《庆阳市禁牧条例》获批准
稿件来源：人民之声报 发布时间：2017-06-14 09:29:11
记者从6月8日下午召开的甘肃省十二届人大常委会第三十三次会议第二次全体会议上获悉，《庆阳市禁牧条例》获得批准，由庆阳市人大常委会公布施行。
地方立法主动出击，解决禁牧工作法无授权难题
6日上午，在本次常委会会议第一次全体会议上，庆阳市人大常委会副主任刘洪涛作了关于《庆阳市禁牧条例》的说明。
庆阳地处黄土高原腹地，居黄河中游残塬沟壑区和丘陵沟壑区，属干旱半干旱气候，缺水少雨，地质条件特殊，水土流失严重，生态环境脆弱。为减少水土流失，改善生态环境，构建黄土高原生态安全屏障，庆阳市采取了一系列综合治理措施。其中，从2014年开始实施的“再造一个子午岭工程、固沟保塬工程和资源开发区生态治理”三大生态建设工程，取得了明显成效，得到了广大干部群众的高度评价。
刘洪涛坦言，在生态工程建设过程中，遇到了牛、羊等家畜无序放养的严重破坏，边造林边毁林的问题时有发生，而各级政府由于法无授权，难以采取有力措施加以管护和治理。因此，通过立法手段，建立禁牧工作长效机制，进一步明确各级各部门和基层组织的权责，依法规范放牧行为，非常迫切，十分必要。
两届市人大常委会接力关注，条例草案四次接受审议
2016年是庆阳市三届人大任期的最后一年，备受关注的禁牧条例立法工作按下了“快进键”，在年度立法计划中，禁牧条例被列为当年度唯一制定项目，并对相关工作列出了详细时间表。
2016年4月5日，成立不久的庆阳市人大法制委员会召开第一次全体会议，禁牧条例草案接受了法制委的首次统一审议。
在随后召开的庆阳市三届人大常委会第二十五次会议上，禁牧条例草案接受了第一次审议。会后，庆阳市三届人大常委会组成调研组，赴相关县区、乡镇进行调研，听取基层组织和群众的意见建议，在全市上下广泛征求意见，邀请有关专家和立法顾问进行认真讨论修改。
条例草案二审稿提请庆阳市三届人大常委会第二十六次会议进行二次审议后，又征求了省人大环资工委及省上林业、农牧、水务、水保等相关厅局意见，庆阳市委常委会专题听取了市人大常委会党组的情况汇报。根据各方面的意见，形成禁牧条例草案三审稿，提请市三届人大常委会第二十七次会议进行审议，表决通过后报请省人大常委会进行审查。
2016年12月，庆阳市人大常委会成功换届，新成立的庆阳市四届人大常委会根据省人大常委会的审查意见，接力修改完善。2017年5月24日，庆阳市四届人大常委会第六次会议对修改后的禁牧条例进行了审议。
全国、省、市三级人大常委会共同关注，条例出台
《庆阳市禁牧条例》是庆阳市制定的第一部实体性地方法规，也是我省根据立法法对市级人大授予立法权后出台的第一部环境保护方面的地方性法规，备受各界关注。
2017年3月17日，甘肃省十二届人大环境资源保护委员会第十七次会议对庆阳市人大常委会报请批准的禁牧条例进行了审查。会上，禁牧条例在立法权限上和上位法是否一致，意见出现分歧。3月23日，省人大常委会主任会议对此问题进行了研究，要求省人大常委会环境资源保护工作委员会和法制工作委员会共同商榷，并就相关问题请示全国人大常委会法工委。
随后，省人大常委会以甘人大常办字［2017］1号文件函询全国人大常委会法工委。
5月5日，全国人大常委会法工委电话答复，《庆阳市禁牧条例》属于设区的市制定地方性法规中“环境保护”立法权限的范畴，庆阳市人大常委会从保护生态环境的需要，可以制定具有一定地方特色的地方性法规。
分歧消除，意见统一。5月24日，修改后的《庆阳市禁牧条例》在庆阳市四届人大常委会第六次会议接受了第四次审议，并报请本次省人大常委会会议进行审查批准。
