甘肃立法这五年

　　不觉间，时光已倏然走过五年。在甘肃省十二届人大及其常委会行将届满之际，我们试图穿越时空，重返历史现场，清点五年时光所留下的立法财富，捕捉立法背后的精神脉象。
 
　　五年来，甘肃省十二届人大及其常委会相时而动，围绕中心、服务大局，精心推进重点领域立法，不断完善立法体制机制，构建有利于科学立法、民主立法的制度规范和技术规范，有效推进精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次的立法工作改革，着力提升立法质量，确保每一部法规都能立得住、行得通，可执行、真管用，为实现以良法促进发展、保证善治而不懈努力，为推进甘肃民主法治建设和经济社会科学发展提供了坚实的法制保障。
 
　　据统计，从2013年初至2017年底临近届满之际，省十二届人大及其常委会先后制定、修订法规59件，批准设区市地方性法规和民族自治地方自治条例、单行条例45件。
 
　　急需先立着力推进重点领域立法
 
　　改革是当代中国最鲜明的特色。从“摸着石头过河”，到注重顶层设计，使“重大改革于法有据”，体现着治国理念的提升。五年来，甘肃省十二届人大及其常委会注重发挥立法对改革发展的引领和推动作用，紧紧抓住我省经济社会发展中的突出问题和民生热点，坚持急需先立，把握轻重缓急，精心选择确定立法项目，地方立法的针对性和前瞻性不断增强。
 
　　废旧农膜的回收利用是中国乃至世界性的难题，目前国外一些发达国家已经通过立法强制回收废旧农膜，而我国还没有专门的法律法规。2013年11月29日，省十二届人大常委会第六次会议审议通过了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》，于2014年1月1日起正式施行。这是我国首部关于废旧农膜回收利用方面的地方性法规。作为西部的农业省份，通过人大主动选题立项、牵头组织起草，并且率先出台废旧农膜回收利用条例，为国家及其他省份在这方面的立法积累了经验，起到了一定的示范和导向作用。该条例是一切从本地实际需要出发，由“大而全”立法向“小而精”立法转变的具体表现。条例不设章节，共22条，把重点放在了核心制度、关键条款的设计上，最大化地实现了立法的精细化、具体化。
 
　　甘肃省作为国家最早的核工业和核试验基地，拥有核燃料循环链体系各个环节的核设施，是名副其实的“核大省”，辐射环境风险不断增大，监管任务日趋艰巨。同时，随着经济社会的快速发展，电磁技术的应用日益广泛，电磁环境问题日益严重。2014年11月28日，甘肃省十二届人大常委会第十二次会议审议通过了《甘肃省辐射污染防治条例》，自2015年1月1日起施行。条例从电离辐射污染防治、电磁辐射污染防治、乏燃料和放射性废物处理处置生态补偿、监督管理及法律责任等方面，对相关行为及责任进行了详细明确的规定。它的制定出台，对规范辐射环境的监督管理，促进核技术和电磁技术的安全利用，保证经济社会可持续发展，具有十分重要的意义。
 
　　甘肃是中华民族的重要发祥地，境内非物质文化遗产有2.7万余种，蕴涵着古老深厚的文化价值，是国家重要的文化代表性资源，有着非常重要和独特的地位。为有效保护和留存民族文化的记忆，2015年3月27日，由省人大常委会主导制定的甘肃省首部非物质文化遗产传承和保护方面的地方性法规——《甘肃省非物质文化遗产条例》获省十二届人大常委会第十五次会议通过，于当年6月1日起正式实施。条例明确了政府保护非遗的责任，强化了非遗传承与传播的要求，突出了对非遗的发展性保护。条例的出台，标志着甘肃省非物质文化遗产保护工作被纳入了法治化、规范化轨道。
 
