徽县人大常委会调研“阳光调解”工作纪实

法律与道德兼容 严肃与活泼相济 刚柔并举 有张有弛 因人而言 因地制宜 因势利导

化解矛盾纠纷的新途径

——徽县人大常委会调研“阳光调解”工作纪实

2012年1月15日，甘肃省徽县虞关乡穆坪村一村民在一家矿业公司的矿点务工时造成脊椎受伤，多次到省、市医院进行治疗，共花费医疗费达15万元。

2012年11月，这位受伤村民生活依然不能自理，每天需要专人24小时陪护。期间，受伤村民多次与矿业公司及矿点负责人就工伤赔偿款项进行协商。由于双方针对赔偿数额意见分歧太大，难以取得一致意见，受伤村民随即向虞关乡人民调解委员会申请调解。

虞关乡调委会接案后，进行了大量的调查取证、核实工作，认真细致的研究分析案情，查阅相关法律法规，并及时深入受伤村民家中，对受伤村民及其家属进行耐心细致的心理疏导及入情入理的说服教育。同时，多次前往矿业公司，向公司及其矿点负责人认真解读与本案有关的法律条文，敦促矿业公司认真对待所发生的工伤事故，尽早化解纠纷。但矿业公司与矿点负责人坚持认为造成工伤的主要责任在于受伤村民，赔偿金额即医药费、误工费、护理费等费用无法达到受伤村民提出的80余万元的要求。

经过调委会工作人员的努力，在征得双方当事人同意后，虞关乡人民调解委员会决定对该案进行“阳光调解”，并制定了“阳光调解”方案。

调解会上，双方当事人就事情发生的经过及赔偿请求进行了详细的陈述，调委会工作人员围绕双方的诉求，根据最高人民法院有关司法解释，举证说法，最终使双方当事人握手言和，自愿达成协议：矿业公司一次性支付受伤村民医药费、护理费、误工费等费用共计15万元，受伤村民不得以任何理由和借口再向矿业公司索要任何费用或提出任何无理要求。矿点负责人一次性支付受伤村民医药费、护理费、误工费共计33万元。同时，经双方当事人申请，嘉陵法庭工作人员现场对该案件进行了诉前司法确认，确保了调解协议书的有效性、权威性。

这是“阳光调解”的一个个案。“阳光调解”是徽县司法局提出、推行的人民调解工作的新方式：由一名首席调解员主持，在当地乡镇、村、社邀请一些德高望重、办事公正、说话有威信、群众信得过的党员、干部、长者担任调解员，邀请村、社干部和双方当事人的左邻右舍、亲朋好友旁听，依据法律法规让大家评议，促进矛盾调和的一种新的调解方法。

2013年3月27日，在徽县第十七届人大常委会第八次会议上，县人大常委会法工委主任崔志强向会议作人民调解工作的调研报告时说，开展“阳光调解”工作，符合人民群众的需求，符合司法行政工作的发展趋势，有利于及时高效地化解矛盾纠纷，有利于维护社会的安定团结，是新形势下化解矛盾纠纷的又一新途径、新模式。

“阳光调解”以打开当事人心结、握手言和为重点，能消除当事人在法院打官司“告人一状，十年不忘”的顾虑

2013年3月13日至19日，徽县人大常委会人民调解工作调研组深入县司法局，泥阳镇司法所、柳巷村调委会、永宁镇司法所、永街村调委会、伏镇架山村调委会、徽县道路交通事故损害赔偿纠纷人民调解委员会等7家单位和泥阳、永宁两乡镇部分农户家中，听汇报、查资料、现场观摩、召开座谈会、发放调查问卷，深入开展调研工作。

根据调研，进入21世纪以来，特别是“5·12”汶川特大地震以后，随着改革开放和灾后重建力度的不断加大，徽县社会结构发生深刻变化，由利益关系引发的社会矛盾日益突出，一些新出现的问题与历史遗留问题相互交织叠加，矛盾纠纷多，处理难度大，对全县经济社会发展造成了巨大压力。

