充分发挥规划的“龙头”作用——甘肃省平凉市人大常委会推进城乡规划工作纪实

“今年的城市建设项目，规划思路比较超前科学，体现了低碳、生态、现代、幸福的理念，符合平凉城市发展的实际，顺应了广大市民的愿望，也代表了城市未来的发展方向。”2012年5月15日，甘肃省平凉市人大常委会主任赵景山在市人大常委会中心城市建设督查汇报会上说，这样的规划思路对于凝聚市民共识，加快城市发展，起到了重要的基础性作用。 

赵景山说，平凉市委、市政府把规划的“龙头”地位和作用体现在了指导和推进城市建设的具体实践上。加大规划方面的投入和支持保障力度，不论“一中心两园区”的大思路，还是每一个项目的规划选址、方案确定，都体现了其高起点规划、大力度推进、高水平建设、高标准管理的要求。

为了给今年的城市建设及时提供规划保障，平凉市规划部门从2011年下半年就着手开展了相关工作，例如，市规委会及时研究决定一些重要事项，主要工程的选址及规划设计工作进展也很快，这些都为工程早开工、早建设创造了必要的条件。

规划是政府的“第一资源”，是政府引导和调控城乡建设、经济社会发展最有力的“有形之手”，也是深入推进城乡一体化发展的根本保证。平凉市人大常委会财经与城建工委主任冯天祥告诉记者，为了进一步推进全市规划工作，2010年6月中旬，平凉市人大常委会组织执法检查组，对全市贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》的情况进行了检查，并于同年的6月下旬听取和审议了市人民政府关于全市贯彻执行《城乡规划法》情况的报告。

冯天祥说，这次常委会会议审议之后，市人大常委会办公室向市政府办公室转送了市第二届人大常委会第二十五次会议关于全市贯彻执行《城乡规划法》情况的审议意见。审议意见在肯定成绩的同时，实事求是地指出了需要高度重视的规划法律法规宣传不够到位、部分规划编制滞后，质量不够高、违法建设行为还不同程度存在、规划队伍素质和力量有待强化等问题。

2012年5月15日，平凉市规划局副局长葛奋军在接受本报记者采访时说，为了贯彻执行市人大常委会审议意见，推动城乡规划工作上台阶、提水平，近三年来他们认真贯彻落实《城乡规划法》确定的“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设原则”，坚持高点定位、提高规划编制水平，精细管理、提高规划实施水平，规范程序、提高依法行政水平，严格执法、提高规划监管水平，使全市城乡规划工作取得了突破性进展，进一步强化了城乡规划在经济社会发展中的方向性、战略性、全局性、先导性地位。

坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”的原则，对各类规划的实施和项目的建设进行综合协调和统筹决策，增强了规划决策的科学性

2010年6月上旬，平凉市人大常委会组成执法检查组，对全市贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》的情况进行了检查。执法检查报告显示，自2008年1月《城乡规划法》正式实施以来，全市各级政府共投入资金4077.5万元，先后编制城市（县城）总体规划5项、控制性详规13项、各类修建性详规107项、专项规划32项；修订完善乡镇总体规划92个，占总数的90.2%，编制村庄规划798个，占应编数的78%，城市（县城）、建制镇和乡、村庄规划体系基本建立。

目前，全市第三轮城市总体规划修编正在积极开展，完成在编区域总体规划2项，城市西区生态旅游区、旧城区改造等控制性详细规划6项，城市综合交通、绿地系统等专项规划5项，修建性详细规划102项。各县（区）绿化、供排水、城乡交通、供热、旅游开发等专项规划和重点区域的控制性详规也正在加紧编制之中。

根据执法检查报告，平凉市政府还设立了城市规划土地建设审查委员会，坚持“规划一张图、审批一支笔、建设一盘棋”的原则，对各类规划的实施和项目建设进行综合协调和统筹决策，增强了规划决策的科学性。三年来，先后制定颁布《中心城市规划管理实施办法》等政策性文件12个，建立了城乡规划专家咨询、规划方案和单体设计公开招标、规划成果评审、规划效能督查考核、城乡规划听证和批前公示、批后公告、现场放线、跟踪监督、规划竣工验收等制度，规划管理机制逐步健全。各县（区）积极推行规划工作精细化管理，相继出台了相应的管理制度，使规划工作逐步走上了科学化、规范化的轨道。

