省人大常委会审议全省贫困地区富民产业培育情况的调研报告

调研组在陇西县调研龙头企业带动富民产业发展情况


5月20日下午，省十二届人大常委会第二十四次会议分组审议省人大常委会调研组关于全省贫困地区富民产业培育情况的调研报告
 

　　在5月19日召开的省十二届人大常委会第二十四次会议上，常委会组成人员听取了省人大常委会调研组关于全省贫困地区富民产业培育情况的调研报告，并进行了分组审议。

　　从调研了解和各地反馈的情况看，甘肃特色优势产业基本形成，农产品加工贮藏初具规模，农村现代服务业较快发展，劳务经济成为促农增收的重要渠道，体制机制保障正在加强。但是，全省贫困地区、特别是集中连片特困片区的富民产业培育还存在基础条件依然比较薄弱、科技支撑能力仍然不足、新型农业经营主体发展面临一些困难、农村金融创新亟待加强、政策措施和法律法规尚不健全等问题，需要尽快研究解决。针对这些问题，常委会组成人员在审议时提出了自己的意见建议。

　　特色优势产业基本形成，但科技支撑能力仍然不足

　　陇南市特色产业实现产值150亿元，定西市安定区马铃薯产业收入占薯农人均可支配收入的60%以上，静宁县苹果产业收入占果农人均可支配收入的80%左右，陇西县食用菌总产值达2亿元。但是，新型农业经营主体的技术力量不够、能力不强，特色产业产区品牌培育和龙头企业品牌建设力度不大。

　　调研组了解到，全省各地坚持把培育壮大特色优势产业作为促农增收的主攻方向，编制规划，细化措施，强力落实，草食畜、优质林果、高原夏菜、马铃薯、中药材、现代种业等六大特色产业已成为农民增收致富的支柱产业。2015年，甘肃贫困地区农村居民人均可支配收入达到5519元，较上年增长13.2%，高于全省平均水平2.7个百分点；贫困家庭人均经营性净收入达到2401元，对农民增收的贡献率达到29.2%。

　　但调研组也发现，富民产业培育的科技力量不足，中药材、畜牧养殖、设施蔬菜等特色优势产业发展中还存在一些需要破解的科技难题：新型农业经营主体的技术力量不够、能力不强，特色产业产区品牌培育和龙头企业品牌建设力度不大；“1+17”精准扶贫方案中鼓励农业科技人员服务富民产业发展的政策不够细化，难以落实到位；基层技术服务推广机构普遍存在专业技术人员素质不高和设施设备不足的问题，农业新产品、新技术不能快速推广应用到生产实践中；贫困地区农村劳动力中，90%左右的人仍属于体力型和传统经验型农民，有技术特长的不到5%，科技在农村的普及推广难度大，先进适用农业科技转化为现实生产力的效率不高。

　　调研组建议，应促进科技创新和成果转化，提高富民产业发展的质量；充分考虑贫困地区产业发展的特点，以问题为导向，组织科研力量，立项研究解决产业发展中的一些共性问题，降低富民产业发展中的生产风险和技术风险；进一步健全农业科技创新激励机制，完善农业科技人员激励政策，尽快出台鼓励科技人员带技术和项目进村入户、以技术入股等形式培育发展富民产业的政策细则，通过新品种、新技术、新机具的引进、试验、示范和技术培训，为当地特色农牧业生产提供有效益、能复制、可推广的生产模式和管理经验；以贫困村种养大户、家庭农场主、农民专业合作社骨干等为重点，建立教育培训、认定管理和政策扶持工作机制，大力培育新型职业农民；依托农业重大项目的实施，采取集中办班、现场指导、咨询服务等多种形式，大力开展农业实用技术的普及性培训，确保建档立卡的每个贫困户有一个科技明白人。

　　审议时，省人大常委会副主任马青林说，要重视富民产业发展的科技支撑问题。一方面，要进一步建立健全农业科技人员的激励机制，鼓励他们到基层、农业第一线去创业，充分发挥科技的示范带动引领作用。另一方面，要重视农业科技能力、新型职业农民农业科技适用技术的培训工作。