2010年以前，徽县一直是信访大县，赴省进京上访、无理缠访、集体上访案件长期居高不下，形势严峻，工作被动。面对这种局面，徽县委、县政府和县委政法委紧紧围绕“维护稳定、服务大局”的总体要求，提出要把人民调解工作作为基层维稳工作的重中之重来抓，按照“以大调解确保大稳定，以大稳定促进大和谐，以大和谐带动大发展”的思路，从强化基层基础建设入手，在人力、物力、财力等方面对基层人民调解工作给予重点倾斜，为实施“阳光调解”奠定了良好基础。

2011年4月，徽县委政法委领导和县司法局领导班子在听取基层司法行政工作者和人民调解员的汇报后，一致认为人民调解对于维护全县稳定意义重大，只能重视和加强，不能忽视和削弱。在县委、县政府的大力支持下，徽县司法局经过征求意见、走访调研、讨论研究相关法律法规，最终提出了人民调解的新机制——“阳光调解”。

徽县司法局局长王立峰向调研组介绍，由于实施“阳光调解”期间，调解员将耐心细致地讲解法律法规，推心置腹地与当事人摆事实、讲道理，且把打开双方当事人心结、促进双方当事人心灵沟通、握手言和作为重点，以达到节约诉讼成本、消除当事人在法院打官司“告人一状，十年不忘”的顾虑。因此，这一调解模式推广后，很快受到了全县广大群众的欢迎。

据介绍，推行“阳光调解”工作机制以来，全县共聘请1567名调解员，遍布全县各行政村、社区和企事业单位。他们不仅与其他人民调解员一道发现矛盾、化解纠纷，而且还掌握报告维稳信息，延伸了治安稳控触角，提高了社会面的防控能力。

王立峰说，“阳光”调解员不同于政府工作人员，在与矛盾纠纷当事人沟通时，他们有自己的优势。政府工作人员一般都是从法理的角度进行解释与引导，“刚性”较强、“柔性”不足，不容易被当事人接受。而阳光调解员不同，他们在当地都具有一定的威望，大多数讲究“乡俗常理”，对问题知根知底，容易找出解决矛盾纠纷的根源，解决问题彻底、全面，当事人容易接受。

王立峰介绍说，徽县“阳光调解”在实际工作中严格落实“六个坚持”，即：坚持调解过程透明、公开，坚持调解人员主持，坚持村民或村民代表监督，坚持相关群众参评，坚持调解结果公开、公正、公平，坚持现场以案释法，防止矛盾激化。

徽县人大常委会主任王瀚东说，从调研的情况看，实施“阳光调解”方式以来，各级调委会调解员工作认真，责任心强，村民法律意识逐步提高，双方当事人关系融洽，调解结果公平、公正，易落实、不反弹，当事人乐意接受，能够及时化解矛盾，拉近邻里关系，达到了人民调解要“面向社会、面向群众，公开透明，维护双方当事人的权益，确保事后平稳，使当事人免于法律诉讼，减轻其精神压力和经济负担”的要求，在全县维护社会稳定工作中起到了举足轻重的作用。

调研组其他成员也认为，由于现在的矛盾纠纷呈现出突发性、多样性、群体性及量大面宽、复杂多变等特征，原来传统“和稀泥”式的调解方法不再适用，那种靠“场头、田头、灶头”的拉家常式的套路作用不大。采取“阳光调解”模式，法律与道德兼容、严肃与活泼相济，刚柔并举、有张有弛，因人而言、因地制宜、因势利导，是今后化解矛盾纠纷的必然趋势和选择。