各级规划主管部门严把建设项目审批关，依法审查核发“一书三证”（即项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和乡村建设工程规划许可证），对建筑层高、建筑密度、采光间距、容积率、绿化率等进行了强制性指标的严格控制，严禁随意变更，保证了规划的严肃性。建立部门执法联动机制，通过联合开展建设领域突出问题专项治理、容积率专项检查和“集中拆违行动”等活动，加大了对违法建设的查处力度，三年来全市共查处各类违反规划法的问题500余起，拆除违章建筑1.9万平方米，有效遏制了随意变更规划内容、乱修乱建、抢修抢建等违法行为。

法律规定的对总体规划、乡规划和城镇体系规划及村庄规划进行评估、审议、讨论同意等条款，在部分规划编制过程中没有很好地贯彻执行

尽管平凉市各级政府在《城乡规划法》的贯彻执行中采取各种措施，取得了一些成绩，但仍存在一些不容忽视的问题。

执法检查报告指出，《城乡规划法》的社会知晓率还不够高，部分领导干部严格执行规划的意识还不强，少数部门领导在认识上存在误区，认为在自己单位院内修建是自己的事，与规划部门无关，修建时不报批或擅自变更规划。部分群众特别是规划区内的城乡居民在翻建、新修住宅时没有报批意识，对报批的主管单位、审批条件、审批程序不够了解。部分县、乡镇总体规划修编还没有完成，控制性详细规划和各类专项规划编制不及时，个别县村庄规划欠账较大，部分规划论证审批时间过长，不能及时为城乡建设提供规范性指导，规划的效能没有得到充分发挥，导致个别地方或项目出现规划跟着建设走的现象。

按照相关法律规定，总体规划、乡规划和城镇体系规划的实施情况分别每3年和5年要进行一次评估，城市、县、乡镇总体规划在审批前要经本级人大常委会或人代会审议，村庄规划在报批前要经村民会议或村民代表会议讨论同意。但根据检查组了解，这些规定在部分规划编制过程中并没有得到很好的贯彻执行。

执法检查报告提到，有些乡镇和村庄规划设计理念不新，地域、文化特色不突出，规划之间衔接不紧密，功能分区不全，基础设施和公共服务设施没有完全纳入规划，以致在中心城市和部分县城的垃圾站、公厕、市场、停车场、群众健身、紧急避难等场所，设施相对不足。

少数房产开发企业为追求经济利益，批低建高、批小建大、批少建多，擅自变更容积率，缩小楼间距和绿化面积，对公共服务设施不报批或批后不建或改变用途。个别单位甚至不按项目审批程序报批，未批先建、边建边报批。规划区内的部分城乡群众为套取政府拆迁补偿费用抢建抢修、随意加层等现象也十分严重。有些农村居民规划意识淡薄，无证建房、违规建房、占用道路和耕地的现象经常发生。

执法检查报告还提到，平凉市规划专业人才比较短缺，各县（区）具有中级以上职称的规划专业人员只占全部工作人员的17.5%，规划技术力量和执法力量明显不足，少数执法人员还存在执法不严的问题。同时，由于乡镇一级无规划执法权和处罚权，对乡村违法违规建设难以及时发现和处罚。

规划审批要严格审查各项强制性内容，认真履行评审报批程序，依法向市、县（区）人大常委会、乡镇人代会、村民会议或村民代表会议提交城乡规划

2010年6月28日，平凉市第二届人大常委会第二十五次会议，听取和审议了市人民政府关于全市贯彻执行《城乡规划法》情况的报告。会议充分肯定了市政府在贯彻执行《城乡规划法》方面取得的成绩，实事求是地指出了存在的困难和问题，同时，就进一步贯彻执行好《城乡规划法》提出了一些意见建议。

同年6月30日，平凉市人大常委会办公室向市政府办公室转送了会议对全市贯彻执行《城乡规划法》情况的审议意见，请市政府认真研究，抓好落实，并将落实情况及时向市人大常委会进行反馈。

会议要求，各级政府要高度重视规划法律法规的宣传教育，将《城乡规划法》的宣传教育纳入“六五”普法规划当中，采取广泛宣传与集中培训相结合的方法，突出宣传重点，分层次有针对性地开展各种形式的宣传培训活动，以形成全社会共同关心和支持城乡规划工作的良好氛围。各级领导干部要带头学习、执行规划法律法规，切实增强“高起点规划、分步骤实施”和“规划就是效益”的理念，规划一经审批，不经法定程序不得随意变更，维护规划的严肃性。坚持各类规划批前公示、批后公告制度，依法加快城乡规划展览场馆建设，对总体规划、控制性详规及城镇重要地段修建性详规进行永久性公布，增强城乡规划工作的透明度，为宣传城乡规划成果、共享规划资源提供平台。