明确权责分工，建立禁牧联合执法工作机制
获得批准的《庆阳市禁牧条例》对法律、行政法规和规章关于禁牧区域的规定进行了整合，使其更加具体明白，以解决禁牧区域上位法规定散乱、不便具体操作执行等问题。《条例》指出，禁牧工作遵循统筹规划、保护优先、封育结合、严格管理和绿色发展的原则。同时明确，实行禁牧的区域为：幼林地和特种用途林地；严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原;划定封禁的山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域；划定的饮用水水源一级保护区；河道堤防和护堤地；划定的沙化土地封禁保护区域；法律、法规规定禁牧的其他区域。
《条例》明确了行政主管部门在禁牧工作中的权责分工。《条例》要求，市、县（区）、乡（镇）人民政府应当建立禁牧责任制并纳入目标管理考核。同时规定，林业主管部门负责管理幼林地和特种用途林地。农牧主管部门负责管理严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原。水土保持机构负责管理划定封禁的山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域。环境保护主管部门负责管理划定的饮用水水源一级保护区。水务主管部门负责管理河道堤防和护堤地。林业、农牧主管部门按照各自职责管理划定的沙化土地封禁保护区域。
《条例》确立了禁牧联合执法工作机制。明确规定乡（镇）人民政府根据需要,统一组织有关林业、农牧、水务、环境保护主管部门和水土保持机构实施禁牧联合执法。乡（镇）人民政府、村民委员会应当根据实际需要，建立禁牧管护组织，配备或聘用专职、兼职工作人员，明确管护的义务和责任，实行禁牧承包责任制。
《条例》同时规定，乡（镇）村集体管理的林地、草地，由乡（镇）、村组负责禁牧管护。国有企事业单位管理的林地、草地，由国有企事业单位负责禁牧管护。承包、租赁、拍卖、股份合作等形式获得使用权的林地、草地，由经营者负责禁牧管护。
《条例》弥补了法律法规对在禁牧区域放牧行为无处罚依据的缺失。在充分尊重社会各界和群众意愿的前提下，规定在禁牧区域放牧者，每次每只羊罚款五十元，每头牛、驴、骡、马等草食动物罚款一百元，每次累计罚款不得超过一万元，以解决法律法规只有禁牧行为和区域规定，没有对在禁牧区域放牧实施处罚等问题。
细化执行，用执行力凸显法规的生命力
法律的生命力在于执行。6月7日，省十二届人大常委会第三十三次会议在对《庆阳市禁牧条例》进行分组审议时，组成人员一致认为，《条例》很有地方特色，具有较强的可操作性，符合庆阳实际。同时，如何细化执行好这部备受关注的地方性法规成为大家热议的焦点。
《条例》中规定，本条例实施细则由市人民政府制定。省人大常委会副主任罗笑虎在审议时指出，《条例》规定了县级以上林业、农牧等五个职能部门的职责，并明确了这五个部门的处罚权限，但是禁牧的管护责任由乡(镇)村、国有企事业单位及承包、租赁等的经营者负责，这样规定容易造成现场管护和处罚脱节的问题，可能会出现管不住或者乱收、乱罚和多头处罚的问题，操作难度比较大。庆阳市人民政府在制定实施细则时要考虑处理好上述问题。
同时，有与会人员认为，由县级相关部门委托乡镇政府执法，在实际工作中存在取证难、处罚难的问题，建议在《条例》具体实施中，建立由村民代表监管的制度。
