一印制和管理非税收入票据，构建“以票控费”的管理体系，强化财政监管职能。
　　条例还对县级以上人民政府、财政、价格、审计、监察部门在政府非税收入管理中按照各自法定职责做好监督管理工作作了明确规定，对违反政府非税收入征收管理、资金管理和票据管理有关规定的处罚和处分作了相应规定。
　　点评：非税收入是政府财政收入的一大组成部分，是国民收入再分配的一种重要形式。当前，非税收入存在收费主体多元化、管理政出多门等弊端。尽管中央三令五申，向企业和居民的乱收费、乱罚款和乱摊派仍然屡禁不止，有的地方和部门的收费罚款甚至没有基本的标准，由具体执行人员掌握，收多收少、收与不收弹性大，随意性强。此外，尽管有关收费对收入的用途有明确规定，但由于监管上的疏松薄弱，许多费用存在收用不符现象。
　　本条例的制定出台，有利于各级政府依法理财、依法行政，加强监督与管理，落实科学发展观，坚持以人为本构建和谐社会的理念；有利于各级政府及其财政部门运用收费、基金政策，创造更加公平、开放、宽松的经济社会发展环境，促进经济稳定增长；有利于进一步深化部门预算、国库集中收付和“收支两条线”改革，建立公共财政体制框架；有利于财政部门运用法律手段规范执收单位的执收执罚行为，挖掘政府非税收入潜力，确保各项非税收入应收尽收。
　　
　　为促进中小企业发展护航

　　2009年6月4日，甘肃省十一届人大常委会第九次会议通过了《甘肃省促进中小企业发展条例》，已于2009年8月1日起施行。这一条例的出台，将对进一步改善中小企业发展环境，维护中小企业合法权益，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在经济社会发展中的作用意义重大。
　　制约中小企业发展的主要瓶颈是资金短缺。条例规定，县级以上政府要在本级财政年度预算中安排扶持中小企业发展专项资金，并根据财政增长情况逐年增加。为更好地解决融资难问题，条例拓宽了中小企业的融资渠道，建立了融资担保和再担保体系，并规定中小企业与大企业建立协作关系项目可享受贷款贴息支持。
　　为了调动全民创业的积极性，条例建立了公众创业政策扶持体系，鼓励全民创业，鼓励有技术专长的人员创办科技型中小企业，对失业人员、大中专毕业生、转业、退伍军人等弱势群体创办中小企业实行税费优惠，并定期向社会公布国家和本省相关税费优惠政策。
　　自主创新是中小企业发展的关键。如何扶持中小企业进行技术创新？条例就鼓励中小企业自主创新，与科研机构、大专院校开展技术合作，建立共性研究开发机构，研究开发费用、技术创新改造项目予以优惠等方面作出了细化规定。
　　为了不断提升中小企业的层次和产品档次，使其在市场竞争中发展壮大，条例细化了中小企业取得质量管理体系认证的规定，鼓励扶持中小企业创建自主品牌，鼓励扶持中小企业加快信息化建设，开拓国内外市场。
　　就加强中小企业的社会服务问题，条例规定，各级政府应当推动中小企业服务体系建设，鼓励社会力量建立各种类型的服务机构；做好中小企业发展的项目工作，对项目前期工作给予经费扶持。
　　点评：随着社会主义市场经济的深入发展，中小企业已成为国民经济发展中最具活力的一支力量，在确保国民经济增长、增加财政收入、扩大城乡就业、促进社会稳定等方面发挥了重要作用。但是，甘肃中小企业起步较晚，规模较小，整体素质不高，竞争力不强，普遍存在融资难、创业难、技术创新难、市场开拓难、发展环境差等一系列问题，迫切需要各级政府、有关部门和社会各界的扶持与帮助。
　　制定《甘肃省促进中小企业发展条例》，有利于进一步改善中小企业发展环境，解决制约中小企业发展的现实瓶颈问题，使其在繁荣经济、增加就业、催生产业、扩大出口，尤其是在建立市场经济体制，构建和谐社会等方面发挥更大作用。
　　
　　为职业教育健康发展扫障

