甘肃加强改进地方立法工作的思考和实践——《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》解读

甘肃省人大常委会法制工作委员会

　　党的十八大以来，习近平同志为核心的党中央，站在实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，出台了有关深化改革、依法治国、加强党对立法工作的领导和从律师法学专家中选拔立法工作者等一系列重要文件，并修改了立法法，对立法工作提出了不少新的要求。地方立法已走过30多年的历程，如何按照党中央的新要求和新修改的立法法规定，抓住提高立法质量这个关键，发挥人大在立法中的主导作用，积极推进科学立法、民主立法，是地方立法工作一项重大而紧迫的课题。

　　对此，甘肃在调查研究的基础上，经省人大常委会党组讨论同意，今年出台了关于加强和改进地方立法工作的意见，旨在针对我省立法工作中存在的薄弱环节和突出问题，作一些加强和改进。

一、地方立法工作存在的问题和改进思路

　　地方立法三十多年来，在推进经济社会发展和国家治理方面，取得的成绩是巨大的，但不可否认，也存在不少问题，群众对地方立法工作还有不少不满意的地方。

　　2016年1月，在政协甘肃省十一届四次会议上，有五位政协委员联名提出一份《关于进一步做好人民政协参与“立法协商”的提案》，提案对地方立法存在的一些问题，提出了比较直率的批评：

　　“过去较长一段时期，由于对地方性法规在依法治国进程中的角色和作用缺乏应有的重视，相当一部分地方性法规几乎形同虚设或处于一种沉睡状态。如有的地方性法规因制定和颁布时间早且未及时修订，内容严重滞后，难以反映当地经济和社会高速发展的现实要求，更无法满足人民群众对法治建设的新需求和新期待；一些地方性法规其制定所依据的法律法规或法律法规中相关的主要规定早已被废止或被新的条款所取代，却仍然煌煌在册；有些地方性法规，其中的规范性条款过于笼统或疏略，过多的宣示性内容削弱了法规相应的刚性要求，不仅缺乏可操作性，更谈不上对地方经济社会发展发挥应有的法制保障功能；还有甚者，在个别地方性法规中居然还存在其核心规定与上位法明显抵触或不一致的内容。这些问题和瑕疵在全国都不同程度地存在，甘肃概莫能外。它不但影响到地方性法规的规范性和权威性，更不利于全社会树立对法律的信仰和尊崇。”

　　可以说，政协委员的这个批评意见，基本能够反映广大人民群众对地方立法工作的看法和意见。归纳起来，地方立法存在的主要问题是：（1）盲目追求立法数量，立法的质量不高，有粗制滥造的现象；（2）对法规的修改不及时，片面重视法规的制定工作，忽视法规制定后的清理评估和修改；（3）为立法而立法，为完成任务而立法，对本地问题研究不够、不深、不透，拿不出切合本地实际的法律措施，一味照抄照搬上位法，把国家立法变成地方立法；（4）在立法中搞形式主义，追求大而全，喜欢“高大上”，立法的选题过大，在一部法规中，基本包罗万象，但针对性不强，操作性差，对实践中真正需要法律来解决的问题，蜻蜓点水，浅尝辄止；（5）法规立项、起草、审议和评估清理的有效机制没有很好地建立起来，人大及其常委会在立法中，其主导作用的发挥受到各种制约。

　　为此，甘肃省针对以上存在的问题，提出要坚持问题导向，紧扣省委的重大决策部署、全省改革发展大局和人民群众关心的热点、难点问题，抓住提高立法质量这个关键，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大在立法中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制机制和程序，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，立真正管用、解决问题的法规，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

　　我们的总体思路是：精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。下一步，甘肃立法工作的加强和改进，主要是围绕这六句话二十四个字做文章。

　　按照这个总体思路，我们将下功夫正确处理以下三者关系：

　　——正确处理立法质量与数量的关系。新制定的法规精细立法，严把质量，控制数量，增强地方性、针对性和操作性；对过去制定的法规，加大清理和立法后评估力度，该修改的修改，该废止的废止，做到精立多修。

