尽快启动三大重点生态区域综合治理——全国人大农委来甘调研重点督办建议纪实

　　甘肃是西北乃至全国的重要生态安全屏障，其中祁连山区、“两江一水”区域以及渭河源区是甘肃构建国家生态安全屏障的重要组成部分。祁连山、渭河源区、“两江一水”三大区域综合治理规划的尽快启动实施，将成为甘肃省加快建设黄河上游、长江上游、河西内陆河等生态安全屏障的重要抓手，为甘肃建设国家生态安全屏障提供有力支撑。
 
　　10月10日至15日，全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈建国带领全国人大农委、国家发展改革委、财政部、水利部、林业局等有关部门的同志来到甘肃，就今年全国人大农业与农村委员会负责重点督办的“关于启动实施甘肃省三大区域综合治理规划的建议”进行调研。
 
　　调研组一行先后深入天水市麦积区、秦州区，陇南市礼县、康县、武都区、文县，就渭河源区、“两江一水”流域综合扶贫、生态环境治理、美丽乡村建设、特色产业开发等情况进行了详细调研。
 
　　调研组对甘肃各级干部和群众齐心协力建设国家生态安全屏障综合试验区的决心和努力表示赞赏，充分肯定了我省在生态环境治理方面所做的大量工作。同时，调研组提出，甘肃“三大区域”既是生态安全屏障建设的主战场，也是自然禀赋差、生态问题最突出的区域。尽管经过多年不懈努力，但仍存在很多困难和问题，其中最为迫切的是，目前投入与实际需求相差过大，“三大区域”综合治理规划实施进展缓慢；森林植被恢复任务重、难度大，开发和保护的矛盾仍然存在；生态补偿机制亟待完善，目前国家的一般性转移支付、奖补政策等还有待完善，社会的、跨行政区域的项目需要国家层面的协调和完善相关制度。
   
　　甘肃是西北乃至全国的重要生态安全屏障，其中祁连山区、“两江一水”区域以及渭河源区是甘肃构建国家生态安全屏障的重要组成部分。2014年1月，经国务院同意，国家发展改革委印发了《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》，祁连山、渭河源区、“两江一水”三大区域综合治理规划的启动实施将成为我省加快建设黄河上游、长江上游、河西内陆河等生态安全屏障的重要抓手，为甘肃建设国家生态安全屏障提供有力支撑。
 
　　《国务院办公厅关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）提出，甘肃地处西北内陆中心地带，是黄河、长江的重要水源涵养区，是中原联系少数民族边疆地区的桥梁和纽带，在保障国家生态安全、促进西北地区繁荣发展和边疆稳固等方面具有不可替代的重要作用，是西北乃至全国重要的生态安全屏障。其中祁连山区承担着维护青藏高原生态平衡，阻止腾格里、巴丹吉林和库姆塔格三大沙漠南侵，保障黄河和黑河、疏勒河、石羊河等径流补给，维护河西走廊经济社会可持续发展的重要任务，养育着河西走廊500多万各族人民，是维护河西走廊经济社会可持续发展和确保“丝绸之路经济带”畅通的“固体水库”和“生命线”；“两江一水”区域是长江主要支流嘉陵江重要的水源涵养区和补给区，在消减汛期嘉陵江乃至长江洪峰流量、调节枯水期流量、防止水土流失、保护生物多样性等方面具有十分重要的作用，是青藏高原东部边缘重要的生态屏障；渭河是黄河第一大支流，渭河源区对构建黄河上游生态屏障、遏制水土流失、保障黄河上游生态安全具有重要意义。
 