调研组发放120份《“阳光调解”调查问卷表》，收回118份，对“阳光调解”满意的占96%，基本满意占4%，不满意的为0

实施“阳光调解”方式以来，徽县共成功调处矛盾纠纷365件，成功率达96%。徽县人大常委会调研组的调研报告列举了“阳光调解”的成功案例：2011年以来，泥阳镇通过“阳光调解”方式，成功调处柳巷村朱某、袁某、李某与张某之间的道路通行纠纷、杨某与高某的建房纠纷、赵某与王某的邻里纠纷等13件。永宁镇全镇通过“阳光调解”方式成功调处永街村汪某赡养纠纷、苏某与谢某大型农机具损坏赔偿纠纷等10件。全县成功调处的纠纷还有：嘉陵镇上滩村村民严某人身伤害纠纷（赔偿额高达191万元）、银杏乡董某与王某交通肇事赔偿纠纷（赔偿额达5万元）、虞关乡穆坪村王某工伤赔偿纠纷（赔偿额高达48万元）等一批涉及各行各业各个层面的矛盾纠纷，取得了良好的社会效果。

调研组在调研中发现，随着改革开放的不断深入以及经济社会的跨越发展，由利益关系引发的社会矛盾日益突出，特别是邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、人身损害赔偿纠纷等各种矛盾纠纷日益凸显。但随着“阳光调解”方式的实施，全县信访总量逐年下降：2012年比2011年下降45%；赴京上访批次数量与去年同期相比下降200%，人次数量下降950%；赴省上访批次数量下降30%，人次数量下降36.5%，2013年第一季度赴京非正常上访为“0”。全县维稳形势呈现出了“四个下降”、“两个控制”，即：信访总量下降、越级集体访下降、赴省进京非正常访下降、民转刑案件下降；刑事发案得到有效控制、群体性突发事件得到有效控制。

2013年3月27，徽县人大常委会法工委主任崔志强在徽县第十七届人大常委会第八次会议上作人民调解工作调研报告时说，从现场观摩“阳光调解”来看，“阳光调解”不受时间、地点、条件限制，程序简单，方便利民，具有便民性；具有抓早、抓小、抓苗头，把工作的重心放在预防预测上，把矛盾纠纷消除在萌芽状态的主动性。人民调解员都是群众推选出来的，在群众中威信高，做工作和风细雨，容易交流和沟通，具有亲和性。

崔志强说，“阳光调解”工作便民、利民，节约成本，具有低耗性。“阳光调解”的优势在于有利于矛盾纠纷的及时化解，消除了“告人一状、十年不忘”的顾虑，促进了人与人之间的和谐和社会的稳定，具有和谐性。“阳光调解”通过公开调解，既能教育双方当事人，又能教育周边群众，具有教育性。在调解过程中，依据相关法律法规进行调解，场面严肃庄重，公开透明，具有依法性。

崔志强说，调研期间，调研组发放了120份《“阳光调解”调查问卷表》，收回118份。对“阳光调解”满意的占96%，基本满意占4%，不满意的为０。从收回的调查问卷反馈情况和群众的反映、社会的反响来看，“阳光调解”结果公平、公正、易落实，不反弹，当事人乐意接受，能够及时化解矛盾、拉近邻里关系。

崔志强说，开展“阳光调解”工作，符合人民群众的需求，符合司法行政工作的发展趋势，有利于及时高效地化解矛盾纠纷，有利于维护社会的安定团结，是新形势下化解矛盾纠纷的新途径、新模式。

推行以人民调解为基础、以“阳光调解”为依托的人民调解、司法调解、行政调解对接联动的“三调联动”调解模式，把大量矛盾纠纷成功化解在基层,彻底消除在萌芽状态

目前，徽县共建立各级人民调解委员会260个，其中乡镇调委会15个、村级调委会213个、居民社区调委会9个，专业性、行业性调委会23个；共有人民调解员1567名，各层次调解队伍网络已基本形成。

2013年3月27日，在徽县第十七届人大常委会第八次会议上，王立峰代表县政府作关于人民调解工作报告时说，在实施“阳光调解”工作中，徽县司法局统一制作发放了规范性调解文书15000本，对申请、受理、登记、调查、调解、制作协议、回访记录等操作流程等都进行了统一，调解室内也设立了首席调解员、调解员、记录员、当事人等座位牌。同时，建立了公示制，将调解委员会组成人员及职责、调解范围、调解原则、调解工作程序、调解制度、调解纪律等全部公示上墙，做到公开、公平、公正，取信于民。

