【人大研究杂志】新时代地方人大专委会发展构想
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-10-31 13:03:00
内容摘要：2022年修正的地方组织法为新时代地方人大专门委员会（简称专委会）发展提供了新契机。笔者试图通过描画专委会的性质，探寻其制度设计中的法律地位、法律关系和拟制法律位阶，追溯其历史沿革，总结一定时期内专委会的履职情况和创新发展中遇到的问题，最后就修法赋能后的新时代地方人大专委会发展愿景提出若干构想。
关键词：新时代；地方人大；专委会；发展构想
一、性质与溯本：专委会的性质和法律地位及历史沿革
（一）性质面相
地方人大专委会是参照全国人大的做法开始陆续设立的，是在1979年设立地方人大常委会后逐步建立起来的常设机构。1986年修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称地方组织法），明确规定在省级和设区的市级（简称市级）人大，也可以设立若干专委会，在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对有关问题进行调查研究，提出建议。自此，开启了我国地方人大专委会的发展历程。本文从以下三个方面初步勾勒出专委会的性质特点。
从机构性质来说，根据宪法、立法法、地方组织法等法律规定，专委会不同于一般的工作机构，是地方人大及其常委会领导下担负各种专门任务的常设机构，具有宪法法律赋予的审议、拟定有关议案和提出议案的权力，但不具有最后作出决定决议的权力，没有实体性权力，不具有权力机关的性质①，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，是人大依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节②，具有特定的法律地位和性质。从议事角度来说，依照地方组织法第二十二条和五十二条规定，县以上地方各级人大中有权审议议案的单位包括人民代表大会、主席团会议、专委会、地方人大常委会会议，其中，专委会只能对议案进行初步审议，提出审议意见供全体大会参考。在地方人大这个制度体系里，全体代表大会是一级议事单位，专委会是仅次于人民代表大会的二级议事单位，有权直接向一级议事单位人民代表大会报告。从社会联结角度来说，地方人大专委会是满足国家政策制定的民主需求与共和需求而建立的制度化的社会联结，既具有对人大及其常委会工作的相对从属性，又具有对社会利益进行有效联结的相对主体性③。
（二）法律地位、法律关系和拟制法律位阶
法律地位。有的学者④从维护党和国家统治作用角度把专委会的现实法律地位概况为：一是在地方立法工作中的审查把关作用；二是在常委会审议工作中的智囊参谋作用；三是在监督和支持“一府一委两院”工作中的推进作用；四是在人民群众合法权益中的维护作用。但从现行宪法、立法法、监督法、地方组织法及各级人大议事规则的规定来看，专委会并未被真正作为国家机构组成部分的一个相对独立主体来定位和建构，仍是作为人大及其常委会的从属机构的客体来界定其法律定位，偏重于对专委会与常委会及其工委之间的工作职权进行“由谁来做”的划分与协调，比较重视“做什么”和“如何做”的规范⑤。下面用一张表格来表示地方人大、专委会和常委会及内设机构的组织结构及职权（见表1），从这些权力结构和职权特点，可以清晰地看出人大专委会的法律地位。
法律关系和拟制法律位阶。从专委会与人大代表的关系上来说,专委会的组成人员人选是由本级人大主席团在本级人大代表中提名,大会表决通过的,并非所有的人大代表都有机会成为专委会组成人员,必须经过大会表决通过产生, 是“代表的代表”,充分反映和集中民意。从专委会与人大的关系来说，专委会是由人大依照宪法法律和“根据需要”决定设立，其组成人员是通过人民代表大会表决产生的，随着大会会期的结束，专委会则继续履行职权，即在人大会议期间审议法案和其他议案，闭会期间还可以继续审议，是大会的常设机构，即专委会对人大来说具有从属性和相对独立性。反过来说，人大决定专委会的设立产生并领导专委会，对专委会具有主体性和决定性。从专委会与常委会的关系来说，常委会是人大的常设机关，专委会则是人大的常设机构，闭会期间专委会接受常委会领导，专委会与常委会之间无隶属关系，但常委会可以决定任免专委会的个别副主任委员和部分委员，常委会只有在闭会期间对专委会工作职责的领导权。从专委会与人大常委会工作机构（简称工作机构）的关系来说，人大可设立专委会，常委会根据工作需要设立工作机构，两者均为本级人大及其常委会服务并有着广泛业务联系的机构，但却有着本质的区别，法律地位、任务职责、行权方式等都大不相同（见表2）。
（三）历史沿革
与全国人大专委会从1954年就开始设置不同，地方人大专委会是在1979年设立地方人大常委会之后才开始设立（1986年）的，是不断适应坚持和完善人民代表大会制度，为进一步加强地方人大及其常委会作用的实际需要而逐步发展起来的，经历了一个从无到有、逐步健全的发展过程（见表3）。