　　2009年7月31日,甘肃省十一届人大常委会第十次会议表决通过了《甘肃省职业教育条例》，于2009年10月1日起施行。这部地方法规的颁布实施，对于保障全省职业教育健康发展，培养技能型、应用性的劳动者，促进就业，推动经济社会发展将发挥重要作用。
　　条例对职业教育的办学方针和管理体制作了明确规范，即职业教育应当贯彻国家教育方针，坚持面向社会和市场办学，坚持与生产实践、社会服务相结合，提高教育者的文化素质、职业道德、就业能力、职业转换能力和创业能力。政府在管理上应当实行分级管理、政府统筹、社会参与的管理体制。县级以上人民政府应当加强对职业教育的领导、统筹协调和督导评估，将职业教育纳入国民经济和社会发展规划。县级以上人民政府教育行政部门负责行政区域内职业教育工作的统筹规划、综合协调和宏观管理。教育行政部门、人力资源和社会保障行政部门及其他有关部门按照各自职责分工，负责本行政区域内职业教育的各有关工作。并且实行政府主导、行业企业兴办、社会力量参与、公办与民办共同发展的多元化办学体制。
　　对于职业教育的经费保障问题，条例也作出了详细规定：县级以上人民政府应当将职业教育经费列入本级财政预算，按照在校学生人数平均职业教育费用和学生人均公用经费逐年增长，职业教育举办者应当足额拨付职业教育经费。县级人民政府依法征收的城市教育费附加，每年应当安排不低于30%的比例用于发展职业教育。企业应当按照职工工资总额的一定比例提取教育培训经费，并列入成本开支，所提取经费主要用于企业职工特别是一线职工的教育培训。一般企业按照职工工资总额的1.5%提取，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，按2.5%提取。新建企业和企业新上项目应当安排员工技术培训经费。
　　对于经济困难的学生，条例明确提出，要采取政府主导社会参与的补助办法，县级以上人民政府应当按照国家规定安排资金为职业学校贫困家庭学生就学提供补助，对中等职业学校家庭困难学生和选学农业、地矿专业学生实行学费减免和生活费补贴。中等职业学校每年应当从学校收入中安排不少于3%的经费，用于资助贫困家庭学生和奖励优秀学生。金融机构应当根据国家规定为接受职业教育的贫困家庭学生提供助学贷款，由政府提供贴息。公民、法人或者其他组织可以在职业学校、职业培训机构设立奖学金，奖励品学兼优的学生。
　　点评：随着经济社会对技能型和应用型人才的迫切需求，职业教育的发展已经成为全社会普遍关注的问题。在甘肃这样一个经济欠发达省份，尽管职业教育工作近几年取得了良好实绩，但还面临不少挑战，主要体现在职业教育持续发展与薄弱的办学条件之间、职业教育技能培养与实训基地建设之间、职业教育教学质量与“双师型”教师队伍建设之间、职业教育管理体制与办学机制之间存在突出的矛盾和问题。
　　对职业教育进行立法，加强职业教育发展，加快人力资源开发，提高其服务经济社会的能力，对于贯彻落实科学发展观，实现教育事业全面协调可持续发展，落实科教兴国战略和人才强国战略，解决“三农”问题，促进就业与再就业，全面提高国民素质，提升综合国力，构建和谐社会，都具有十分重要的意义。
　　
　　让行政执法在阳光下运行

　　为了促使各级政府依法阳光行政，2009年7月31日，甘肃省十一届人大常委会第十次会议通过了《甘肃省行政执法监督条例》，于2009年10月1日起施行。这部地方性法规的出台，标志着甘肃省行政执法工作步入法制化轨道，行政执法不作为和乱作为行为将得到有效遏制。
　　条例将行政执法机构主体资格管理、行政执法人员的资格管理、行政执法责任制度的建立和执行情况纳入了监督范围。同时把行政执法机关在涉及公民人身权和财产权等行政执法活动中履行法定职责的情况、行政执法工作中的不作为和乱作为纳入了重点监督范围。明确规定，县级以上人民政府应当对行政执法机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收、行政裁决、发放安置补偿费、发放最低生活保障费、保护公民人身权和财产权等行政执法活动中履行法定职责的情况进行重点监督。