结合编制“十二五”规划，尽快完成还在修编的县城总体规划和控制性详规、修建性详规及其他专项规划。加强规划编制的前期调查研究工作，全面了解和掌握市情、县（区）情和乡村实际，提高规划的针对性十分重要。在规划编制中注意与土地利用总体规划、产业发展规划和其他规划之间的衔接，不断更新规划理念，突出规划的地域、人文、生态、文化特色，提高规划编制质量。要全面推进城乡、村庄规划编制，不断完善城乡规划体系。规划审批要严格审查各项强制性内容，认真履行评审报批程序，依法向市、县（区）人大常委会、乡镇人代会、村民会议或村民代表会议提交城乡规划，进一步优化规划审批流程，缩短规划审批时间，提高规划效率。

会议还要求，相关部门要加快制定和完善城乡规划管理方面的规范性文件，健全市、县（区）、乡镇规划管理制度体系。要加强规划监管，规划、建设、城市综合执法、国土等部门要建立部门联动、齐抓共管的工作机制，坚持集中“拆违”与日常巡查相结合，对违法建设要早发现、早反映、早处置，争取将其遏制在萌芽状态，减少执法难度，降低执法成本。要不断加大违法建设查处力度，教育规划执法人员要秉公执法，杜绝人情执法、徇私枉法，重点打击一些性质恶劣、后果严重、社会影响大的违法行为，及时进行公开曝光，形成舆论压力，为严肃执行《城乡规划法》创造良好的社会环境。各级政府要依法将规划编制、管理经费纳入财政预算，积极借鉴外地经验，自上而下理顺市、县（区）、乡镇三级规划管理体制，加强相互之间的协调配合。要加强各级规划队伍建设，培养、引进高素质规划专业人才，提高规划编制水平和执法能力。各级规划部门要建立健全规划审批、监管制度，加强规划管理网络建设，逐步建立起延伸到乡镇、村一级的规划监管体系，着力解决乡镇规划执法主体缺失的问题，积极适应城乡规划和城镇化建设的实际需要。

在全省率先实现控制性详细规划全覆盖，城市专项规划地上、地下全覆盖和总体城市设计全覆盖，形成层级齐全的规划体系

为了贯彻执行平凉市人大常委会审议意见，推动城乡规划工作上台阶、上水平，葛奋军说，近三年来，平凉市规划局坚持高点定位、提高规划编制水平，精细管理、提高规划实施水平，规范程序、提高依法行政水平，严格执法、提高规划监管水平，全市城乡规划工作取得了突破性进展，进一步强化了城乡规划在经济社会发展中的方向性、战略性、全局性、先导性地位。

根据审议意见，平凉市规划局进一步加大了《城乡规划法》等法律法规的宣传力度，每年利用《城乡规划法》颁布日、法制宣传日、大型节会活动等开展城乡规划法律法规集中宣传4次以上。利用各种公示平台，继续实施重大规划方案公示、公告和公布制度，对重大项目、城市主要节点、居住区的详细规划进行公示，扩大公众参与范围。

平凉市规划局还定期安排规划管理和技术人员参加国家、省规划主管部门组织的各类培训，采取邀请上级领导进行辅导、举办专家讲座、开展党校培训等方式，进一步提高了全市城乡规划管理水平和干部队伍的业务素质。

同时，市规划局也加快了规划编制，2010年以来全市共编制各类各层次规划352项，其中编制中心城市规划62项，由原来的5项增加到67项，在全省市州率先实现了控制性详细规划全覆盖，城市专项规划地上、地下全覆盖和总体城市设计全覆盖，形成了城市总体规划、控制性详细规划、专项规划以及重点地段修建性详细规划层级齐全的规划体系。

葛奋军说，围绕提升规划成果质量，平凉市规划局不断改进规划编制的方式方法，在规划编制前深入开展基础资料调查和现状分析，梳理归纳规划应解决的具体问题，做到了有的放矢；坚持全程参与，在编制过程中与规划设计单位反复对接，改变了过去一委托了之、任由设计院“闭门造车”的做法，确保了规划成果的合理性和可操作性；精选设计单位，建立了全国知名规划设计单位资料库，采取公开招标的方式，择优选定规划业绩突出、团队实力强的设计单位承担编制任务；严格审查程序，每项规划成果经由市规划局与设计单位对接讨论修改、组织知名专家和相关部门评审、规划公示征求各方面意见、规划局局务会议审查后，提交市政府审批，并按相关规定备案，保证了规划成果的质量和深度。

