2020年甘肃省人大常委会立法工作回顾

 
　　回首2020年，甘肃省人大常委会在坚持党对立法工作的领导、积极推进重点领域立法、有序推动民主科学依法立法、加大地方法规清理力度、加强备案审查能力建设和指导市州立法等方面下功夫，充分发挥在地方立法中的主导作用，努力提升立法质量和效率，为建设幸福美好新甘肃、开创富民兴陇新局面创造良好的法治氛围，提供有力的法制保障。
 
　　全年共制定省级地方性法规6件，修改8件，废止9件，初审3件，作出有关法规性问题和重大问题的决定2件，审查批准市州和自治县报批的地方性法规21件。这些地方性法规紧贴我省改革发展实践要求和社会关切，确保地方立法工作与时代同步伐、与深化改革同频率、与发展稳定相衔接。
 
　　紧扣改革发展稳定大局大力推进重点领域立法
 
　　一年来，省人大常委会围绕中央决策部署和全省改革发展稳定大局，按照“高站位、精立法、多修法、深论证、严程序”的要求，突出生态环境保护、高质量发展、“放管服”改革、保障改善民生、乡村振兴战略实施、优化营商环境、加强社会管理和弘扬社会主义核心价值观等领域的立法修法工作，圆满完成年度计划确定的各项立法任务。
 
　　社会文明是一个地区社会进步的重要体现，也是推动经济社会健康发展，提升人民群众获得感、满足感、幸福感的重要支撑。营造文明和谐的社会环境，离不开全面、科学、合理、有效的文明行为制度的约束。为了培育和践行社会主义核心价值观，倡导和促进文明行为，2020年4月1日，省十三届人大常委会第十五次会议通过了《甘肃省文明行为促进条例》，于当年6月1日起施行。条例的出台是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，也是我省精神文明领域法治建设的重要成果。条例把社会主义核心价值观要求融入日常生活，明确了“什么能做”和“什么不能做”，倡导和促进文明行为，治理不文明行为，提升公民文明素质和全社会文明水平，为全省经济社会持续健康发展营造文明和谐的社会环境提供制度保障。
 
　　随着经济社会的发展，人口老龄化问题日益突出，特别是家庭结构小型化、少子化和空巢老人增多，致使传统的家庭养老功能弱化，养老亟须一个完善的社会化服务系统来支持。2020年4月1日，《甘肃省养老服务条例》获省十三届人大常委会第十五次会议通过，于当年7月1日起施行。该条例的出台，标志着甘肃省实现了养老服务和老年人权益保障双立法，走在了全国前列。条例突破了困扰甘肃省养老服务体系建设多年的许多瓶颈问题，初步确立了以法律为纲领、国务院政策文件为基础、部门专项政策和标准为支撑的养老服务制度体系，为积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系提供了法制保障。
 
　　为适应新形势新任务，进一步规范人事任免工作，2020年6月11日，《甘肃省人民代表大会常务委员会人事任免办法》获省十三届人大常委会第十七次会议通过，自2020年7月1日起施行。办法遵循相关立法原则和精神，完善了人事任免范围，规范了相关程序，加强了可操作性，对保障人事任免工作规范化、制度化运行发挥了重要作用。
 
　　水资源严重短缺一直是制约甘肃经济社会发展的一大瓶颈。为了促进节约用水，科学合理利用水资源，提高水资源利用效率，建设节水型社会，推进生态文明建设和经济社会可持续发展，2020年7月31日，省十三届人大常委会第十八次会议通过了《甘肃省节约用水条例》，自2020年9月1日起施行。条例明确了全省节约用水管理体制、节水措施、节水保障和法律责任。它的颁布实施，标志着甘肃省节约用水工作进入规范化、制度化、法治化的新阶段，对于促进全省水资源集约节约利用，大力推动用水方式转变，全面提升水资源利用效率，促进高质量发展具有重要意义。
 
　　随着工业化、城镇化步伐不断加快，水污染防治压力不断加大，尤其是乡镇污水处理和农业面源污染等问题日益突出。为了保护和改善环境，防治水污染，保护水生态，保障饮用水安全，维护公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，2020年12月3日，省十三届人大常委会第二十次会议表决通过了《甘肃省水污染防治条例》，自2021年1月1日起施行。条例重点从水污染防治标准与规划、监督管理、防治措施、事故预警与应急处置等方面作出了明确规范。条例的出台是保障甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展的必然选择，是进一步理顺水生态环境保护监管权责的现实要求，对于推进全省水污染防治工作、打赢碧水保卫战具有重大意义。
 
