甘肃省人大常委会聚焦2019年规范性文件备案审查工作

 
　　甘肃省人大常委会
 
　　聚焦2019年规范性文件备案审查工作
 
　　对规范性文件进行备案审查，是维护宪法法律权威、维护国家法制统一的重要制度安排，是全面推进依法治省的有力抓手和保障公民合法权益的重要举措。4月1日，甘肃省十三届人大常委会第十五次会议听取和审议了省人大常委会法工委关于2019年规范性文件备案审查工作情况的报告。这份报告不仅梳理了一年来规范性文件备案审查工作的经验做法，还列举了纠错事例，盘点了报备目录，用“数说”“事说”“表说”的方式，力争向省人大常委会交出一份合格的答卷。
 
　　有序推进备案审查工作
 
　　过去一年来，省人大法制委、省人大常委会法工委与省人大各专门委员会、常委会各工作部门认真贯彻落实中央、省委关于加强和改进规范性文件备案审查工作的部署要求，严格遵守“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，推动备案审查工作有序开展。
 
　　报告显示，截至2019年12月31日，省政府及14个市州人大常委会和市州人民政府按照法定程序报送省人大常委会备案的各类规范性文件共87件。其中，省政府规章6件，其他规范性文件67件；市州人大常委会决议决定2件；市州政府规章12件。另外，按照《甘肃省地方性法规和自治条例、单行条例备案报送工作若干规定》，向全国人大常委会和国务院备案审查信息平台报送2019年甘肃省人大常委会制定、修改及废止的地方性法规15件，报送设区的市州人大及其常委会和民族自治地方人大制定、修改及废止的地方性法规和自治条例、单行条例20件。各报备机关按照有件必备的要求，基本做到了报送及时、材料齐全、格式规范。
 
　　对报备的规范性文件开展审查，是宪法法律赋予省级人大常委会的重要职权。甘肃省备案审查规定和办法明确，报备的规范性文件统一由省人大常委会法工委负责接收、登记，并根据内容分送相应的专门委员会或者常委会工作部门审查。一年来，省人大常委会法工委坚持有备必审、有错必纠原则，加强和改进规范性文件审查工作，对报备的规范性文件在全部初审的基础上，及时转交各相关专门委员会进行深度审查，对符合要求的全部进行备案，做到了有备必审、应备尽备。
 
　　为切实做好审查工作，省人大法制委、省人大常委会法工委会同各相关专门委员会，严格遵照规范性文件制定主体法定性、制定程序合法性、文件内容规范性、普遍约束性、反复适用性等具体标准，对标对表上位法和国家有关政策规定，依法严格审查，不放过任何细节和违法问题。
 
　　坚持“统”“专”结合，探索与专委会交叉互审机制方式，对发现的问题及时沟通、听取意见，对重大疑难问题，通过咨询立法顾问、召开专家论证会研究解决。有公民对《甘肃省工伤保险实施办法》中有关工伤认定权限提出审查建议，省人大常委会法工委及时将公民审查建议及我省办法先后转呈省人大财经委、社会委进行审查。两个专门委员会高度重视，认真调研、论证和研究后，提出了各自的审查意见。省人大法制委根据审查意见，再次召开专家论证会，作了进一步论证，督促省政府人社部门及时对工伤认定重要事项进行修改完善。
 
　　为提升审查工作质量，通过借助外力协助审查，聘请法学专家、律师等法律工作者参与备案审查工作，与业务主管部门、学者等进行探讨，征求意见建议。《兰州市城市生活垃圾分类管理办法》报备后，省人大环资委发现有关运输过程中沿途丢弃、遗撒垃圾的违法处罚，与《固体废物污染环境防治法》规定不相一致，省人大法制委将省人大环资委审查意见委托省人大常委会立法顾问作进一步研究论证后，转送兰州市政府进行修改。
 
