甘肃省人大常委会听取和审议野生动物保护“一法一办法两决定”执法检查情况报告综述

　　自新冠肺炎疫情发生以来，对滥食野生动物的突出问题及对公共卫生安全构成的重大隐患，社会各界广泛关注。党中央高度重视，习近平总书记多次作出重要指示，明确提出要完善相关立法、坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易、革除滥食野生动物的陋习、控制重大公共卫生风险等任务要求。今年2月 24 日，十三届全国人大常委会第十六次会议审议通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。在相关法律修改之前，在疫情防控的关键时刻，由全国人大常委会尽快通过一个专门决定，及时明确全面禁止食用野生动物，严厉打击非法野生动物交易，既十分必要又十分紧迫，对于提高全体社会成员的生态保护和公共卫生安全意识，推动生态文明建设，促进人与自然和谐共生，无疑具有重要现实意义。
 
　　为贯彻落实党中央决策部署，积极回应社会关切，今年4月1日，甘肃省十三届人大常委会第十五次会议表决通过了关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定。按照全国人大常委会的部署要求，今年6月，省人大常委会在全省组织开展了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》《中华人民共和国野生动物保护法》和《甘肃省人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》及《甘肃省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》（以下简称“一法一办法两决定”）实施情况的执法检查。检查组分三路深入10个县区的23个自然保护区、野生动物栖息地、养殖场和商贸市场，采取明察暗访和随机抽查、实地调研和座谈交流、问卷调查和专家点评相结合的方式，较为全面地掌握了全省贯彻实施“一法一办法两决定”的基本情况，发现了实际存在的困难和问题，提出了健全完善法律制度、加强野生动物保护的建议。在7月28日召开的省十三届人大常委会第十八次会议上，常委会组成人员听取和审议了执法检查报告，认为执法检查组坚持问题导向，紧扣决定和法律条文抓问题、查原因，有针对性地提出了具体落实要求和整改建议。组成人员建议，要深入研究贯彻实施“一法一办法两决定”面临的重要问题，努力破题，切实推动我省野生动物保护工作再上台阶。
 
　　“一法一办法两决定”颁布实施以来，我省各级责任落实到位，措施具体实在，执法监管得力，为维护公共安全卫生、打赢疫情防控阻击战、保障人民生命健康安全奠定了良好基础
 
　　我省地域辽阔、生态环境复杂多样，是野生动物的重要分布区域和候鸟的主要迁徙地，野生动物资源丰富、分布广泛，在全国占有重要地位。全省有陆生脊椎动物845种，国家重点保护野生动物116种，省级重点保护陆生野生动物21种，列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》物种93种，重要的珍稀野生动物有大熊猫、金丝猴、雪豹等。
 
　　为全面落实党中央关于野生动物保护工作的决策部署和“一法一办法两决定”，省委根据阶段性特征和省情实际适时作出安排，提出具体要求，强化督促检查，推动任务落实；省人大常委会依法履行法定职责，通过地方立法、执法检查、调研监督、代表视察、普法宣传教育等，督促政府及其相关部门认真落实职责，做好野生动物保护和生态环境整治；省政府及其有关部门落实主管主责，健全完善保护和管理联防联控机制，加大野生动物疫源疫病管控力度，坚决取缔非法野生动物交易，全面禁止非法食用野生动物。
 
　　我省各级各部门坚持以舆论宣传为先导，针对行业部门特点，突出关键条款，聚焦重点人群，多形式、大范围、高频次地开展宣传教育活动，为保护野生动物、革除滥食陋习营造了良好舆论氛围。省委宣传部、省司法厅结合祁连山、大熊猫国家公园体制试点工作，积极开展野生动物保护主题宣传，借力“报网端微屏”，通过专家讲法、媒体说法、热线询法、电台播法、信息送法、“指尖普法”等通俗易懂、群众喜闻乐见的普法宣传教育形式，对有关法律法规和保护野生动物的典型事例进行深度报道，进一步提高了公众热爱自然、保护自然的积极性。各地区各部门共制作疫情防控相关法治宣传H5和图解6.3万多个，制作微视频、微动漫、公益广告8011个，发送相关普法短信1175万条，实现了普法宣传全覆盖。通过持续有效的宣传教育，从业者对野生动物保护的主体责任认识到位，公众的保护意识不断增强。
 
