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以良法善治推进法治甘肃建设——2016年甘肃省人大常委会立法工作盘点

稿件来源:人民之声报 发布时间:2017-01-09 10:06:51

  “良法善治”是法治的本质,也是法治精神的基本特征和内在属性。“良法”是法治的价值标准和理性追求,“善治”是法治的运作模式和实现方式。“良法”与“善治”的有机结合,构成了现代法治,尤其是社会主义法治的精神和精髓。
 
  2016年,甘肃省人大常委会的立法工作在平凡中透着不寻常。这一年,常委会相时而动,围绕中心、服务大局,精心推进重点领域立法,进一步完善立法工作机制,构建有利于科学立法、民主立法的制度规范和技术规范,着力提高地方立法质量,确保每一部法规都能立得住、行得通,可执行、真管用。
 
  一年来,省人大常委会先后制定《甘肃省节约能源条例》、《甘肃省安全生产条例》、《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例》、《甘肃省边境管理条例》、《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》、《甘肃省精神卫生条例》6件地方性法规;修订修改《甘肃省人口与计划生育条例》、《甘肃省地质环境保护条例》、《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》、《甘肃省促进科技成果转化条例》、《甘肃省农业机械管理条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》、《甘肃省实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉细则》、《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》8件地方性法规;批准设区市法规和民族自治地方单行条例13件。
 
  精心推进重点领域立法
 
  改革是当代中国最鲜明的特色。从“摸着石头过河”,到注重顶层设计,使“重大改革于法有据”,体现着治国理念的提升。
 
  一年来,省人大常委会注重发挥立法对改革发展的引领和推动作用,紧紧抓住我省经济社会发展中的突出问题和民生热点,坚持急需先立,把握轻重缓急,精心选择确定立法项目,围绕农村扶贫、节约能源、科技创新、安全生产、公路建设、边境管理、两孩生育、食品安全、精神卫生、乡镇人大等重点领域开展精细立法,地方立法的针对性和前瞻性不断增强。
 
  “十三五”是推进转型发展的关键期,我省将全面落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,节能工作作为落实节约资源和保护环境这一基本国策的重要内容,将面临新的要求和任务。为适应新形势下节能工作要求,规范全省节能管理体制,强化全社会法定节能义务,加强节能执法监察能力,保障节约能源工作有法可依,2016年4月1日,省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《甘肃省节约能源条例》。条例对节能管理体制、节能监察体系、节能评估和审查、能源发展战略、节能管理、节能重点领域管理职能、节能专项资金等方面内容进行了务实管用的规范。
 
  随着我省经济发展和社会进步,安全生产面临着传统危险因素尚未消除、新的危险因素大量涌现等新情况新挑战,全省人民群众对加强安全监管、改善作业环境、保障职业安全健康权益等方面的要求越来越高。2016年5月21日,省十二届人大常委会第二十四次会议修订通过了新的《甘肃省安全生产条例》。这是我省安全生产法治史上具有里程碑意义的大事,标志着我省安全生产和安全监管工作从此步入更加完善的依法治理新时期。
 
  为解决我省边境管理工作中的突出问题,维护国家主权和领土完整,为边境地区发展营造良好环境,2016年7月29日,省十二届人大常委会第二十五次会议通过了《甘肃省边境管理条例》。条例明确了边境所在地各级政府对边境管理工作的领导职责,明确了公安边防部门的行政执法主体地位,对边防行政处罚的幅度、种类等内容进行了规范界定,为边防部队执法执勤提供了有力的法律保障,为持续加强沿边管防、服务地区经济发展、促进边境和谐稳定,提供了坚强的制度保障。这标志着全省2.6万平方公里的边境地区管理进入法治化轨道,并将对全省边境地区持续长远发展产生积极影响。
 
  2015年6月,《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》对新形势下加强县乡人大工作和建设提出了一系列新要求。2015年8月,全国人大常委会对地方组织法、选举法、代表法三部法律作了修改。同月,省委召开人大工作会议,出台了《中共甘肃省委关于加强和改进人大工作的意见》。为落实中央和省委文件精神,保持与“三法”有关规定一致,结合我省人大换届选举和代表工作的实践,2016年7月,省人大常委会对我省实施选举法细则、实施代表法办法和乡镇人大工作条例作了必要的修改和完善,为进一步加强我省县乡人大工作,规范和支持我省各级人大代表依法履职、发挥作用以及县乡人大换届选举工作顺利进行提供了法律保障。
 
  经济的快速发展和日趋激烈的社会竞争,导致人们心理压力加大、精神疾病频发。心理卫生和精神卫生问题已成为重要的社会问题和公共卫生问题。为发展精神卫生事业,规范精神卫生服务,维护精神障碍患者的合法权益,2016年9月29日,省十二届人大常委会第二十六次会议审议通过了《甘肃省精神卫生条例》。条例明确规定,心理咨询机构不得从事心理治疗或者精神障碍的诊断、治疗;精神障碍患者的住院治疗实行自愿原则;康复后的精神障碍患者依法享有入学、面试、就业和参加职业技能培训的权利。条例还明确了对精神障碍患者的社会救助与保障措施。该条例的颁布实施,标志着我省精神卫生事业正式步入法治化渠道。
 
