发挥人大主导作用 突出立法引领作用 省人大常委会出实招加强和改进地方立法工作
稿件来源：人民之声报 发布时间：2016-11-15 15:57:40
今年出台的地方性法规，在提交常委会会议初审后，法规草案均被“瘦身”，有的草案删减分量直超二分之一；加强和改进地方立法工作被列入全省民主法治领域改革的重要任务；7月21日，省人大常委会党组专题讨论通过《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》；9月25日，《甘肃省地方立法条例（草案）》提交省十二届人大常委会第二十六次会议进行初审。今年以来，甘肃省人大常委会立法工作的“异动”，备受社会各界的广泛关注。在9月份召开的第二十二次全国地方立法研讨会上，甘肃立法工作中的系列做法，受到全国人大常委会法制工作委员会和与会同行的高度肯定。
剑指照抄照搬重复上位法的弊病，法规草案在人大审议过程中被对照上位法进行“瘦身”，分量直超二分之一
《甘肃省节约能源条例》由甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2016年4月1日通过，自2016年6月1日起施行。
参与审议的省人大常委会组成人员注意到，《甘肃省节约能源条例》经常委会会议一审后，在保留原条例草案关于节约能源的管理职能划分、节约能源管理、能源的合理使用、节约能源的保障和促进以及法律责任等主要内容的情况下，将条例与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复内容一一删除，条例原有的章节式体例结构修改为条款式结构，由原来的五十一条修改为三十四条，三十四条中还有五六条是新增加的条文，删幅差不多达到一半。
其实，甘肃省人大常委会今年新制定或修订的《甘肃省促进科技成果转化条例》《甘肃省安全生产条例》《甘肃省边境管理条例》《甘肃省地质环境保护条例》《甘肃省精神卫生条例》等法规，与《甘肃省节约能源条例》一样，在审议过程中，都被“瘦身”。
这一做法，不仅得到了常委会组成人员的肯定，而且也得到了起草法规的政府部门的认可。
地方性法规中大量照抄照搬重复上位法，看似“高大上”，实则“假虚空”。长期以来，地方立法中的弊病饱受各界诟病，一直未能得到较好解决。记者从省人大常委会法制工作委员会了解到，据粗略统计，甘肃的地方性法规，照抄重复上位法的条款一般都在30%至60%。
新修改的《中华人民共和国立法法》规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这是立法法修改的一大亮点，是地方立法应当遵循的重要原则之一。去年9月，省委在《关于加强和改进人大工作的意见》中，也明确重申了这一立法原则。2016年以来，省人大常委会对提交审议的法规草案进行“瘦身”，实际上是根据以上要求进行的探索和实践。
加强和改进立法工作要按照“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次”的总体思路和要求，着重围绕一个重点问题和四个重点环节
立法是一个系统工程，革除照抄照搬重复上位法的痼疾，仅仅是省人大常委会打出的第一个实招。
7月21日，省人大常委会党组讨论通过了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》。
意见的出台，受到社会各界尤其是新获立法权的各市州人大常委会的普遍关注。
意见提出加强和改进地方立法工作的总体思路和要求为：精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。
同时，意见中提出，主要改进内容为：着重围绕一个重点问题和四个重点环节，加强改进立法工作。一个重点问题，解决照抄重复上位法的重点问题；四个重点环节，加强和改进法规立项、起草、审议和立法后评估清理四个重点环节的工作。
