甘肃省人大及其常委会40年立法工作亮点综述

稿件来源:甘肃人大客户端 发布时间:2019-11-22 10:00:00

  地方立法中的“甘肃特色”——甘肃省人大及其常委会40年立法工作亮点综述
 
  自1979年7月五届全国人大二次会议制定的地方组织法赋予省级地方人大及其常委会立法权以来,历届甘肃省人大及其常委会围绕中心,服务大局,认真履职,使甘肃地方立法从无到有、从起步探索到发展提高,立法工作日趋规范,立法质量逐步提高。特别是党的十八大、十九大以来,省人大常委会在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下,着眼地方立法的正确政治方向,坚持党对立法工作的领导,着眼遵循上位法的立法精神和立法原意,提出了“提高政治站位、加强党的领导、吃透中央精神、突出地方特色、提高立法质量”的思路和“高站位、精立法、多修法、深论证、严程序”的要求,并自觉贯彻和体现到立法工作中,掀开了新时代甘肃地方立法的新篇章。
 
  在空白上奠基
 
  1980年10月6日,省五届人大常委会第四次会议制定颁布了《甘肃省县级直接选举实施细则》,标志着甘肃省第一件地方性法规的诞生。以此为起点,甘肃的立法工作在一片空白上奠基,从无到有,由少到多。40年来,围绕社会主义市场经济体制的建立与完善,着力加强了经济立法;立足省情实际,始终将“三农”立法作为重中之重;加强生态保护,为可持续发展提供了法制保障;彰显立法为民理念,围绕教育科学文化卫生等社会事业加大立法;坚持问题导向,注重加强了自主性和创制性立法;高度重视民族立法,全面促进了少数民族地区经济社会发展;加强联系指导,设区的市立法工作起步良好、成果初显。
 
  截至2019年7月30日,我省现行有效的省级地方性法规共计180件。其中,涉及经济金融管理方面的47件、农业与农村方面的21件、生态环保方面的26件、教育文化卫生方面的32件、政法民政方面的46件、民族宗教及其他方面的8件;设区的市(州)人大及其常委会制定并现行有效的地方性法规共计72件。仅省十三届人大及其常委会以来,就制定修订废止了35件法规,审查批准了23件法规。
 
  这些地方性法规,作为国家法律体系的重要组成部分,较好地发挥了实施性、补充性、探索性功能,为促进甘肃经济社会和各项事业持续健康发展提供了法制保障。
 
  为立法定规
 
  没有规矩不成方圆。立法就先要有立法的规矩。
 
  1986年3月8日,省六届人大常委会第十七次会议通过了《甘肃省制定地方性法规暂行办法》,这是甘肃省依据宪法和地方组织法制定的首部规范地方立法工作的地方性法规,标志着甘肃省地方立法向规范化、制度化迈进。以此为开端,甘肃地方立法制度和立法专门机构从无到有,地方立法体系逐步建立,立法规划计划编制、法规草案的起草审议和通过公布等立法活动日趋规范。
 
  2000年,立法法这部“管法的法”公布实施。2001年1月,《甘肃省人民代表大会及其常务委员会立法程序规则》制定出台,这是甘肃省严格按照立法法的规定,依法规范地方立法权限和程序的地方性法规。同时,1986年通过的《甘肃省制定地方性法规暂行办法》完成使命,退出了历史舞台。
 
  从2003年1月省十届人大开始,省人大常委会先后制定了立法后评估制度、地方性法规质量标准和保障措施、立法听证规则,立法工作日趋规范。特别值得一提的是,2005年7月20日,省十届人大常委会主任会议通过的地方性法规质量标准和保障措施,从地方立法活动的实际操作程序上规范和保障了地方性法规的质量。这是甘肃省地方立法制度从技术层面向理论层面上升的标志,是规范地方立法工作的一个新起点,是为提高地方性法规质量而进行长效机制探索的一次重大突破。
 
  2015年立法法修改后,结合地方立法实践中遇到的新情况、新问题,省人大常委会党组提出了“精立多修、提前谋划、提前参与”等加强和改进立法工作的新举措。这些改进思路和措施既贯彻了十八大以来习近平总书记和党中央提出的“抓住立法质量这个关键”和“发挥人大立法主导作用”“发挥立法的引领推动作用”的新思想、新要求,又细化了立法法相关规定在地方立法中的运作环节。
 