省级和设区市级（简称市级）的人大专委会设置始于1986年修正的地方组织法，三十多年来，普遍要求设置法制（政法）委、财经委、教科文卫委等专委会。2022年地方组织法修改时，增设环境与资源保护委、社会建设委和“其他需要设立的专委会”。实践中，各省级人大专委会的设置情况不一，数量上最多的设10个，最少的设3个，普遍是设8个，名称上各地也不尽一致⑥。市级基本上参照省级设置，数量略少些。县级设立专委会始于2015年修正的地方组织法，要求设立法制委、财经委等专委会。2018年国家机构改革时，全国各级党政发文要求县级人大普遍设立监察和司法委、社会建设委，据此，2021年县级人大换届时各地普遍设立监察和司法委、财政经济委、社会建设委等三个专委会。
可以看出，地方人大专委会发展变化较大的是在2015年的地方组织法修改后，首次在县级人大设置专委会，不再局限于省市两级人大，做到了省市县三级人大均可根据需要设立专委会，完善了地方人大专委会的设置体系，并与《全国人大组织法》的修改衔接起来，设置了“其他需要设立的专委会”的兜底条款。
二、现状与问题：专委会的履职情况和创新发展
作为在人大及其常委会立法和监督工作中起组织保障和基础作用的专委会，尚未发挥制度设计初衷应有的作用，其组织和运行存在以下问题。
（一）制度认同问题。制度设计层面，地方组织法（2022）修订前的很长一段时间内，对专委会的描述都只是寥寥几句的原则性规定，有很多不甚明确的地方。地方组织法（2022）修订后，一方面从体例结构上看，在第二章“地方各级人民代表大会”大框架下增设专节，专门规定地方人大专委会（即第五节“地方各级人民代表大会各委员会”），从立法修法思维上已经充分体现了对专委会法律地位的重视，似有将专委会作为国家机构组成部分的一个相对独立主体来定位和建构。但另一方面，从专节的法律规定内容来看，仍然还是专委会的设置和领导体制、组成人员任免和任期、职责等方面的内容，并无“如何设”和“为何设”“设几个”以及“怎样从根本属性与法律作用发挥上区别于人大及其常委会的其他机构”⑦等制度价值建构方面的表述。受众主体认知层面，绝大多数受众无法分清人民代表大会、常委会、专委会、常委会工作机构等组织机构之间的区别和具体有哪些职责，即使是体制内的有些公职人员对这些机关机构的认识也是模糊不清，有些市县级党委组织部门还常把专委会与常委会工作机构混同起来，甚至把前者的政治法律地位置于后者之下，认为专委会就是一个大会的临时机构。专委会制度因附着人民代表大会制度而存在，人们往往只记得人大及常委会，而隐于其间的专委会制度离公众感知远。
（二）组织保障和责任规范问题。地方人大专委会的组织机构、类型、设置原则还不够细化，组织制度和工作机制以及前提条件、职能作用发挥缺乏统一详细的规定。
1.组织保障方面。从编制设计来说，虽说2007年4月16日中央编办就地方各级党的机构和人大、政协等机关机构编制管理工作作出了“参照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》执行”的答复，指出人大编制问题参照执行。中央编办和多数省级编办也有将人大专委会纳入编制管理范围，并核定领导职数和工作人员数量，保证了权力机构正常发挥作用。但中央和地方各级编制部门均未有专门文件对人大专委会的机构设置和人员配置等予以明确和规范，全国多数地方的市县两级人大专委会的编制问题并没有落实，有的编制部门甚至还提出“编制部门管理的是人大常委会机构的设置，人大专门委员会是人民代表大会设立的机构，不属于编制部门管理的范围”。这样缺乏常识的怪论⑧，忽视了专委会编制问题，仍然认为专委会是大会临时机构，没有上级编制部门的文件规定，无法落实专委会编制和领导职数及人员问题。从编制法规与人大决定机构设置的衔接方面来说，2018年各地机构改革方案要求人大深化机构改革，省市县三级均有增设人大专委会，尤其是新组建社会建设委，并调整和增加了有关专委会的职责。2021年各地人大换届普遍增加人大常委会委员职数，但地方各级人大的这两次重大组织机构增设和委员职数调整，都没有与编制部门沟通衔接好，导致人大增设了机构数和委员职数，但编制部门却不认账，没有核定人员编制和领导职数，出现人大职权脱节问题。2022年新修改后的地方组织法，也没有就人大机构设置等问题与《中国共产党机构编制工作条例》相关规定进行有效衔接，人大机构的“增减设”并没有参照地方组织法第七十九条规定，“按照规定程序报请批准”。从专委会组成人员配备来说，市县两级专委会主任委员往往由市县人大常委会副主任或相应的常委会工作机构的主任兼任，副主任委员则由相应的常委会工作机构的主任或副主任兼任，几名委员也均为政法或财税部门负责人、律师、企业家等兼职，能真正投入工作的时间和精力不多。特别是在县级人大代表多为农民代表的情况下，找不出几个具有法学或财经背景的代表作为委员人选，导致对委员的标准要求不高不严，只要是代表或具备简要的学历背景即可。同时，由于缺少具体办事机构，专委会只能依托常委会相应工委开展工作，没有对应工委的往往就是专职副主任委员一个人组织开展工作，客观上形成了“两块牌子、一套班子”，工作成效难以保障。从名称规范角度来说，专委会名称与工委名称，在各地称呼不同，名称不统一。如同样是代表工作机构，有的地方称“人事代表工作室”，有的地方则称“选举任免联络委员会”。