　　学校安全已成为全社会普遍关注的突出问题。为了全面贯彻落实党的教育方针，顺应中小学校安全管理法治化的客观需要，从法律层面强化政府及部门责任落实，解决学校安全工作中存在的诸如安全基础设施薄弱、校园暴力和意外伤害事故时有发生、应对突发事件能力不足等问题，总结提升学校安全管理实践的成效和经验，进一步强化规范学校安全管理，有效预防和妥善处置各类安全事故，营造良好教育环境和社会环境，2020年12月3日，省十三届人大常委会第二十次会议表决通过了《甘肃省中小学校安全条例》，自2021年3月1日起施行。在目前上位法空缺的背景下，条例依据国务院相关文件精神，参考教育部规章和其他规范性文件，结合我省实际，对政府及其有关部门、学校、家庭、社会等各方面的责任，校园及其周边安全管理措施，保障正常教育教学秩序，有效预防和妥善处置校园安全事故和法律责任等内容作出具体规定，这为甘肃省中小学校安全工作提供了法制保障。
 
　　道路交通安全关系千家万户。为了维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，提高通行效率，2020年4月1日，省十三届人大常委会第十五次会议修订通过了《甘肃省道路交通安全条例》，自2020年5月1日起施行。新修条例对各级人民政府及相关部门在道路交通安全管理中应承担的职责进行了明确，对车辆和驾驶人、道路通行条件、道路通行规定、道路交通事故处理、执法监督和法律责任等内容进行了充实细化，突出了可操作性和规范性，为全省道路交通安全管理提供了可靠的法制保障。
 
　　为充分体现党中央、全国人大及其常委会关于地方立法工作的最新精神和要求，2020年6月11日，省十三届人大常委会第十七次会议通过了新修订的《甘肃省地方立法条例》，自2020年7月1日起施行。新修条例进一步明确了立法目的和地方立法应当遵循的原则，补充完善了法规立项、起草、审议、表决等工作机制和责任机制，对地方立法工作中行之有效的做法和措施加以提炼和固定，注重制度设计的操作性、规范性和约束性。新修条例的出台，为不断规范我省地方立法工作、提升立法质量和效率发挥了重要作用。
 
　　随着经济社会发展和治水形势的变化，以及新一轮机构改革关于行政管理体制和权限的调整，甘肃省实施水法办法的部分规定已不适应当前水利工作实际需要。为合理开发、利用、节约、保护、管理水资源，防治水害，2020年6月11日，省十三届人大常委会第十七次会议修订通过《甘肃省实施〈中华人民共和国水法〉办法》，自2020年8月1日起施行。新修办法对水资源的规划、开发利用、保护、配置、节约用水及法律责任等内容进行了充实和细化，为推进水资源可持续利用与流域生态保护和高质量发展发挥了重要作用。
 
　　随着新一轮机构改革关于价格监督检查职能部门的调整，加之现行条例部分内容与国家现行相关法规政策不相一致，2020年6月11日，省十三届人大常委会第十七次会议表决通过了重新修订的《甘肃省价格管理条例》，自2020年8月1日起施行。新修条例按照国家机构改革情况对涉及机构改革部门名称的条款进行了修改，明确了价格管理、监督检查职能的划分，并根据《中华人民共和国行政处罚法》处罚种类和处罚权限的规定，对条例个别条款的处罚种类进行了调整，为推动全省经济发展等方面发挥积极作用。
 
　　依法监督管理核技术应用和辐射源污染，对于贯彻新发展理念，推动我省高质量发展，保护人民群众健康安全具有十分重要的意义。由于相关上位法的修改和“放管服”改革的推进，2020年12月3日，省十三届人大常委会第二十次会议修订通过了《甘肃省辐射污染防治条例》，2021年1月1日起施行。新修条例依据国家机构改革后涉及部门和单位的职能职责，将监管主体进行了细分，并明确了各自监管职责。
 
　　为规范建设行政执法活动，2020年6月11日，省十三届人大常委会第十七次会议修订通过《甘肃省建设行政执法条例》，自2020年8月1日起施行。针对新一轮国家机构改革将城乡规划职能从住房城乡建设部门划入自然资源部门，建设行政执法中不再涉及城乡规划的内容，新修条例对涉及适用范围和职能权限以及机构改革部门名称的条款进行了对应调整，这有利于进一步明确执法责任，促进严格规范公正文明执法，提高建设行政领域依法行政水平。
 
　　为有效规范我省建筑市场管理，依据新修订的建筑法，以及国务院机构改革、“放管服”改革等政策措施要求，2020年6月11日，省十三届人大常委会第十七次会议表决通过了重新修订的《甘肃省建筑市场管理条例》，自2020年8月1日起施行。新修条例对建设工程施工许可证申领、建设工程合同备案和项目招标代理机构资格认定等作出了调整，为有效规范我省建筑市场管理提供了可靠法制保障。
 