针对切实解决照抄照搬重复上位法的问题，意见指出了更为具体的要求：（1）转变地方立法工作思路，按照“精立多修、减综增专”的原则，把创制性立法作为重点，把解决实际问题作为重点，把贯彻保障上位法的落实措施作为重点。（2）为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，根据需要设定法条，一般采用条款式结构，不采用章节式结构，不与上位法机械对应、构筑完整体系。（3）不整条整款地重复上位法，也不通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法，因立法技术等原因个别条款必须重复的除外，但应当在提请审议法规草案议案时予以说明。（4）与同位法或上位法相同内容需要规范的，一般不照抄重复其内容，可以采取援引或参照的办法，进行准用性规范。（5）把“不重复”视为与“不抵触、有特色、可操作”同等重要的地方立法原则，人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门，在审查和修改法规草案时，应指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。
同时，意见中对建立立法项目库，提前谋划立法规划和立法计划；提前参与，发挥人大在法规起草环节的主导作用；完善审次审议程序，适当增加审议次数、延长审议周期；法规评估和清理工作常态化，加强立法后环节的工作等四个环节的工作提出了具体要求。
甘肃省地方立法条例草案提交常委会审议，加强和改进立法工作向法治化轨道迈进
2016年9月25日，甘肃省十二届人大常委会第二十六次会议召开，《甘肃省地方立法条例（草案）》提交此次会议接受审议，社会各界对这部“管总的规则”充满期待。
从对法规草案进行“瘦身”，到加强和改进立法工作的意见出台，再到《甘肃省地方立法条例（草案）》提交常委会审议，省人大常委会再出实招，紧锣密鼓地为地方立法活动进行立规，加强和改进立法工作迈上法制化轨道。
记者注意到，条例草案对《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》提出的思路和要求均作了详细的制度化规定。
立法原则决定立法工作思路，地方立法坚持和遵循什么原则，对立法质量起到决定性作用。记者注意到，条例草案有针对性地提出了六条立法原则：（一）不抵触原则。维护法制统一，不与上位法相抵触。（二）不重复原则。着眼于解决实际问题，不与上位法规定相重复。（三）有特色原则。从本地实际出发，体现地方特色。（四）可操作原则。设计的制度和法律措施有效管用，可执行性和可操作性强。（五）专项立法原则。针对某一事项或者某一问题进行专项立法，减少综合性立法。（六）制定与修改并重原则。对不适当或者过时的法规，应当及时修改、废止。
法规立项和立法计划编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。条例草案对立法项目建议书作出了比较细化具体的要求，突出需要通过立法解决的问题，使各方面提出来的立法建议更加明确具体。对地方性法规的立项标准，提出了准予立项的五条标准和不予立项的十种情形，使法规立项工作有了具体的、便于掌握的标准。通过立法项目库制度、五年立法规划每年调整制度、年度立法计划提前编制制度、立法项目循环递补滚动对接制度等，解决人大被动立法和立法规划立法计划可执行性差等问题。建立常委会主任会议在每年中期专题听取立法规划立法计划编制情况汇报制度，进一步增强人大在法规立项上的主导权。
法规文本的起草，是确保立法质量的根本，也是条例草案要重点规范的部分。条例草案除规范法规起草的基本程序、要求和协调机制外，为发挥人大在法规起草环节的主导作用，保证法规的起草质量，在充分尊重法规提案机关权力并调动其积极性的原则下，重点规定了人大常委会法制工作机构和相关工作机构在法规起草环节的提前介入，旨在从源头上把住立法质量关。条例草案确立了法规文本起草的开题会制度，规定法规文本起草工作启动时，法规起草单位应当主持召开法规起草开题会，并由人大常委会法制工作机构和相关工作机构及政府法制机构等部门参加，从制度设计上保证法规起草初期的方向性。条例草案还确立了法规草案提交审议前的征求意见制度及不与上位法重复的法规起草标准。