　　蔺秦生委员建议，要以科技为支撑，发展农产品的精深加工，创建自己的特色品牌，提高附加值，增加农民收入。

　　侯效岐委员认为，甘肃的中药材，一年与一年的价格不一样，有时候中药材丰收了，但价格下降了，农民的收入反而降低了，甚至赔钱。产业发展不只是扩大规模，还要控制和减少风险。现在，甘肃的养殖业都是一些低端养殖业，农民怎样适应市场是下一步要考虑的问题。他认为，解决的办法是依靠科技力量，发展高端养殖和种植。

　　肖庆平委员也认为，甘肃的草畜、中药材、马铃薯几大产业，无论是规模、面积还是产量，都在全国响当当，完全有条件、有能力后来居上，引领全国。但必须要依靠科技的力量，从种子、种苗、种畜开始，建立起一整套严格的、高起点的质量技术标准体系，开展一场有深度、有力度、有广度的标准化革命。

　　新型农业经营主体发展迅速，但需要进一步稳妥推进土地流转

　　全省各类农产品加工企业近2500家，其中规模以上农产品加工企业1100多家，加工能力超过1400万吨，农产品加工业园区总数60个，固定资产395亿元，营业收入482亿元，上缴税金10.8亿元，就业人数达到18.5万人。但是，全省特别是贫困地区农业产业化龙头企业普遍存在发展速度较慢、实力扩张有限的问题，始终难以发展成规模巨大、实力雄厚的大型企业集团。

　　调研组了解到，甘肃省各级政府按照全产业链思维引导企业投资建设农村物流体系和科技型服务组织，全省已建成玉米、马铃薯种业企业188家。精准扶贫村农机社会化服务组织建设试点正式启动，代耕代种等规模化服务有序推进。农产品加工贮藏初具规模，全省各类农产品加工企业近2500家，其中规模以上农产品加工企业1100多家，加工能力超过1400万吨，马铃薯、牛羊肉、中药材、苹果、蔬菜、啤酒大麦、玉米制种、牧草等特色富民产业加工体系基本形成。全省累计建成马铃薯、果品、蔬菜等贮藏设施1.6万座，仅贮藏减损一个环节就能实现增收2亿元以上。全省农产品加工业园区总数60个，固定资产395亿元、营业收入482亿元、上缴税金10.8亿元，就业人数达到18.5万人。全省坚持把培育壮大农业产业化龙头企业和农民专业合作社作为特色富民产业提质增效和精准扶贫精准脱贫工作的关键来抓，印发了《关于加快贫困地区农民合作社发展的通知》，进一步加快了新型经营主体的发展：2015年，贫困地区农业产业化龙头企业达到2397个，占全省的86．1％；全省58个片区县和17个“插花县”依法注册的农民合作社达到5万家，占全省农民合作社总数的95．62％；成员总数90多万人，带动非成员农户220多万户。当前，6220个贫困村中，有5165个村组建了合作社，占贫困村总数的83％；有33．8万贫困户加入了合作社，占贫困户总数的49．9％。贫困地区家庭农场达到4151个，占全省的82％。在经营主体培育实践中，我省探索形成的“各级政府+金融组织+龙头企业+农民专业合作组织+能人大户+贫困户”的帮扶模式，在实践中发挥了良好作用，有效解决了特色产业发展资金短缺、贫困户能力不足等突出问题。

　　省人大常委会的调研报告指出，目前，全省特别是贫困地区农业产业化龙头企业普遍存在发展速度较慢、实力扩张有限的问题，始终难以发展成规模巨大、实力雄厚的大型企业集团。一些龙头企业由于地处农村，生活条件差，工资待遇低，吸引人才的能力弱，加之科技投入较少，研发跟不上，只能维持在低层次的农产品初加工层面上，加工增值链条较短，产品附加值和科技含量不高，很难取得较好的经济效益和社会效益。大多数农民专业合作社规模偏小、实力弱，会员与经济组织之间联系不够紧密，没有形成真正的利益共同体。会经营、善管理、用科技、懂市场的复合型人才比较缺乏，制约了农民专业合作社的创新发展。