　　我省贫困面大、贫困程度深、贫困人口多，全省年均各种救助人数约1200万，接近全省总人口的一半。针对甘肃省现行社会救助制度衔接不紧、内容分散等问题，2015年7月31日，甘肃省十二届人大常委会第十八次会议表决通过了《甘肃省社会救助条例》，于当年10月1日起正式施行。这是我省第一部全面统筹各类社会救助制度的地方性法规。《条例》突出了“公开、公平、公正、及时”的救助原则和“托底线、救急难、可持续”的救助方针，明确了对社会救助的全面监督管理和相应的法律责任等内容，是一部针对性、指导性和实践性都很强的地方性法规，对推进精准救助、助推精准扶贫发挥了重要作用。
 
　　为解决人口老龄化带来的社会问题，保障老年人的合法权益，推动老龄事业健康发展，2015年11月27日，甘肃省十二届人大常委会第二十次会议审议通过了《甘肃省老年人权益保障条例》，于2016年1月1日正式实施。条例以明确工作责任、提高服务保障水平、优化养老环境为重点，进一步明确了老年人依法享有从国家和社会获得物质帮助、享受社会服务和社会优待、参与社会发展和共享发展成果的权利，进一步细化了赡养者的义务、政府的职责和社会的职责，操作性和实效性更强。
 
　　为适应新形势下节能工作要求，规范全省节能管理体制，强化全社会法定节能义务，加强节能执法监察能力，2016年4月1日，甘肃省十二届人大常委会第二十二次会议表决通过了《甘肃省节约能源条例》，对节能管理体制、节能监察体系、节能评估和审查、能源发展战略、节能管理、节能重点领域管理职能、节能专项资金等方面内容进行了务实管用的规范。
 
　　经济的快速发展和日趋激烈的社会竞争，导致人们心理压力加大、精神疾病频发。心理卫生和精神卫生问题已成为重要的社会问题和公共卫生问题。为发展精神卫生事业，规范精神卫生服务，维护精神障碍患者的合法权益，2016年9月29日，甘肃省十二届人大常委会第二十六次会议审议通过了《甘肃省精神卫生条例》。条例明确了精神卫生服务保障部门的职责，对精神障碍患者的社会救助与保障措施予以了明确规范，标志着我省精神卫生事业正式步入法治轨道。
 
　　一直以来，我省公路建设工程质量问题为广大民众所诟病。为切实加强公路建设工程质量和安全监督，维护公路建设市场秩序，2016年11月24日，甘肃省十二届人大常委会第二十七次会议表决通过了《甘肃省公路建设工程质量安全监督管理条例》。条例对建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位从制度建设、基本要求、责任义务、监督管理等方面作出了严格规范，明确提出公路建设工程实行质量责任终身制。
 
　　为积极顺应人民群众对食品安全立法的迫切期待，2016年11月24日，甘肃省十二届人大常委会第二十七次会议通过了《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》。条例明确各级政府及相关部门对“三小”食品安全的监督管理职责、生产经营者的主体责任、协会责任，突出过程监管，建立人员健康管理、生产经营记录、票据台账管理、索证索票管理等一系列管理制度和要求。这是我省出台的首部食品安全监管方面的地方性法规，为食品安全监管提供了执法依据。
 
　　长期以来，审计对象在对审计发现问题的整改落实方面一直存在重视不够、整改不力、公开不及时不充分等问题，有的问题年年审年年犯；有的单位知错认错不改错，审计风暴一过，问题涛声依旧。2017年7月28日，全国首部规范县级以上地方各级人大常委会监督审计查出问题整改工作的地方性法规——《甘肃省各级人民代表大会常务委员会监督审计查出问题整改工作办法》获甘肃省十二届人大常委会第三十四次会议表决通过，于当年9月1日起正式实施。这部创制性法规充分结合甘肃实际，文本框架结构合理，针对性和可操作性强，既明确了监督的主体，也明确了监督的主要内容，同时规范了整改责任、监督方式、监督程序等，对各级人大常委会充分发挥监督职权、进一步加大对审计查出问题整改工作的监督力度、增强监督实效提供坚实的法制保障。
 