关于制定地方性法规的程序，条例草案采取了将人民代表大会和常务委员会制定地方性法规程序合二为一的形式，对上位法和相关法律法规已经规定的内容和程序做了避让，着重对立法工作程序和保障立法程序的具体措施进行重点规范。条例草案规范了地方性法规草案报送标准，明确地方性法规草案在报送审议时，应当采取条旨说明和条文说明相结合的方式和基本要求，以方便代表或者常务委员会组成人员审议。条旨说明为法条的内容归纳或者关键词，条文说明为对疑难法条、重要法条应当和需要向代表或者常务委员会组成人员进行解释或者说明的问题。条例草案规范了地方性法规草案的说明内容和立法参考资料的报送标准，不仅明确了法规草案说明应当包括的具体内容、需要说明的具体情况以及需要解决的问题等事项，还对立法参考资料的报送提出了具体要求。
条例草案中对审议次数和审议周期进行了调整。条例草案规定，法规草案在一审和二审之间，一般实行隔次审议；二审后，一般放到下一次会议即第三次会议再进行表决通过。建立“隔次审议、两审三通过”制度，立法周期由原来的短短两个月时间调整为四至六个月，使常务委员会法制工作机构和相关工作机构有了比较充足的研究修改和调研论证的时间，也使法制委员会的统一审议更加充分。条例草案规定，法规草案一审后，除规定由法制委员会进行统一审议外，为了充分发挥相关专门委员会在地方立法中的专业优势，规定了法规草案提请人民代表大会或者其常务委员会进行审议时，相关专门委员会对法规的每一审议稿都应当提出本专门委员会的审议意见，送法制委员会统一审议。这样有利于比较好地解决法规草案真正进入立法程序后，相关专门委员会反而对法规案无权审议的问题。
徒法不足以自行，法规的效果重在执行的效果。立法后评估、清理和修改工作，在增强地方性法规的可执行性、有效性和法制统一上具有积极影响和重要作用。条例草案规定，制定或者修改的地方性法规实施满两年的，应当开展立法后评估，并对评估机构、评估报告进行了规范。同时，条例草案规定，建立地方性法规清理常态化机制，将建立清理工作的报告制度和监督制度纳入法规草案的内容。
从建立立法项目库制度，到立法计划和立法规划的编制实现循环替补，从法规文本的开题、起草，到审议次数和周期的科学设置，从建立前置评估制度到立法后评估制度的建立，通过系列实际招数加强和改进地方立法工作，尤其是贯彻常委会党组意见，通过立法为地方立法工作建立制度和规矩，摈弃“部门立法”“被动立法”，让“人大说了算”，背后实际是我省民主法治领域深化改革的重要举措。
改革一小步，前进一大步。抓住提高立法质量这个关键，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大在立法中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制机制和程序，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，立真正管用、解决问题的法规，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。这既是情怀、责任、动力，也是立法工作的初衷，我们期待。
剑指照抄照搬重复上位法的弊病，法规草案在人大审议过程中被对照上位法进行“瘦身”，分量直超二分之一
《甘肃省节约能源条例》由甘肃省第十二届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2016年4月1日通过，自2016年6月1日起施行。
参与审议的省人大常委会组成人员注意到，《甘肃省节约能源条例》经常委会会议一审后，在保留原条例草案关于节约能源的管理职能划分、节约能源管理、能源的合理使用、节约能源的保障和促进以及法律责任等主要内容的情况下，将条例与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复内容一一删除，条例原有的章节式体例结构修改为条款式结构，由原来的五十一条修改为三十四条，三十四条中还有五六条是新增加的条文，删幅差不多达到一半。
其实，甘肃省人大常委会今年新制定或修订的《甘肃省促进科技成果转化条例》《甘肃省安全生产条例》《甘肃省边境管理条例》《甘肃省地质环境保护条例》《甘肃省精神卫生条例》等法规，与《甘肃省节约能源条例》一样，在审议过程中，都被“瘦身”。
这一做法，不仅得到了常委会组成人员的肯定，而且也得到了起草法规的政府部门的认可。
地方性法规中大量照抄照搬重复上位法，看似“高大上”，实则“假虚空”。长期以来，地方立法中的弊病饱受各界诟病，一直未能得到较好解决。记者从省人大常委会法制工作委员会了解到，据粗略统计，甘肃的地方性法规，照抄重复上位法的条款一般都在30%至60%。