　　近年来，食品生产经营市场环境加速升级，新业态不断涌现，情况更加复杂多变，违法行为更加隐蔽，对食品安全监管工作提出了新的挑战。为深入贯彻上位法及习近平总书记关于食品安全“四个最严”要求，深化“放管服”改革，优化食品“三小”营商环境，2020年12月3日，省十三届人大常委会第二十次会议表决通过了重新修订的《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》，自2021年1月1日起施行。修订版条例补充细化了相关规定，对监管主体、食品“三小”定义、生产经营监管制度、法律责任等方面进行了修改完善，为保障公众身体健康和生命安全发挥重要作用。
 
　　面对突如其来的新冠肺炎疫情，切实扛起非常时期的责任担当，2020年4月1日，省十三届人大常委会第十五次会议表决通过了《甘肃省人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。决定从管理职责、执法管理体制、执法责任、执法和司法的衔接等方面，为全面禁食野生动物提供了全方位的制度规范和保障。
 
　　为了加强检察机关提起公益诉讼工作，2020年7月31日，省十三届人大常委会第十八次会议表决通过了《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》。决定从坚持依法监督，创新拓展检察公益诉讼工作；坚持依法审理，全力推进检察公益诉讼公正审判和有效执行；坚持依法行政，主动配合检察公益诉讼工作；坚持依法支持，形成检察公益诉讼工作的整体合力等方面，支持和推动检察公益诉讼工作，促进依法行政、严格执法，维护国家和社会公共利益。
 
　　一年来，省人大常委会坚持立改废并举，加大对地方性法规的清理力度，废止了《甘肃省财政监督条例》《甘肃省实施〈中华人民共和国乡镇企业法〉办法》《甘肃省企业负担监督管理条例》《甘肃省公证工作条例》《甘肃省发展民营科技企业条例》《甘肃省暂住人口管理暂行办法》《甘肃省人民代表大会常务委员会人事任免暂行办法》《甘肃安西极旱荒漠国家级自然保护区管理条例》《甘肃省林地保护条例》等法规。同时，还对《甘肃省中医药条例（草案）》《甘肃省土壤污染防治条例（草案）》《甘肃省实施〈中华人民共和国森林法〉办法（修订草案）》进行了初审，确保地方立法工作与时代同步伐、与深化改革同频率、与发展稳定相衔接。
 
　　完善立法机制着力提升立法质量效率
 
　　健全完善立法体制机制，是有效提升立法质量和效率的重要保证。一年来，省人大常委会进一步加强和改进立法工作，健全完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的工作格局，立法工作体制机制进一步优化，公众参与立法的渠道进一步畅通，科学民主依法立法工作有序推进。
 
　　坚持党对立法工作的领导是做好地方立法的根本保证。省人大常委会始终把坚持党的领导放在立法工作首位，并贯穿于立法工作的全过程和各方面。一年来，以习近平新时代中国特色社会主义思想为统领，认真学习贯彻习近平总书记关于依法治国和立法工作的重要论述以及视察甘肃重要讲话和指示精神，准确理解把握精神实质，紧扣党中央重大方针政策以及省委的决策部署，在具体立法中确保实现党的主张和意图。常委会以省委中心工作为基准点，将脱贫攻坚、高质量发展、生态环境保护、“放管服”改革、保障和改善民生、社会主义核心价值观引领作为立法工作重点，将省委贯彻党中央大政方针的决策部署准确表述为具体的法律规范，并依法落实到位。始终严格执行请示报告制度，将提交省人大常委会会议审议的每一件法规及所涉及的重大问题、重要事项，都要通过常委会党组向省委作专题请示报告，并认真研究落实省委有关意见，确保改革决策与立法决策相统一、相衔接，确保中央和省委决策部署落地落实。
 
　　适应地方立法工作新要求，及时修订地方立法条例，细化了法规立项、论证、起草、听证、评估、审议等方面的内容，完善了地方立法工作的机制和程序。
 
　　深刻汲取甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例立法教训，吃透党的路线方针政策、法律法规和部委规章，吃透法律法规实施存在的问题，全面准确掌握地方立法需要解决的问题，细化实化法规条款内容，增强地方立法的针对性、操作性、实效性。
 
　　健全专委会和工作部门提前介入机制，对当年制定修改的法规全部进行了实地调研和深入论证，加强问题研究。全年共开展立法调研21次，召开座谈论证会23场次，征求意见建议200余条。
 
　　完善法规草案公开征求意见和公众意见采纳反馈机制，扩大公众对立法工作的有序参与。通过人大信息网及时发布法规制定修改动态信息，广泛听取和采纳人民群众的意见。发挥立法基地、立法专家“智库”和立法联系点“直通车”作用，把人民群众普遍关心关注情况摸清，把需要立法解决的问题找出找准。
 