还有的是人大专委会与常委会工作机构名称“撞脸”，如有的县人大专委会称“县人大某某委员会”，而县人大常委会工作机构也称“县人大常委会某某委员会”，名称上都有“委员会”，容易混淆不清。从领导职数职务配备方面来说，专委会的专职主任委员和专职副主任委员的职务与常委会工作机构的正副职职务错位对应。如各省的市县两级专委会的主任委员一般由常委会副职兼任，如果是专职的主任委员其职务则按正厅、正处、正科配备；各省的市县两级专委会副主任委员如果由常委会工作机构主任兼任的，也按正厅、正处、正科配备；如果省市县专委会副主任委员是专职，而未兼任工作机构主任职务的，则仍旧维持这些委员当选之前的职务，有正副厅、正副处、正副科的（见表4）。这样就会出现专职的副主任委员职务比工作机构的主任职务低，有的只相当于工作机构副主任的现象。这种把专委会的专职主任或专职副主任与工作机构的正副职放在同一个行政职务的对应层次上，把专委会混同于工作机构是极为不妥当的，与专委会的政治法律地位极不匹配，不利于专委会行权履职。
2.责任规范方面。一是工作报告制度尚未确立。根据网络公开的资料，多数县级人大的专委会均未向大会报告各自工作，而有向大会作书面报告的省市两级专委会和少数有作报告的县级专委会报告内容与人大常委会工委的工作总结差别不大。二是工作制度和运行规则尚待建立。从运行机制来看，省级人大专委会多数模仿全国人大的规定行使职权，但也有江苏省（1999年）、吉林省（2007年修改）、黑龙江（2017年）、上海市（2020年）等地人大探索制定了专委会工作条例，长春市（1996年）、杭州市（2009年）等地制定了专委会议事规则。绝大多数市县两级人大专委会并没有制定议事规则，多为粗糙的工作规程，人大专委会与常委会工委的职责也不够明确。
（三）履职现状。一是履职情况不如人意。多数专委会在人代会期间，承担向主席团提出议案、审议主席团交付的议案或报告，以及审查计划、预算草案等职能，闭会期间的经常性工作往往限于同常委会相关工委一道开展调研、视察、执法检查等活动，没有实质上独立开展调查研究等工作，工作亮点不多。如某县上届财经委积极履职，每次预决算和计划的审议审查都是必开财经委会议，认真研究并提出意见建议，起到了审核把关的作用，而本届财经委由于财经方面的委员不足，只能流于形式以发放报告方式传阅了之，对政府提交的预算调整议案等不审不议，照单全收；而法制委（或监察和司法委）和社会建设委，自成立以来，一次专委会会议也没有开过。工作实践趋于庸常流于形式,徒有虚名，“名专而业不专”。二是议事能力不足。专委会的重要职责是“议事”，不同于人大常委会工作机构的“办事”能力，需具备一定的调研能力和履职能力。在监督工作中，专委会由于联系代表、选民和相关政府部门机制不够畅通，未能建立长效通道，导致政府的工作汇报和反馈成了专委会的主要信息来源，信息获取方式较为被动和单一，导致获取信息的能力不足。多数地方专委会仅是在履职过程中随带调研一番，如在执法检查中，很少有针对一些专题提前介入开展专门调研。闭会期间，专委会承担常委会交办的具体工作，但专委会履职实质上受到常委会多方面的制约。如受常委会开会次数、会期、议题限制，专委会认为重要的监督工作，而主任会议可能认为不够重要，因而无法列入常委会会议议程，从而无法开展。备案审查是《监督法》赋予专委会的一项重要职责，但专委会备案审查能力不足，自监督法颁布以来，鲜有见到常委会通过备案审查的方式否定地方政府颁布的规范性文件的例子。三是议事过程趋于行政化。有的地方党政领导认为重大重要的议题非过不可，往往由政府提请地方党委同意后再提请人大审议，给予人大审议的时间和空间非常有限，专委会处于尴尬的两难境地，研究通过的时间极为短暂，导致专委会会议存在重议题通过，重议事进程集中统一意见、议事过程行政化等问题⑨，出现“只过不议”或“议不议都一样”，甚至不给议事时间和空间等在制度安排上的责任失范，难以使最初的制度设计达到预期的制度认同⑩。四是创新发展。近年来，地方人大专委会创新发展的例子主要有，第一，常委会拓展专委会监督空间和方式，委托专委会听取专项工作报告。广州市人大常委会于2012年和2013年探索委托人大专委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，然后“一府两院”的专项工作报告和专委会听取、审议情况以及审议意见书面提交常委会审议，并以常委会办公厅的名义送被监督单位整改和执行。2018年广州市人大常委会修正的议事规则第三十三条规定，常委会可以委托专委会听取专项工作报告或者半年工作报告，受委托的专委会在听取报告后，应当及时拟出审议意见，报主任会议审核后提交常委会审阅。再由常委会办公厅将审议意见交由有关单位研究处理。第三十九条则进一步规定，质询案可在专委会会议上口头答复，在专委会会议上答复的，专委会应向常委会或者主任会议提交答复质询案情况的报告。第二，创新和探索人大审计整改监督方式，专委会延伸监督链条，省级专委会听取市县政府审计整改情况报告。2020年11月13日，四川省人大预算委、常委会预算工委召开审计整改情况调研座谈会，听取德阳市、雅安市和仪陇县相关负责人报告审计查出问题整改工作情况，这是四川省人大专委会首次听取市县政府审计整改情况报告11。
