推动解决改革遗留问题确保国有林场健康有序发展——甘肃省人大常委会聚焦全省国有林场改革与发展情况

　　◇我省国有林场有林地面积3547.3万亩，占全省有林地面积的87%，活立木蓄积19958万立方米，占全省活立木蓄积的83%，生态区位十分重要。
 
　　◇全省涉及改革的国有林场304个。2016年，我省全面启动了除庆阳之外剩余257个国有林场的改革工作。
 
　　◇2020年是国有林场改革收官之年。根据甘肃省人大常委会2020年工作要点，8月中旬至9月初，省人大常委会组织调研组，对全省国有林场改革与发展情况进行了专题调研。
 
　　
 
　　2020年，是国有林场改革收官之年。为进一步推动全省国有林场改革目标任务落实，9月22日，甘肃省十三届人大常委会第十九次会议第二次全体会议听取了省人大常委会调研组关于全省国有林场改革与发展情况的调研报告。
 
　　根据省人大常委会2020年工作要点，8月中旬至9月初，省人大常委会组成以省人大常委会副主任马青林为组长的调研组，对全省国有林场改革与发展情况进行了专题调研。
 
　　调研组先后深入甘南藏族自治州、临夏回族自治州、天水市及省属的9个国有林场、21个保护站所，通过实地察看、听取汇报、座谈交流等方式，对国有林场改革发展情况进行了调研。同时，调研组委托陇南、庆阳和武威3市人大常委会在本辖区内开展调研并报送了调研情况。9月3日，调研组召开座谈会，听取了省委编办和省发展改革委、省财政厅、省人社厅、省林草局等部门的情况介绍。
 
　　国有林场改革工作顺利推进，国有林场“生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新”三大目标任务基本实现
 
　　据悉，改革前，我省国有林场有林地面积3547.3万亩，占全省有林地面积的87%，活立木蓄积19958万立方米，占全省活立木蓄积的83%，生态区位十分重要。按照党中央、国务院和省委、省政府总体部署，全省涉及改革的国有林场304个，其中，庆阳市所属47个国有林场2011年列入全国国有林场改革试点，于2015年完成改革任务，并通过了国家验收。省委、省政府根据中共中央、国务院2015年2月印发的《国有林场改革方案》，于2016年4月制定出台《甘肃省国有林场改革实施方案》，全面启动了剩余257个国有林场的改革工作，其中，涉及白龙江林业管理局、小陇山林业实验局等省属49个国有林场，市州、县市区属208个国有林场。
 
　　调研报告指出，近年来，全省各级政府坚持以习近平生态文明思想为指导，积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，围绕“保生态、保民生”两条底线，强化组织协调，细化实施方案，靠实工作责任，狠抓任务落实，国有林场改革工作顺利推进，国有林场“生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新”三大目标任务基本实现。
 
　　改革工作组织有力，主体任务基本完成。报告中说，各级政府坚持将国有林场改革作为深化生态文明体制改革、保障国家生态安全、助推绿色发展的重要任务，成立了国有林场改革工作领导小组，研究出台了一系列方案和支持政策，层层签订了国有林场改革任务书。省国有林场改革工作领导小组成员单位各负其责，在国有林场人员编制、岗位设置、工资套改、社会保障、项目资金等方面给予大力支持，推动国有林场各项改革任务顺利开展。截至2018年底，全省国有林场改革主体任务基本完成，长期困扰国有林场改革发展的管理体制、人员编制、财政供给等方面的问题得到较好解决，办社会职能彻底分离，社会保障实现全覆盖。全省国有林场从304个整合为252个，且全部定性为公益性事业单位。全省国有林场正式职工由2015年底的2.2万人减少到1.75万人，4500多名富余职工得到妥善安置；对因消化超编人员暂时未纳入编制实名管理的林场职工，参照公益事业单位职工管理，做到同工同酬，林场干部职工保护和培育森林资源的积极性得到有效发挥。
 