传统放养和禁牧存在必然的冲突，《条例》中明确，支持和鼓励农村集体经济组织、畜牧业合作经济组织和农民发展舍饲养殖，转变养殖方式。省人大常委会副主任孙效东在审议时认为，禁牧很有必要，但是畜牧业算是庆阳市特别是北部山区县的支柱产业，政府及相关部门要作出规划，安排一定的资金支持发展舍饲圈养，引导、帮助群众转变传统放牧模式。张孝峰
地方立法主动出击，解决禁牧工作法无授权难题
6日上午，在本次常委会会议第一次全体会议上，庆阳市人大常委会副主任刘洪涛作了关于《庆阳市禁牧条例》的说明。
庆阳地处黄土高原腹地，居黄河中游残塬沟壑区和丘陵沟壑区，属干旱半干旱气候，缺水少雨，地质条件特殊，水土流失严重，生态环境脆弱。为减少水土流失，改善生态环境，构建黄土高原生态安全屏障，庆阳市采取了一系列综合治理措施。其中，从2014年开始实施的“再造一个子午岭工程、固沟保塬工程和资源开发区生态治理”三大生态建设工程，取得了明显成效，得到了广大干部群众的高度评价。
刘洪涛坦言，在生态工程建设过程中，遇到了牛、羊等家畜无序放养的严重破坏，边造林边毁林的问题时有发生，而各级政府由于法无授权，难以采取有力措施加以管护和治理。因此，通过立法手段，建立禁牧工作长效机制，进一步明确各级各部门和基层组织的权责，依法规范放牧行为，非常迫切，十分必要。
两届市人大常委会接力关注，条例草案四次接受审议
2016年是庆阳市三届人大任期的最后一年，备受关注的禁牧条例立法工作按下了“快进键”，在年度立法计划中，禁牧条例被列为当年度唯一制定项目，并对相关工作列出了详细时间表。
2016年4月5日，成立不久的庆阳市人大法制委员会召开第一次全体会议，禁牧条例草案接受了法制委的首次统一审议。
在随后召开的庆阳市三届人大常委会第二十五次会议上，禁牧条例草案接受了第一次审议。会后，庆阳市三届人大常委会组成调研组，赴相关县区、乡镇进行调研，听取基层组织和群众的意见建议，在全市上下广泛征求意见，邀请有关专家和立法顾问进行认真讨论修改。
条例草案二审稿提请庆阳市三届人大常委会第二十六次会议进行二次审议后，又征求了省人大环资工委及省上林业、农牧、水务、水保等相关厅局意见，庆阳市委常委会专题听取了市人大常委会党组的情况汇报。根据各方面的意见，形成禁牧条例草案三审稿，提请市三届人大常委会第二十七次会议进行审议，表决通过后报请省人大常委会进行审查。
2016年12月，庆阳市人大常委会成功换届，新成立的庆阳市四届人大常委会根据省人大常委会的审查意见，接力修改完善。2017年5月24日，庆阳市四届人大常委会第六次会议对修改后的禁牧条例进行了审议。
全国、省、市三级人大常委会共同关注，条例出台
《庆阳市禁牧条例》是庆阳市制定的第一部实体性地方法规，也是我省根据立法法对市级人大授予立法权后出台的第一部环境保护方面的地方性法规，备受各界关注。
2017年3月17日，甘肃省十二届人大环境资源保护委员会第十七次会议对庆阳市人大常委会报请批准的禁牧条例进行了审查。会上，禁牧条例在立法权限上和上位法是否一致，意见出现分歧。3月23日，省人大常委会主任会议对此问题进行了研究，要求省人大常委会环境资源保护工作委员会和法制工作委员会共同商榷，并就相关问题请示全国人大常委会法工委。
随后，省人大常委会以甘人大常办字［2017］1号文件函询全国人大常委会法工委。
5月5日，全国人大常委会法工委电话答复，《庆阳市禁牧条例》属于设区的市制定地方性法规中“环境保护”立法权限的范畴，庆阳市人大常委会从保护生态环境的需要，可以制定具有一定地方特色的地方性法规。
分歧消除，意见统一。5月24日，修改后的《庆阳市禁牧条例》在庆阳市四届人大常委会第六次会议接受了第四次审议，并报请本次省人大常委会会议进行审查批准。
明确权责分工，建立禁牧联合执法工作机制