　　省人大常委会立足职能职责，把野生动物保护、革除滥食野生动物陋习作为一项重要工作摆在突出位置，紧扣生态环境实际，紧贴政策趋势走向，强化责任担当，依法认真履职，适时制定出台和修改完善相关法规，依法推进野生动物保护工作。深入贯彻实施全国人大常委会决定，从全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物陋习，保护野生动物资源，加强生态文明建设，有效防范重大公共卫生风险的现实需要出发，及时作出《甘肃省人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，从部门职责、源头管控、资金投入、加大奖励等方面作了进一步细化。积极探索将社会文明纳入法治体系，制定出台《甘肃省文明行为促进条例》，将“革除滥食野生动物陋习，不购买、食用法律法规规定的禁止交易、食用的野生动物”等内容写入条例，倡导文明健康的生活方式和自觉自律的文明习惯。适应新形势新精神，突出重点领域立法。2018年修订了《甘肃省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》，严格按照上位法规定，结合甘肃实际，增加了“三有”野生动物保护、禁止猎捕范围、栖息地保护等方面的内容。修订了《甘肃省自然保护区管理条例》，对自然保护区的划分、建立、管理以及部门审批权限等作了补充完善。省政府有关部门和各市州按照省人大常委会和省政府要求，对现行涉及传染病防治、动物防疫和野生动物保护等方面的地方性法规、政府规章和规范性文件做了全面清理，同时将修订野生动物保护、动物防疫等方面的地方性法规、政府规章列入立法计划，加快制定相关配套制度，为野生动物保护提供法制保障。
 
　　为持续加大野生动物保护力度，近年来，我省通过调整产业结构、实施天然林保护、退耕还林、自然保护地建设、封山禁牧等生态保护工程，全省林草植被逐步恢复，森林覆盖率不断提高，野生动物栖息环境得到明显改善。全省上下以生态产业化、产业生态化为引领，积极构建绿色生态产业体系，把文化旅游产业作为十大生态产业的重点来抓，实施乡村旅游提升行动和“周末乡村休闲”工程，为林缘区群众就近就地务工、多渠道增加收入创造了条件，减轻了对林地资源和野生动物资源的破坏。围绕野生动物保护，实施生态移民工程，引导群众在林缘区发展茶叶、中药材和菌类种植，从事旅游服务，实现了生态效益、经济效益和社会效益的协调发展。汲取祁连山生态环境问题的深刻教训，把生态环境保护和建设作为重大政治任务，统筹谋划、整体推进，采取务实举措全力抓好落实，中央环保督察反馈意见指出的3大类62项问题已经全面完成整改，祁连山国家公园体制试点稳步实施，区域综合治理规划加快实施，为野生动物的繁衍生息创造了良好条件。实施祁连山、渭河源区、“两江一水”等生态工程和绿化工程，着力打造“四屏一廊”，即河西祁连山内陆河生态安全屏障、南部秦巴山区长江上游生态安全屏障、甘南高原黄河上游生态安全屏障、陇东陇中黄土高原生态安全屏障和中部沿黄生态走廊，局部地区生态恶化趋势得到初步遏制。加大野生动物保护区建设，全省已建立各类自然保护地233处，这些不同类型的自然保护地作为野生动物的主要栖息地和原生地，使全省90%以上的珍稀野生动物种群得到了有效保护，野生动物生存环境得到进一步改善。深入调查全省野生动物资源及近年来的变动状况，为野生动物保护管理提供了科学依据。推进野生动物保护重点生态工程建设，扩大了极度濒危动物种群。
 