　　监督程序和违规处理措施直接关系行政执法监督的成效。条例规定，行政执法监督应当采取普遍检查与重点检查、日常检查与专项检查相结合的方式进行。对于专项行政执法监督检查，条例规定，政府法制工作机构应当对人民代表大会及其常务委员会提出的监督事项、人民政府交办的监督事项，组织专项行政执法监督检查并报告结果；政府法制工作机构应当根据司法机关提出的司法建议开展专项行政执法监督检查并回复结果；政府法制工作机构可以根据公民、法人和其他组织的申诉、控告、检举，适时组织专项行政执法监督检查；政府法制工作机构可以根据新闻媒体反映的社会影响较大的事件，及时组织专项行政执法监督检查，监督检查结果应当向社会公布。
　　为了从源头上防止行政乱作为和不作为行为，结合近年来监督工作的实践，条例明确了行政执法监督的基本制度，即行政执法主体资格制度、行政执法人员资格制度、行政执法机关行政领导任前法律培训考查测试制度、行政执法证件管理制度、新颁布的法律法规和规章执行情况报告制度、依法行政工作评议考核和年度报告制度、规章和规范性文件公布及备案审查制度、行政执法争议协调裁决制度。
　　点评：认真有效地开展行政执法监督工作，是实现依法行政的重要保障。当前，在行政执法过程中，由于各种利益驱动，行政不作为、乱作为现象较为普遍，不仅损害了行政相对人的合法权益，也影响了行政执法机关的形象和权威。
　　由于行政执法监督工作缺乏相应的法律法规依据，政府法制机构在开展行政执法监督检查工作时，在法律法规层面缺乏过硬的依据，在具体操作层面缺乏必要的手段，不能很好地发挥监督检查的作用。只有通过法规授权，对行政机关之间的执法争议赋予政府法制机构调处权，对违法不当行政行为赋予政府法制机构督察、纠正、通报权，才能改变法制机构监督无力的状况。通过地方性法规将目前行之有效的行政领导任前法律考查测试、行政执法评议考核和案卷评查、依法行政工作情况报告等制度以法定形式固定下来，把人大、政协和司法机关的监督，新闻媒体和人民群众的监督，与行政机关的内部层级监督有机地结合起来，对于深化行政执法体制改革，保证行政执法机关依法行政，必将起到十分重要的作用。
　　
　　填补林地保护法规空白

　　2009年9月25日，《甘肃省林地保护条例》获省十一届人大常委会第十一次会议表决通过，自2009年12月1日起正式实施。这一地方性法规的制定和实施，填补了甘肃林地保护方面的法规空白，使林地保护有法可依了。
　　条例共六章四十二条，基本涵盖了该省林地保护、利用和管理各个环节的主要工作。
　　林地权属管理问题是本条例需要规范的最主要的法律制度。条例明确规定，林地权属管理实行登记发证制度，林权证是确认林地所有权和使用权的法律凭证。依法经过登记的林地，其所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。条例还为林地权属争议规定了解决途径和办法。
　　正确处理林地保护和利用的关系，是当前林地管理中一个亟待解决的问题，也是制定本条例的又一个重点。条例立足建立“总量控制、定额管理、合理供地、节约用地、占补平衡”的管理机制，实行林地分类保护的原则，明确要求县级以上政府应当编制林地保护利用规划，实行林地用途管制制度，采取退耕还林、封山禁牧、封山育林等措施保护重点生态公益林地，确保林地总量不减少，为提高森林覆盖率，建设生态环境提供林地保障。
　　条例还明确规定，使用国有林地的，在不改变林地性质、不破坏林地和林地资源的前提下，可以依法转让林地使用权，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林，经营林木的出资、合作条件。农民对承包的集体商品林地可以依法自主决定经营方向、经营模式和经营收益。
