全面提升执法能力和执法公信力——省人大常委会听取和审议全省公安机关执法规范化建设工作情况报告综述

　　大力加强执法规范化建设，是确保公安机关严格、公正、文明、理性执法的重要途径，也是提高公安机关维护社会和谐稳定能力和执法公信力、构建和谐警民关系的重要举措。随着民主法治建设的加快推进，人民群众政治参与意识高涨，法律意识、监督意识、维权意识增强，对社会公平正义的要求更加迫切，这些既为公安机关加强和改进执法工作提供了强大动力，也对公安机关严格依法行政、维护公平正义提出了新的更高要求。
　　日前召开的甘肃省十二届人大常委会第十六次会议，听取和审议了副省长、省公安厅厅长马世忠代表省政府所作的关于全省公安机关执法规范化建设工作情况的报告。
　　为配合常委会听取和审议省人民政府关于全省公安机关执法规范化建设工作情况的专项报告，从今年3月下旬开始，省人大内务司法委员会组成调研组，听取了省公安厅关于执法规范化建设工作情况的汇报和省检察院、省法院、省政府法制办对公安机关执法工作的意见。4月上旬，调研组赴陇南、天水两市及武都区、麦积区进行调研。听取了市、区两级政府工作汇报，同政法委、人大相关部门、政府法制办、法院、检察院负责同志及基层组织代表、省市区三级人大代表、政协委员共同座谈，征求对公安机关执法规范化建设工作的意见建议，实地察看了公安机关执法办案场所。同时，委托酒泉、张掖、临夏三市州人大常委会对同级公安机关执法规范化建设工作情况开展调研，并书面报告了情况。
　　执法规范化建设的阶段性成果
　　有这样两组数据：在民主评议机关作风和政风行风活动中，2013年度省公安厅在29个重点参评单位中排第12位，2014年评议名次排第8位；2013年、2014年全省县级公安机关执法质量考评优秀单位比2008年分别提高了9.1%、4.7%。
　　这两组数据为2008年公安部提出“加强执法规范化建设”以来，甘肃省公安系统向全省人民交出的一份答卷。2013年底，公安部对我省公安机关3年来执法规范化建设成效检查验收后，给予了充分肯定。用副省长、省公安厅厅长马世忠的话说就是：执法场所规范化建设基本完成、执法制度体系逐步完善、执法信息化建设进展明显、执法监督管理不断强化、执法突出问题和执法安全隐患得到有效整治，全省公安机关“严格公正规范、理性平和文明”的执法形象逐步树立，执法公信力和群众满意度稳步提升。
　　据马世忠介绍，为全面提升民警执法能力水平，近年来，全省公安机关坚持把执法主体能力建设置于基础性、先导性、战略性地位来抓，持续开展党的群众路线、社会主义法治理念、人民警察核心价值观等教育实践活动，从思想深处解决为谁掌权、为谁执法、为谁服务的问题，引导民警既坚持严格、公正、规范执法，又坚持理性、平和、文明执法。持续开展执法培训，各级公安机关以公安常用法律、法规为重点，采取集中培训、网上培训、实战演练、案例点评、旁听庭审等形式，有针对性地开展执法培训，累计培训民警27万人次。加强执法合作、交流、学习，组织基层公安机关1390名民警，赴全国执法规范化建设先进省市公安机关学习交流。全面加强警务辅助人员管理，会同省人社厅、省财政厅联合制定了《甘肃省公安交管系统交通协管员管理暂行办法》，将全省4400余名交通协管员纳入规范化管理。严格执行警辅人员保安转型管理办法，对4900余名治安警辅人员落实岗前培训、绩效考核等制度，建立健全了警务辅助人员管理长效机制。
　　为全面完善执法规范体系，全省公安机关持续开展执法制度清理，共保留执法制度4240件、修订1272件、新建1605件，从源头上抓好执法规范，保证制度合法有效。为有效解决民警“干什么、怎么干、干到什么程度”的问题，省厅15个警种制定了部门执法工作规范，明确了执法目标、执法标准和流程。为最大限度避免同案不同罚等执法不公问题，7个警种细化了行政处罚裁量标准，压缩了行政处罚自由裁量空间。针对群众反映强烈的有警不接、立案不查、执法不公等执法突出问题，通过建立案件入口管理制度，对群众报警信息统一归口受理，根据警情性质和部门职责分配办理，从源头上解决了有警不接的问题；通过建立法制部门对执法办案全程监督制度，强化案件受理、立案、采取强制措施、涉案财物处理、移送起诉等重点环节管理，最大限度地防止发生违规执法；通过健全涉案财物管理制度，建立规范的涉案财物保管场所和设立专门账户，有效防止了损毁、挪用、侵占等问题发生；通过重新建立预审工作制度，实现刑事案件统一审核、统一出口，强化了执法管理，促进案件执法质量不断提高。
