让权力在法治的框架内运行——庆阳市人大常委会规范性文件备案审查工作综述

      近年来，甘肃庆阳市、县区两级人大常委会坚持以强化组织领导为核心，以规范化和信息化建设为抓手，以办公自动化为突破，以提升备案审查质量为重点，以落实制度和健全机制为基础，着力加强组织机构建设，着力规范运行机制，着力提升审查质量，推动全市人大规范性文件备案审查工作科学化管理，并使之逐步向精细化迈进。

让权力在法治的框架内运行

——庆阳市人大常委会规范性文件备案审查工作综述

　　2009年以来，庆阳市人大常委会法工委向省人大常委会法工委报送备案规范性文件21件，接受备案并审查市人民政府、各县区人大常委会报送的规范性文件299件，其中涉及基层民主法制建设的各类规范性文件43件。县区人大报送备案审查县区政府、乡镇人大规范性文件710件。

强化组织领导 组建工作机构

　　《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第五章，对规范性文件的备案审查提出了明确具体要求。 

　　根据《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和《庆阳市人大常委会规范性文件备案审查办法》的规定和要求，庆阳市人大常委会法工委主要承担对市人民政府、各县区人大常委会报送的规范性文件进行接收、登记、分送、汇总、审查、归档，并向省人大常委会报送备案市人大常委会产生的规范性文件等职责，各工委都承担着联审或独审的职责。规范性文件审查的目的是及时发现和纠正规范性文件中与宪法、法律法规相抵触和不适当、不协调的问题，保证宪法、法律法规得到有效实施，保证社会主义法制的统一。

　　基于此，庆阳市各级党委、人大常委会、政府领导对规范性文件备案审查工作都有明确的认识，规范性文件是各级政府实施行政管理的主要手段和重要载体，也是依法行政的有益补充，具有数量多、范围广、操作性强，与群众关系密切等特点，其是否合法、适当，相互之间是否协调一致，直接影响着法律法规的正确实施和公民、法人以及其他组织权益的维护与保障。各级人大常委会对规范性文件进行合法性与合理性审查，是推进民主政治建设的客观要求，更是促进依法行政、公正司法的重要途径之一。

　　在具体工作中，由于报备审查的规范性文件涉及社会生活的方方面面，为做好这项工作，庆阳市人大常委会法工委与其他各委办各司其职，相互支持，密切配合，遇事多沟通、多商量，既发挥了人大相关委办“专”的优势，又发挥了备案审查工作机构“统”的功能，做到“统”和“专”的有机结合，共同提高规范性文件备案审查工作的效率和质量。

　　在工作中，逐渐形成了“加强政府权力运行法律政策风险防控，必须强化对抽象行政行为实施有效监督这一核心、公开透明运行这一手段、依法及时监督纠正违背上位法和民众意愿行政行为这一关键、提升人大监督权威这一重要保障”四项共识，进一步落实了《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》和市、县区人大常委会制定的规范性文件备案审查办法，明确了各级人大、政府领导和相关工作部门抓规范性文件备案审查工作和各级报备、审查工作机构的职责任务。

　　庆阳市人大常委会、西峰区人大常委会、镇原县人大常委会成立了专抓备案审查工作领导小组，并设立了正科级建制的备案审查科室，配备了主任、科长和工作人员；其他县区人大常委会正在全力争取编制，调配充实专业人员，以基本实现备案审查工作有机构、有职责、有经费和有人员“四项”保障，解决“谁来抓，谁来干”的问题。自觉增强责任感和主动性，以高度负责的态度、严谨细致的作风、敢于监督的精神，把规范性文件备案审查工作作为一项重要的经常性工作，定期向常委会汇报工作进展情况，进一步加强与规范性文件制定机关的联系和沟通，研究解决工作中存在的困难和问题，推动规范性文件备案审查工作做实做好。