  为了将这一系列立法改进措施用地方性法规的形式加以明确和固化,2017年1月,《甘肃省地方立法条例》制定施行,2001年通过、2007年修订的《甘肃省人大及其常委会立法程序规则》同时废止。新的立法条例以党的十八大以来的重要精神为指引,严格依据新立法法的规定,从立法事项提出、规划计划制定、起草修改审议、表决颁布实施、措施保障等各个环节,对省人大及其常委会的立法活动进行了全程全方位的统一规范,基本构建完成了甘肃立法工作科学立法、民主立法的体制机制,地方立法的制度化、规范化、法制化向前跨跃了一大步。
 
  随着《甘肃省地方立法条例》和《甘肃省人大常委会地方立法协商办法》《甘肃省人大常委会批准地方性法规和自治条例单行条例的规定》《甘肃省人大常委会规范性文件备案审查规定》等13件涉及立法体制机制方面的法规制度的出台,省人大常委会为立法活动量身定制的规矩不断升级换代,为深入推进全省民主法制深化改革发挥了积极作用。
 
  科学立法 民主立法有作为
 
  2002年7月17日,省九届人大常委会发出公告,面向社会征询地方立法建议项目,为拟定2003年至2007年立法规划做准备。这是省人大常委会首次面向社会公开征集立法项目,从而将民主立法的大门敞开到了立法程序的最前沿。同年8月7日出版的《人民日报》对此进行报道时称:“过去立法项目大都是由政府行政部门提出,此次面向社会公开征集立法项目或草案文本,是一项重大改革。公民提出立法项目建议,是立法工作向民主化迈出的重要一步。”
 
  2003年至2007年,有近30件公民提出的立法建议在相关法规中得到了体现。此举作为甘肃省立法工作走群众路线的成功实践,在2007年9月省十届人大常委会修订立法程序规则时进行了明确。修订后的规则规定:省人民代表大会常务委员会、省人民代表大会专门委员会对涉及本省经济、政治、文化和社会等方面的重要立法事项,可以委托大专院校、社会团体或者公民起草。法规案审议期间,各机关、组织和公民可以通过来访、来函或电子邮件等方式,向常务委员会提出对法规案的意见或建议。
 
  公民可以直接提出立法建议,在甘肃省是首次,在全国也尚无先例。由此,甘肃立法的民主化进一步扩大。
 
  2004年4月22日,省人大常委会首次举行立法听证会,广泛征求和吸纳了社会各界对《甘肃省消费者权益保护条例(草案)》的意见,并在当年省十届人大常委会第十次会议通过的《甘肃省消费者权益保护条例》中,将群众普遍关注的医疗服务和中介服务正式纳入消费者权益保护条例的调整范围。这不仅是甘肃省立法民主化进程中的一次标志性事件,而且于当年6月催生了《甘肃省人大常委会立法听证规则》。
 
  为了促进、保障和规范公众有效参与地方性法规制定活动,2013年7月,省人大常委会率先在全国制定了公众参与立法的地方性法规——《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》。该办法作为国内首部引导、鼓励和规范公众参与立法活动的专门性地方性法规,进一步拓展了公民参与地方立法的广度和深度,对克服立法中存在的地方保护主义和部门利益法制化倾向,保证法规的科学性、合理性、公正性和完整性,进一步提高地方立法质量具有重要作用。对此,《中国青年报》、新华社等中央媒体都在评论中认为,此举具有公民立法的范本意义,开创了民主立法的新形式。
 
  根据《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》,省人大常委会又制定了立法顾问办法、立法联系点办法等制度,设立了立法研究基地,开展了立法专家咨询、立法智库服务。目前,全省范围内共确立了15个基层立法联系点和3个立法研究咨询基地,选聘了31名立法顾问,建立了110多人的咨询人才专家库,充分发挥了基层立法联系点“直通车”作用和专家学者的智囊作用。其中,临洮县既作为省人大常委会的立法联系点,也作为全国人大常委会在全国确立的四个基层联系点之一,先后完成了全国、省、市人大常委会下发的60多部法律法规草案的征求意见工作,整理上报720多条书面意见,许多建议得到采纳。
 