　　基础设施建设进度加快，职工生产生活条件逐步改善。报告中说，相关市州、县市区政府和省属国有林场管理机构积极争取中央及省上政策支持，把国有林场基础设施建设纳入地方经济社会发展规划及专项规划，加大投入力度，加快建设进度，切实改善了国有林场生态建设和职工生产生活条件。目前，国有林场职工住房和业务用房得到明显改善，国有林区安全饮水基本解决，路、电、网络、通信和广播电视改造后，基本满足了林区职工的生产生活需求。全省林业系统新建公租房6189套，改造棚户区3.35万套，新修（维修）森林资源管护站490个；国家下达国有林场林区道路建设任务2038.5公里、资金12.74亿元；完成283个国有林场的饮水安全项目，基本解决了林区11.9万人的饮水安全问题；完成261个国有林场的电网升级改造，购置3609套直播卫星接收设备，较好地解决了偏远地区林场用电和广播电视覆盖问题。
 
　　管理模式不断创新，发展活力持续增强。报告中说，落实了国有林场的法人自主权，所有国有林场实行场长负责制和任期目标考核责任制。一些国有林场按照改革方案设计，在公益林管护、森林防火、营造林方面探索引入市场机制，通过合同、委托、公开招标等方式，面向社会购买服务。一些国有林场依托自然资源和人才技术优势，积极发展苗木培育、森林旅游、林副产品加工和林下种植养殖等特色产业，盘活了森林资源资产，增强了可持续发展能力。
 
　　森林资源监管体制逐步健全，林业生态效益进一步显现。报告中说，各地各有关部门以增加森林资源总量、提高森林资源质量、优化森林资源结构为目标，把保护培育森林资源、维护国家生态安全作为改革的出发点和落脚点，实行了最严格的国有林场林地和林木资源管理制度。研究制定了《甘肃省国有林场管理办法（试行）》及森林资源监管、保护管理考核、资源资产有偿使用和场长离任审计等相关制度，编制完成了《甘肃省国有林场中长期发展规划（2019-2035年）》，全面完成了国有林场清产核资和备案工作，建立健全了国有林场森林资源档案，确保了国有林场森林资源不破坏、国有资产不流失。近5年来，全省国有林场森林面积增加600万亩，蓄积量增加2000万立方米。
 
　　国有林场改革发展过程中存在困难和问题需要认真研究解决
 
　　报告指出，调研中发现，全省国有林场改革发展过程中，还有一些需要认真研究解决的困难和问题。
 
　　一些国有林场职能定位需要细化完善。报告中说，目前，有的国有林场虽然被定性为公益性事业单位，但尚未明确具体的类别；部分已定性为公益一类事业单位的国有林场中，既有全额事业编制的职工，也有差额事业编制的职工，还有自收自支事业编制的职工，不同身份的职工实行“同工同酬”有一定的难度。
 
　　管理体制机制还不顺畅。报告中说，调研中各地普遍反映，机构改革后森林防火指挥等相关职责及人员划归应急管理部门，林草部门在森林防火方面的统筹协调能力不足。有些国有林场改革前，选拔了一批优秀职工到干部岗位上“以工代干”，从事管理工作，有的还晋升到领导岗位；改革后，这些人员因身份问题，无法任职领导岗位，严重影响了职工的工作积极性。部分国有林场自建的高压输电线、变压器等电力设备，在改革时没能移交电力部门管理，运行、管理成本大，维修和改造资金无保障。
 
　　人员工资和运转经费存在缺口。报告中说，部分国有林场工作经费和职工工资没有完全列入财政预算，主要来源为天然林保护工程和森林生态效益补偿资金，且标准低、总量少，不能满足职工正常增资、绩效奖励发放。随着经营性业务的剥离和职工工资标准的逐年上涨，有的国有林场自筹部分的经费缺口越来越大。据了解，省属国有林场职工的平均工资普遍低于市县属国有林场职工的平均工资，一些地处甘南州境内的省属国有林场没有享受藏区津贴。其中，白龙江林业管理局、小陇山林业实验局、洮河国家级自然保护区管理局职工每年自筹部分的工资缺口近3亿元。一些国有林场反映，因所需经费未纳入同级财政预算，森林管护购买社会服务工作无法正常开展。
 