三、赋能与构想：新时代地方人大专委会发展远景
党的十九大提出要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专委会。同年，该文件内容为修正的地方组织法（2015）所吸收，首次明确可以在县级人大设立法制、财经等专委会。2022年修正的地方组织法从组织制度、工作制度、法律地位上赋能新时代专委会，现予以概括总结：
（一）组织制度新赋能。2022年修正的地方组织法新增了专门机构名称并明确任期、辞职等，进一步细化完善了组织制度。一是完善机构。第三十三条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。并明确省市两级人大可新增“环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会”专门机构，县级人大专委会设置没有变化，与时俱进地完善了县级以上地方各级人大专委会设置体系。二是明确任期。第三十四条第二款规定，各专门委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，履行职责到下届人民代表大会产生新的专门委员会为止。首次明确了各专委会的任期，进一步衔接完善了专委会与人大及其常委会相一致的任期制度，周延了专委会制度，有利于保证地方国家权力机关平稳、持续运转。三是明确辞职程序。第三十二条第一款还进一步把专委会组成人员与地方国家机关组成人员的辞职程序无缝衔接起来，规定“县级以上的地方各级人民代表大会……专门委员会组成人员……可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案”。
（二）工作制度新赋能。地方组织法（2015年）规定地方人大专委会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议。即专委会具有提出、研究、审议、拟订议案权和调查研究权以及建议权，主要任务是协助人大及其常委会开展立法、执法检查等工作，规定的职责很原则、很简单、很笼统。地方组织法（2022年）结合人大实践，充分吸收立法法、监督法以及全国人大办公厅《关于充分发挥专委会作用的若干意见》等相关法律规定，对专委会的职责作了进一步细化和补充完善。根据第二十二条和第三十五条规定内容，新增规定，各专委会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，“组织起草议案草案，承担听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作；听取‘一府一委两院’专题汇报并提出建议，对有关问题进行调查研究并提出建议，研究办理代表建议、批评和意见并负责督查办理等工作”。人大对专委会进一步赋能，其工作职责随着地方人大常委会职责的完善而不断丰富。
（三）法律地位新赋能。一是修法上的专属章节。地方组织法（2022年）设立专门章节多条款补充细化规定，首次在第二章“人民代表大会”内增设专节，对地方各级人大专委会的设置和领导体制及职责、专委会组成人员任免和专委会任期等作出规定，这在地方组织法修改历史上还是首次，大大凸显了专委会的法律地位。二是名称上的规范与细分。省市县三级专委会统一按两个层次细化分列，设置依据上均有“根据需要”的表述，有一个相对统一的名称和数量，但也给各地灵活掌握的空间。如各地县级人大根据党中央和国务院机构改革方案要求都有设立“人大社会建设委员会”，虽然法律上没有明确指出县级可以设立“人大社会建设委员会”，但设立该专委会却符合法律“根据需要”的规定，这样更加切合地方实际，具有较强的针对性。三是组织领导上进一步明确。2022年修正的地方组织法重申和补充规定，在会议期间，各专委会行使职权，接受地方人民代表大会的领导，在闭会期间继续行使职权，接受地方人大常委会的领导，协助完成地方人大常委会和主任会议相关的监督工作任务和其他工作任务。
地方组织法（2022）赋予了专委会以更多更新的能量，现对其愿景予以充分构想。
（一）增强宪法阐释之构想。进入新时代，在国家治理建立健全每一项制度的过程中，向社会阐释其公共理由或公共价值，谋求某种制度为公众所理解和认可，并将公众的理解和认可作为其目的正当性的来源，是国家治理体系和治理能力现代化的“公共理由之治”的价值体现，是发展全过程人民民主的需要，是民主政治价值的一种体现。专委会制度作为人大不可或缺的重要制度，虽然三十多年前就建立了，但一直由于缺乏明晰的宪法法律地位和有效的宪法法律阐释，公众对该制度仍然较为陌生，依然有必要从宪法法律角度进行民主政治意义解释和表达，阐释清楚专委会对人大及其常委会提高审议效能和高效推进立法、监督等重点工作方面具有的重要性，让各方认识到专委会可对人大会期制度的缺陷起到有效的弥补作用，是人大的“参谋助手和智囊团”，是大会闭会后的权力延续，绝不是可有可无的临时机构，是人大及其常委会不可或缺的重要组成部分，是新时期人大发展全过程人民民主的内在之手。这样的阐述，可使公众更为广泛理解和接受人大专委会制度创建背后蕴含着的决策者深层次的政治考量及制度所蕴含的政治意义12。