  2017年11月27日,由省水利厅委托兰州大学环境行政法制研究中心起草的《甘肃省节约用水条例》(讨论稿)专家论证会举行。来自全国和省外研究机构和大专院校的一批名专家学者齐聚一堂,为条例“号脉问诊”。邀请省外知名专家参与甘肃地方性法规论证工作,这在甘肃地方立法史上尚属首次。
 
  完善立法规划,突出立法重点,是习近平总书记对立法工作提出的新要求。2018年,省十三届人大常委会在广泛听取意见、反复研究论证的基础上,提出了《甘肃省十三届人大常委会立法规划》并报请省委常委会审定批准。规划围绕生态文明建设、推进高质量发展、实施乡村振兴战略、保障改善民生、加强民主政治建设、将社会主义核心价值观融入立法等六大重点内容,共确定了101件立法项目,数量比往届明显增加。规划全面贯彻了中央和省委的重大决策部署,加强了与全国人大常委会立法规划的衔接,紧扣了全省发展大局和重点工作,增强了立法工作的统筹性、针对性、前瞻性。
 
  2018年以来,省人大及其常委会委托第三方对《甘肃省防震减灾条例》《甘肃省招标投标条例》等法规进行了立法后评估,全面客观地评价了条例实施效果,发现了条例实施中存在的问题,为今后修改条例和改进执法工作提供了重要科学依据。
 
  从2005年省人大常委会建立了法规质量跟踪评估制度、2010年立法后评估要素计分标准,到2014年出台的《甘肃省人大常委会地方性法规立法后评估办法》,省人大常委会对共10多部法规进行了评估。运用这种“立法回头看”的“自我纠错”机制,对改进立法工作,提高立法质量具有重要意义。与此同时,在开展执法检查时,省人大常委会还对相关法规实施情况开展评估并提出立法修法建议,使执法与立法有机结合,进一步提高了立法质量和水平。
 
  ……
 
  随着省人大常委会科学立法、民主立法实践探索的逐步深入,甘肃地方立法赢来了速度和质量齐头并进的良好局面。
 
  创制性立法 敢为人先
 
  《甘肃省公众参与制定地方性法规办法》只是省人大常委会创制性立法的代表作之一。早在2002年12月,省九届人大常委会通过的《甘肃敦煌莫高窟保护条例》,就作为甘肃省首次为世界文化遗产立法,受到了联合国教科文组织的高度评价。2008年5月,省十一届人大常委会通过的《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》,是当时我国乃至亚洲唯一一个以保护极旱荒漠生物多样性为主的地方性法规。
 
  甘肃是全国扶贫开发工作的重点省份之一,贫困面广、贫困程度深、扶贫任务重。为规范农村扶贫开发活动,促进农村贫困地区和贫困人口早日脱贫致富,与全国同步进入全面小康社会,在没有上位法可循的情况下,省十一届人大常委会历时3年十易其稿,终在2012年3月28日省十一届人大常委会第二十六次会议上通过了《甘肃省农村扶贫开发条例》。作为地方创制性立法,条例把具有地方特色的经验、做法与国家扶贫开发“十二五”规划纲要结合起来,将加强“三农”和强基固本方面的政策体现于法规之中,明确了全省扶贫开发工作的基本制度和基本规范,进一步强化了消除贫困深层根源的措施,具有鲜明的时代特征,成为甘肃扶贫开发工作的一个里程碑。
 
  此后,围绕贯彻落实中央和省委关于打赢打好精准脱贫攻坚战的决策部署,省人大常委会对《甘肃省农村扶贫开发条例》又进行了修订,并制定了《甘肃省农村饮用水供水管理条例》《甘肃省农村生活垃圾管理条例》等创制性法规,有力地助推了全省的脱贫攻坚。
 
  废旧农膜回收利用是全国性的难题。2013年11月,针对农村农膜使用面积不断扩大、白色污染日益加剧的问题,省人大常委会在国家还没有专门的法律法规的情况下,创制性地制定了《甘肃省废旧农膜回收利用条例》,为有效防治农业面源污染、促进全省农业可持续发展提供了法律依据。这是我国首部关于废旧农膜回收利用方面的地方性法规。作为西部的农业省份,通过人大主动选题立项、牵头组织起草,并且率先出台废旧农膜回收利用条例,为国家及其他省份在这方面的立法积累了经验,起到了一定的示范和导向作用。
 