　　为全面强化执法监督，全省公安机关加强执法源头管理，在市县级公安机关执法一线单位全面配备了2500多名专兼职法制员，实行刑事、行政案件全部由法制部门审核把关。加强执法过程管理，坚持省、市公安机关阶段性考评与县级公安机关日常考评相结合，全面加强执法重点环节、执法安全等情况考评；以执法质量“负面清单”的形式，把易产生执法突出问题的7个方面情形逐一列举，纳入年度绩效考核；清理取消了罚没款数额、刑事拘留数、行政拘留数、批捕数、发案数、退查率、破案率等不合理、不科学的考评指标，引导民警多办案、办好案。加强执法突出问题治理，集中开展了执法检查“回头看”活动，排查治理了执法不作为、乱作为、执法不公等问题；开展了县级公安机关涉案财物、保证金管理情况审计，整改率达到95.1%；先后对1074名民警的执法过错进行了问责，撤销省级执法示范单位5个，通报批评基层单位99个。主动接受外部监督，全省公安机关共聘任5000多名特邀监督员，对特邀监督员反映的2200多条意见建议，逐条进行研究，予以采纳和改进工作。在“警营开放日”、“开门评警”等活动中，邀请1300多名人大代表、政协委员及各界群众走进警营，广泛听取对公安执法工作的意见和建议。
　　为全面加强执法信息化建设，省公安厅建立了全省公安机关统一使用的“网上办案”平台，实现了案件信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法卷宗网上生成、执法质量网上考评。截至目前，共录入刑事案件近37万起、治安行政案件近80万起（其中一般程序案件约37万起）。建立了视频监控系统，通过街面视频监控、民警执法记录仪、警用车辆GPS等信息化设备，对派出所、看守所、拘留所等执法办案场所和民警执法活动进行实时监督。
　　为全面提升执法安全水平，全省公安机关加强了执法办案场所建设。市、县两级公安机关按照省厅制定的标准，建成了集人身检查、信息采集、候问、询问、讯问、辨认、调解等功能于一体的执法办案中心，基层所队建成了规范化的办案场所，全面实现了办案区与办公区、服务区、生活区分区管理，执法办案场所建设从全国后进跃升到前列。目前，全省县级公安机关建成办案中心111个、派出所建成规范化的办案场所1158个、看守所建成82个、交警队建成99个，完成率达到了99.5%。所有执法办案场所均安装运行实时监控、讯（询）问同步录音录像及安全防护设备，以硬件建设倒逼规范执法，促使民警“强制入轨”，保障了执法安全。
　　为切实增强执法的社会效果，全省公安机关把执法公开作为提升执法公信力的重要举措强力推进，建立完善新闻发布制度，通过公安微博服务平台、甘肃公安网站等平台媒介，适时向社会发布重要执法制度、重大执法活动信息，积极回应社会关切，及时进行舆论引导，方便了群众了解有关信息，保障了群众的知情权、参与权、监督权。
　　为有效发挥典型引领作用，省公安厅坚持把培养示范单位作为推进执法规范化建设的重要手段，创建了8个全国执法示范单位，全省公安机关开展了两轮示范单位创建命名活动。截至目前，省厅命名执法示范单位85个，市、县级公安机关命名执法示范单位801个，树立了一批既有基层一线点上，又有国家级、省级面上的先进典型，使各级公安机关和各警种都有看得见、够得着的执法标杆。
　　执法规范化建设只有起点，没有终点
　　省人大常委会组成人员审议时认为，全省公安机关执法规范化建设虽然取得了阶段性成效，但规范化建设只有起点，没有终点。面对全面推进依法治国的新形势、面对建设法治公安的新任务、面对社会转型期利益格局重大调整和执法环境的深刻变化，特别是与人民群众对公安执法工作的新期待、新要求相比，还有很多不足，需要锲而不舍、驰而不息地努力推进。
　　执法为民理念还需进一步强化。常委会组成人员认为，一些民警的执法理念与新的形势发展、现代法律制度和群众越来越高的执法需求不相适应，就案办案，执法为民意识不强，存在重打击、轻保护，重管理、轻服务，重实体、轻程序的思想。对执行修订后的行政诉讼法关于行政案件异地管辖等新的法律制度要求，缺乏应有的学习研究，准备不充分。对群众和其他行政机关、司法机关的监督意见重视不够。
　　执法制度有待进一步落实。一些常委会组成人员提出，接处警不及时、有案不立、立案撤案以及强制措施和处罚措施不当，办案告知不落实、拖延退还涉案财物等慢作为、不作为、乱作为的问题仍有发生。内部执法监督管理合力不够，首问责任和执法过错责任追究还没有完全落实。