王立峰说，在建立调解网络、规范调解工作的同时，徽县司法局面对农村征地、城镇拆迁、环境污染、事故纠纷等社会矛盾日益增多的现状，积极探索并推行以人民调解为基础、以“阳光调解”为依托的人民调解、司法调解、行政调解对接联动的“三调联动”调解模式，健全了矛盾纠纷协调会议、排查、督查、报告、责任追究五项制度，大力推行司法所与基层法庭的“所庭联动”、司法所与派出所的“所所联动”和司法所与法律服务所的“自身联动”机制，把大量矛盾纠纷成功化解在基层,彻底消除在萌芽状态。

据了解，近两年来，徽县各级人民调解委员会调处各类矛盾纠纷年均1400多件。2012年，全县共接报1567件各类民事矛盾纠纷，调解成功1532件，成功率在96%以上；防止民转刑案件87件271人次，防止群体性上访28件114人次；制止群体性械斗21件74人次，有效地维护了全县社会的和谐稳定。

常委会组成人员建议，县政府应增加财政预算，落实村级人民调解员个案补贴和工作经费

2013年3月27日，徽县第十七届人大常委会第八次会议对调研组的报告及县政府关于人民调解工作的报告进行了审议。审议时，常委会组成人员认为，近两年来，徽县人民调解工作的局面发生了巨大变化，“标准化”建设从无到有，制度建设逐步规范，矛盾纠纷及时化解，信访案件减少明显，取得了一定成绩，为防范和化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定发挥了积极作用。

常委会组成人员指出，个别乡镇和少数领导对人民调解工作在新形势下的地位、作用认识不足，重视不够，制约了人民调解工作的开展。各部门的认知程度有待提高，尚未形成共同参与、齐抓共管的良好格局，一些复杂的矛盾纠纷难以得到有效化解。人民调解与行政调解、司法调解联调机制不够完善，衔接面过窄、信息渠道不畅通。司法行政部门和人民法院对人民调解工作的指导需进一步增强。

常委会组成人员指出，全县村级调解员一般都由村“两委”成员兼职，受村班子调整影响，不利于调解工作的有序开展。调解人员政策和法律知识水平有待提高。

参与调研的常委会组成人员还指出，调研中，普遍反映村调委会工作经费、人民调解员个案补贴未落实，影响了村级调解员的工作积极性。部分村调委会缺少必要的办公设施，档案盒、卷柜、宣传器材等配备不全，致使调解档案不能有效保存。

常委会组成人员建议，全县各级领导干部要从维护社会稳定、构建和谐社会的高度，统一思想，提高认识，按照“分级负责、归口管理”的原则，认真研究解决工作中存在的困难和问题，将人民调解工作纳入年度考核内容，加强督促检查，扎实推进人民调解工作深入开展。要有计划、分步骤对调解员队伍进行调整，将一些公正正派、热心调解工作、具有一定威信的人员和退休法官及时调整充实到人民调解员队伍中来。要加强人民调解员行为规范，注意调解用语，严格人民调解工作纪律，通过学习培训，切实增强人民调解员队伍的综合素质。针对司法所长岗位专业性比较强的特点，在今后的司法所长选拔任用中，要在同等条件下优先从现有的司法行政干部中选拔，激发全县司法行政干部的工作热情。要大力开展各种法律、法规和《公民道德行为规范》、村规民约的宣传培训工作，在人民群众中全面开展普法教育、感恩教育、道德教育，让人民群众知法、懂法、守法、护法，彻底提高道德品质、思想觉悟、整体素质，互谅互让、和睦相处、减少矛盾纠纷的发生，保持社会的和谐稳定。

常委会组成人员要求，在现有的“三调联动”基础上，把人民调解与行政调解、司法调解相互衔接起来，整合资源，使三大调解机制相互配合，形成合力，建立健全人民调解工作的长效机制。县政府要按照国家和省市的规定，增加财政预算，对村级人民调解员落实个案补贴和工作经费，创造良好的工作环境。(王仲毅　王建胜　闫祥寿)