为了破解制约城乡规划发展的突出问题，平凉市规划局组织开展了中心城市“十二五”规划发展专题研究、中心城市特色研究、市域城镇体系规划研究、中心城市未来发展战略研究、中心城市解决“城乡混杂”问题专题研究、中心城市规划管理体制研究、中心城市规划实施措施研究、中心城市宗教活动场所建设项目规划管理研究等8项专题调查研究，进一步理清规划思路，更新工作理念，创新运行机制，从而提出了一系列提升规划工作层次的对策措施。

出台城乡规划政策性文件，制定制度，规范程序，维护规划的严肃性和权威性

平凉市委、市政府高度重视城乡规划工作，近三年出台城乡规划方面的政策性文件5个，特别是着眼促进城乡统筹、提高规划效能，制定出台了《关于进一步加强城乡规划工作的意见》和《关于进一步加强中心城市规划管理工作的意见》，有效指导了全市城乡规划工作的深入开展。

葛奋军说，平凉市规划局把制度建设作为规范程序、推动工作、提升水平的重要抓手，两年中制定制度、规范27项，编印了《平凉市规划局工作规范》，全面系统地确定了规划编制、规划实施、规划管理、议事决策、效能监察和机关党务、政务、事务各项工作标准及运行程序，形成了制度、监督与责任并重的管理模式。

平凉市规划局还制定出台了《关于创新机制推动规划服务全面提速的意见》，编印了《平凉市规划局建设项目申报与规划许可办事指南》，在严格执行法定许可程序的前提下，从建设项目受理、规划条件制定、规划与建筑方案审查等环节入手，优化办事流程，加快节奏，提高效率，限时办结，缩短了各项规划手续的办理周期。所有建设项目7日内由受理科室提出初审意见，及时提交局务会、规委会审批；规划和建筑方案受理后，3日内组织科室联审，10日内组织专家评审；规划条件受理申报后7日内核发；“一书两证”在项目审批后2日内办理到位；放线验在申报当日完成，最迟不超过3日。并制定实施了《中心城市建设工程规划现场公示管理制度》，在市规划局门口设立了固定的规划公示牌，认真落实城乡规划和建设项目批前公示、批后公告等制度，对审批的项目在公示牌和规划网站上进行公示，对重大项目在《平凉日报》进行公示。在建设工程施工现场设立规划公示牌，将项目名称、规划许可各项指标、监督电话等进行公示，接受公众监督。同时严格执行“三验线、两验收”制度，对已批建设项目实行跟踪管理，落实开工放（验）线、基础阶段验线、正负零阶段验线、主体封顶验收、竣工规划验收程序，建设项目开工放（验）线率由2009年的33%提高到100%。

葛奋军告诉记者，平凉市规划局把严格执法作为维护规划严肃性和权威性的关键举措，实行在建项目动态管理和划片包干责任制，执法人员每天对重点地段、背街小巷和机关单位院落进行巡回检查。对巡查中发现的违法建设项目，定人、定岗、定责，全天24小时监控，直至落实查处措施。对于违法建设工程，他们坚持立足于早、严防死守、果断查处，对违法建设苗头一经发现、及时制止，对在建违法工程快速处置、无条件拆除，对违法建设案件，快速立案、快速处理，有效遏制了违法建设工程。并严格配套费征缴管理，进一步改进征管措施，建立工作台账，在核发《建设工程规划许可证》前征收城市基础设施配套费，上缴市财政专户，由市政府统筹用于城市规划、基础设施建设和城市管理。

葛奋军说，结合政府机构改革，经多方争取，平凉市相关部门增加了机构编制，充实了技术力量，为规划工作提供了有力保障。目前，平凉市县（区）两级规划部门共核定编制154名，现有工作人员135名。市规划局的主要职能是主管全市城乡规划工作，并具体负责中心城市规划编制、规划实施和规划管理工作。

围绕解决规划体系不全、规划层次不高、城市品质不优、城市功能不完善、规划实施不到位等问题，相关部门在全市规划行业部署开展了以打造“阳光规划、制度规划、品牌规划、数字规划、廉洁规划”为主要内容的“五项活动”，并以此为统揽，进一步深化规划编制、细化规划实施、强化规划管理，着力把规划工作重心转移到提升城镇品位、塑造城镇特色、完善城镇功能、服务项目发展上，全面提升城乡规划层次和工作水平。