  2015年3月,由省人大常委会主导制定了甘肃省首部非物质文化遗产传承和保护方面的地方性法规——《甘肃省非物质文化遗产条例》。条例的出台,标志着甘肃将非物质文化遗产保护工作纳入了法治化、规范化轨道。
 
  长期以来,审计对象在对审计发现问题的整改落实方面一直存在重视不够、整改不力、公开不及时不充分等问题,有的问题年年审年年犯;有的单位知错认错不改错,审计风暴一过,问题涛声依旧。2017年7月28日,全国首部规范地方各级人大常委会监督审计查出问题整改工作的地方性法规——《甘肃省各级人民代表大会常务委员会监督审计查出问题整改工作办法》获省十二届人大常委会第三十四次会议通过。这部创制性法规充分结合甘肃实际,明确了监督的主体,规范了整改责任、监督方式、监督程序等,对各级人大常委会充分发挥监督职权、进一步加大对审计查出问题整改工作的监督力度、增强监督实效提供了坚实的法制保障。
 
  ……
 
  这些创制性立法,在坚持不抵触原则下,紧紧抓住了我省经济社会发展中的突出问题和民生热点,充分体现了地方特色,发挥了立法的引领和推动作用。
 
  围绕改革 精立多修
 
  习近平总书记强调:“凡属重大改革要于法有据,需要修改法律的可以先修改法律,先立后破,有序进行。有的重要改革举措,需要得到法律授权的,要按法律程序进行”。结合全省民主法制领域深化改革,省人大常委会提出了“精立多修”的要求,健全了立改废机制。至此,甘肃立法把解决“完善不完善”“管用不管用”的问题作为主要任务,开始在精细化上下功夫。据统计,2013年1月至2019年7月,省人大常委会修正修订的《甘肃省村民委员会选举办法》《甘肃省测绘管理条例》《甘肃省湿地保护条例》等42件法规分别涉及政治、经济、生态、社会事业等多个方面。
 
  新形势要求地方立法必须与改革决策相衔接,立法决策要与改革决策相一致。党的十八大以来,围绕“放管服”等重点领域的改革,国务院相继取消或下放了三百多项涉及行政审批和许可的事项。为此,省人大常委会根据国务院关于做好“放管服”改革工作的通知要求,组织协调开展了多次地方性法规、规章和规范性文件的专项清理,对明显不适应经济社会发展需要的法规及时废止,先后“一揽子”打包废止了《甘肃省经纪人管理暂行条例》《甘肃省城乡集市贸易管理办法》《甘肃省著名商标认定和保护条例》《甘肃省饲料和饲料添加剂管理条例》等4部地方性法规,将《甘肃省查处生产销售假冒伪劣商品行为条例》《甘肃省广告监督管理条例》《甘肃省统计管理条例》等12部法规的修正修订“一揽子”列入2018年省人大常委会立法计划项目并于年内全部完成,从而促进了营商环境的改善。
 
  通过精立多修、精立细修,进一步增强了立法工作的协调性、及时性和系统性,法规的地方特色更加突出,解决实际问题的靶向更加精准,为改革开放保驾护航的作用发挥得更加充分。
 
  立法助力生态文明建设
 
  依据新修订的环境保护法,结合甘肃省环境保护工作实际,坚持问题导向,省人大常委会对1994年施行的《甘肃省环境保护条例》进行了修订,并于2019年9月26日经省十三届人大常委会第十二次会议审议通过。新修条例对与上位法规定一致的相关内容,结合工作实际进行了完善,使其更具操作性和实用性。为突出地方环保工作特色,新修条例将我省环境监督管理实践中已经实施的一些行之有效的环境保护措施,如环境信用评价、网格化环境监管措施等吸收到立法内容之中。针对我省环境保护工作中存在的问题,新修条例还增设了相关规定。
 
  以法律的武器治理污染,用法治的力量保卫蓝天。2018年11月29日,省十三届人大常委会第七次会议表决通过了《甘肃省大气污染防治条例》,为推动全省大气污染防治、持续改善环境空气质量、打赢蓝天保卫战提供了法制保障。
 
