全国人大环资委来甘调研——聚焦循环经济促进法修改

　　2008年8月29日，第十一届全国人大常委会第四次会议通过了《中华人民共和国循环经济促进法》。这部法律的出台，对于促进循环经济发展，保护和改善环境，实现经济可持续发展提供了重要的制度保障。但随着经济社会发展，现行循环经济促进法对解决我国资源高效、合理利用的针对性不强，有关资源回收再利用的规定严重缺失或者规定得过于原则，社会上要求修改这部法律，使之可操作、可实施的呼声较为强烈。为此，全国人大常委会适时调整立法规划，并将修改循环经济促进法纳入其中。

　　8月22日至24日，全国人大环资委组织调研组来到甘肃，就循环经济促进法修改开展立法调研。调研组通过召开座谈会、实地走访等方式，详细了解了甘肃在促进循环经济发展方面的经验，并广泛征求了关于循环经济促进法的修改意见和建议。

循环经济在甘肃

　　调研组了解到，多年来，甘肃省委、省政府高度重视循环经济工作，将循环经济作为调整产业结构、转变经济发展方式、促进国民经济和社会可持续发展的重要举措，列入重要议程重点推进，在国家的大力支持下，各地、各部门、各骨干企业不懈努力，合力推进，循环经济取得积极进展。

　　据甘肃省副省长黄强介绍，为加强农业循环经济，甘肃在农村地区和农业领域积极推广太阳灶、太阳能热水器、太阳能采暖房、节煤灶、节能炕、节能炉等节能工程，不断提高农村农业洁净能源使用率；大力推广旱作农业技术、高效节水农业技术、农业节约技术等节约型农业工程，提高农业产出效益；大力推广秸秆饲料化、肥料化、燃料化利用，通过堆肥、沤肥、直接还田等方式，消化田间地头及流通环节的尾菜；设立省级专项资金，健全废旧农膜回收利用网络体系；积极开展粪便、污水、生活垃圾等有机废弃物无害化处理，最大限度减少农村环境污染。

　　为做大工业循环经济，甘肃不断提高石化行业下游产品占比，着力提高有色行业镍、铜、铅、锌等产品精深加工率，推动传统产业改造升级和战略性新兴产业持续发展；推进工业节能降耗，对220户钢铁、有色金属、建材、化工、电力等行业企业开展能效对标、电机能效提升活动，积极推进企业清洁生产，整顿关闭存在安全隐患、高耗能、高污染的小企业，组织重点用能企业围绕循环经济产业链改造提升、补链建设；推进工业废弃资源综合利用，充分利用石油化工、有色冶金、煤电化工等行业“三废”资源，大力发展以新型墙材生产为主的废弃物资源化项目，重点推动冶金、电力行业废渣、粉煤灰等工业固体废弃物综合利用；推进矿产资源综合利用，实施金川铜镍多金属矿、窑街煤炭资源国家级综合利用示范基地项目及矿产资源综合利用示范工程，全省大、中型矿山的回采率、回收率大幅提高；推进可再生能源开发利用，加大对风能、太阳能、生物质能的开发利用，全省风光电装机容量分别达到1252万千瓦和610万千瓦，分别位居全国第2位和第1位。

　　为提升循环型服务业，甘肃科学布局全省商贸物流基地和物流节点，在兰州、天水、酒泉、临夏等8个市州建设现代化节约型城市配送中心和放心食品配送体系；创建绿色饭店宾馆，在宾馆客房放置节能环保标识，逐步减少宾馆客房一次性用品，鼓励旅游饭店、景区采用绿色能源；加强交通行业节能减排，淘汰黄标车和老旧车共计69191辆，全省道路运输行业天然气营运车辆已达2.3万辆，年替代燃油量达22.4万吨标准油。

　　为创建循环型社会，甘肃启动实施绿色建筑行动，推广实施绿色低碳旅游活动，开展“绿色”学校及社区创建活动，新建建筑施工阶段建筑节能强制性标准执行率达到了97％以上；在全省全面开展节约型公共机构建设活动，全省公共机构人均综合能耗累计下降16.28％，单位建筑面积能耗下降13.03％；分层次制定再生资源回收体系建设规划，推动再生资源回收利用，覆盖全省城乡的回收网点、分拣中心和集散市场“三位一体”的再生资源回收利用网络体系初步建立；推进城镇污水和生活垃圾无害化处理，城镇生活污水和垃圾处理设施已覆盖所有县区。