（二）增强组织建设之构想。专委会应依据地方组织法或制定专门法律规则加以规范并组织之。各专委会由主任委员、副主任委员及委员构成，组成人员数量参照常委会组成人员数量予以确定。如每个专委会组成人员县级可在3至7名、市级7至11名、省级11至19名之间，并确保一定数量的专委会驻会成员，适当减少兼职委员数量。可借鉴推广上海市专委会工作条例（2020年）的做法，规定专委会成员中应当有适当比例的本领域或者相关领域的专业人员和熟悉人民代表大会制度的专门人员，着重突出专委会的经常性、专业性。法制委员会成员中，应当包括由其他各专委会驻会成员兼任的成员，体现法制委统一审议的要求。
可学习全国人大专委会的做法，规定专委会根据工作需要，可以任命若干专家或必要人员作为顾问，由人大常委会依法任免，顾问可以列席专委会会议，发表意见或提出建议。此外，还可以模仿全国人大的做法，增加地方法制委推进合法性审查职责，对地方规范性文件的违法违规问题进行审查纠错。
（三）增强机构编制建设之构想。地方人民代表大会设立专委会，是遵循中央作出的重要决策，是地方组织法赋予专委会承担的依法治国职责所作的法律规定，也是编制部门核定编制的法律依据。一是各级人大要推动专委会编制问题与《中国共产党机构编制工作条例》相关规定进一步相衔接，及时提出编制动议，加强论证，推动党委审议专委会编制并作出决定。二是要统一规范人大各类机构组织的名称设置，统筹考虑机构数量控制，将专委会与常委会工委的数量和人员依据需要合理配置。三是要增强人大机构价值位阶建设，确保专委会的政治法律地位高于常委会工作机构，建议各省市县专委会的主任委员是否为专兼职均按副部、副厅、副处的职务配置，相当于人大常委会的副职领导职务；副主任委员无论是否兼任人大常委会工作机构正职，均按人大常委会工作机构正职职务配备，分别享受厅处科三级的正职待遇。确保做到专委会领导职数与其所处的政治法律地位相匹配，符合人大各机关机构的拟制法律位阶要求（如表5）。
（四）增设党政合署机构的专委会之构想。2018年各级党政机构改革后，出现了新情况，县级以上党的工作机构到党中央的工作部门，都有行使部分法律、行政法规等规定的国家管理权。如组织部门负责落实执行《公务员法》《中国共产党机构编制工作条例》，《网络安全法》《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》三部法律则分别由宣传、统战部门和台湾事务办公室负责落实执行，信访局负责落实执行《信访工作条例》等。地方党委工作部门在承担法律、行政法规、规章赋予的国家管理权的过程中，要开展这些法律、法规、规章实施的执法监督，还要按照监督法的规定接受地方人大常委会的监督。为此，地方党委的工作机构必然要与地方人大专委会出现工作上的联系及其程序对接，以及由地方人大常委会对其进行执法检查等监督工作13。
（五）建立健全专委会工作制度之构想。对专委会的工作制度和工作机制进行细化和完善，是提高审议质效和“议事”能力的重要抓手。一是要督促各地建立和落实专委会工作制度，建立专委会协助人大及其常委会主导地方立法的起草、论证、协调、审议机制，明确常委会主任会议对专委会年工作安排的统一协调机制，尽可能理清专委会与常委会工作机构交叉重合的职能，建立健全联系和服务代表工作机制。二是要明确专委会议事原则。坚持民主集中制原则，明确专委会讨论问题时有重要不同意见，可以向大会主席团报告，由大会主席团决定14；坚持集体行使职权原则，举行全体会议必须由组成人员的过半数出席才能举行，讨论和决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过，才能提出建议提交报告；坚持服从人大及其常委会领导和决定原则，确保开展各项工作都在人大及其常委会框架下进行，不能超越人大及其常委会的职权15。
（六）增强功能作用发挥之构想。一是开展调研询问。2022年6月24日通过的《全国人大常委会议事规则》第三十八条规定，“根据常务委员会工作安排或者受委员长会议委托，专门委员会可以就有关问题开展调研询问，并提出开展调研询问情况的报告”。新增规定为专委会创设了制度空间，提供了有力手段。地方人大可以在新法增加规定专委会承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作的基础上，进一步学习全国人大常委会的这个做法，赋权专委会开展调研询问，赋予专委会根据工作需要，以不同的方式、在适当的时机表明立场，从“事后反应”拓展到“事中、事前”反应，不断增强专委会的影响力，进一步发挥专委会的监督职能和立法职能16。二是突出备案审查功能，设置“法治监督110”，建立法治快速反应反馈机制。近来各地出现了很多明显违宪违法事件，规范性文件备案审查是人大极为重要的监督形式之一，针对各种法治乱象和地方治理乱作为，应当突出发挥人大备案审查在提升国家治理体系和治理能力现代化中的作用，加快规范性文件备案审查信息化平台建设进度，推进数据库建设，实现备案审查工作全过程的电子化，依托人大专委会和吸纳检察系统法律监督富余力量，建立法治监督快速反应反馈机制，设立人大“法治监督110”，突出审查本行政区域出台的各种规范性文件，针对社会热点痛点难点，通过法治方式及时回应社会关切。