新修改的《中华人民共和国立法法》规定：制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。这是立法法修改的一大亮点，是地方立法应当遵循的重要原则之一。去年9月，省委在《关于加强和改进人大工作的意见》中，也明确重申了这一立法原则。2016年以来，省人大常委会对提交审议的法规草案进行“瘦身”，实际上是根据以上要求进行的探索和实践。
加强和改进立法工作要按照“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次”的总体思路和要求，着重围绕一个重点问题和四个重点环节
立法是一个系统工程，革除照抄照搬重复上位法的痼疾，仅仅是省人大常委会打出的第一个实招。
7月21日，省人大常委会党组讨论通过了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》。
意见的出台，受到社会各界尤其是新获立法权的各市州人大常委会的普遍关注。
意见提出加强和改进地方立法工作的总体思路和要求为：精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。
同时，意见中提出，主要改进内容为：着重围绕一个重点问题和四个重点环节，加强改进立法工作。一个重点问题，解决照抄重复上位法的重点问题；四个重点环节，加强和改进法规立项、起草、审议和立法后评估清理四个重点环节的工作。
针对切实解决照抄照搬重复上位法的问题，意见指出了更为具体的要求：（1）转变地方立法工作思路，按照“精立多修、减综增专”的原则，把创制性立法作为重点，把解决实际问题作为重点，把贯彻保障上位法的落实措施作为重点。（2）为执行法律、行政法规而制定的地方性法规，根据需要设定法条，一般采用条款式结构，不采用章节式结构，不与上位法机械对应、构筑完整体系。（3）不整条整款地重复上位法，也不通过分解、组合、调整顺序、变换语句等方式变相重复上位法，因立法技术等原因个别条款必须重复的除外，但应当在提请审议法规草案议案时予以说明。（4）与同位法或上位法相同内容需要规范的，一般不照抄重复其内容，可以采取援引或参照的办法，进行准用性规范。（5）把“不重复”视为与“不抵触、有特色、可操作”同等重要的地方立法原则，人大常委会法制工作部门和人大常委会其他相关工作部门，在审查和修改法规草案时，应指导、帮助起草单位删除与上位法重复的条款和内容。
同时，意见中对建立立法项目库，提前谋划立法规划和立法计划；提前参与，发挥人大在法规起草环节的主导作用；完善审次审议程序，适当增加审议次数、延长审议周期；法规评估和清理工作常态化，加强立法后环节的工作等四个环节的工作提出了具体要求。
甘肃省地方立法条例草案提交常委会审议，加强和改进立法工作向法治化轨道迈进
2016年9月25日，甘肃省十二届人大常委会第二十六次会议召开，《甘肃省地方立法条例（草案）》提交此次会议接受审议，社会各界对这部“管总的规则”充满期待。
从对法规草案进行“瘦身”，到加强和改进立法工作的意见出台，再到《甘肃省地方立法条例（草案）》提交常委会审议，省人大常委会再出实招，紧锣密鼓地为地方立法活动进行立规，加强和改进立法工作迈上法制化轨道。
记者注意到，条例草案对《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》提出的思路和要求均作了详细的制度化规定。
立法原则决定立法工作思路，地方立法坚持和遵循什么原则，对立法质量起到决定性作用。记者注意到，条例草案有针对性地提出了六条立法原则：（一）不抵触原则。维护法制统一，不与上位法相抵触。（二）不重复原则。着眼于解决实际问题，不与上位法规定相重复。（三）有特色原则。从本地实际出发，体现地方特色。（四）可操作原则。设计的制度和法律措施有效管用，可执行性和可操作性强。（五）专项立法原则。针对某一事项或者某一问题进行专项立法，减少综合性立法。（六）制定与修改并重原则。对不适当或者过时的法规，应当及时修改、废止。