　　为加强监测管控，全面禁止食用陆生野生动物，全省积极开展网上防控，通过网络交易监测服务平台，对各类电商平台、网店等非法销售野生动物及其制品情况进行持续监测；认真落实市场监管制度，各单位严格落实野生动物市场监管“日报告”制度；严禁加工经营野生动物，重点加强对全省餐饮服务行业人员、场所和操作加工以及网络订餐全过程防控工作的监管，依法依规加强野生动物特许利用日常监管，切实规范野生动物驯养繁殖和经营利用行为。
 
　　省政府把加强野生动物保护纳入目标管理责任书，落实管护措施，靠实法律责任，不断提高行政执法水平。地方各级政府从实际出发，制定野生动物管控工作方案和具体办法，强化部门信息沟通和联防联控工作。全省各级林草、公安、市场监管、交通运输、农业农村等部门联合行动，围绕野生动物及其制品非法产业链条，强化源头管控，加大执法力度和频次，采取线上线下、点面结合方式，开展联合检查、联合执法、联合惩戒行动，先后组织开展了“加强法律监督，促进绿色发展”“打击破坏生态环境资源违法犯罪”“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”等一系列专项行动，追根溯源、循线深挖，坚决查处组织者、经营者、获利者。全省法院系统积极探索跨区域司法保护，省高级人民法院先后出台《关于环境资源案件跨行政区域集中管辖实施意见（试行）》《关于全省林区法院案件管辖实施意见（试行）》《甘肃省环境资源案件受案范围暂行规定》，对全省环境资源案件跨区域集中管辖作出了具体规定。全省检察机关加大涉野生动物保护公益诉讼力度，积极办理涉野生动物保护公益诉讼案件，及时向相关部门提出检察建议，督促建章立制，堵塞监管漏洞，加强综合治理。
 
　　执法检查发现，目前我省边远地区干部群众的法律意识和认识水平有待进一步提高，野生动物保护管理体制机制还不够顺畅，野生动物致害赔偿落实不到位，人工养殖野生动物处置补偿资金筹措难度大，法律规定不够完善细化
 
　　据省人大常委会的执法检查报告反映，虽然我省在实施“一法一办法两决定”方面取得了阶段性成效，野生动物生存环境得到明显改善，种群数量不断扩大，滥捕乱猎野生动物势头得到遏制，但仍存在一些困难和问题，制约着人与自然和谐发展新格局的形成。
 
　　执法检查组了解到，在一些边远林区、草原和少数民族地区，野生动物保护和疫病疫源防控普法宣传存在死角，农牧民“靠山吃山”的传统思想根深蒂固，对全面禁止猎捕、交易、食用所有陆生野生动物的重要性认识不足，少数干部群众对食用野生动物的危害性认识不到位，疫源疫病防控意识亟待提升。个别地方对禁食野生动物的紧迫性、艰巨性、长期性认识不够，工作缺少主动性、持续性。有的地方开展野生动物保护法治宣传教育不够深入，方式方法不够灵活多样，与维护国家生态安全和生物安全的需要还有一定差距。
 
　　野生动物保护管理体制机制不够顺畅是此次执法检查中发现的一个突出问题。2018年机构改革后，省野生动植物保护管理局和部分自然保护区管理局不再有执法主体资格，部分市县将林草局与自然资源局或畜牧兽医局合并，加之森林公安转隶，全省野生动物保护执法力量不同程度弱化。野生动物保护既涉及野生动物保护法，还涉及森林法、动物防疫法、畜牧法、渔业法和自然保护区的法律，涉及多个部门和执法主体，由于跨部门协同配合和联防联控机制作用发挥不明显，难以形成有效的执法合力。从管护队伍来看，自然保护区管护队伍绝大多数是事业性质，没有行政执法权，在开展工作时制约较多。从执法实践看，司法机关和野生动物保护行政主管部门之间证据提取、信息共享等协调联动机制尚未健全，野生动物保护多元共治体系尚不完善，个别地方存在家底不清、管理粗放等问题。
 