　　——正确处理地方立法与上位法的关系。克服照抄、重复上位法的问题，在用立法解决本地问题、增强地方特色上多下功夫。

　　——正确处理综合立法与专项立法的关系。逐步向减综增专的立法方向转变，把立法的重点从大而全的综合性法规转移到各个领域的重点问题上，针对特定事项进行专项立法，尽量做到“一事一法”、甚至“一问题一法”。

二、切实解决照抄重复上位法的问题

　　地方性法规照抄照搬上位法的问题由来已久，一直没有得到较好解决。据我们粗略统计，甘肃的地方性法规，照抄重复上位法的条款一般都在30%～60%。甘肃省委党校一位教授曾对我省2015年7月制定的《甘肃省社会救助条例》与国务院2014年2月制定的《社会救助暂行办法》进行比较研究，结论是：我省的这部地方性法规，总共73条，与国务院行政法规完全相同的条文7条，只作技术处理而内容基本相同的条文13条，只作少数文字变动而含义相同的条文23条，共计照抄重复43条，占法规总条文59%。

　　根据有关专家、实践工作者的研究和我们自己的总结，照抄、重复上位法主要有以下弊端：

　　（1）打乱了法律法规体系，造成国家法律与地方性法规不分，上位阶法规与下位阶法规不分。

　　（2）越权审议、表决和解释。地方性法规大量照抄上位法，地方人大及其常委会审议和表决法规草案时，必然超越审议和表决权限。如果实践中提出立法解释的问题，对照抄上位法的条款的解释也超越解释权限。

　　（3）降低了上位法的位阶，把国家法律中规定的条款降为地方性法规的条款，把上位法中规定的条款降为下位法的条款，影响国家法律和上位法的法律效力。

　　（4）地方立法中，有的整条整款完全照抄重复上位法，而对没有照抄重复的上位法的条款，有可能产生不重要、可执行可不执行的错觉；有的通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相照抄重复上位法，造成对同一事项的法律规范，上位法与地方性法规的表述混乱，或者对上位法肢解、曲解。

　　（5）行政执法和司法审判援引法律法规依据不明确，不利于执法和司法。

　　（6）公民、法人和社会组织学法用法混乱，不利于学法用法。

　　（7）设区的市和自治州有了立法权后，如果设区市和自治州在立法中，也照抄国家大法和省级法规，这样，上有国家法律，下有市州法规，就会造成省级地方性法规空置。

　　（8）不利于克服地方立法中的地方保护主义和部门本位主义。有的政府部门起草法规文本时，只关注把部门本位主义的条款写进文本中，用重复上位法的条款来隐藏、掩盖部门本位主义的条文内容。

　　（9）浪费有限的地方立法资源。

　　新修改的立法法规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。我们认为，这是立法法修改的一大亮点，是地方立法应当遵循的重要原则之一。中共甘肃省委在《关于加强和改进人大工作的意见》中，也明确重申了这一立法原则。在解决照抄重复上位法的问题上，甘肃有以下一些考虑：

　　（1）转变地方立法工作思路，按照“精立多修、减综增专”的原则，把创制性立法作为重点，把解决本地实际问题作为重点，把贯彻保障上位法的落实措施作为重点。作为实施性法规，地方立法的重点不是对其内容的照抄照搬，保障落实的措施才是真正的立法重点。

　　（2）为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，根据需要设定法条，一般采用条款式结构，不采用章节式结构，不与上位法机械对应，不片面构筑完整体系。

　　（3）不整条整款地重复上位法，也不通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法，因立法技术等原因个别条款必须重复的除外，但应当在提请法规草案议案时予以说明。

　　（4）与同位法或上位法相同内容需要规范的，一般不照抄重复其内容，可以采取援引或参照的办法，进行准用性规范。

　　（5）把“不重复”视为与“不抵触、有特色、可操作”同等重要的地方立法原则，人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门，在审查和修改法规草案时，应指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。