确保党中央令行禁止，保证宪法法律在本行政区域内的遵守和执行，保护公民合法权益，维护国家法制统一，促进规范性文件制定水平和立法质量的提高。此外，在各级人大常委会全面推进听取本级备案审查工作报告制度的基础上，由上级人大专委会听取下级人大常委会备案审查工作报告，实行备案报告“上下双听”制度，全面把牢规范性文件的制度笼子。三是听取本级专题汇报或专项工作报告。地方组织法（2022）明确专委会按照本级人大常委会的工作安排，听取本级人民政府工作部门和监察委、“两院”的专题汇报，提出建议。这是各地人大专委会（尤其是广州人大委托专委会听取和审议政府工作部门和“两院”专项工作报告）实践中探索出来的人大行使监督权的新形式，推动常委会会期内无法完成的大量监督议题的开展，新时代地方人大工作应着力落实这项规定，推进改进人大监督工作。四是延伸监督链条，上级专委会听取下级政府工作汇报。总结推广四川省人大专委会听取市县政府审计整改情况报告经验，进一步探索和创新人大审计整改监督方式。五是着力调查研究，提出建议和承办代表建议、批评和意见的研究和督促办理工作。
注释
①人民代表报:《地方人大专门委员会的性质》，转载于2016年4月12日“江西人大”微信公众号。
②秦前红：《地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。
③⑤⑦⑩周长鲜:《论人大专门委员会的性质和法律定位》，《人大研究》2017年第4期。
④崇连山：《关于地方人大专门委员会的性质、特点等探讨》，《人大研究》2013年第3期。
⑥武增主编：《地方组织法导读与释义》，中国民主法制出版社，2022。
⑧于庆华：《关于县级人大机构和编制问题的探讨》，江苏人大网：http://www.jsrd.gov.cn/llyj/gztt/201610/t201
61019_435694.shtml，2016年10月19日。
⑨杨云彪：《地方人民代表大会制度法律适用与制度逻辑》，中国民主法制出版社，2021，第600页。
11刘佳：《四川首次 省人大专门委员会听取市县政府审计整改情况报告》，《四川日报》2020年11月13日。
12周光辉、戴廷明：《宪法宣誓制度的政治学阐释——以宪法宣誓的构成要素为分析框架》，《吉林大学社会科学学报》2020年第6期。
13周伟：《完善全国人大专门委员会设置的宪法思路与展望》《中国法律评论·策略原创》2020年8月29日。
14张春生:《人大专门委员会制度的历史叙事》，中国法律评论网2018年7月17日。
15李涛：《有效发挥地方人大专门委员会的作用》，2020年10月10日发表于“人民代表报”公众号。
16朱宁宁：《全国人大常委会会议分组审议全国人大常委会议事规则修正草案——建议进一步完善专门委员会职能》《法治日报》2022年06月24日。
作者简介：陈根兴，福建省泰宁县人大常委会委员、人大社会建设委副主任委员，公职律师。
来源：《人大研究》杂志
关键词：新时代；地方人大；专委会；发展构想
一、性质与溯本：专委会的性质和法律地位及历史沿革
（一）性质面相
地方人大专委会是参照全国人大的做法开始陆续设立的，是在1979年设立地方人大常委会后逐步建立起来的常设机构。1986年修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称地方组织法），明确规定在省级和设区的市级（简称市级）人大，也可以设立若干专委会，在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对有关问题进行调查研究，提出建议。自此，开启了我国地方人大专委会的发展历程。本文从以下三个方面初步勾勒出专委会的性质特点。
从机构性质来说，根据宪法、立法法、地方组织法等法律规定，专委会不同于一般的工作机构，是地方人大及其常委会领导下担负各种专门任务的常设机构，具有宪法法律赋予的审议、拟定有关议案和提出议案的权力，但不具有最后作出决定决议的权力，没有实体性权力，不具有权力机关的性质①，是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构，是人大依法履行职权不可或缺的组织保证和工作环节②，具有特定的法律地位和性质。从议事角度来说，依照地方组织法第二十二条和五十二条规定，县以上地方各级人大中有权审议议案的单位包括人民代表大会、主席团会议、专委会、地方人大常委会会议，其中，专委会只能对议案进行初步审议，提出审议意见供全体大会参考。在地方人大这个制度体系里，全体代表大会是一级议事单位，专委会是仅次于人民代表大会的二级议事单位，有权直接向一级议事单位人民代表大会报告。从社会联结角度来说，地方人大专委会是满足国家政策制定的民主需求与共和需求而建立的制度化的社会联结，既具有对人大及其常委会工作的相对从属性，又具有对社会利益进行有效联结的相对主体性③。
（二）法律地位、法律关系和拟制法律位阶