　　垃圾问题严重影响了农村的生态环境和农民生活水平的提升，群众对此呼声强烈。2017年9月28日，省十二届人大常委会第三十五次会议审议通过了《甘肃省农村生活垃圾管理条例》，对农村垃圾中产生量最大、对农村环境影响最直接最严重的生活垃圾的管理进行了规范。条例的出台，既是省人大常委会贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的实际行动，也是回应群众呼声、维护群众利益的具体体现。
 
　　力求精细确保每项立法务实管用
 
　　党的十八大提出，“法治是治国理政的基本方式”，“要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”。立法是法治的前提和基础，越是强调法治，越是要注重提高立法质量。2010年，中国特色社会主义法律体系的基本形成，标志着地方立法站在了一个新的起点和高度。新形势要求地方立法须在精细化上下功夫，主要任务是解决“完善不完善”“管用不管用”的问题。
 
　　本届以来，甘肃省人大及其常委会积极探索科学立法的途径，把提高立法质量摆在更加突出的位置，把解决照抄重复上位法这一制约地方立法质量的重要因素和“老大难”问题作为重点，精益求精，新制定和修订的法规，在审议过程中全被“瘦身”，有的法规草案删减分量近一半，法规地方特色更加突出，解决实际问题的靶向更加精准。
 
　　在制定《甘肃省节约能源条例》过程中，为避免有限的立法资源浪费和地方立法“大而全”“小法抄大法”现象，省人大常委会组成人员审议时，在保留条例关于节约能源的管理职能划分、节约能源管理、能源的合理使用、节约能源的保障和促进以及法律责任等主要内容的情况下，将条例与上位法完全重复或者对上位法相关条文进行分解、组合、变换词语表述方式等变相重复内容一一删除，按照“有几条立几条、可操作易操作、有效管用”的原则，充分体现“立法节制”“少而精”的立法理念，将条例原有的章节式体例结构修改为条款式结构，对部分条款按内容进行了合并，对条款顺序作了相应调整，进行了大刀阔斧的删减和修改，由原来的五十一条修改为三十四条。该条例体例结构变更和删简瘦身后，其针对性、操作性明显增强，地方特色显著。
 
　　其实，甘肃省十二届人大及其常委会新制定或修订的各项法规，与《甘肃省节约能源条例》一样，在审议过程中，都被“瘦身”。这一做法，不仅得到了常委会组成人员的肯定，而且得到了起草法规的政府部门的认可。
 
　　甘肃省第十二届人民代表大会第六次会议通过的《甘肃省地方立法条例》被称为“甘肃的立法法”。为切实制定好这部法规，省人大常委会有关部门赴广东、浙江等省份进行考察学习，借鉴好的经验做法，并到省内部分市、州进行了深入调研，使立法更加“接地气”。通过多种形式，向社会各方面广泛征求意见，分层级召开了15次论证会、座谈会，邀请省人大各专门委员会、14个市州人大常委会、省政府各相关委办厅局负责同志，大专院校、法学研究机构专家学者，立法顾问，立法联系点负责同志参加。通过广泛征求意见，力求该条例能集中民意，充分体现广大民众的合法利益，切实将中央、省委和省人大常委会党组提出的有关立法工作的新思想、新理念、新思路、新举措制度化；切实坚持问题导向，解决立法工作中存在的实际问题，健全法规立项、起草、论证、协调、审议和评估清理的程序和保障措施；切实充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，确保这件法规立得住、行得通，可执行、真管用，真正成为指导我省地方立法工作的依据和指南。
 
　　为搞好精细立法，省人大常委会对每一件地方性法规都采取认真负责、审慎细致的工作态度，从初稿修改开始，提出具体修改意见，再向各市州、相关单位、立法顾问及各立法联系点广泛征求意见和建议，再针对各方提出的意见和建议，再次修改后专门召开立法专家论证会，对法规草案的合法性、可行性等进行论证。通过多次修改，由常委会有关部门及时提出审议结果的报告、修改情况的报告、修改情况的说明、审议意见的报告和法规草案修改稿、法规草案表决稿等等。通过对法规草案的反复修改论证，立法专家、相关单位的积极参与，一步一个脚印，稳扎稳打，精益求精，确保每一部法规都成为“精品”。
 
