人民之声丨省人大常委会会议审议关于全省撂荒地整治情况的调研报告

 
　　9月26日，省十四届人大常委会第十一次会议分组审议了甘肃省人大常委会调研组关于全省撂荒地整治情况的调研报告。
 
　　为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于“三农”工作重要论述，坚决落实党中央关于扛牢耕地保护责任的决策部署，有效遏制耕地撂荒，进一步夯实粮食安全根基，根据省人大常委会2024年监督工作计划，在充分研究分析全省撂荒地基本情况和各地上报调研报告的基础上，8月中旬，省人大常委会党组成员、副主任戴超带领调研组赴平凉、定西等地，对全省撂荒地整治情况进行了重点调研。
 
　　截至2023年底，全省共整治撂荒地550.9万亩。目前已整治20.96万亩，完成复耕复垦20.70万亩，整治完成率94.54%
 
　　耕地是农业发展之基、农民安身之本。统筹利用撂荒地对于加强耕地保护、确保粮食安全和重要农产品有效供给具有重要意义。据国土“三调”数据显示，全省有960万亩耕地未耕种，其中具备复耕复垦条件的约550万亩，暂时不具备复耕复垦条件的410万亩左右（包括无用水指标无法灌溉的耕地，盐碱地，已实施退耕还林还草后撂荒的或已征用的建设用地但耕地属性未调整的，耕地内的沟渠、田间道路、河道晒场等用地）。报告显示，截至2023年底，全省累计投入资金55548万元，共整治撂荒地550.9万亩。其中，2020年整治132.4万亩，2021年整治198.6万亩，2022年整治123.1万亩，2023年整治96.79万亩。2024年各地对照2022年自然资源部门年度国土变更调查“未耕种耕地”图斑摸排撂荒地22.17万亩，目前已整治20.96万亩，完成复耕复垦20.70万亩，整治完成率94.54%。
 
　　加强组织领导，形成整治合力。落实粮食安全党政同责要求，完善粮食安全省长负责制，成立全省撂荒地专项整治工作领导小组，组建工作专班，采取有力措施，扎实推进撂荒地整治工作，坚决守住耕地“红线”和“底线”。先后制定出台了《甘肃省高标准农田建设管理条例》《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见》《关于确保粮食安全加快撂荒地整治工作方案》《甘肃省撂荒地专项整治工作方案》《甘肃省耕地占补平衡指标交易规则》《甘肃省高标准农田建设项目建后管护办法》等法规制度，召开了全省撂荒地整治视频调度会议、全省高标准农田建设撂荒地整治暨粮食高产创建示范基地建设现场推进会议，组建了80个包抓督导工作队对撂荒地专项整治进行常态化督查指导，形成了党政齐抓共管、部门协作配合、上下协调联动的工作格局，有力推进了撂荒地整治工作。
 
　　深入排查摸底，夯实工作基础。各级农业农村部门联合自然资源部门建立部门协调联动工作机制，充分发挥各自职能优势，共享信息资源，以农业农村部“农事直通”APP统一下发的疑似图斑为基础，在全省范围开展确权承包地、永久基本农田、粮食生产功能区和高标准农田上栽植果树苗木、挖塘养鱼、围湖造景、非法取土等造成耕作层破坏和撂荒情况的排查。各地农业农村部门主动承担牵头抓总职责，联合乡镇村社组织开展撂荒地大排查大摸底，准确掌握每块撂荒地的位置、类别、面积、撂荒原因等情况，建立整治工作台账，精准绘制整治路线图，确保整治任务落实到村组、农户、地块。平凉市依托“农事直通”软件，注册撂荒地整治网格员5703人、管理员2598人，全面核查撂荒图斑7.9万个、77.25万亩，建立到村到社到户到地块的排查整治台账，实行动态管理，做到了排查一处、整治一处、销号一处。酒泉市对照“未耕种耕地”图斑、审计反馈撂荒地图斑、耕地“非粮化”图斑、“农事直通”APP反馈图斑，逐地块登记标注、拍照核查、备注用途，切实做到反馈图斑一个不漏，做到了撂荒地排查全覆盖、无死角、不留空白。
 
　　强化政策支持，激发经营活力。各地立足本地区资源禀赋、比较优势、产业发展基础和农民发展意愿，制定出台了符合当地实际的政策措施，统筹推进粮食安全、特色产业发展和撂荒地整治利用。定西市在用好省级耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴等惠农政策的基础上，对种植小麦、玉米300亩以上并发挥典型示范作用的农业经营主体进行奖励；设立优势特色产业资金，支持马铃薯种薯产业发展壮大，助推粮食产能提升；各县区整合安排60%以上的中央衔接资金用于产业发展，扩大特色产业和粮食种植面积，有效提高农民种地积极性，最大限度降低了耕地撂荒。临夏州永靖县整合资金2000万元，对两年以上撂荒地进行复垦复种的农户、村集体经济组织、农民合作社等给予一次性补助，通过机械复垦复种每亩补助200元，不能用机械复垦复种每亩补助400元，所需种子化肥农膜等物资由县农业农村局提供，有效推动了撂荒地整治和利用。
 