　　基础设施相对落后。报告中说，部分国有林场职工生产生活用房和林区供电、供水、防火、供暖、通信网络等基础设施陈旧、老化，明显落后于周边农村。今年上半年，省林草局等有关部门按照国家林草局《国有贫困林场界定指标与方法》，对全省252个国有林场进行综合评价，其中有119个被评定为贫困林场。国有林场、林区主干道路建设标准低且推进缓慢，次干道和支路未开通或者多年失修，严重影响森林管护工作。今年7月至8月，陇南、天水、定西等地受水灾、泥石流影响，林区道路损坏1269公里，重建任务十分繁重。大部分国有林场基层保护站、林务所巡护车辆少，无法满足巡护需要，个别车辆使用频率高，车况越来越差，存在安全隐患。
 
　　专业技术人才十分缺乏。报告中说，全省国有林场普遍面临职工队伍结构不合理，年龄偏大、文化程度偏低的问题。有的国有林场管理、专业技术、工勤岗位比例设置不合理，专业技术人才严重不足。白龙江林业管理局所属国有林场实有职工4988人、核定编制2088个，小陇山林业实验局所属国有林场实有职工2648人、核定编制2380个，由于超编无法进人的问题显得尤为突出。改革后，国有林场的用人纳入事业单位统一招考范围，愿意留在林区工作的编制外职工及其子弟，因文化程度低或者年龄不符合要求，很难通过考试“入编”“转正”；而文化程度高、符合相关要求的人员进编、入职后，因林区位于偏远山区，生产生活条件艰苦，流失非常严重。小陇山林业实验局2016年招录了300名工作人员，到2020年8月流失率近60%。
 
　　调研组建议，进一步明确主体功能定位，理顺管理体制机制，强化经费保障，加强基础设施建设，用足用活人事人才政策
 
　　针对调研中发现的问题，调研组提出五条针对性建议。
 
　　进一步明确国有林场主体功能定位。调研组提出，按照中央和我省的改革方案，国有林场主要功能定位于保护培育森林资源、维护国家生态安全、提供生态公益服务和生态产品，并按生态公益性事业单位管理。将白龙江林业管理局、洮河国家级自然保护区管理局所属的国有林场，确定为公益一类事业单位。
 
　　进一步理顺国有林场管理体制机制。调研组提出，应急管理部门、林草部门和国有林场要加强沟通协调，按照机构改革方案要求履行好各自职责，积极探索建立森林防火新机制。进一步细化、完善国有林场职工岗位管理制度，推动由身份管理向岗位管理转变，出台政策彻底解决国有林场“以工代干”人员的身份问题。对国有林场改革前自行建造的电力设备、输电线路等设施，全部移交地方供电部门管理，有效减轻国有林场的包袱。适时制定出台国有林场管理相关地方性法规，依法保障国有林场改革发展。
 
　　进一步强化国有林场的经费保障。调研组提出，将定性为公益一类事业单位国有林场的运转经费、职工工资和面向社会购买服务费用等，全额纳入财政预算。参照国家出台的集体和个人公益林补偿标准，提高国有公益林生态补偿标准。制定或者调整政策，为甘南州境内的省属国有林场干部职工发放藏区津贴。积极向国家争取更多项目资金，减轻国有林场资金压力。继续安排国有林场改革补助资金，统筹解决部分国有林场历史遗留问题。在政策范围内，积极鼓励支持国有林场发展森林旅游、康养服务、苗木销售等产业，进一步拓宽经费来源渠道，增强发展活力。
 
　　进一步加强国有林场基础设施建设。调研组提出，依托国家山水林田湖草沙生态保护修复工程的实施，加快推进国有林场水电、道路、通信、网络系统建设。抢抓黄河流域生态保护和高质量发展、“十四五”规划编制等战略机遇，将国有林场道路纳入交通运输部门的农村公路网规划，将国有林场安全饮用水纳入地方饮水安全巩固提升工程“十四五”规划，将国有林场棚户区改造、公共租赁房建设纳入地方政府总体建设规划或者专项规划。逐步推进国有林场保护站、林务所标准化建设，积极解决高海拔地区保护站（所）功能不全，用电难、吃水难、如厕难、取暖难等问题。将国有林场振兴与乡村振兴战略规划全面融合，促进林场周边地区公共服务均等化。适当调整林区特种车辆购置标准，增加国有林场管护车辆，切实提升基层巡护能力。
 