　　为做到法律效果和社会效果相统一，对审查中发现的问题和疑问，省人大常委会法工委协同省人大有关专门委员会与省政府、省司法厅及法规起草部门积极进行沟通，依法依规处理。《甘肃省地震预警办法》颁布后，有公民对地震预警信息发布事权规定到省一级提出审查建议，建议下放权限至县一级，全国人大常委会法工委要求省人大常委会法工委提出审查意见。考虑到地震预警责任重大、行业特殊、专业性强、影响深远，省人大常委会法工委与省政府司法厅、应急厅以及地震主管部门沟通对接。同时，和其他兄弟省市的相关规定分析比较，论证研究，认为将地震预警信息发布事权确定为省一级，有利于权威、统一、准确发布信息，有利于维护社会稳定，具有现实合理性，符合甘肃实际，并形成专门报告报全国人大常委会法工委。
 
　　适时清理地方性法规
 
　　法规清理是备案审查的重要工作内容之一。2019年，甘肃省人大法制委、省人大常委会法工委牵头开展了三次地方性法规清理工作，其中既有根据全国人大常委会要求开展的，也有根据省人大常委会主任会议安排、结合我省具体情况自主开展的。
 
　　根据全国人大常委会法工委《关于抓紧完成生态环境保护地方性法规全面清理工作的通知》要求，在上年度清理工作的基础上，组织各有关单位对现行生态环境保护方面不符合、不衔接、不适应中央精神、时代要求的地方性法规、政府规章和规范性文件再次进行了清理，共提出修改或者废止的省级法规12件，市级法规4件，民族自治地方单行条例9件。对清理出的12件省级法规，全部纳入本届人大常委会五年立法规划予以修改，其中《甘肃省辐射污染防治条例》等6件法规列入2020年度立法修改计划；对清理出的《兰州市城市园林绿化管理办法》《兰州市保护城市重点公共绿地的规定》两部法规，要求兰州市人大常委会列入其2020年立法计划，并结合机构改革、优化营商环境等内容一并修改；对清理出的《甘肃省甘南藏族自治州城乡环境卫生综合治理条例》，要求甘南州人大常委会列入其2020年立法计划，依照法定程序进行修改；对民族自治地方清理出拟修改或者废止的单行条例，要求其列入民族自治地方人大常委会年度立法计划，按照立法权限和程序进行修改后，报请省人大常委会批准。
 
　　结合全面贯彻落实习近平总书记关于促进民营经济发展的系列重要讲话和指示批示精神，根据省人大常委会主任会议关于开展涉及民营经济发展法规专项清理的决定，致函省人民政府、各市州和自治县人大常委会，要求对全省涉及民营经济发展的地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例中有悖于平等保护原则、不利于民营经济健康发展的相关内容进行专项清理，共清理出需要修改或者废止的省级地方性法规21件。设区市州的法规清理，除临夏州外，其他13个市州没有发现有悖于平等保护原则、不利于民营经济发展的地方性法规。临夏州清理出的《甘肃省临夏回族自治州非公有制经济保护条例》中的相关规定，已不适应当前本行政区域经济发展环境和管理体制机制要求，下一步将适时作废止处理。
 
　　食品药品安全关系人民群众身体健康和生命安全，党中央要求用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚和最严肃的问责加以监管。按照全国人大常委会法工委《关于开展食品药品安全领域地方性法规专项清理工作的通知》要求，省人大常委会法工委致函相关部门及时安排部署，积极组织协调力量，对照党中央关于食品药品安全的监管要求，抓紧开展全省食品药品安全领域现行有效的地方性法规和单行条例的清理工作，认真查找地方性法规与新制定或修改的上位法不一致、不衔接、不配套的问题。对不符合食品药品安全监管要求，与相关法律、行政法规相抵触，未根据上位法要求制定配套规定的法规，要求抓紧制定，这项工作目前正在进行中。
 
　　此外，根据全国人大常委会法工委《关于请协助提供交易场所管理规章、规范性文件的通知》要求，认真梳理了我省制定的有关交易场所管理的规章和规范性文件，将符合通知要求的《甘肃省交易场所监督管理办法（试行）》的主要内容、实施效果、存在问题等相关情况作了上报。
 