　　2016年以来，甘肃省在贯彻落实立法法关于不照抄重复上位法的规定方面，根据以上要求，进行了一些探索和实践。《甘肃省节约能源条例》经省人大常委会一审后，在保留原条例草案关于节约能源的管理职能划分、节约能源管理、能源的合理使用、节约能源的保障和促进以及法律责任等主要内容的情况下，将条例与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复内容一一删除，将条例原有的章节式体例结构修改为条款式结构，由原来的51条修改为34条，34条中还有五六条是新增加的条文，删幅差不多达到一半。今年新制定或修订的《甘肃省促进科技成果转化条例》《甘肃省安全生产条例》《甘肃省边境管理条例》《甘肃省地质环境保护条例》等法规，与《甘肃省节约能源条例》一样，都基本解决了照抄重复上位法的问题。这一做法，不仅得到了人大常委会组成人员的肯定，而且得到了法规起草的政府部门的认可。

三、切实做好法规立项和立法计划编制工作

　　法规的立项和立法计划的编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。甘肃过去在这方面，重视不够。每年编制下一年度立法计划，10月之后才启动。匆忙编制，调研不深入，论证不充分，调整没条件，在立法计划的编制上，人大比较被动。而五年立法规划，其可执行性也较差，研究论证也不够，基本只有一个立法题目摆在那里，起不到多少规划的作用。

　　在立法规划、立法计划和法规立项上，甘肃提出了以下六个方面的改进措施：

　　（1）建立立法项目库制度。立法项目库是人大常委会为做好立法项目储备，对立法项目进行规范化、程序化管理的项目汇总。由人大常委会法制工作部门指定专人负责，经常征集、搜集立法项目，并通过组织座谈会、论证会等形式进行调研、论证后纳入项目库储备，实行分类管理，分为近期立法项目、中期立法项目和远期立法项目。入库的立法项目结合编制立法规划和年度立法计划集中征集，同时加强平时的搜集、征集、筛选和调研论证。编制立法规划和年度立法计划从立法项目库中优先筛选。立法项目库实行动态化、常态化管理，保持动态开放、定期更新，一般每年调整一次。

　　（2）改进五年立法规划编制办法。不再搞一规划就五年不变，不再五年规划是五年规划、年度计划是年度计划，互相脱节。主要改进办法：一是实行分类管理。五年立法规划以立法项目库为基础编制，分为法规起草项目、调研论证项目和规划储备项目三类管理，起草项目为当年着手起草的法规项目，调研论证项目为当年调研论证为下一年着手起草做好准备的法规项目，规划储备项目是三年内计划调研论证或起草的法规项目。二是实行动态管理。五年立法规划保持适度灵活性，三类项目每年依次递补，一般每年进行一次调整、补充和完善。三是五年立法规划与年度立法计划紧密对接，五年立法规划中的起草、论证、储备项目与年度立法计划的审议项目做到滚动衔接。

　　（3）年度立法计划提前编制。切实改变每年10月才启动立法计划编制的做法，一般每年3月开始启动下一年度的立法计划编制工作。年度立法计划分为继续审议项目、初次审议项目和后备审议项目三类：继续审议项目是上一年度接转的立法项目；初次审议项目是五年立法规划中上一年起草的法规项目；后备项目是起草工作进度较好或其他原因有可能提前进入审议程序的法规项目。凡纳入年度立法计划的项目，一般应经过规定的计划编制程序并经充分论证。没有特别重大的特殊原因，未经计划编制程序和论证的临时动议项目，不得纳入年度立法计划。要用严格的、法制化的编制程序，杜绝、抵制“临时动议项目”、“拍脑袋项目”。

　　（4）提出立法建议的单位，一般应提供立法项目建议书，建议书对立法必要性、可行性、需要立法解决的主要问题和拟采取的法律对策，应具体详实，调查深入，研究透彻。以单位名义建议拟提请人大常委会下一年审议的立法项目，在提供立法项目建议书的同时，还应附法规文本草稿。个人提出的立法建议，应提供较详细的立法项目建议书，或者写明需要通过立法解决的主要问题和初步建议意见。