  2018年,省人大常委会先后修正修订了《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》《甘肃省自然保护区条例》《甘肃省林木种苗管理条例》等9件法规;废止了《甘肃省林业生态环境保护条例》《甘肃白水江国家级自然保护区管理条例》《甘肃莲花山国家级自然保护区管理条例》《甘肃兴隆山国家级自然保护区管理条例》等5件环保类法规。依法审查批准10件市州环保类法规,督促省政府按要求对现行有效的生态环保地方政府规章和规范性文件进行清理。
 
  ……
 
  对生态环境脆弱,但生态地位十分重要的甘肃而言,生态文明建设和生态环境保护既是基础性底线性任务,更是重大的政治责任。40年来,历届省人大及其常委会以助力生态环境建设为己任,始终坚持节约资源和保护环境的基本国策,先后制定实施了《甘肃省湿地保护条例》《甘肃省矿产资源管理条例》《甘肃省地质环境保护条例》等26件环境资源保护方面的法规,充分发挥了地方立法在生态环境保护中的引领和推动作用。
 
  党的十八大以来,为贯彻落实习近平总书记关于生态文明建设重要论述和重要指示精神,省人大常委会紧紧围绕党中央提出的“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”要求,深刻汲取《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》修订过程中出现问题的教训,按照中央和全国人大常委会关于做好涉及生态文明建设和环境保护地方性法规专项自查和清理的要求,及时组织协调有关方面,开展了生态环保地方性法规、地方政府规章和规范性文件专项清理工作,共清理出涉及生态环保方面需废止或者修改的省级地方性法规11件、设区市的地方性法规2件、民族自治地方自治条例和单行条例10件、政府规章3件、规范性文件76件,并被列入省人大常委会5年立法规划,从2018年开始陆续进行修改或废止,确保地方立法与国家环境保护法律制度协调一致,为加强全省生态环境治理、实现甘肃绿色发展和可持续发展提供了坚强的法制保障。
 
  设区的市立法富有成果
 
  2017年6月,省十二届人大常委会第三十三次会议审查批准了《庆阳市禁牧条例》,这既是2015年新修改的立法法赋予设区的市地方立法权后,甘肃省出台的首部实体性地方性法规,也是立真正管用、体现地方特色、解决问题的法的具体实践,为后续设区的市开展立法工作提供了经验参考。
 
  1986年12月地方组织法修改后,兰州市作为省会市被赋予地方性法规制定权。2015年立法法修改后,除兰州市以外的其余13个市(州)也被赋予了地方性法规制定权,可以对城乡建设和管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。
 
  为了规范立法工作,2016年以来,甘肃省各市(州)在省人大常委会的指导下,按照立法法要求,均已出台了立法程序规则或地方立法条例,为立法工作的开展奠定了坚实的法律基础。在此基础上,新获得地方立法权的市州按照立法权限,逐步推出实体法规,开始了富有成果的立法实践。
 
  从2016年4月至2019年7月,设区的市(州)人大及其常委会制定的地方性法规共计48件。其中,涉及城乡建设和管理方面的15件、环境保护方面的16件、历史文化保护方面的3件、立法程序规定方面的14件。
 
  作为实体性法规,有关生态环境保护方面的法规出台数量最多。如《庆阳市禁牧条例》《兰州市机动车排气污染防治条例》《白银市封山禁牧管理办法》《定西市河道生态环境保护条例》《甘肃省东乡族自治县林木管护条例》《酒泉市饮用水水源地保护条例》《武威市防沙治沙条例》等。
 
  城乡建设和管理方面的法规涉及的范围和内容呈多样化趋势。如《定西市物业管理条例》《兰州市城市公共汽车客运管理条例》《兰州市燃气管理条例》《白银市城市地下综合管廊管理办法》《平凉市烟花爆竹燃放管理规定》《金昌市市政公用设施管理条例》《金昌市养犬管理条例》《嘉峪关市市容和环境卫生管理条例》《甘南藏族自治州城乡环境卫生综合治理条例》等。
 
  这些法规立足当地实际,聚焦存在问题,切口小、指向准,充分发挥了补充、先行、创制的作用,体现了地方特色。
 
  ……
 
  从无到有、从起步探索到发展提高,纵观40年甘肃地方立法工作,在科学立法、民主立法上勇于创新实践,在创制性立法上敢为人先,在服务改革发展中积极作为,在助力生态文明建设中强化责任。这些亮点,构成了地方立法中的“甘肃特色”。(甘肃人大客户端记者 张燕)