　　调研组建议，要稳妥推进土地流转，提升富民产业发展的规模化水平。应加快土地确权登记颁证，推进农村土地有序流转，积极发展适度规模经营。充分发挥家庭承包经营的基础作用，加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。大力培育多元化新型农业经营主体，重点培育以家庭成员为主要劳动力、以农业为主要收入来源，从事专业化、集约化农业生产的家庭农场。注意研究农民专业合作社发展中出现的新情况新问题，引导支持农民专业合作社组建联合社，大力推进农超对接、农批对接、农校对接、农社对接等直供直销模式，促进贫困地区特色农产品市场开拓。按照扶优、扶大、扶强的原则，积极扶持发展产业关联度大、市场竞争力和辐射带动力强的龙头企业，鼓励龙头企业通过兼并、重组、参股、收购等方式，组建大型企业集团，积极培育特色产业产区品牌和龙头企业知名品牌，提升竞争能力。

　　审议时，省人大常委会副主任嘉木样·洛桑久美·图丹却吉尼玛建议，富民产业需要精心培育，不能听其自然。农民专业合作社急需规范，不能以数量代替质量。

　　武文斌委员说，富民产业培育，最核心是龙头企业的发展问题。目前，我省农业产业龙头企业总体上数量少、规模小、辐射带动能力不强。要加快培育大型企业集团，增强带动力和抗风险力。贫困地区千家万户的小生产与千变万化的大市场之间的矛盾仍然十分突出，土地流转和规模化经营力度还需加大。

　　积极推进农村金融服务创新工作，但富民产业发展融资难题仍亟待破解

　　截至2016年第一季度，精准扶贫专项贷款已累计发放46万户、228亿元，双联惠农贷款累计发放32万户、222亿元，草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款累计发放18万户、248亿元，妇女小额担保贷款累计发放53万人、247亿元。目前，涉农贷款在贷款规模、贷款期限、发放管理等一系列操作层面上没有根据农业经济的特点进行专门设计，申请贷款难的问题仍然比较突出。

　　调研组了解到，2015年，甘肃在58个片区县和17个“插花县”针对417万人、101万户建档立卡贫困户中无经营能力但又有贷款需求的贫困户，实施400亿元精准扶贫专项贷款工程，为贫困户提供5万元以内、3年以下、免抵押、免担保的小额贷款支持。截至2016年第一季度，精准扶贫专项贷款已累计发放46万户、228亿元，双联惠农贷款累计发放32万户、222亿元，草食畜牧业和设施蔬菜产业发展贷款累计发放18万户、248亿元，妇女小额担保贷款累计发放53万人、247亿元。全省扶贫互助资金项目已覆盖79个县、8251个村，资金总规模达到35亿元。

　　但从调研情况看，由于建档立卡贫困户绝大多数偿贷能力十分有限，再加上相当一部分贫困户在金融机构还有未还贷款，申请落实小额信贷面临诸多困难。一些地方在落实精准扶贫小额信贷政策时，有的需要实物抵押或财政供养人员担保，贫困户无法解决。目前，涉农贷款在贷款规模、贷款期限、发放管理等一系列操作层面上没有根据农业经济的特点进行专门设计，针对农牧户或新型农业经营主体的5年期以上固定资产贷款较少，大部分为期限1-3年的流动资金贷款。大多数农民专业合作社和涉农企业用地仍属租赁集体耕地或流转农户承包地，存在着权属不确定、流转不顺畅、资产变现难等问题，影响了金融机构贷款的积极性，特别是从建筑、房地产等第二产业转型到农业领域的新型经营主体，申请贷款难的问题仍然比较突出。