　　革新机制地方立法迈向法制轨道
 
　　如何让立法的过程处在“阳光”下？一直是广大民众关注的热点话题。备受瞩目的《甘肃省公众参与制定地方性法规条例》历经跨届三审，在甘肃省十二届人大常委会第四次会议上终获通过，于2013年10月1日正式实施。这是国内首部引导、鼓励和规范公众参与立法活动的专门性、创制性地方法规。
 
　　条例提出，地方性法规制定机关、起草单位公开征求公众对法规草案的意见的，应当发布与公众参与相关的立法信息。地方性法规制定机关或者起草单位应当通过广播、电视、报纸和网络等媒体，向社会发布公众参与立法的相关信息。
 
　　条例明确，公众参与制定地方性法规的方式有：向地方性法规制定单位提出立法项目建议或者法规草案文本；受地方性法规制定机关或者起草单位委托，提出法规草案文本；通过信函、传真、电子邮件、电话等，提出具体意见和建议；应邀参加座谈会、论证会、听证会等相关会议。
 
　　条例还规定，地方性法规制定机关应当建立激励制度，鼓励公众参与地方性法规制定活动，并对作出突出贡献的公众予以表彰和奖励。公民参与地方性法规制定活动所支出的差旅费、误工费等费用，由地方性法规制定机关予以补偿。同时，公众参与地方性法规制定所需经费由同级财政予以保障。
 
　　这一公众参与制度与机制的建构，既有助于公众充分表达立法意愿，更有助于地方性法规制定机关、起草单位广泛听取公众对立法的意见和建议，克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向，保证法规的科学性、合理性、公正性与完整性，进一步提高地方立法质量。同时，该制度的设置，能使公众更多地参与立法过程，更加清晰地了解立法意义、立法目的、立法的主要内容，使所制定的法规更容易得到广大社会成员的认可和支持，有利于进一步提高地方性法规的执行力。
 
　　长期以来，地方立法中的弊端饱受各界诟病，如追求立法数量，立法质量不高；对本地问题缺乏深入研究，照抄重复上位法问题比较严重；立法选题追求大而全，对需要用法规解决的问题浅尝辄止等等。为有效解决这些问题，从2016年开始，甘肃省人大法制委员会和省人大常委会法制工作委员会经过广泛调研、认真总结、反复研究、深入思考，紧密结合我省立法工作实际，就创新改进地方立法工作向常委会党组呈报了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》。2016年7月21日，省人大常委会党组专题讨论通过了《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》。
 
　　“精立多修、减综增专、力戒照抄、提前谋划、提前参与、改进审次。”结合地方立法实践中遇到的新情况、新问题，该意见提出了加强和改进立法工作的更多新举措，受到社会各界，尤其是新获立法权的各设区市人大常委会的普遍关注。
 
　　意见要求，在地方立法工作中，要正确处理立法质量与数量、地方立法与上位法、综合立法与专项立法三个关系。即在处理立法质量与数量的关系时，新制定的法规精细立法、严把质量、控制数量，增强地方性、针对性和可操作性；对过去制定的法规，加大清理和立法后评估力度，该修改的修改，该废止的废止，做到精立多修。在处理地方立法与上位法的关系时，要克服照抄、重复上位法的问题，在用立法解决本地问题、增强地方特色上多下功夫。在处理综合立法与专项立法的关系时，要逐步向减综增专的立法方向转变，把立法的重点从大而全的综合性法规转移到各个领域的重点问题上，针对特定事项进行专项立法，尽量做到“一事一法”。
 
　　意见提出，要着重围绕解决一个重点问题和抓好四个重点环节，加强和改进地方立法工作。解决一个重点问题，即解决照抄重复上位法的老大难问题。抓好四个重点环节，即法规立项和立法计划要提前谋划，建立立法项目库；法规起草要提前介入，发挥人大在法规起草环节的主导作用；在法规审议环节，从规范审次、适当延长审议周期出发，提出了“两次审议第三次表决”和“隔次审议”的制度设计；在立法后的环节，提出了法规清理和评估常态化的制度安排。
 