　　正确处理上位法与下位法的关系。在法规起草、修改中，严格权限规定，避免越权立法。严格落实上位法禁止性规定，做到不缺项、漏项，设定处罚行为、种类和幅度，与上位法保持相一致。同时，对上位法涉及的申请、受理、审查、审核、审批、批准、备案、公布、发布、公告等法定程序，需要在法规制定修改中体现的全面予以体现。
 
　　健全工作制度加强备案审查能力建设
 
　　按照“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，省人大常委会不断健全备案审查工作制度、完善工作流程、推进信息平台建设，不断提高备案审查工作质量。一年来，省人大常委会依法对报备的95件规范性文件进行了审查，及时督促纠正存在的问题。
 
　　为做好规范性文件的日常管理工作，省人大法制委和常委会法工委对全年报送备案的各类规范性文件在做好初审的基础上，全部转送相关专门委员会进行了审查，对符合备案要求的规范性文件全部进行了备案。对审查后认为存在问题的2件市政府规章，将审查意见提交会议研究后向文件制定单位进行了反馈。
 
　　进一步完善备案审查制度。在坚持向常委会报告年度备案审查工作情况的基础上，积极督促市州人大开展向本级常委会报告备案审查工作。根据工作实际，优化完善了备案审查的范围、标准、方式和问题处理程序等制度规定。认真组织学习全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，逐步推动全省将“一委两院”规范性文件纳入备案审查范围，做到备案审查全覆盖。
 
　　加快推进备案审查信息平台建设，落实平台向市、县两级延伸和一体化建设工作，开展规范性文件备案审查信息平台的使用培训，推动全省统一的规范性文件数据库建设。
 
　　加强沟通协调，督促形成人大和政府备案审查机构横向联动机制。通过召开座谈会、举办培训班等形式，密切与市州、县市区备案审查机构和工作人员的沟通联系，强化协作。
 
　　注重能力建设加强市州立法指导
 
　　立法干部队伍的能力水平直接关系立法质量与成效。为切实加强立法队伍建设，省人大常委会坚持采取多种形式，与依法履职、科学履职结合起来，在机关开展“立法知识每月一讲”，举办全省人大立法能力建设暨规范性文件备案审查工作培训班，建立“一带一”“一带多”培养机制，形成了立法队伍全方位、多层次的学习体系，有效提升全省人大系统立法工作人员的业务能力和水平，为地方立法提供了人才支撑。
 
　　为有效加强对全省各市州的立法指导工作，省人大常委会建立省市两级人大常委会立法工作机构常态化沟通协调机制，从立项指导、提前介入、审查把关入手，指导市州人大及其常委会进一步加强立法能力建设，推动解决立法中的重点难点问题。
 
　　根据立法法和甘肃地方立法条例，征询市州、县市区人大常委会意见建议，制定了省人大法制委和常委会法工委审查指导地方性法规工作规范（试行），突出合法性、兼顾适当性等原则，理顺做好市州报批法规审查指导工作。
 
　　做好提前介入、全程跟进等工作，在市州法规立法、起草、论证、报批等阶段，采取请进来、走出去方式，开展实地调研、召开座谈论证会等，从合法性、适当性和立法技术规范等方面，及时作出指导、提出研究审查意见。
 
　　从合法性上严格把关。从是否违反立法法规定，对只能制定法律的事项作了规定；是否超越立法权限，违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务，或者违法设定国家机关的权力与责任；是否违法设定行政许可、行政处罚、行政强制，或者对法律设定的行政许可、行政处罚、行政强制违法作出调整和改变；是否与法律规定明显不一致，或者与法律的立法目的、原则明显相违背，旨在抵消、改变或者规避法律规定；是否违反授权决定，超出授权范围；是否违背法定程序等方面，严格审核把关，维护法制统一。
 
　　从适当性上做好指导服务。从市州法规是否与党中央的重大决策部署相符，与国家的大政方针和重大改革方向一致，与省委省政府决策部署相一致，适应本行政区域经济社会发展和全面深化改革的要求；是否明显违背社会主义核心价值观和公序良俗，对公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定明显不合理，或者为实现立法目的所规定的手段与立法目的明显不匹配；因现实情况发生重大变化而不宜继续施行等方面认真指导，做好适当性服务。
 
　　一年来，省人大常委会坚持严格依法审查，批准市州和民族自治县报批的有关城乡建设与管理、生态环境保护、历史文化保护等方面的法规21件，使地方立法更具特色、更有针对性和可操作性。（甘肃人大客户端记者    高勇）