法律地位。有的学者④从维护党和国家统治作用角度把专委会的现实法律地位概况为：一是在地方立法工作中的审查把关作用；二是在常委会审议工作中的智囊参谋作用；三是在监督和支持“一府一委两院”工作中的推进作用；四是在人民群众合法权益中的维护作用。但从现行宪法、立法法、监督法、地方组织法及各级人大议事规则的规定来看，专委会并未被真正作为国家机构组成部分的一个相对独立主体来定位和建构，仍是作为人大及其常委会的从属机构的客体来界定其法律定位，偏重于对专委会与常委会及其工委之间的工作职权进行“由谁来做”的划分与协调，比较重视“做什么”和“如何做”的规范⑤。下面用一张表格来表示地方人大、专委会和常委会及内设机构的组织结构及职权（见表1），从这些权力结构和职权特点，可以清晰地看出人大专委会的法律地位。
法律关系和拟制法律位阶。从专委会与人大代表的关系上来说,专委会的组成人员人选是由本级人大主席团在本级人大代表中提名,大会表决通过的,并非所有的人大代表都有机会成为专委会组成人员,必须经过大会表决通过产生, 是“代表的代表”,充分反映和集中民意。从专委会与人大的关系来说，专委会是由人大依照宪法法律和“根据需要”决定设立，其组成人员是通过人民代表大会表决产生的，随着大会会期的结束，专委会则继续履行职权，即在人大会议期间审议法案和其他议案，闭会期间还可以继续审议，是大会的常设机构，即专委会对人大来说具有从属性和相对独立性。反过来说，人大决定专委会的设立产生并领导专委会，对专委会具有主体性和决定性。从专委会与常委会的关系来说，常委会是人大的常设机关，专委会则是人大的常设机构，闭会期间专委会接受常委会领导，专委会与常委会之间无隶属关系，但常委会可以决定任免专委会的个别副主任委员和部分委员，常委会只有在闭会期间对专委会工作职责的领导权。从专委会与人大常委会工作机构（简称工作机构）的关系来说，人大可设立专委会，常委会根据工作需要设立工作机构，两者均为本级人大及其常委会服务并有着广泛业务联系的机构，但却有着本质的区别，法律地位、任务职责、行权方式等都大不相同（见表2）。
（三）历史沿革
与全国人大专委会从1954年就开始设置不同，地方人大专委会是在1979年设立地方人大常委会之后才开始设立（1986年）的，是不断适应坚持和完善人民代表大会制度，为进一步加强地方人大及其常委会作用的实际需要而逐步发展起来的，经历了一个从无到有、逐步健全的发展过程（见表3）。
省级和设区市级（简称市级）的人大专委会设置始于1986年修正的地方组织法，三十多年来，普遍要求设置法制（政法）委、财经委、教科文卫委等专委会。2022年地方组织法修改时，增设环境与资源保护委、社会建设委和“其他需要设立的专委会”。实践中，各省级人大专委会的设置情况不一，数量上最多的设10个，最少的设3个，普遍是设8个，名称上各地也不尽一致⑥。市级基本上参照省级设置，数量略少些。县级设立专委会始于2015年修正的地方组织法，要求设立法制委、财经委等专委会。2018年国家机构改革时，全国各级党政发文要求县级人大普遍设立监察和司法委、社会建设委，据此，2021年县级人大换届时各地普遍设立监察和司法委、财政经济委、社会建设委等三个专委会。
可以看出，地方人大专委会发展变化较大的是在2015年的地方组织法修改后，首次在县级人大设置专委会，不再局限于省市两级人大，做到了省市县三级人大均可根据需要设立专委会，完善了地方人大专委会的设置体系，并与《全国人大组织法》的修改衔接起来，设置了“其他需要设立的专委会”的兜底条款。
二、现状与问题：专委会的履职情况和创新发展
作为在人大及其常委会立法和监督工作中起组织保障和基础作用的专委会，尚未发挥制度设计初衷应有的作用，其组织和运行存在以下问题。
（一）制度认同问题。制度设计层面，地方组织法（2022）修订前的很长一段时间内，对专委会的描述都只是寥寥几句的原则性规定，有很多不甚明确的地方。地方组织法（2022）修订后，一方面从体例结构上看，在第二章“地方各级人民代表大会”大框架下增设专节，专门规定地方人大专委会（即第五节“地方各级人民代表大会各委员会”），从立法修法思维上已经充分体现了对专委会法律地位的重视，似有将专委会作为国家机构组成部分的一个相对独立主体来定位和建构。但另一方面，从专节的法律规定内容来看，仍然还是专委会的设置和领导体制、组成人员任免和任期、职责等方面的内容，并无“如何设”和“为何设”“设几个”以及“怎样从根本属性与法律作用发挥上区别于人大及其常委会的其他机构”⑦等制度价值建构方面的表述。受众主体认知层面，绝大多数受众无法分清人民代表大会、常委会、专委会、常委会工作机构等组织机构之间的区别和具体有哪些职责，即使是体制内的有些公职人员对这些机关机构的认识也是模糊不清，有些市县级党委组织部门还常把专委会与常委会工作机构混同起来，甚至把前者的政治法律地位置于后者之下，认为专委会就是一个大会的临时机构。专委会制度因附着人民代表大会制度而存在，人们往往只记得人大及常委会，而隐于其间的专委会制度离公众感知远。
（二）组织保障和责任规范问题。地方人大专委会的组织机构、类型、设置原则还不够细化，组织制度和工作机制以及前提条件、职能作用发挥缺乏统一详细的规定。