　　调研组建议，要积极推动金融创新，破解富民产业发展融资难题。要认真研究用足用活现有金融政策，组织和支持新型农业经营主体与金融机构对接，提高信任度和融资成功率。要引导金融机构对富民产业培育和龙头企业发展进行深入调研，针对带动能力强、市场前景好的项目进行金融创新，采取降低门槛、提供贴息、延长期限等政策措施，支持富民产业加快发展。要增加、整合现有扶持龙头企业发展的财政资金，在精准扶贫贷款工程中设立针对新型农业经营主体的金融产品，比照国内一些省份的做法，设立旅游扶贫专项资金，引导国家开发银行、农业发展银行加大对贫困地区旅游产业的扶持力度，联合开发农村休闲旅游资源，做精做优“农家乐”。要积极开展土地承包经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，合理确定贷款周期和放贷规模，将农民的资产转化为资本。

　　审议时，沙拜次力委员说，应进一步重视对贫困地区富民产业持续发展的金融支持机制建设，省上的金融机构应当加大涉农金融产品的创新力度。

　　尚勋武委员也建议，应进一步完善特色优势产业信贷支持政策，开发适应农时季节和不同产业发展需求的创新产品，大力支持富民产业培育。

　　体制机制保障正在加强，但仍需不断完善政策法规

　　全省土地流转面积1136万亩，流转率达23.5%。但扶持贫困地区特色产业、农产品加工业和劳务经济的政策不够完善，缺少符合当地实际的落地政策。

　　调研组了解到，甘肃初步构建了以土地制度、集体产权制度、农业经营制度、牛羊蔬菜贷款、项目扶持为核心的政策支持体系，初步构建了以新型职业农民培育为抓手的教育培训体系，以“十百千万”工程为抓手的新型经营主体培育体系，以农技推广为抓手的技术服务体系，从政策、资金、技术、培训等四大方面构建了富民产业培育支撑体系。全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作顺利推进，预计年底前可基本完成各项任务。陇南市在全省率先开展农村产权交易改革试点，已于2016年1月正式上线运行。

　　然而，调研组也发现，扶持贫困地区特色产业、农产品加工业和劳务经济的政策不够完善，缺少符合当地实际的落地政策。扶持贫困地区农村现代服务业发展的政策不够有力，农业社会化服务体系、乡村旅游基础设施、农村物流和商贸体系建设相对滞后。农业政策性保险覆盖面窄，富民产业风险分担机制没有真正建立起来。土地流转机制不健全，流转到期后，日光温室、塑料大棚、经济林果及其他附着物如何处理，土地受让人、流转人的利益如何保障等方面还没有相应的政策规定。各地普遍反映，随着土地流转和规模经营速度加快，农村土地承包出现了许多新情况、新问题，亟须从法律层面上加以规范。

　　调研组认为，应进一步调整财政支出、固定资产投资和信贷投放结构，增加对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收入用于农业的比例，不断健全农业投入保障机制。继续加大财政支农资金整合力度，优化财政支农支出结构，提高资金使用效益。完善转包、出租、互换、转让及入股等土地流转形式，鼓励承包户开展联户经营，解决土地细碎化和产出能力低等问题。积极完善农村宅基地管理、农村集体资产保值增值管理、集体林权管理新机制，激发农村内部活力。尽快修订《甘肃省农村扶贫开发条例》，支持保障贫困地区富民产业培育。积极反映、推动修改农村土地承包法，使其明确“长久不变”的具体实现形式，从法律层面对农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”予以明确，并赋予土地承包经营权抵押、担保权能。积极推进农村金融立法，破解瓶颈制约。加强农业资源环境保护、农业投入品监管和农产品质量安全管理等重点难点领域的地方立法工作，推进依法治农。

　　审议时，省人大常委会副主任马青林建议，要重视富民产业发展的政策保障问题。建议省政府针对贫困地区富民产业发展存在的问题，在全面研究的基础上，提出加大发展富民产业的具体意见，从政策上保障其健康发展。

　　陈田贵委员也建议，政府应专门制定一个关于促进富民产业发展的意见，把过去的一些优惠政策系统地规范起来，就包括文化产业、种植产业、养殖产业、加工产业及其他产业的培育，从资金、人才、技术支撑等各个方面出台一些优惠政策，有针对性地解决问题，促进农村富民产业真正发展起来。贾玉坤