围绕关键环节 落实制度机制

　　没有规矩，不成方圆。近年来，庆阳市人大常委会通过组织外出考察，总结县区人大工作经验，先后制定了岗位工作职责、登记备案制度、主动和被动审查制度、征求意见制度等八项制度和两个工作流程图，为开展规范性文件备案审查工作提供了充分依据和抓手。各委办对照这些制度，进一步编制责任到人的岗位目标管理目录，纳入年度考评的主要内容，并突出抓好科学化管理工作：一是抓好备案登记、分送、归档等环节的管理工作。法工委作为备案登记、接收、初审和归档工作机构，切实担负起工作职责，对报送的规范性文件按要求在规定的时间内进行登记备案和初审分送，对需要联合审查的规范性文件，及时进行审查，对需要提请主任会议讨论和常委会会议审查的，认真进行归纳汇总和论证，确保各方面的审查意见得到充分采纳和汇总整理。对分送各工委审查的规范性文件，各工委负责人亲自上手，提出审查时限要求，认真负责地填写审查意见，杜绝只填“同意”的做法，切实改变走形式的审查倾向。二是坚持已形成的工作制度机制。进一步明确工作标准，推动备案审查工作从粗放型管理向精细化管理转变，真正做到“有件必备、有备必审、有审必果、有错必纠”，并促使备、审各个环节高效运行、紧密衔接。三是进一步探索建立健全相关工作制度。逐步建立有利于开展规范性文件定期清理通报、协调沟通、分析研判、信息共享的工作机制，共同解决审查当中的“难点”，努力形成工作合力。

　　市、县区人大常委会以突出落实岗位工作职责、登记备案制度、主动和被动审查制度，征求意见制度等八项制度为抓手，按照责任到人、定期清理，经常协调沟通、集中研判、督查通报的责任倒查机制，科学编制岗位目标管理目录，绘制“工作流程图”，查找报备和审查、汇总归档、岗位职责、制度机制、业务流程以及外部协作六个薄弱环节上的问题，突出解决“制度落实中抓什么”的问题。同时，市、县区人大常委会各报备审查工作机构以创新备案文件流程管理、规范管理、科学管理为目标，建立了备案文件档案，一件一档，分门别类，归集整理，编号纳入档案管理，基本做到了凡报必备、有备必审、有审必档。设置科学、管理规范、运转协调的报备审查体系基本形成。

注重质量审查 提升备案实效

　　从近年来庆阳市人大常委会规范性文件备案审查工作情况来看，报备审查的文件涉及的范围十分广泛，既有体制改革和项目建设方面的，又有社会管理方面的，既有产业结构调整和企业转型方面的，又有规范分配制度方面的，既有改善和规范行政行为方面的，也有促进政府职能转变、规范执法行为方面的等等，加之作为规范性文件制定依据的法律、法规经常废改和新法不断颁布实施，给规范性文件备案审查工作开展设置了不少难题。

　　在2013年4月10日召开的全市规范性文件备案审查会议上，庆阳市人大常委会主任付振伟说：“规范性文件备案审查不是一项可有可无的工作，而是一项十分重要的工作，必须定期研究分析、掌握工作动态和趋势，努力发挥人大备案审查工作在促进法规政策风险化解中的独特作用。”

　　付振伟指出，要不断对原来制定发布和我市人大常委会审查通过的规范性文件进行清理和再审查，并作出相应的废改和调整。坚持备审并重和注重实效是做好规范性文件备案审查的基础和关键。把实质性审查工作做细做实，发挥备案审查的职能作用，提升人大监督实效。

　　在审查工作中，各级人大常委会用科学方法审查，对适用法律复杂的规范性文件，采取各工委联审、聘请法律专家进行“会诊”、组织相关工作部门座谈讨论等方式，提高审查质量。突出合法性审查，坚持以被动审查为主、主动审查为辅，既做好有关国家机关、社会团体、企事业单位和公民提出的审查要求或建议的审查工作，保障和改善民生；又积极主动地做好主动审查工作，对报备的每一件规范性文件，认真对待、精心审查，以高质量的审查，保证规范性文件符合法律法规的规定和广大人民群众的根本意愿。同时，兼顾合法性审查，对群众反映强烈、意见较大的规范性文件，通过听证会、论证会等方法，及时进行审查纠正。慎重稳妥地审查，坚持跟进不懈怠、支持不失职、尽责不越位，对合法适当的规范性文件予以维护。

　　规范性文件有不合法或不适当情形的，先由法工委同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。规范性文件确实违法和不适当，而制定机关又拒绝自行纠正的，依法启动撤销程序。对一些有争议、一时拿不准的问题，与上级人大及时沟通，把问题搞准，再提请主任会议讨论和常委会会议审议决定。