　　随着退耕还林、封山育林政策的实施，野生动物栖息环境不断改善，我省部分山区的野兔、野鸡、野猪等野生动物种群与数量迅速增加，活动范围不断扩大，部分地方甚至出现泛滥趋势，明显超出环境承载能力，存在与群众争夺生存空间的问题，有时还出现破坏庄稼、伤害群众生命安全的现象，给林缘区群众造成一定损失。根据野生动物保护法规定，因法律保护的野生动物造成人员伤亡、农作物或者其他财产损失的，由当地人民政府给予补偿，中央财政按照国家有关规定予以补助。但在实际工作中，我省各级财政安排的预算补偿资金比较少，无法满足实际的补偿需要，加之办法规定野生动物致害赔偿的取证难度大，补偿申请手续繁杂，实际上很难获得补偿，影响了群众保护野生动物的积极性。
 
　　我省野生动物养殖单位数量较多，且大多分布在贫困地区。根据全国人大常委会决定，“有关地方政府应当支持、指导、帮助受影响的农户调整、转变生产经营活动，根据实际情况给予一定补偿”。但由于我省部分县属于国家级贫困县，地方财政非常困难，筹措补偿资金难度很大，处置在养野生动物，帮助农户转产转业，成为决定实施后地方政府需要着力解决的一项重要任务。
 
　　执法检查组认为，为适应新形势，现行野生动物保护法律法规需要在野生动物保护目的、任务、保护对象、适用范围、基本原则、基本制度、行政管理体制以及法律责任等方面作进一步完善。从立法目的看，未将生物安全纳入立法目的，不能满足维护生物安全、生态安全，促进健康中国的需要。从立法内容看，没有全面禁止猎捕、交易、贩运、食用陆生野生动物，无法达到严厉打击和惩治乱捕滥食野生动物行为，实现野生动物保护与生物多样性协调发展的目的。从立法技术看，地方性法规简单复制上位法，缺乏地方特色。加之部分条款过于原则笼统，缺乏针对性和可操作性，进而影响了实施效果。
 
　　省人大常委会组成人员审议时提出，针对贯彻实施“一法一办法两决定”面临的重要问题，要深入研究，努力破题，切实推动我省野生动物保护工作再上台阶
 
　　7月30日，省十三届人大常委会第十八次会议分组审议了“一法一办法两决定”执法检查报告。审议中，常委会组成人员认为，从执法检查情况看，“一法一办法两决定”颁布后，全省各地认真贯彻落实中央决策部署和法律法规要求，做了大量工作，取得了明显成绩。但应清醒看到，当前我省野生动物保护工作仍存在一些突出问题，需要深入研究，努力破题。
 
　　省人大常委会党组书记、副主任王玺玉提出，下一步需从三方面着力：第一，认识要到位。各级领导干部、相关部门和涉及野生动物保护的管理人员要从持续学习习近平生态文明思想中加深理解，从贯彻落实党中央的重大决策部署中加深理解，从新冠肺炎疫情给我们的警示中加深理解，从人类社会发展正反两方面的经验教训和提升社会文明程度中加深理解，更加主动地学习法律、准确理解法律、自觉贯彻法律，带动养殖者、经营者和社会各方面牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，正确认识人与自然、人与动物的关系，切实打牢思想基础。第二，整治要严格。在现阶段要解决非法交易和滥食野生动物的问题，一定要在工作中体现从严的要求。一是从严立法修法。全国人大及其常委会正在紧锣密鼓、加紧准备对野生动物保护法和相关法律的修改。省人大常委会紧跟节奏，从甘肃实际出发适时开展立法修法，在修立中要从严把握，根据需要补齐缺项，创出路子。二是从严开展监督。要把握好着力点，贯彻党委的部署要求，体现对政府的工作支持，注重方式方法，把重点放到法律监督和工作监督上，对重要事项盯紧抓实，确保法律法规执行到位，让禁食野生动物成为社会风尚，形成实实在在的约束力。三是从严履行责任。实施野生动物保护相关法律法规涉及许多部门，更需要在过去的基础上进一步靠实工作责任，完善工作程序，严格履行职责。四是从严细化标准。在把握好大原则的基础上，对一些重要的标准要具体化，便于在执行中更好操作。第三，破题要有效。对贯彻实施“一法一办法两决定”面临的重要问题，要深入研究，努力破题。一要着力解决自然保护区群众的生计问题。要坚持扬长避短，调整结构，从目标、政策、措施上予以支持，切实保护群众利益，确保群众稳定增收。同时，要积极争取国家支持，实化中央和地方的责任，研究补偿的数量、标准和方式，对禁止野生动物交易后养殖户的损失进行及时合理的补偿。二要着力解决执法和管理衔接统一的问题。要针对机构改革后森林公安职权划转出现的新情况，切实研究处理好执法者和管理者的关系，使得执法权和管理权有效衔接、形成合力，确保执法力度不减、效果更好。三要着力研究野生动物种群的生态平衡问题。四要着力解决国家法律和地方法规规章衔接的问题。
 