　　坚持多措并举，放大整治成效。各地根据撂荒地类别、面积和产生根源，坚持分类施策，综合治理，积极推进撂荒地复耕复种。坚持与高标准农田建设相结合，优先将具备条件的撂荒地纳入高标准农田建设范围，完善田间配套设施，实现小块变大块、零碎变连片，进一步提高了土地集约化、宜机化水平。今年以来，通过高标准农田建设方式整治2.46万亩，占11.73%。坚持与壮大新型经营主体相结合，采取党支部牵头成立合作社统一实施撂荒地整治、“反租倒包”流转土地村集体收取服务费等形式，在解决耕地撂荒的同时壮大了村集体经济。今年以来，通过村集体统耕统种托底等方式整治3.01万亩，占14.35%。坚持与发展社会化服务相结合，积极组织农机（种植）合作社为外出务工和无力耕种农户提供全程托管服务，通过提供代耕代种、统防统治、统种统储等全程式、菜单式服务，解决他们的后顾之忧。今年以来，通过政府购买社会化服务方式整治0.39万亩，占1.85%。坚持与土地流转相结合，引导农户按照依法自愿有偿原则，将撂荒地流转给新型经营主体，促进撂荒地向农业企业、专业合作社和种养大户集中，有效盘活了撂荒土地。今年以来，通过土地流转方式整治5.68万亩，占27.12%。
 
　　严格督导考评，推动责任落实。坚持将督促检查、跟踪问效作为推进任务落实的有力抓手，压紧压实撂荒地整治和统筹利用各项工作责任。省农业农村厅将撂荒地整治作为全省粮食安全责任制、耕地保护和乡村振兴考核的重要内容，强化考核结果应用，推动落实党政同责、主体责任和监管责任。建立督促检查和考核奖惩制度，采取定期检查与明察暗访相结合的方式，严格对标检查，督办盯办，对考核结果达到优秀的市县在安排相关项目资金时予以倾斜，起到了很好的政策导向作用。各市县区普遍建立了周调度、月通报、季考核制度，及时统计汇总各乡镇撂荒地整治进展情况，排名通报，倒逼责任落实，确保撂荒地整治工作落实落细。
 
　　土地配套方式落后，农业比较效益偏低，务农劳力严重短缺，责任机制落实不够
 
　　报告分析了土地撂荒成因。从调研了解和各地反映的情况看，我省农村土地撂荒主要有以下几个方面的原因：
 
　　农业基础薄弱，土地配套方式落后。全省耕地中旱地占比71.98%，高出全国平均占比21.65个百分点。坡度大于25度以上的耕地占比8.1%，为全国平均水平的2.5倍。耕地亩均水资源量约为全国平均水平的1/4，有效灌溉面积仅占耕地面积的30%。旱作农业区不少地方承包地块分散零碎、面积偏小，耕地的平整度、集中度相当低，不便于机械耕作。河西地区“以水定地”，一些水浇地灌溉水无法保证，出现了较大面积的土地撂荒。部分设施农业规划建设不当，受道路、水电、运输成本等因素影响，正在形成新的土地撂荒。据统计，2023年整治的96.79万亩撂荒地中，因缺水撂荒的27.17万亩，占比28.07%；因坡度大、耕作条件差撂荒的36.87万亩，占比38.09%。
 
　　生产经营粗放，农业比较效益偏低。部分农民缺少产业化、规模化经营理念，基本以家庭为单位进行农业生产，小生产与大市场的矛盾比较突出。新型农业经营主体尚处于发展初级阶段，示范带动作用不强，利益联结机制效果不明显。土地流转机制不够健全，流转行为不规范，农民因担心生活养老没保障，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿转出土地。全省土地流转率仅为28.6%，低于全国38.9%的水平。近年来，随着农药、种子、化肥、地膜、燃油等农资和季节性用工等价格不断上涨，种粮成本不断增大，加之粮食价格相对偏低，单位面积经济效益下降，依靠种植业增产增收的难度越来越大，而一个普通劳动力外出务工日工资80元～150元，年收入在 2万元～3.5万元，是在家种粮务农收入的1.5～3倍，在很大程度上造成农民“弃耕务工”。
 