  一直以来,我省公路建设工程质量问题为广大民众所诟病。为切实加强公路建设工程质量和安全监督,维护公路建设市场秩序,2016年11月24日,省十二届人大常委会第二十七次会议表决通过了《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例》。条例对建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位从制度建设、基本要求、责任义务、监督管理等方面作出了严格规范,明确提出公路建设工程实行质量责任终身制,建设、勘察、设计、施工、监理、试验检测等单位在工程质量缺陷责任期内对因其原因造成的质量安全问题负责。
 
  食品小作坊、小经营店和小摊点数量多、规模小、分布广,从业人员专业素质低、风险控制力弱,食品安全风险大,是食品安全的重要环节,也是监管工作的难点。为积极顺应人民群众对食品安全立法的迫切期待,2016年11月24日,省十二届人大常委会第二十七次会议通过了《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》。条例明确各级政府及相关部门对“三小”食品安全的监督管理职责、生产经营者的主体责任、协会责任,突出过程监管,建立人员健康管理、生产经营记录、票据台账管理、索证索票管理等一系列管理制度和要求。这是我省出台的首部食品安全监管方面的地方性法规,为食品安全监管提供了执法依据,必将有效提升食品小作坊、小经营店、小摊点的食品安全水平。
 
  始终不渝突出立法质量
 
  党的十八大提出,“法治是治国理政的基本方式”,“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。立法是法治的前提和基础,越是强调法治,越是要注重提高立法质量。
 
  一年来,省人大常委会积极探索科学立法的途径,把提高立法质量摆在更加突出的位置,把解决照抄重复上位法这一制约地方立法质量的重要因素和“老大难”问题作为重点,精益求精,新制定和修订的法规,在审议过程中全被“瘦身”,有的法规草案删减分量近一半,法规地方特色更加突出,解决实际问题的靶向更加精准。
 
  在制定《甘肃省节约能源条例》过程中,为避免有限的立法资源浪费和地方立法“大而全”“小法抄大法”现象,省人大常委会组成人员审议时,在保留条例关于节约能源的管理职能划分、节约能源管理、能源的合理使用、节约能源的保障和促进以及法律责任等主要内容的情况下,将条例与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复内容一一删除,按照“有几条立几条、可操作易操作、有效管用”的原则,充分体现“立法节制”“少而精”的立法理念,将条例原有的章节式体例结构修改为条款式结构,对部分条款按内容进行了合并,对条款顺序作了相应调整,进行了大刀阔斧的删减和修改,由原来的五十一条修改为三十四条。
 
  围绕当前困扰乡镇人大工作的突出问题,《甘肃省乡镇人民代表大会工作条例》重点就乡镇人大主席团的人员构成、工作职责、乡镇人大主席、副主席配备和乡镇人大办公室职责等作出了明确规定。
 
  紧紧围绕调整生育政策、完善奖励扶助政策、深化计生服务管理体制改革三条主线,《甘肃省人口与计划生育条例》对落实全面两孩政策作出细化规定,在产假、护理假和婚假的设定上,较好地体现了以人为本精神,受到社会广泛好评。
 
  正在制定中的《甘肃省地方立法条例》将在甘肃地方立法工作中起到重要作用,被称为“甘肃的立法法”。为切实制定好这部法规,省人大常委会有关部门分别赴广东、浙江等省份进行考察学习,借鉴好的经验做法,并到省内部分市、州进行了深入调研,使立法更加“接地气”。通过多种形式,向社会各方面广泛征求意见,分层级召开了15次论证会、座谈会,邀请省人大各专门委员会、14个市州人大常委会、省政府各相关委办厅局负责同志,大专院校、法学研究机构专家学者,立法顾问,立法联系点负责同志参加。通过广泛征求意见,力求该条例能集中民意,充分体现广大民众的合法利益,切实将中央、省委和省人大常委会党组提出的有关立法工作的新思想、新理念、新思路、新举措制度化;切实坚持问题导向,解决立法工作中存在的实际问题,健全法规立项、起草、论证、协调、审议和评估清理的程序和保障措施;切实充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,确保这件法规立得住、行得通,可执行、真管用,真正成为指导我省地方立法工作的依据和指南。
 
  为搞好精细立法,省人大常委会对每一件地方性法规都采取认真负责、审慎细致的工作态度,从初稿修改开始,提出具体修改意见,再向各市州、相关单位、立法顾问及各立法联系点广泛征求意见和建议,再针对各方提出的意见和建议,再次修改后专门召开立法专家论证会,对法规草案的合法性、可行性等进行论证。通过多次修改,由常委会有关部门及时提出审议结果的报告、修改情况的报告、修改情况的说明、审议意见的报告和法规草案修改稿、法规草案表决稿等等。通过对法规草案的反复修改论证,立法专家、相关单位的积极参与,一步一个脚印,稳扎稳打,精益求精,确保每一部法规都成为“精品”。
 