　　黄强说，经过多年努力，循环发展理念已经逐步融入了全省工业、农业、服务业和社会等各个领域，在生产、流通、消费各环节逐步推行了循环型生产方式和绿色生活方式，初步构建了覆盖全社会的资源循环利用体系，形成了循环经济有效推进机制，基本建成了国家循环经济示范区，探索出了一条西部经济欠发达地区可持续发展道路。

　　据有关数据表明，循环经济24项主要发展指标中，甘肃资源产出率达到4870元／吨，超出国家目标任务2.5倍；万元GDP取水量达到171立方米／万元，超额完成国家目标任务21.2个百分点；单位地区生产总值能耗从2010年的1.41吨标准煤／万元降到2015年的1.1吨标准煤／万元，“十二五”累计下降21.82％，超额且提前1年完成了国家下达的“十二五”节能目标任务，超额完成6.82个百分点。可再生能源占能源生产总量的比例超出全国平均水平约16.2个百分点，超出国家2020年规划目标值12.6个百分点。中国国际工程咨询公司《甘肃省循环经济指标体系研究》表明，以2008年为基期计算，2015年甘肃省循环经济发展指数达到169.6，年均约增长8个点，超过全国平均水平。

　　调研组对甘肃促进循环经济发展取得的成效给予了充分肯定，对下一步工作提出了重要的指导意见。

各方为修法建言

　　自十七届五中全会中央提出我国资源环境约束强化，到十八大进一步提出环境资源约束趋紧，充分说明了我国目前正面临环境资源的较大压力和发展中的突出问题。为此，中央提出调整经济结构、转变发展方式的战略方针。这说明我国环境资源约束的关键问题是经济结构和发展方式存在问题，需要进行调整、转变。

　　那么，具体应当调整什么？怎样调整？什么是问题的“牛鼻子”？

　　对此，调研组组长、全国人大环资委副主任委员张宝顺认为，发展经济的关键之一是如何保障资源的有效供给。我国一次资源严重短缺是一个先天性问题，加上人口众多，资源短缺问题就更显突出。而更为严重的问题，是多年来我们对资源利用的不合理，资源利用效率低，与发达国家相比我们的资源利用效率差距较大。许多发达国家通过制定高效、合理利用资源的法律，实现资源的高效回收、再利用，减少污染物的产生量，提高资源利用效率，保护环境。他们的这些法律，成为其实施国家资源战略的重要支撑。通过法律的有效实施，更好地推进资源高效利用、合理利用，积极参与资源回收活动，也已成为发达国家社会公众的普遍意识和基本生活习惯。相比之下，一方面，我国是资源消耗大国，资源战略储备不足，大量服役期满的废弃装备、产品和工业生产中产生的废品、边角料即工业副产物不断增多、垃圾围城等资源浪费和环境污染问题在我国广大城乡普遍存在；另一方面，上述这些工业副产物和生活垃圾没有得到有效回收，即便在有限的回收中，回收率却很低，再利用水平不高，甚至在回收、再利用中产生二次污染。这是我们在调整经济结构、转变发展方式中应当着重解决的基础性问题。

　　张宝顺说，继十八大之后，十八届四中全会提出加强生态文明制度建设，强化我国在生态文明建设各个领域的法律制度的完善，提升法治建设水平。按照四中全会的要求，需要建立一套高效、合理的资源利用体制、机制，完善配套的法律制度和措施，以保证在有效的资源供给下，促进经济的发展。由于现行循环经济促进法对解决我国资源高效、合理利用的针对性不强，有关资源回收再利用的规定严重缺失或者规定得过于原则，社会上要求修改这部法律，使之可操作、可实施的呼声较为强烈。修改循环经济促进法就是为了落实十八届四中全会精神，由全国人大常委会提出，经中央批准列入调整后的十二届全国人大常委会立法规划中的，其核心目的就是要促进高效、合理利用资源的法律制度建设。因此，如何修改好循环经济促进法，使之成为我国转变发展方式、调整经济结构的基础和保障，成为完善生态文明制度建设的重要措施之一，是摆在我们面前的一项艰巨任务。