　　“怎么审查”也是提升备案监督实效的关键，全市各级人大常委会把抓备案作为基础、抓审查作为目标，突出合法性与合理性审查并重，着重审查是否超越法定权限制定规范性文件，是否违背上位规定设定行政强制、行政处罚、行政许可、行政收费等八大类16个方面，通过全面审查与重点审查相结合，让这一难题迎刃而解。

　　例如，正宁县人大常委会坚持审前介入，参与政府法制工作机构前置审查，主动掌握制定依据、吸纳意见，为人大事后审查掌握了底子，奠定了基础。西峰区、镇原县人大常委会坚持凡备必审，摸索出重点研讨、专家会诊等行之有效的审查措施和办法，使人大备案审查工作得到了社会各界的广泛认识和重视，初步形成了各方参与的工作局面。

建立信息平台 推行网上备案

　　网上进行规范性文件备案审查工作是庆阳市人大常委会工作创新的需要，也是适应信息化和办公自动化建设的需要，更是做好规范性文件备案审查工作的需要。在省、市人大常委会的重视支持和有关方面的共同努力下，庆阳市人大常委会率先建起了规范性文件网上备案审查系统，于2012年7月12日投入运行，成为庆阳市规范性文件备案审查工作的一大特色和亮点。

　　庆阳市人大信息网和网上备案审查集成系统主要开办了人大要闻、县区动态、领导言论、选举任免、代表之窗、重要文件、媒体聚焦、理论前沿、法治热点，以及包括调研视察、执法检查、专项工作审议、督促检查、备案审查等有关人大工作的21个栏目，开通了市人民政府、各县区人大常委会规范性文件报备系统和市人大常委会审查系统平台。在该网站的“市人大规范性文件网上报备”栏目中，实现报备文件的备案登记、审核等功能，从而进一步提高备案时效和监管水平，突出解决了“报备难、审查难、监管难、归档难”等问题。

　　为了进一步规范网上备案审查机制，庆阳市财政系统完善了服务事项清理及流程图网络规范化建设，把握立足点、切入点、着力点，努力打造“阳光执法、亲民服务”，运行透明、权责清晰、程序严密、制约有效的网上备案审查机制，增强了执法为民的服务理念，执法服务效率明显提高。

　　2014年12月3日，西峰区人大常委会成立规范性文件备案审查工作检查组，深入区政府和各乡镇人大，通过查资料、听汇报、召开座谈会等形式，对规范性文件资料档案、制度建设等情况进行清理检查，保证人大规范性文件备案审查工作规范高效运行。

规范权力运行 维护公平正义

　　没有监督的权力必然导致腐败。在我们国家，一切权力属于人民。我们应当始终把权力监督作为经济社会发展的重大问题来抓，让人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。

　　党的十八届四中全会决定指出：健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定的重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法化审查机制。

　　这些论述，是深入推进依法行政、加快法治政府建设的制度安排，为备案审查制度在法治轨道上运行提供了有力保障，也是加强对权力的监督和制约，努力维护社会公平正义的重大举措。

　　为了进一步规范重大事项备案审查机制，加强对权力的监督和制约，2014年11月18日，在庆阳市三届人大常委会第十五次会议上，组成人员对备案审查的各项内容进行了认真审议，审议通过了《关于讨论决定重大事项的规定》。

　　该规定共十七条内容，其中，市人民政府、市中级人民法院、市人民检察院向市人大常委会备案报告的内容共六条，内容涉及全市经济、政治、文化、社会和生态文明建设中的重大事项。规定中明确，这些重大事项“须向市人大常委会进行审查报告，必要时可以作出相应决议、决定”。

　　长风破浪会有时。庆阳市规范性文件备案审查工作还将进一步创新思路、创新机制、创新措施、规范提高。固化已形成的制度机制，进一步规范工作流程，促使报、备、审各个环节的工作高效运行，紧密衔接。探索创新实质性审查的方式和方法，提升备案监督实效，加强定期研判分析、掌握工作动态趋势，发挥人大备案审查工作在促进法规政策风险化解中的独特作用。利用好各级人大建成和即将建成的信息网，及时公告规范性文件电子文本，扩大公众参与度。以报备和审查系统为依托，发挥网上备案审查优势，提升工作质量，促进全市人大规范性文件备案审查工作上台阶、创一流，让权力在法治的框架内规范健康运行。