　　（5）人大常委会法制工作部门，应组织人大常委会相关工作部门、政府法制部门和政府相关部门、专家学者及其他相关人员，根据立法项目建议书，对立法项目进行讨论和论证。经初步筛选后，人大常委会法制工作部门编制出立法计划征求意见稿，并会同或者商人大常委会相关工作部门再次论证或者由相关工作部门进一步调研论证，再由法工委统筹、编制立法计划草稿。

　　（6）每年8月下旬左右，人大常委会主任会议听取人大常委会法制工作部门关于下一年度立法计划征集、编制情况的汇报，讨论年度立法计划草稿。法制工作部门根据主任会议讨论意见，对立法计划草稿进一步调研论证和调整完善。每年11月底前，人大常委会法制工作部门就年度立法计划草案和五年立法规划调整草案提请人大法制委员会讨论后报人大常委会主任会议讨论决定。 

四、切实发挥人大在法规起草环节的主导作用

　　地方立法中的人大主导作用，体现在法规立项、起草、审查、审议、表决等各个环节和程序，但问题较多且最重要的是法规起草环节。起草环节的基础工作若做不好，将增加进入人大常委会立法程序后法规文本的修改工作难度，工作也比较被动。

　　在法规起草环节中充分发挥人大的主导作用，应同时注意处理好三个问题：一是正确处理地方立法中人大主导作用和政府重要作用的关系、法规草案提案权和人大审议权的关系，既发挥人大的立法主导作用也发挥政府的重要作用，既要有利于人大审议权也要尊重法规提案机关的提案权；二是正确处理人大常委会法制工作部门与人大常委会其他专业工作部门的关系，既要发挥好法制工作部门的把关定向作用，也要充分发挥各专业工作机构的专业优势；三是应建立具体的工作程序和工作环节，规范人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门提前参与法规起草工作，使提前参与制度化，避免提前参与流于形式。

　　用制度化的具体的工作程序和工作环节，来保障人大在法规起草环节的主导作用，是非常重要的。没有细节和程序的工作要求，最终都会沦为摆设。在提前参与介入法规起草方面，甘肃考虑主要建立两个制度：

　　（1）建立法规文本起草开题会制度。法规文本起草工作启动时，法规起草单位应主持召集人大常委会法制工作部门、人大常委会相关工作部门和政府法制部门、政府相关部门与起草单位一起，就法规文本起草工作的重点、难点和法规名称、法规类型、法规结构以及注意事项等进行座谈讨论。起草单位应当提前做好法规起草的初步研究工作和准备工作，在起草开题会召开前的五个工作日，印发法规文本起草准备报告和相关参考资料。人大常委会法制工作部门和人大常委会相关工作部门，应在会前认真研读起草准备报告和参考资料，对法规文本起草工作提出指导意见。

　　（2）建立前置评估制度。法规文本起草任务完成后，提案机关正式提请人大常委会审议前，起草单位应将法规文本分别送人大常委会法制工作部门和人大常委会对口联系的专业工作部门进行研究评估。人大常委会法制工作部门和人大常委会相关工作部门从法规的合法性、合理性、针对性、操作性、规范性等方面进行研究评估，分别提出研究评估报告，经本部门分管负责人和主要负责人审核同意后，送法规文本起草部门。对研究评估报告提出的意见是否采纳，由法规文本起草单位和法规草案提案机关决定，但采纳情况应当在提请法规议案时予以说明。

五、科学设置审议次数和审议周期

　　科学设置法规草案的审次和审议程序，充分保障人大常委会和人大法制委员会对法规草案的审议时间，充分保障法制工作委员会对法规草案的研究和修改时间，是提高地方性法规质量的重要保证。