　　为尽快遏制祁连山区、“两江一水”区域及渭河源区生态环境恶化态势，甘肃省相继编制完成了《祁连山生态保护与建设综合治理规划》、《甘肃“两江一水”区域综合治理规划》和《甘肃定西渭河源区生态保护与综合治理规划》。三大规划涵盖我省南中西三大生态区域，涉及9个市州30个县区和单位，总面积13.85万平方公里，投资合计达429亿元。其中：《祁连山生态保护与建设综合治理规划》甘肃部分投资44.73亿元，治理范围涉及我省中西部5个市11个县的80个乡镇以及山丹马场，总面积9.6万平方公里，主要建设内容包括林地保护和建设、草地保护和建设、湿地保护和建设、水土保持、冰川环境保护、生态保护支撑工程以及科技支撑工程七项，建设期限为2012至2020年。《甘肃“两江一水”区域综合治理规划》总投资320.58亿元，治理范围涉及我省东南部4个市州12个县区，总面积3.23万平方公里，主要建设内容包括山洪、地质灾害防治、中小河流治理和病险水库除险加固、生态环境综合治理、特色农林产业发展、配套工程、农牧民培训等六大类，建设期限为2013至2020年。《甘肃定西渭河源区生态保护与综合治理规划》总投资64亿元，治理范围包括定西市7个县区的65个乡镇，总面积1万平方公里，主要建设内容包括水源地保护、植被保护与建设、水土保持、防灾减灾、中小河流治理等五大类，建设期限为2013至2020年。三大规划于2012年至2013年相继获国家批准印发。
 
　　十二届全国人大三次会议上，甘肃团代表提出，长期以来，受自然、历史和人为等多方面因素的影响，祁连山区、“两江一水”区域及渭河源区生态恶化趋势不断加剧，特别是在“两江一水”区域和渭河源区，近几年连续发生了“8·8”舟曲特大山洪泥石流、岷县“5·10”特大冰雹山洪泥石流等自然灾害，给区内人民群众生命财产造成重大损失，也使区域整体生态状况进一步恶化。代表认为，三大重点区域综合治理规划的尽快实施将有效遏制区域生态环境恶化趋势，提高区域减灾防灾能力，改善当地人民群众的生产生活条件，为经济社会可持续发展提供相适应的环境容量。
 
　　代表提出，《祁连山生态保护与建设综合治理规划》、《“两江一水”区域综合治理规划》和《甘肃定西渭河源区生态保护与综合治理规划》三大规划项目建设内容涉及林业、草原、地质灾害防治、河流治理等多个方面，在甘肃各级财力十分困难的现实条件下，仅仅依托现有国家投资渠道难以支撑规划项目实施。为此，代表团向大会提交了“关于启动实施甘肃省三大区域综合治理规划的建议”，建议国家同时采取三种方式支持甘肃启动实施三大生态规划：一是在现有中央投资渠道内加大倾斜支持力度；二是通过在一般性转移支付资金分配中增设生态建设和保护因素，增加我省生态补偿额度，并提高我省补助系数，加大一般性转移支付力度；三是参照“三江源”和“京津风沙源”治理模式，设立专项资金，启动实施三大规划。
 
　　按照全国人大常委会办公厅确定的2015年代表建议重点督办工作分工，今年全国人大农业与农村委员会负责重点督办“关于启动实施甘肃省三大区域综合治理规划的建议”，同时确定该建议由国家发展改革委主办、有关部门协办。
   
　　为落实好该代表建议的办理工作，全国人大农业与农村委员会组织国家有关部委同志来到甘肃，先后深入天水市麦积区、秦州区，陇南市礼县、康县、武都区、文县，就渭河源区、“两江一水”流域综合扶贫、生态环境治理、美丽乡村建设、特色产业开发等情况进行了详细调研。
 
　　调研组认为，甘肃省对保障国家生态安全具有不可替代的重要作用，但甘肃省生态具有典型多样化的特征，加上历史上的严重破坏，生态保护建设的难度很大。同时，甘肃是我国欠发达的西部省份，经济条件差，财政收入低，贫困面大度深，政府保持基本运转尚且需要大量的转移支付，因此在生态环境治理投入方面显得捉襟见肘。尽管如此，各级干部和群众仍然艰苦努力，在生态环境治理方面做了大量工作，取得了较好成绩。
 
　　在天水，调研组实地察看了麦积区渭河流域综合治理情况及南山万亩花牛苹果基地等。按照“项目整流域实施，产业整流域开发，水土整流域治理，扶贫整流域推进，群众整流域脱贫”的规划思路，天水结合创新生产经营体制，不仅提高了流域的绿化造林面积和林草覆盖度，降低了土壤侵蚀量，也帮助农民发展特色果品产业，实现收入增长和脱贫致富。
 