　　那么，修改这部法律究竟要解决哪些问题？张宝顺说，根据在全国各地的调研和听取意见，加上认真研究思考，我们认为，对这部法律的修改应当从如下几个方面考虑：

　　——要梳理有关的概念、名词。概念不清，思想不明、行动不便。在资源利用问题上，目前的名词、概念较多，说法较多，还有炒概念的问题，在社会中产生一些混乱，影响正确的资源利用活动和方式。对于什么是资源、什么是物质、什么是废物？什么是处理、什么是处置？什么是再利用、什么是再生利用？怎样定义资源循环利用和综合利用？如何提高资源利用效率，等等，说法不一，莫衷一是，需要通过修改法律予以厘清。

　　——要建立国家物资流统计体系。国家一年投入多少资源，生产多少产品，产生多少副产物、多少废物，再利用多少资源，应当有个统计数字，不能是一本糊涂账，要做到心里有数，使资源利用有的放矢。

　　——要建立资源综合利用体系。一次资源生产过程中如何保证资源的高效利用、合理利用、综合利用，产生的各种物质如何回收、处理，应当有一套管理机制，不能无序乱放，到处乱丢。大量报废的产品中包含的二次资源如何回收，回收体系如何建设，如何完善废品拆解，如何提高资源回收率，建立完善相应的制度。

　　——要明确各方责任。在完善生产者责任延伸机制的同时，明确销售者、消费者、资源回收者、处理者，以及政府管理部门、管理人员的资源利用责任，包括资源全生命周期的各项责任，诸如清洁生产责任，完善资源利用相关方责任，废品、垃圾回收责任，废品拆解责任，再利用、再制造责任等，这些都需要通过修改法律予以解决。

　　——要建立完善资源再利用和再生利用管理体系和制度建设。一方面要建立完善二手市场管理体系，明确二手市场的各种权利义务关系，保证二手市场产品的再利用有序健康发展，并依法完善二手市场管理水平；另一方面，要建立健全再制造管理体系，依法促进资源再生利用水平和管理水平，使资源再生利用有序、健康发展。

　　——要统筹考虑工业园区内外资源利用问题。不仅要注重科学促进现代化工业园区的建设，更要有序规范园区外的资源回收、再利用问题，要解决尾矿问题，这是长期以来困扰我们的一个重要的资源、环境问题，需要通过完善法律制度予以解决。

　　——要解决城乡生活垃圾问题。如何建立分类回收体系，完善相关管理机制，如何通过立法培育人民群众的资源回收、再利用意识。

　　——要完善法律追究机制、处罚机制，依法加大处罚力度等等，把循环经济促进法做实，使之具有较强的操作性，可实施、可执行。

　　张宝顺说，总之，这次修改循环经济促进法，要按照科学立法、民主立法的要求，从中国的实际出发，解决实际问题，使法律发挥其应有的规范作用。

　　座谈交流中，各方认为进一步修订循环经济促进法意义重大。

　　结合甘肃循环经济工作，甘肃有关方面为现行循环经济促进法提出如下修法建议：

　　——建议增加生态文明等相关内容。生态文明建设、绿色发展已经上升为国家战略，生态文明建设、绿色发展和循环经济息息相关，互为因果。循环经济促进法应该成为推进生态文明建设、实现绿色发展的强有力的法律手段。建议将生态文明建设、绿色发展、低碳发展等相关要求纳入循环经济促进法的条款中。

　　——建议强化法律约束力。现行的循环经济促进法条款中“鼓励”“支持”等用语比较多，处罚也比较轻。建议以企业为主体，明确相关法律责任，对违反规定的，加大处罚力度。

　　——建议增加“防止二次污染”条款。近年来，在资源综合利用中出现了一些“二次污染”环境事件，有一些是生产中环境保护措施不当，还有一些是随意添加未经任何处理的有毒有害废弃物，违法生产经营。建议加强这方面的法律规定，保护环境质量和群众身体健康，促进循环产业合法有序发展。

　　甘肃省人大常委会副主任周多明陪同调研时表示，全国人大环资委组织调研组专程到甘肃调研，充分体现了全国人大对我省发展特别是循环经济发展的极大关心和支持，也是对我们工作的有力鞭策和鼓励。我们一定要认真学习和贯彻落实好调研精神，细化工作措施，落实工作要求，强化法律约束，扎实有效地推进循环经济发展，加快建设幸福美好新甘肃进程。同时，在全国人大对循环经济促进法修改后，我们也将及时启动对甘肃省循环经济促进条例的修改工作。高勇