  大力加强和改进立法工作
 
  “精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。”结合地方立法实践中遇到的新情况、新问题,2016年7月21日,省人大常委会党组讨论通过的《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》,提出了加强和改进立法工作的更多新举措,受到社会各界尤其是新获立法权的各市州人大常委会的普遍关注。
 
  意见要求,在地方立法工作中,要正确处理立法质量与数量、地方立法与上位法、综合立法与专项立法三个关系。即在处理立法质量与数量的关系时,新制定的法规精细立法,严把质量,控制数量,增强地方性、针对性和可操作性;对过去制定的法规,加大清理和立法后评估力度,该修改的修改,该废止的废止,做到精立多修。在处理地方立法与上位法的关系时,要克服照抄、重复上位法的问题,在用立法解决本地问题、增强地方特色上多下功夫。在处理综合立法与专项立法的关系时,要逐步向减综增专的立法方向转变,把立法的重点从大而全的综合性法规转移到各个领域的重点问题上,针对特定事项进行专项立法,尽量做到“一事一法”。
 
  意见中提出,要着重围绕解决一个重点问题和抓好四个重点环节,加强和改进地方立法工作。解决一个重点问题,即解决照抄重复上位法的老大难问题。抓好四个重点环节,即法规立项和立法计划要提前谋划,建立立法项目库;法规起草要提前介入,发挥人大在法规起草环节的主导作用;在法规审议环节,从规范审次、适当延长审议周期出发,提出了“两次审议第三次表决”和“隔次审议”的制度设计;在立法后的环节,提出了法规清理和评估常态化的制度安排。
 
  为不断健全完善地方立法工作机制,2016年,省人大常委会开始着手重新起草制定《甘肃省地方立法条例》。已经二审的条例草案有针对性地提出了六条立法原则:不抵触原则、不重复原则、有特色原则、可操作原则、专项立法原则、制定与修改并重原则。
 
  条例草案从建立立法项目库制度,到立法计划和立法规划的编制实现循环替补,从法规文本的开题、起草,到审议次数和周期的科学设置,从建立前置评估制度到建立立法后评估制度,通过系列实招加强和改进地方立法工作,尤其是贯彻常委会党组意见,通过立法为地方立法工作建立制度和规矩,摒弃“部门立法”“被动立法”,让“人大说了算”,背后实际是我省民主法制领域深化改革的重要举措。
 
  值得一提的是,针对五年立法规划的执行情况和年度立法计划存在的问题,为切实提高规划计划质量、增强其可行性,从2016年开始,省人大常委会还对立法规划和立法计划的编制工作进行了一系列改革。
 
  建立了立法项目库制度,由人大常委会法制工作部门指定专人负责,经常征集、搜集立法项目,并通过组织座谈会、论证会等形式进行调研、论证后纳入项目库储备,实行分类管理,分为近期立法项目、中期立法项目和远期立法项目。编制立法规划和年度立法计划从立法项目库中优先筛选。立法项目库实行动态化、常态化管理,保持动态开放、定期更新,一般每年至少调整一次。
 
  改变五年立法规划编制办法,实行分类管理、动态管理,做到立法规划与年度立法计划紧密对接,五年立法规划中的起草、论证、储备项目与年度立法计划的审议项目做到滚动衔接。
 
  年度立法计划提前编制,一般每年3月开始启动下一年度的立法计划编制工作。凡纳入年度立法计划的项目,一般应经过规定的计划编制程序并经充分论证。没有特别重大的特殊原因,未经计划编制程序和论证的临时动议项目,不得纳入年度立法计划。
 
  提出立法建议的单位,一般应提供立法项目建议书,建议书对立法必要性、可行性、需要立法解决的主要问题和拟采取的法律对策,应具体详实、调查深入、研究透彻。
 
  人大常委会法制工作部门应组织人大常委会相关工作部门、政府法制部门和政府相关部门,专家学者及其他相关人员,根据立法项目建议书,对立法项目进行讨论和论证。
 
  每年8月下旬左右,省人大常委会主任会议听取人大常委会法制工作部门关于下一年度立法计划征集、编制情况的汇报,讨论年度立法计划草稿。法制工作部门根据主任会议讨论意见,对立法计划草稿进一步调研论证和调整完善。每年11月底前,省人大常委会法制工作部门就年度立法计划草案和五年立法规划调整草案提请省人大法制委员会讨论后报省人大常委会主任会议讨论决定。
 
  甘肃省人大常委会立法工作的加强和改进,提高了立法的针对性、及时性、系统性、可操作性,努力使每一项立法真正务实管用。我们相信,在新的历史起点上,甘肃省地方立法工作将蓄势而发、顺势而进,为全面推进法治甘肃建设贡献力量。高勇