　　在陇南，调研组沿着“两江一水”一路南下，先后到礼县、康县、武都区、文县，调研了当地人文历史发展、美丽乡村建设、流域综合扶贫、生态环境治理、特色农业产业化以及农村电子商务等。这里地处陕甘川三省交界，历史厚重，区位重要，所到各地民风淳朴，干部群众朝气蓬勃、积极向上，给调研组留下了深刻的印象。
 
　　康县作为一个国家级贫困县，始终坚持生态为基、发展为要、民生为本的原则，把流域综合治理和生态扶贫结合起来，整合资金和项目，扶持农业特色产业，开展“十村百户千床”工程，让昔日的“烂泥沟”变成了如今的“大水沟”美丽乡村。
 
　　武都区地处白龙江中游，结合小流域治理发展林果经济，结合不同的海拔等自然条件因地制宜，种植“大红袍”花椒、油橄榄、中药材等，已经初具规模，市场前景很好，带动农民增收致富；白龙江干流堤防工程、姜家山村新农村建设等是结合生态环境治理开展的民生工程；大湾沟油橄榄示范园建设不仅克服了长期以来泥石流的侵袭，也对推广节水灌溉经验做出了有益的示范。
 
　　调研组提出，甘肃生态系统复杂、脆弱，“三大区域”既是生态安全屏障建设的主战场，也是自然禀赋差、生态问题最突出的区域。尽管经过多年不懈努力，但仍存在很多困难和问题。其中最为迫切的，一是目前投入与实际需求相差过大，“三大区域”综合治理规划实施进展缓慢，现有的投资远远不能符合规划批复的任务和年限，一些工程项目仍然需要市、县配套，财政无力负担。二是森林植被恢复任务重、难度大，主要是历史上长期大面积砍伐、毁林开荒、陡坡种植、超载放牧等对于森林植被的严重破坏。此外，由于人口压力和发展需求，开发和保护的矛盾仍然存在。三是生态补偿机制亟待完善，目前国家的一般性转移支付、奖补政策等还有待完善，社会的、跨行政区域的项目需要国家层面的协调和完善相关政策，上游保护发展受限、下游受益却没有给予补偿的情况需要从制度完善上加以解决。
 
　　据甘肃省委常委、常务副省长咸辉介绍，从生态建设资金投入途径看，甘肃国家生态安全屏障建设以政府性投入为主，并通过整合各类已有投资渠道项目实施，国家和省里都没有设立重点区域综合治理专项投资。从投入资金量看，国家下达甘肃的已有投资渠道项目类别和任务量都很少，远远不能满足专项规划年度任务中生态建设的需求。三大规划总投资429亿元，年均需投入53.6亿元，而甘肃现有渠道整合用于规划区的年均投入仅为4亿元，治理任务艰巨和实际投入不足的矛盾十分突出。
 
　　咸辉说，由于三大规划覆盖区绝大部分为国家贫困县，经济发展水平落后，群众增收致富渠道少，地方政府财力薄弱，在发展经济和生态环境保护与建设两方面难以做到统筹兼顾、良性互动，农牧民生产生活、生态配套产业建设等项目资金投入少，“靠山吃山、靠水吃水”的资源依附性生产生活特征明显，短期内难以改变“越穷越破坏、越破坏越穷”的现状。
 
　　在无区域综合治理专项建设资金的情况下，甘肃生态建设仅依托现有资金渠道开展，但目前实施的天然林保护、防护林建设、水土保持、河道治理等项目的中央补助标准均低于规划标准。如现行的人工造林补助标准300元／亩、小流域治理30万元／平方公里，而规划实际标准为人工造林500－900元／亩，小流域治理80万元／平方公里，河道治理项目中央投资仅占总投资的60%。由于单位投资严重不足，难以达到预期的综合治理目标。
 