法规立项和立法计划编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。条例草案对立法项目建议书作出了比较细化具体的要求，突出需要通过立法解决的问题，使各方面提出来的立法建议更加明确具体。对地方性法规的立项标准，提出了准予立项的五条标准和不予立项的十种情形，使法规立项工作有了具体的、便于掌握的标准。通过立法项目库制度、五年立法规划每年调整制度、年度立法计划提前编制制度、立法项目循环递补滚动对接制度等，解决人大被动立法和立法规划立法计划可执行性差等问题。建立常委会主任会议在每年中期专题听取立法规划立法计划编制情况汇报制度，进一步增强人大在法规立项上的主导权。
法规文本的起草，是确保立法质量的根本，也是条例草案要重点规范的部分。条例草案除规范法规起草的基本程序、要求和协调机制外，为发挥人大在法规起草环节的主导作用，保证法规的起草质量，在充分尊重法规提案机关权力并调动其积极性的原则下，重点规定了人大常委会法制工作机构和相关工作机构在法规起草环节的提前介入，旨在从源头上把住立法质量关。条例草案确立了法规文本起草的开题会制度，规定法规文本起草工作启动时，法规起草单位应当主持召开法规起草开题会，并由人大常委会法制工作机构和相关工作机构及政府法制机构等部门参加，从制度设计上保证法规起草初期的方向性。条例草案还确立了法规草案提交审议前的征求意见制度及不与上位法重复的法规起草标准。
关于制定地方性法规的程序，条例草案采取了将人民代表大会和常务委员会制定地方性法规程序合二为一的形式，对上位法和相关法律法规已经规定的内容和程序做了避让，着重对立法工作程序和保障立法程序的具体措施进行重点规范。条例草案规范了地方性法规草案报送标准，明确地方性法规草案在报送审议时，应当采取条旨说明和条文说明相结合的方式和基本要求，以方便代表或者常务委员会组成人员审议。条旨说明为法条的内容归纳或者关键词，条文说明为对疑难法条、重要法条应当和需要向代表或者常务委员会组成人员进行解释或者说明的问题。条例草案规范了地方性法规草案的说明内容和立法参考资料的报送标准，不仅明确了法规草案说明应当包括的具体内容、需要说明的具体情况以及需要解决的问题等事项，还对立法参考资料的报送提出了具体要求。
条例草案中对审议次数和审议周期进行了调整。条例草案规定，法规草案在一审和二审之间，一般实行隔次审议；二审后，一般放到下一次会议即第三次会议再进行表决通过。建立“隔次审议、两审三通过”制度，立法周期由原来的短短两个月时间调整为四至六个月，使常务委员会法制工作机构和相关工作机构有了比较充足的研究修改和调研论证的时间，也使法制委员会的统一审议更加充分。条例草案规定，法规草案一审后，除规定由法制委员会进行统一审议外，为了充分发挥相关专门委员会在地方立法中的专业优势，规定了法规草案提请人民代表大会或者其常务委员会进行审议时，相关专门委员会对法规的每一审议稿都应当提出本专门委员会的审议意见，送法制委员会统一审议。这样有利于比较好地解决法规草案真正进入立法程序后，相关专门委员会反而对法规案无权审议的问题。
徒法不足以自行，法规的效果重在执行的效果。立法后评估、清理和修改工作，在增强地方性法规的可执行性、有效性和法制统一上具有积极影响和重要作用。条例草案规定，制定或者修改的地方性法规实施满两年的，应当开展立法后评估，并对评估机构、评估报告进行了规范。同时，条例草案规定，建立地方性法规清理常态化机制，将建立清理工作的报告制度和监督制度纳入法规草案的内容。
从建立立法项目库制度，到立法计划和立法规划的编制实现循环替补，从法规文本的开题、起草，到审议次数和周期的科学设置，从建立前置评估制度到立法后评估制度的建立，通过系列实际招数加强和改进地方立法工作，尤其是贯彻常委会党组意见，通过立法为地方立法工作建立制度和规矩，摈弃“部门立法”“被动立法”，让“人大说了算”，背后实际是我省民主法治领域深化改革的重要举措。
改革一小步，前进一大步。抓住提高立法质量这个关键，发挥立法的引领和推动作用，发挥人大在立法中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善立法体制机制和程序，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，立真正管用、解决问题的法规，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。这既是情怀、责任、动力，也是立法工作的初衷，我们期待。