　　执法能力素质需要进一步提高。有常委会组成人员认为，部分民警对法律法规理解不全面，对执法产生的法律效果、社会效果考虑不够，存在机械执法现象，化解矛盾、解决实际问题的能力不强。一些基层单位和民警信息化应用水平不高，对网上办案等新型高效办案模式不能适应。
　　基层执法保障亟须进一步加强。不少常委会组成人员提出，一些偏远地区的派出所仍租房办公，没有专门的执法办案场所，接处警受限，落实“四个一律”要求存在困难。基层警力不足的问题普遍存在，一些地方一线办案民警比重偏低，边远贫困地区、民族地区专业人才紧缺。为缓解警力不足的矛盾，各地招聘辅警、协警，有的地方数量超过在编民警，由此带来执法资格、执法素质和执法能力等问题，影响了公安机关执法规范化建设。
　　常委会组成人员为加强执法规范化建设建言
　　省人大常委会组成人员认为，党的十八大和十八届三中、四中全会对全面推进依法治国、改革执法司法体制提出了一系列新要求，省委贯彻落实中央关于全面推进依法治国若干重大问题决定的意见，对依法治省提出了明确具体的意见。当前，国内外形势复杂、社会矛盾多发、信息舆情发展迅速，公民法治意识日益增强，对规范化执法要求越来越高。公安机关作为国家重要的行政执法和刑事司法力量，新形势下维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的职责任务艰巨而繁重。大家建议，全省各级公安机关要从建设社会主义法治国家、法治甘肃和法治政府的高度，充分认识执法规范化建设的必要性和长期性，在巩固现有成果的基础上，研究新情况、适应新变化、回应新期待，按照党中央、国务院关于全面深化公安改革意见和省委、省政府有关要求，坚持问题导向，建立长效机制，严格执行新修订的刑事诉讼法、行政诉讼法等法律法规，在证据收集、强制措施运用、行政诉讼管辖及被告出庭应诉等方面作出的新规定，进一步推进、深化执法规范化建设，为建设平安甘肃、法治甘肃作出更大贡献。
　　如何持续深入地推进执法规范化建设？常委会组成人员建议：
　　要进一步加强队伍建设，提升履职能力。要按照政治、业务、责任、纪律、作风“五个过硬”的要求，努力建设一支信念坚定、执法为民、敢于担当、清正廉洁的公安队伍。要继续深化中国特色社会主义法治理念教育，引导民警牢固树立群众观念，强化人权意识、程序意识、证据意识和责任意识，坚持惩治犯罪与保障人权并重、实体公正与程序公正并重、公正与效率并重，自觉运用法治思维和法治方式执法办案。要根据不同警种、不同层级公安民警的特点，围绕职业素养、专业技能和实战本领加强教育培训。重视民警群众工作能力和应对舆情能力的培养，持之以恒地加强作风建设，把维护群众正当权益和维护社会安定团结统一起来，让每个民警在执法过程中善于沟通群众，化解矛盾，构建和谐警民关系，提升执法公信力。
　　要进一步加强监督，确保规范执法。加强内部监督，进一步完善受案立案、案件管辖、刑事案件统一审核、统一出口等工作机制，依托信息化管理，加强对案件办理的全程监控和执法质量的管控。加强对执法制度落实情况的监督检查，继续完善执法质量考评制度，加强纪律监察和督导检查，严格落实执法过错责任追究，减少瑕疵案件，杜绝人情案、关系案、金钱案的发生。要依法公开执法信息，公开执法依据、执法程序、执法进度和执法结果，自觉接受社会监督，让权力在阳光下运行，提升人民群众对公安执法工作的满意度。要加强与其他行政执法机关、司法机关的衔接，建立健全信息共享、案情通报、案件移送机制和权责明晰、运行规范的行政执法与刑事司法衔接机制，形成维护法律权威和社会公平正义的合力。
　　要进一步加强执法保障，解决实际困难。要以改革创新精神，破解公安工作发展中的难题。继续重视和支持公安基层基础建设，加快执法办案场所的改造、建设，按标准配齐设备设施，保障工作需要。继续重视研究解决基层警力不足的问题，精简机关、充实基层，确保警力的合理配置和相应增长，加快实行警员分类管理，完善人民警察职业保障制度，提高基层一线民警待遇，健全人民警察培养招录机制，加大对专业人才的培养、引进力度。规范警务辅助人员管理，推动出台全省公安机关警务辅助人员管理办法，明确其身份待遇等，实行分类管理，建立政府出资保障公安使用管理警务辅助人员的常态模式。　(高勇)