　　条例还系统规定了林地征用、占用和临时占用预审、审核、审批的具体程序、补偿标准、管理权限，并依据相关法律的处罚规定，对违反本条例的各种违法行为制定了相应的法律责任。
　　点评：林地是土地资源的重要组成部分，是基础性的自然资源和战略性的经济资源，保护林地是经济社会可持续发展的物质基础，也是建设生态文明的一项最根本的要求。
　　森林覆盖率低、生态环境脆弱一直是制约甘肃经济社会可持续发展的重要因素之一。作为一个生态区位较为重要的省份，依法保护林地既是确保林业健康发展的基本要求，更是确保全省森林资源安全的当务之急。《甘肃省林地保护条例》的颁布实施，对于有效保护和合理利用森林资源，规范林地管理，建设良好生态环境，维护林地所有者和使用者的合法权益，促进全省经济社会可持续发展具有重要意义。
　　
　　打破城乡规划二元格局

　　2009年11月27日，甘肃省十一届人大常委会第十二次会议表决通过了《甘肃省城乡规划条例》，将于今年1月1日起正式实施。自此，甘肃城乡二元格局的规划体制将被彻底打破。
　　条例完善和明确了城乡规划的编制体系，即总体规划应当服从城镇体系规划；控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划服从总体规划；修建性详细规划服从控制性详细规划、基础设施和公共服务设施专项规划。
　　条例健全和完善了建设项目的规划管理机制，进一步明确了建设项目规划审批方式、内容和程序要求。针对主管部门没有依据已经编制的规划提出规划条件甚至不提规划条件，导致具体建设项目的设计工作从开始就脱离规划的问题，条例将建设用地规划许可证与规划条件绑定，规定所有建设项目进行工程设计前应取得建设用地规划许可证和规划条件，以保证规划的正确实施和减少扯皮、加快规划审批进程，提高规划效能。同时设定了城乡规划的批后管理效能，即批后改变使用性质应取得规划许可。
　　条例还建立了乡、村规划编制和管理的基本制度，强化了城乡规划的修改和规划条件变更的管理，规定经依法批准的规划，未经法定程序不得修改。针对本省实际管理需要，本着有利于解决具体问题的原则，条例设定了自治州和部分市辖区的规划管理权，特别规定了城市功能相对独立的市辖区可以参照县具体负责该区域的城乡规划管理工作。
　　点评：自我国施行《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》后，城市与乡村的建设便被人为地进行立法割裂。当我国城镇化进程高速发展，物质文明建设不断提速，社会资源积累逐渐充足的时候，未满20年的二元规划立法体系已成为我国城镇化进程的“瓶颈”。就城市论城市、就乡村论乡村，已经不适应现实城乡统筹发展的需要。在这种背景下，《中华人民共和国城乡规划法》进入了我们的视野。在总结《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，《城乡规划法》首次明确把村庄纳入规划，标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度，进入城乡统筹的规划管理新时代。
　　但《城乡规划法》仅创新了城乡规划制定、实施、修改、监督、法律责任等基本制度，未对各类规划的关系、编制要求、批准与备案的具体程序、建设项目的规划许可条件和时限、州和县的规划管理体制等问题作出具体规定，需要结合各地实际予以明确规范。《甘肃省城乡规划条例》首次将规划体系覆盖城乡，体现了摒弃城乡二元结构的立法取向，同时把规划体系各层次的内容和相互关系理清了,这在全国尚属首创。以后再制定城乡规划时，对于各类规划谁服从谁的问题就有法可依了，有效地保证了规划实施的连续性。相信随着这部条例的颁布实施，必将在促进甘肃城乡共同发展的同时，推进社会和谐和政治的民主与文明。