　　着力加强制度能力建设
 
　　为深入贯彻落实中央和省委关于加强调查研究、提高调查研究实效的有关精神，按照省人大常委会开展“大调研”通知要求和专题调研部署安排，结合加强和改进备案审查制度及能力建设，省人大法制委、省人大常委会法工委先后赴金昌市、张掖市、金川区、甘州区和肃南县及部分乡镇开展调研。通过现场查阅相关资料，与两市县区和乡镇部分人大、政府组成部门、省人大常委会立法联系点等座谈交流，全面了解掌握了备案审查工作的现状、需求、困难和问题。同时，围绕全省备案审查和信息平台建设，开展了委托调研。从调研的结果来看，全省各级人大常委会备案审查工作成果显著。各市州人大常委会均设立了专门的备案审查机构，配备了专职人员。特别是永昌县还做到了备案审查“有机构管事，有人员办事，有专人落实”。各市州、县市区人大常委会及时制定出台备案审查实施办法，积极对照新修改的立法法和我省备案审查规定进行修改完善，进一步明确了备案范围、时限、程序、形式等要求。天水市人大常委会作为全省试点单位，率先听取了2018年规范性文件备案审查工作情况报告。张掖市人大常委会将政府规章和市法院、市检察院制定发布的属于审判、检察范畴的规范性文件一并纳入备案审查内容，做到全覆盖。各市州、县市区人大常委会严把报备文件政策的法规依据、体例格式、文字表述、制定程序“四关口”，严审备案报告、起草说明、正式文本、电子文本“四要件”，确保了文件制定内容合法、表述准确、程序规范，规范性文件质量明显提高。各市州、县市区人大常委会对报备的规范性文件全面进行审查，对符合要求的，分类编号，逐件登记；对不属于报备范围的，不予登记，并及时告知报备机关；对材料不齐的，通知补充齐全；对不符合报备格式的，通知限期补正或重报，规范性文件日常管理水平逐步提升。
 
　　同时，根据省委全面深化改革办公室《关于做好2019年民主法制领域改革督察工作的通知》精神，结合常委会“大调研”活动，组成专项督察组赴金昌、张掖等市州，就《甘肃省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查规定》的贯彻落实情况、工作成效、经验做法、存在问题等进行了专项督察，形成了有进展情况、有经验总结、有问题分析、有意见建议的督查报告，向省民主法制领域改革专项小组做了汇报。
 
　　规范性文件备案审查是一项法律性、专业性、技术性很强的工作，具体从事备案审查的工作人员不仅要熟悉相关法律法规，还要懂得备案审查的方式方法。为全面做好新时代规范性文件备案审查工作，省人大法制委、省人大常委会法工委组织全省各市州、县市区从事备案审查的工作人员，于2019年8月下旬在省法官学院举办全省备案审查和信息平台建设培训班，从强化备案管理、严格审查要求、狠抓纠错环节、健全报备机制、完善审查制度、提升工作效率、推进信息化建设等方面，对地方开展备案审查工作作了全面总结，对备案审查工作中存在的突出问题进行了梳理，并邀请全国人大常委会法工委有关同志围绕新时代备案审查工作的重要特征、关键环节等内容授课辅导。同时，就市州如何开展向本级人大常委会年度报告备案审查工作、完善备案审查制度以及加强备案审查信息平台建设等进行了专题讨论和指导。
 
　　利用信息化建设提升备案审查工作能力水平，是备案审查工作面临的新形势新任务新要求。2019年，根据全国人大常委会和省人大常委会的工作要求，经过多方努力，基本建成了包含文件报备、备案管理和智能审查要素的省级信息平台，在顺利完成与全国人大常委会信息平台对接的基础上，正式开通省、市两级人大常委会备案审查信息平台，基本实现了规范性文件网上报备、审查和备案功能。
 