　　建立健全生态补偿机制是持续推进生态建设的保障。咸辉提出，按照生态安全屏障及主体功能区建设要求，甘肃限制开发区域和禁止开发区域占全省国土面积的90%以上，虽然甘肃为周边及下游省区生态保护作出了重要贡献，但由于国家层面生态补偿机制尚未全面建立，省际之间以及各流域、上下游、保护区与受益区之间缺乏公平利益分配机制，生态补偿范围窄、标准低、资金渠道单一、支付和管理不规范、保护者与受益者权责落实不到位，甘肃没有得到应有的生态补偿。
 
　　全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会主任委员陈建国在调研时指出，改革开放以来，我国现代化建设取得了空前成就，综合国力显著增强，人民生活不断改善。同时，资源约束强化，特别是水资源紧张、生态系统退化、水土流失等问题日益突出。党中央、国务院历来高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署，党的十八届三中全会首次提出，用制度保护生态环境，明确了生态文明制度建设在国家治理体系中的重要地位和作用。当前，我国进入改革发展的攻坚期，在资源环境约束加剧、经济下行压力增大、民众期待提升的形势下，处理好改革发展中的各种重大、关键和敏感问题，更加需要靠制度建设。完善的制度体系是生态文明建设的有力保障，加强生态文明建设，需要加强总体规划，要明确目标、任务、责任主体和保障措施。目前，我国已初步建立了以主体功能区规划和能源、水、土地节约集约利用制度为代表的源头防范制度体系，以资源有偿使用、生态补偿和污染物排放许可为代表的过程管理制度体系，以生态文明建设考评、损害赔偿及责任追究为代表的考评制度体系。这些制度体系有的已经在“十二五”期间开始得到较好的执行。在“十三五”时期，要继续推进完善和落实，特别要结合西部大开发战略、民族地区和贫困地区扶持政策，做好生态环境保护和生态文明建设。
 
　　陈建国说，历史上，西北地区由于过度开发等人类活动，曾经付出过巨大的生态环境代价，经过草原和农田的不断更替，导致了土壤退化的恶性循环，加上气候变化等因素，西北地区森林草原减少，地表植被损失，干旱、风蚀、水土流失、荒漠化等灾害严重。近年来，随着全球气候变暖和人类生产经营活动影响的增加，导致了祁连山冰川萎缩、天然植被退化等严重的生态问题。渭河源区森林水源涵养能力下降、草地退化、自然灾害频发、面源污染面大、经济发展滞后，成为黄河流域水土流失最严重的地区之一和严重的贫困落后地区。“两江一水”流域生态环境严重破坏，白龙江和西汉水变为嘉陵江的重点产沙区。
 
　　陈建国说，“三大区域”生态环境面临的严峻形势引起了中央的高度重视。甘肃省做了大量工作，编制了相关规划并经国务院批准，正在抓紧落实。按照规划批复的任务及建设年限要求，完成治理任务还需要加大投入力度，需要得到各方面的支持。从督办重点建议的经验来看，把好的政策落到实处，建立稳定可持续的机制非常重要，对于生态环境建设尤其如此。
 
　　陈建国强调，甘肃位于西北地区的中心地带，是黄河、长江的重要水源涵养区，是多民族文化、文明交汇融合地区，做好甘肃的生态保护工作对保障国家生态安全、促进西北地区民族团结、繁荣发展和边疆稳固有着重要作用。祁连山、渭河源区、“两江一水”三大区域由于独特的地理区位和自然地貌，不仅对于甘肃省的生态文明建设至关重要，而且对维护黄河、长江水流平衡以及构筑西北内陆地区生态屏障都具有十分重要的意义。“三大区域”综合治理问题不仅是甘肃的问题，还涉及西北乃至全国；不仅是生态环境问题，还涉及农业生产和经济社会的发展。我们要从全局的高度、从长远发展的高度出发，按照“四个同步”和“三严三实”的要求做好这“三大区域”综合治理，建议把这项工作列入“十三五”规划，进一步把工作抓实、抓好。
 
　　陈建国表示，调研组将结合大家的意见形成调研报告，如实地反映存在的问题，提出切实可行的建议，积极争取相关支持，做好推进“三大区域”综合治理的有关工作。全国人大农委将继续加大对重点建议的督办力度，促成人大代表建议的回应和落实，争取给甘肃人民一个满意的交待。高勇