　　进一步用足用活人事人才政策。调研组提出，各级政府及其林草部门、国有林场管理机构要强化国有林场人事人才改革相关政策和管理制度的宣传落实，尤其是要用足用活国有林场改革工作启动后，国家和省直相关部门出台的倾斜政策，支持国有林场根据自身实际探索适宜的选人用人机制。适当降低人员招录准入门槛，特别是少数民族地区、贫困地区的国有林场，对照艰苦边远地区落实相关政策，就近招录、分区招录人员，允许优先招录林区职工子女或林区周边群众子女，以解决林区人才短缺和留不住人的问题。对艰苦边远地区的国有林场职工，要继续在工资奖金、职称评聘、职务晋升等方面给予优惠政策，不断激发国有林场职工的创造力、凝聚力和向心力。积极创造条件，进一步改善国有林场职工生产生活条件，妥善解决职工“两地分居”“子女教育”等问题，使他们能安心扎根林区，用心建设林区。
 
　　认真贯彻落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，尽快解决改革中出现的问题，确保国有林场健康有序发展
 
　　改革的目的是促进发展，激发活力。9月24日，省十三届人大常委会第十九次会议对调研报告进行审议时，与会常委会组成人员一致建议，要认真贯彻落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，尽快解决国有林场改革中出现的问题，确保国有林场健康有序发展。
 
　　省人大常委会副主任马青林审议时说，国有林场是我省重要的生态安全屏障和森林资源培育战略基地，是维护国家生态安全最重要的基础设施。深化国有林场改革，对于保护和发展森林资源、增强林业发展活力、维护生态安全具有重要的意义。我省国有林场改革认真贯彻落实习近平总书记生态文明思想，紧紧围绕保护生态、保障职工生活两大任务，强化组织协调、细化实施方案、国有林场改革进展顺利，长期困扰国有林场发展的管理体制、财政供给、人员编制、社会保障等问题得到解决，生态功能显著提升、生产生活条件明显改善、管理体制全面创新的三大改革目标基本实现，干部职工保护和培育森林资源的积极性和主动性得到了有效发挥。
 
　　对如何进一步推进国有林场改革发展，马青林提出，要重视解决国有林场资金缺口问题。目前，国有林场改革后，主要资金来源是天然林保护工程资金和公益林森林生态效益补偿资金，人员经费没有纳入同级财政预算，天保工程管护费和公益林森林生态效益补偿标准低，资金缺口较大。应按照中央文件精神落实生态公益性一类事业单位管理，缺口资金纳入同级财政预算。要加大基础设施建设力度。目前，部分国有林场职工生产生活用房、林区供电线路、供水设施、通信网络等基础设施陈旧、老化、落后，主干道路年久失修或未开通，严重影响正常工作的开展。应在制定黄河中上游生态保护和高质量发展规划时重点考虑。要积极支持国有林场探索选人用人的新机制。由于林区地处偏远山区，生产生活条件十分艰苦，按照事业单位统一招考录用人员流失严重，而愿意留在林区工作的编制外职工和子弟，因文化程度低或年龄等原因，难以通过考试入编或转正。应根据林场实际，适当降低门槛，落实艰苦边远地区和少数民族地区优惠政策，允许优先招录林区职工子女或周边群众子女，以解决林场人才短缺和留不住人的问题。同时，应打破身份界限，采用灵活的用人机制，对管理岗位上干部任用从身份管理转为岗位管理，将选拔任用制变为选拔任用制与聘用制相结合，对优秀工人身份的职工，通过聘用制担任领导职务。
 
　　省人大常委会委员车克钧建议，要认真贯彻习近平生态文明思想，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，把甘肃作为国家战略布局的重要地位认真对待，对调研中发现的问题，要高度重视并加以解决，尤其是基础建设方面资金的缺口，要纳入国民经济预算规划。
 
　　省人大常委会委员史百战说，国有林场改革是一个民生工程，要继续关注国有林场改革的后继发展，保持后劲，增加林业非生产期抚育投入，与当地建设相融合。
 
　　省人大常委会委员白瑞庆建议，要建立督办问效机制，督促省上有关部门全面落实中央改革方案，切实做到改革到位、编制到位、经费到位。
 
　　省人大常委会委员苏秦川说，要持续发力，解决好遗留问题。对报告中提出的问题和建议，有关部门应高度重视，采取具体可行的措施办法解决好，使国有林场卸下包袱、轻装上阵，推动全省林业持续健康发展。