　　甘肃省人大常委会对法规草案一般实行两次会议审议并提请表决通过。实践中，这种做法，存在两个较重大的问题：

　　一是人大常委会一审后法工委研究法规草案的时间得不到保证，由法制委和法工委向人大常委会提出的二审稿的修改和审议工作往往做得不充分。人大常委会一审后，法工委要根据常委会组成人员和有关专门委员会的审议意见提出修改稿印发各方面征求意见。限于征求意见的20天周期和法工委主任办公会议研究法规草案、法制委员会统一审议法规草案和人大常委会主任会议讨论法规草案等程序，时间非常紧迫，法工委印发的征求意见稿往往只作简单修改，与政府提交人大常委会审议前的稿子没有多大区别。就法规文稿研究文稿，就法规文稿修改文稿，仅仅这种表面化地、粗略化地、纸上谈兵地研究修改的时间都来不及，更谈不上到一线去深入调查问题、吃透情况，对法规进行深入研究没有基本的时间保障。

　　二是人大常委会二审后，法工委根据组成人员的审议意见研究和修改法规的时间得不到保障，提出的法规草案表决稿显得匆忙、草率。一审时，常委会组成人员由于第一次接触法规草案等原因，一般提出的审议意见较少。而二审时，常委会组成人员提出的意见比较多，人大常委会法制工作部门在研究修改法规草案表决稿时，既要将又多又集中的审议意见进行归纳整理、采纳吸收，还要提交法制委员会统一审议，再提交人大常委会主任会议讨论，往往留给法制工作部门的修改时间只有两三个小时甚至更短。这种情况下，只能采纳人大常委会组成人员提出的比较具体明确的意见，对那些宏观性的、原则性的、方向性的修改意见，则来不及修改，对一些重大的问题、有争议的问题则来不及深入研究和协调，只能回避。同时，由于时间紧张，法制工作委员会也没有时间对法规草案表决稿进行统一研究，往往由工作人员直接提交法制委员会统一审议，法制工作委员会这个专门的立法办事机构和立法研究机构的作用没有得到应有的发挥。

　　围绕解决法工委修改、研究法规时间紧迫，法制委员会统一审议法规时间不充分等主要问题，甘肃在设置法规草案的审次和审议周期上，提出了两点改进办法：

　　（1）人大常委会对法规草案进行第一次审议后，除内容比较单一、法规文本比较成熟的法规草案外，一般实行隔一次常委会会议再进行第二次审议。

　　（2）法规草案经人大常委会两次会议审议后，第三次常委会会议再直接交付表决。个别法规草案需要增加或减少审次的，可由法制委员会提出建议，报人大常委会主任会议决定。

　　全国人大常委会和不少其他省区市人大常委会，一般实行三审通过。甘肃没有采纳三审通过的办法，只是在两审通过的基础上，改为两审三通过，主要是基于这样的考虑：在目前人大常委会组成人员仍然是兼职为多数的体制下，人大常委会组成人员用过多的时间来研究法规是不现实的，提高法规质量重点在充分发挥人大常委会法制工作机构的作用。隔次审议，两审三通过，主要目的是给法制工作机构创造研究和修改法规的时间和条件。作为人大常委会组成人员，用两次会议的时间进行审议，应该算是比较充分的。

六、法规评估和清理工作常态化

　　立法并非立了就了，某种意义上，立法后的评估和清理工作，比立法本身更重要。立法后的评估和清理，是立法本身的延伸，也是法规立项和编制立法计划最基础的工作。根据全国人大常委会加强法规评估和清理工作、做到法规清理工作常态化的要求，甘肃总的想法是，建立起专门委员会、政府部门和立法评估研究基地相结合的法规评估和清理机制。探索在高校、科研院所建立地方立法评估研究基地，对一些重要的、专业性强、工作量大的法规，通过向立法基地购买公共服务的方式，对地方性法规进行立法后评估和清理工作。

　　在法规评估清理方面，有以下具体考虑：

　　（1）每部地方性法规颁布实施2年进行一次评估，以后每3年进行一次评估；

　　（2）国家法律和行政法规每出台一部，对本省的相关地方性法规进行一次清理；

　　（3）每年对上一年和上二年制定的地方性法规中有关配套制度和办法的规定的落实情况，进行一次检查；

　　（4）通过评估、清理和检查，对地方立法中存在的重要问题进行专题研究。