获得批准的《庆阳市禁牧条例》对法律、行政法规和规章关于禁牧区域的规定进行了整合，使其更加具体明白，以解决禁牧区域上位法规定散乱、不便具体操作执行等问题。《条例》指出，禁牧工作遵循统筹规划、保护优先、封育结合、严格管理和绿色发展的原则。同时明确，实行禁牧的区域为：幼林地和特种用途林地；严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原;划定封禁的山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域；划定的饮用水水源一级保护区；河道堤防和护堤地；划定的沙化土地封禁保护区域；法律、法规规定禁牧的其他区域。
《条例》明确了行政主管部门在禁牧工作中的权责分工。《条例》要求，市、县（区）、乡（镇）人民政府应当建立禁牧责任制并纳入目标管理考核。同时规定，林业主管部门负责管理幼林地和特种用途林地。农牧主管部门负责管理严重退化、沙化、盐碱化、石漠化的草原和生态脆弱区的草原。水土保持机构负责管理划定封禁的山区、丘陵区、风沙区以及容易发生水土流失的其他区域。环境保护主管部门负责管理划定的饮用水水源一级保护区。水务主管部门负责管理河道堤防和护堤地。林业、农牧主管部门按照各自职责管理划定的沙化土地封禁保护区域。
《条例》确立了禁牧联合执法工作机制。明确规定乡（镇）人民政府根据需要,统一组织有关林业、农牧、水务、环境保护主管部门和水土保持机构实施禁牧联合执法。乡（镇）人民政府、村民委员会应当根据实际需要，建立禁牧管护组织，配备或聘用专职、兼职工作人员，明确管护的义务和责任，实行禁牧承包责任制。
《条例》同时规定，乡（镇）村集体管理的林地、草地，由乡（镇）、村组负责禁牧管护。国有企事业单位管理的林地、草地，由国有企事业单位负责禁牧管护。承包、租赁、拍卖、股份合作等形式获得使用权的林地、草地，由经营者负责禁牧管护。
《条例》弥补了法律法规对在禁牧区域放牧行为无处罚依据的缺失。在充分尊重社会各界和群众意愿的前提下，规定在禁牧区域放牧者，每次每只羊罚款五十元，每头牛、驴、骡、马等草食动物罚款一百元，每次累计罚款不得超过一万元，以解决法律法规只有禁牧行为和区域规定，没有对在禁牧区域放牧实施处罚等问题。
细化执行，用执行力凸显法规的生命力
法律的生命力在于执行。6月7日，省十二届人大常委会第三十三次会议在对《庆阳市禁牧条例》进行分组审议时，组成人员一致认为，《条例》很有地方特色，具有较强的可操作性，符合庆阳实际。同时，如何细化执行好这部备受关注的地方性法规成为大家热议的焦点。
《条例》中规定，本条例实施细则由市人民政府制定。省人大常委会副主任罗笑虎在审议时指出，《条例》规定了县级以上林业、农牧等五个职能部门的职责，并明确了这五个部门的处罚权限，但是禁牧的管护责任由乡(镇)村、国有企事业单位及承包、租赁等的经营者负责，这样规定容易造成现场管护和处罚脱节的问题，可能会出现管不住或者乱收、乱罚和多头处罚的问题，操作难度比较大。庆阳市人民政府在制定实施细则时要考虑处理好上述问题。
同时，有与会人员认为，由县级相关部门委托乡镇政府执法，在实际工作中存在取证难、处罚难的问题，建议在《条例》具体实施中，建立由村民代表监管的制度。
传统放养和禁牧存在必然的冲突，《条例》中明确，支持和鼓励农村集体经济组织、畜牧业合作经济组织和农民发展舍饲养殖，转变养殖方式。省人大常委会副主任孙效东在审议时认为，禁牧很有必要，但是畜牧业算是庆阳市特别是北部山区县的支柱产业，政府及相关部门要作出规划，安排一定的资金支持发展舍饲圈养，引导、帮助群众转变传统放牧模式。张孝峰