　　人口流动加快，务农劳力严重短缺。随着城镇化、工业化的推进，大量农村青壮年劳动力由农村转向城市、由第一产业转向二三产业，留守老人和妇女无力承担繁重的体力劳作。据相关部门抽样调查，农村从事农业生产的60岁以上农民约占9%，45～60岁的约占81%，45岁以下的约占10%。绝大多数90后和00后未从事过农业生产，缺乏种田技术。劳动力严重缺乏造成农业生产用工紧张，农忙时节聘请劳动力困难，且价格大幅提高，导致农民被迫弃耕撂荒。据统计，2023年整治的撂荒地中，因外出打工或家中无劳力撂荒的20.41万亩，占比21.09%。
 
　　政策支持不足，责任机制落实不够。各地粮食直补政策按二轮土地承包户面积进行补贴，没有完全做到让种粮户享受补贴，政策引导作用没有充分发挥。农村土地承包法虽有“一定期限内不种植粮食就收回土地承包权”的规定，但没有明确撂荒行为的处罚条款，农业生产中容易出现粗放经营、减少投入等弊端。部分地区在划定永久基本农田时，综合研判不够充分，将位于山梁沟峁的耕地划入永久基本农田，造成实际不适合耕种。个别地方基本农田图斑和退耕还林还草图斑存在重叠现象，乡镇和村社干部对其属性不甚明确，在精准识别、整治销号、依法监管等方面还存在一定困难。
 
　　已建立健全各项工作机制为切入点，压紧压实耕地保护责任，坚决遏制土地撂荒，切实保障好粮食安全
 
　　党的二十届三中全会对巩固和完善农村基本经营制度、完善乡村振兴投入机制、优化农业补贴政策体系、健全种粮农民收益保障机制等作出了重大部署。报告提出，全省各级各部门要以贯彻落实党的二十届三中全会精神为契机，进一步从“国之大者”的高度认识耕地保护的极端重要性，以建立健全各项工作机制为切入点，压紧压实耕地保护责任，坚决遏制土地撂荒，切实保障好粮食安全。报告建议：
 
　　以高标准农田建设为抓手，进一步健全耕地地力提升机制。强化耕地资源“量质并重”理念，优化生产要素配置，持续改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。大力实施高标准农田建设工程，围绕“田、土、水、路、林、电、技、管”等方面，重点开展田块整治、灌排设施提升、田间道路改造、农田输配电建设、农田防护和生态环境保护等，补齐基础设施短板。统筹发展高效节水灌溉，开展土壤质地、酸化、盐碱化及板结等改良，提升高标准农田项目区耕地质量等级，提高作物产出水平。严格实行高标准农田先补后占和占补平衡、进出平衡，确保高标准农田数量不减少、质量不降低。完善高标准农田建后管护制度，积极探索创新管护模式，加强专业管护机构、社会化服务组织建设，提高高标准农田管护水平。强化农机装备配套，加快适宜丘陵山区农机装备研发制造，围绕耕种薄弱环节开展全程机械化示范推广，降低劳动强度、提高生产效率。
 
　　以坚持分类整治为路径，进一步健全撂荒地统筹利用机制。区分不同土地条件、撂荒原因，科学制定相对应的整改措施，分类施策，有序推进撂荒地整治利用。对地理位置较好、复耕复种难度小的撂荒地，要推广“小块并大块”“一户一块田、一村一块田、一企一基地”经营模式，引导村民自行复耕复种；对地理位置较差，位于丘陵地区的撂荒地，要根据立地条件，宜粮则粮宜特则特，发展粮食、特色水果、中药材、优质牧草等，增加多样化产品供给；对成片较大规模的撂荒地，要引导农户通过转包、出租、转让、股份合作等形式流转土地经营权，进行统一耕种或对外流转；对承包户无力复耕的撂荒地，要探索“耕地流转+托管代耕”模式，以代耕代种方式解决耕地撂荒问题；对地块坡度大于25度等不适宜耕种的撂荒地，要按有关政策规定落实退耕还林还草项目；对无村民、无大户、无企业承包的撂荒地，要统一由村级组织兜底复耕复种。
 
　　以深化农村改革为引领，进一步健全农业生产经营机制。健全农村土地经营权流转市场和产权交易市场，加强行业规范化建设，引导农村土地经营权健康有序流转。加快承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩，实现土地资源高效流转和优化配置。强化土地流转管理，指导流转双方将防止耕地撂荒要求纳入流转合同内容，对连续撂荒的流转耕地要依法终止经营权流转合同。培育壮大新型经营主体，积极扶持产业关联度大、市场竞争力和辐射带动力强的龙头企业、家庭农场等形成产业化联合体，提高农业产业规模化、集约化水平，增加农民收益。大力发展社会化服务，围绕耕、种、防、收环节，努力探索“全托管”“自主式”“半托管”等多种服务模式，实现降本增效，农企“双赢”，引领小农户迈向大农业。
 