　　这些改进思路和措施既贯彻了十八大以来习近平总书记和党中央提出的“抓住立法质量这个关键”和“发挥人大立法主导作用”“发挥立法的引领推动作用”的新思想、新要求，又细化了立法法相关规定在地方立法中的运作环节。
 
　　为了将这一系列立法改进措施用地方性法规的形式加以明确和固化，2017年1月13日，甘肃省第十二届人民代表大会第六次会议审议通过了《甘肃省地方立法条例》，自当年3月1日起正式施行。它的出台，为推动我省新形势下的立法工作迈上更高台阶打下了坚实基础。
 
　　条例从立法事项提出、规划计划制定、起草修改审议、表决颁布实施、效果检查评估各环节及职能确定、责任划分、措施保障等各个方面，对省人大及其常委会的立法活动全程全方位进行了统一规范。
 
　　地方立法坚持和遵循什么原则，对立法质量起到决定性作用。条例有针对性地提出了六条立法原则：不抵触原则、不重复原则、有特色原则、可操作原则、专项立法原则、制定与修改并重原则。
 
　　条例从建立立法项目库制度，到立法计划和立法规划的编制实现循环替补，从法规文本的开题、起草，到审议次数和周期的科学设置，从建立前置评估制度到建立立法后评估制度，通过系列实招加强和改进地方立法工作，尤其是贯彻常委会党组意见，通过立法为地方立法工作建立制度和规矩，摒弃“部门立法”“被动立法”，让“人大说了算”，背后实际是我省民主法制领域深化改革的重要举措。
 
　　法规的立项和立法计划的编制，是保证立法质量的初始环节、基础环节。值得一提的是，针对五年立法规划的执行情况和年度立法计划存在的问题，为切实提高规划计划质量、增强其可行性，从2016年开始，省人大常委会还对立法规划和立法计划的编制工作进行了一系列行之有效的改革。
 
　　建立了立法项目库制度，由人大常委会法制工作部门指定专人负责，经常征集、搜集立法项目，并通过组织座谈会、论证会等形式进行调研、论证后纳入项目库储备，实行分类管理，分为近期立法项目、中期立法项目和远期立法项目。编制立法规划和年度立法计划从立法项目库中优先筛选。立法项目库实行动态化、常态化管理，保持动态开放、定期更新，一般每年至少调整一次。
 
　　改变五年立法规划编制办法，实行分类管理、动态管理，做到立法规划与年度立法计划紧密对接，五年立法规划中的起草、论证、储备项目与年度立法计划的审议项目做到滚动衔接。年度立法计划提前编制，一般每年3月开始启动下一年度的立法计划编制工作。凡纳入年度立法计划的项目，一般应经过规定的计划编制程序并经充分论证。没有特别重大的特殊原因，未经计划编制程序和论证的临时动议项目，不得纳入年度立法计划。
 
　　常委会还明确要求，提出立法建议的单位，一般应提供立法项目建议书，建议书对立法必要性、可行性、需要立法解决的主要问题和拟采取的法律对策，应具体详实、调查深入、研究透彻。人大常委会法制工作部门应组织人大常委会相关工作部门、政府法制部门和政府相关部门，专家学者及其他相关人员，根据立法项目建议书，对立法项目进行讨论和论证。
 
　　从引导、鼓励和规范公众参与立法活动的专门性地方性法规的制定，到常委会党组研究起草并报请省委深改领导小组讨论批准的《关于加强和改进我省地方立法工作的意见》，再到全面规范地方立法工作的《甘肃省地方立法条例》的出台施行，甘肃省人大及其常委会立法工作的体制机制已逐步构建，地方立法工作已迈向法制化轨道。我们相信，在新的历史起点上，甘肃省的地方立法工作将蓄势而发、顺势而进，为全面推进法治甘肃建设做出更大贡献。
 
　　（作者：高勇）