　　省人大常委会副主任马青林建议，一要进一步加强法治宣传教育，通过多种方式大力开展野生动物保护、生态环境保护法律知识和科学健康生活方式等方面的教育引导，倡导全社会增强生态环境保护和公共卫生安全意识，革除滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式，使保护生态环境、爱护野生动物逐渐成为人们的自觉行动。二要进一步加大执法力度，严格落实野生动物保护主体责任，健全野生动物保护部门联动机制，主管部门要履行好牵头和主管职责，相关部门要积极主动配合，形成合力，实现野生动物保护工作常态化。要严格执法标准，加大执法力度，加强监督检查和责任追究，强化源头管控，斩断非法利益链条，确保非食用性利用野生动物管理在法治轨道上有力有序进行。三要积极稳妥推进野生动物养殖产业转型调整。我省现有野生动物人工繁育养殖场所594家，大部分在贫困地区，其中不少养殖户和从业人员是建档立卡贫困户，靠自身实现转型发展困难较大。要根据实际情况、区别不同性质，分类施策、稳妥处理，指导帮助受影响的养殖户，特别是贫困养殖户调整、转变生产经营活动，使这些养殖场户依法合规经营、有序有效转产转型升级。四要积极落实野生动物致害赔偿机制。随着生态保护措施的落实，野生动物栖息环境不断改善，在我省部分山区野生动物的种群和数量不断增加、活动范围不断扩大，破坏庄稼、伤害人员的事件层出不穷，给山区群众生命财产造成严重威胁和损失。建议各级政府要积极争取资金，依法赔偿野生动物造成的损失，从而调动山区群众保护野生动物的积极性。
 
　　常委会组成人员一致提出，要深化管理体制改革，切实理顺野生动物保护机制。一要深化生态文明体制改革，进一步理顺林业和草原部门与自然资源、公安、生态环境、农业农村、市场监管、卫生健康等多个部门的工作关系，明确执法主体责任，加强部门间协调配合，建立联防联控长效机制，彻底解决监管缺位执法困境和多头管理乱象，形成有效工作合力。二要完善多元共治体系，建立司法机关和野生动物保护行政主管部门协调联动机制，解决公安机关、检察机关以及野生动物保护行政主管部门之间在证据提取、信息共享中存在的问题。
 
　　有的常委会组成人员建议，省政府及有关部门要主动向国务院及中央部委汇报情况，争取国家将因保护野生动物造成的人员伤亡、农作物或者其他财产损失由地方政府给予补偿、中央财政按照国家有关规定予以补助的规定，修改为由中央财政给予补偿，并对补偿标准、种类、范围、渠道等进一步明确，完善补偿申报、评估、落实机制，保障法律制度落到实处。
 
　　一些常委会组成人员提出，省林业和草原部门要牵头开展重要野生动物物种资源专项调查和监测，进一步摸清我省野生动物物种、数量及分布情况，应用现代信息技术，建立健全管理信息平台，逐步实现全省野生动物资源现代化管理，提高野生动物资源监控管理水平，为野生动物分类精准保护和疫源疫病精准管控提供科学支撑。