　　以优化惠农政策为关键，进一步健全高质量发展保障机制。加大撂荒地整治利用的投入，构建财政资金优先保障、金融资本重点支持、社会资源积极参与的多元化投资格局。研究制定粮食经营规模阶梯递增补贴政策，以补助实际生产者为原则，调整和规范补贴额度和方式，将种粮补贴发给真正种植粮食的农户，提高粮食生产补贴的精准性，进一步调动经营主体和农民的积极性。创新适合种粮大户及粮食规模经营主体的保险品种，支持建立社会化风险赔付评估机制，适当提高赔付标准，简化赔付手续，增强农业抗风险能力。强化撂荒地用途管控，对整治后的撂荒地实行建档立卡、动态监测、巡查监管，保障持续利用。依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。
 
　　以强化农业科技为支撑，进一步健全农业产业提质增效机制。深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，强化农业科研、推广部门的硬件建设，深化与大专院校、科研院所的合作，加快建成一批农作物种子、种果、种畜繁育和酿造原料生产基地，提高生产效益。大力推广全膜覆盖、果树覆膜栽培、节水灌溉、固体水栽培、蔬菜设施栽培、果菜果粮间作套种、机械收播等农业技术，全力稳面积、提单产、促增收。强化良田良种良机良法深度融合，围绕保障粮食安全和构建特色优势农产品产业链供应链，加强农机化基础设施和公共服务能力建设，推进农业技术集成化和劳动过程机械化，提高土地产出率、劳动生产率。积极发展数字农业，引入智能化管理系统，通过监测土壤湿度、养分含量等参数，对农田进行精准管理，为农户提供科学的种植建议，提升撂荒地综合整治质量，推动全省现代农业健康发展。
 
　　大力实施高标准农田建设，持续推进撂荒地整治。发挥人大监督作用，全力推动撂荒耕地整治工作落地见效
 
　　审议时，常委会组成人员表示，撂荒地整治是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重要举措，对提高土地利用效率，促进农业增产增收，推动乡村振兴产业发展具有重要意义。省人大常委会的这次“小切口”调研，是围绕中心、服务大局、主动作为的具体表现。从调研情况看，全省各级政府及相关部门高度重视耕地保护工作，采取有力措施，扎实推进撂荒地整治，成效非常明显。但也要看到，当前农业发展已经进入从传统农业向现代农业转型的关键时期，农业生产面临着许多新情况新特点新变化，特别是青壮年农民常年外出务工、农村老龄化趋势严重、农村劳动力严重不足、种粮比较效益偏低、新型农业经营主体培育不够等问题比较突出，对加强耕地保护、保障粮食安全提出了更高要求。
 
　　有常委会组成人员建议，各级各部门要深刻认识耕地保护是“国之大者”，提高政治站位，强化政治意识，扛牢政治责任。要深入贯彻落实党的二十届三中全会精神，稳步推进“三权分置”改革，规范土地经营权流转，大力培育农业新型经营主体，完善农民利益联结机制，特别是要研究新型连农带农机制，提高农业规模化生产、土地集约化经营和社会化服务水平，实现农业降本增效和农民持续增收。要大力实施高标准农田建设，持续推进撂荒地整治，统筹配套节水灌溉、田间道路、农田输配电设备、农田防护、生态环境保护等设施，推进新型农业经营组织进驻，加快补齐农业基础设施短板。要加快农业科研成果转化应用，大力推广应用农业新技术和农机新装备，培育发展新质生产力，提高农业科技集成化和劳动过程机械化水平，促进农业生产现代化。要健全撂荒地整治工作机制，用制度安排来巩固撂荒地的整治成果，避免二次撂荒。
 
　　还有常委会组成人员建议，要进一步加大扶持力度，积极培育新型农业经营主体，引导土地向新型经营主体有序流转，推动农业适度规模经营。要发挥好粮食直补的政策引导作用，开展面向小农户的科技、信息等社会化服务，调动农民种粮的积极性主动性。要把高标准农田建设作为提升耕地质量的重要抓手，加大投入和管护力度，健全完善补充耕地质量验收制度，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，大力推广盐碱地治理改良，充分挖掘盐碱地综合利用潜力，切实在耕地扩量提质上下功夫。要秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，把耕地作为自然生态的重要一环加以保护利用，实施耕地土壤污染治理和修复工程，积极开展退化耕地的综合治理、污染耕地的治理修复，切实保护好耕地生态。要下功夫提高农产品的质量和附加值，让农产品的价格与农业生产的投入相匹配。要发挥人大监督作用，全力推动撂荒耕地整治工作落地见效。
 
　　来源：甘肃人大客户端
 
　　记者：王仲毅