　　加强学习与研究是做好备案审查工作的前提。省人大法制委、省人大常委会法工委高度重视备案审查工作的学习与研究。为提高认识水平，认真组织学习领会习近平总书记关于加强宪法监督和人大工作的重要论述，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书的讲话精神以及全国人大常委会法工委备案审查工作情况报告。抓住重点问题，开展前瞻研究。以完善工作机制和工作程序为切入点，不断加强与省政府、省司法厅等有关部门以及专家学者的探讨交流；会同甘肃政法大学开展备案审查课题研究。为落实工作部署，开展专项研究，认真学习和研究全国人大常委会关于备案审查工作的制度安排和工作要求，借鉴学习兄弟省市的先进做法，取长补短，扎实推进备案审查工作。
 
　　备案审查质效仍有待提升
 
　　省十三届人大常委会第十五次会议上，常委会组成人员审议时认为，规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，是保证中央令行禁止、保证宪法法律有效实施的一项重要举措。为加强全省人大系统规范性文件备案审查工作，省人大法制委、省人大常委会法制工作委员会在制度建设、监督纠错、培训指导等方面做了大量卓有成效的工作，为省人大常委会依法履行规范性文件备案审查职责提供了服务保障。
 
　　常委会组成人员同时提出，与新时代对规范性文件备案审查工作的要求相比，我们仍存在一些问题与不足。规范性文件报备不规范的现象依然存在，有的市州人大常委会报送备案的决议决定，缺少相应的工作报告；有的市州人民政府制定的规章，缺少相应的起草说明；还有的单位未按时报送年度规范性文件目录。备案审查信息平台技术运行和维护水平还有待提高，省人大常委会备案审查信息平台和市州人大常委会信息平台虽完成建设对接，但政务外网和机关内网不能持续顺畅运行，直接影响信息平台的正常使用。备案审查工作力量薄弱，基层“一人一委”现象较为普遍，影响了备案审查工作的有效开展。
 
　　常委会组成人员建议：要严格按照全国人大常委会的要求，进一步建立健全备案审查相关制度和机制，全面落实市州人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度，督促县市区人大常委会逐步建立报告制度，推动备案审查工作上台阶。
 
　　要进一步夯实备案审查工作的基础，围绕强化备案审查工作合力，完善省人大法制委、省人大常委会法工委与省人大各专门委员会的分工协作机制；坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，强化主动审查，细化审查内容，对重要条款进行专门研究论证，努力提升审查质量与效率；加大备案审查工作宣传力度，积极回应人民群众关切，让更多的人了解规范性文件备案审查制度，畅通审查建议渠道，切实维护社会公平正义；继续加强备案审查工作调研，完善备案审查制度保障，提高备案审查工作针对性和时效性；持续抓紧抓好信息平台建设，用信息化推进备案审查工作整体规范运行；切实加强备案审查工作人员队伍建设，配齐配强专职工作人员，加强政治理论和专业知识培训，不断提升备案审查工作人员素质和能力。
 
　　要不断提升文件报备管理水平，主动通过网上查询、公报查询等方式，按季度开展对规范性文件报备情况的定期核查；加强工作衔接沟通，增强报备单位依法、主动、及时报送文件的意识；通过工作通报制度，及时督促责任单位整改存在的问题。
 
　　要进一步完善审查沟通协调机制，建立和完善省市县三级联动、纵向审查机制，注意依托立法开展备案审查，全面建立备案审查衔接联动机制；探索建立党委、人大常委会和政府备案审查机构横向联动机制，强化协作配合，形成工作合力，提高审查效率；通过研讨会、座谈会、培训班等形式，密切与市州、县市区备案审查机构和工作人员的经常性沟通联系，着力提升全省备案审查工作能力和水平。
 
　　要加强开门审查，借助外力提高审查质量效率。落实规范性文件专家论证制度，对报备的重要规章和规范性文件邀请专家进行论证，着力提升备案审查工作的实效性和准确性；积极与高等院校、律师事务所等第三方进行合作，加强备案审查理论研究和实务探索，不断提升我省备案审查工作的科学化水平，为法治甘肃建设和高质量发展提供更加有力的保障。高勇