1.组织保障方面。从编制设计来说，虽说2007年4月16日中央编办就地方各级党的机构和人大、政协等机关机构编制管理工作作出了“参照《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》执行”的答复，指出人大编制问题参照执行。中央编办和多数省级编办也有将人大专委会纳入编制管理范围，并核定领导职数和工作人员数量，保证了权力机构正常发挥作用。但中央和地方各级编制部门均未有专门文件对人大专委会的机构设置和人员配置等予以明确和规范，全国多数地方的市县两级人大专委会的编制问题并没有落实，有的编制部门甚至还提出“编制部门管理的是人大常委会机构的设置，人大专门委员会是人民代表大会设立的机构，不属于编制部门管理的范围”。这样缺乏常识的怪论⑧，忽视了专委会编制问题，仍然认为专委会是大会临时机构，没有上级编制部门的文件规定，无法落实专委会编制和领导职数及人员问题。从编制法规与人大决定机构设置的衔接方面来说，2018年各地机构改革方案要求人大深化机构改革，省市县三级均有增设人大专委会，尤其是新组建社会建设委，并调整和增加了有关专委会的职责。2021年各地人大换届普遍增加人大常委会委员职数，但地方各级人大的这两次重大组织机构增设和委员职数调整，都没有与编制部门沟通衔接好，导致人大增设了机构数和委员职数，但编制部门却不认账，没有核定人员编制和领导职数，出现人大职权脱节问题。2022年新修改后的地方组织法，也没有就人大机构设置等问题与《中国共产党机构编制工作条例》相关规定进行有效衔接，人大机构的“增减设”并没有参照地方组织法第七十九条规定，“按照规定程序报请批准”。从专委会组成人员配备来说，市县两级专委会主任委员往往由市县人大常委会副主任或相应的常委会工作机构的主任兼任，副主任委员则由相应的常委会工作机构的主任或副主任兼任，几名委员也均为政法或财税部门负责人、律师、企业家等兼职，能真正投入工作的时间和精力不多。特别是在县级人大代表多为农民代表的情况下，找不出几个具有法学或财经背景的代表作为委员人选，导致对委员的标准要求不高不严，只要是代表或具备简要的学历背景即可。同时，由于缺少具体办事机构，专委会只能依托常委会相应工委开展工作，没有对应工委的往往就是专职副主任委员一个人组织开展工作，客观上形成了“两块牌子、一套班子”，工作成效难以保障。从名称规范角度来说，专委会名称与工委名称，在各地称呼不同，名称不统一。如同样是代表工作机构，有的地方称“人事代表工作室”，有的地方则称“选举任免联络委员会”。还有的是人大专委会与常委会工作机构名称“撞脸”，如有的县人大专委会称“县人大某某委员会”，而县人大常委会工作机构也称“县人大常委会某某委员会”，名称上都有“委员会”，容易混淆不清。从领导职数职务配备方面来说，专委会的专职主任委员和专职副主任委员的职务与常委会工作机构的正副职职务错位对应。如各省的市县两级专委会的主任委员一般由常委会副职兼任，如果是专职的主任委员其职务则按正厅、正处、正科配备；各省的市县两级专委会副主任委员如果由常委会工作机构主任兼任的，也按正厅、正处、正科配备；如果省市县专委会副主任委员是专职，而未兼任工作机构主任职务的，则仍旧维持这些委员当选之前的职务，有正副厅、正副处、正副科的（见表4）。这样就会出现专职的副主任委员职务比工作机构的主任职务低，有的只相当于工作机构副主任的现象。这种把专委会的专职主任或专职副主任与工作机构的正副职放在同一个行政职务的对应层次上，把专委会混同于工作机构是极为不妥当的，与专委会的政治法律地位极不匹配，不利于专委会行权履职。
2.责任规范方面。一是工作报告制度尚未确立。根据网络公开的资料，多数县级人大的专委会均未向大会报告各自工作，而有向大会作书面报告的省市两级专委会和少数有作报告的县级专委会报告内容与人大常委会工委的工作总结差别不大。二是工作制度和运行规则尚待建立。从运行机制来看，省级人大专委会多数模仿全国人大的规定行使职权，但也有江苏省（1999年）、吉林省（2007年修改）、黑龙江（2017年）、上海市（2020年）等地人大探索制定了专委会工作条例，长春市（1996年）、杭州市（2009年）等地制定了专委会议事规则。绝大多数市县两级人大专委会并没有制定议事规则，多为粗糙的工作规程，人大专委会与常委会工委的职责也不够明确。
（三）履职现状。一是履职情况不如人意。多数专委会在人代会期间，承担向主席团提出议案、审议主席团交付的议案或报告，以及审查计划、预算草案等职能，闭会期间的经常性工作往往限于同常委会相关工委一道开展调研、视察、执法检查等活动，没有实质上独立开展调查研究等工作，工作亮点不多。如某县上届财经委积极履职，每次预决算和计划的审议审查都是必开财经委会议，认真研究并提出意见建议，起到了审核把关的作用，而本届财经委由于财经方面的委员不足，只能流于形式以发放报告方式传阅了之，对政府提交的预算调整议案等不审不议，照单全收；而法制委（或监察和司法委）和社会建设委，自成立以来，一次专委会会议也没有开过。工作实践趋于庸常流于形式,徒有虚名，“名专而业不专”。二是议事能力不足。专委会的重要职责是“议事”，不同于人大常委会工作机构的“办事”能力，需具备一定的调研能力和履职能力。在监督工作中，专委会由于联系代表、选民和相关政府部门机制不够畅通，未能建立长效通道，导致政府的工作汇报和反馈成了专委会的主要信息来源，信息获取方式较为被动和单一，导致获取信息的能力不足。多数地方专委会仅是在履职过程中随带调研一番，如在执法检查中，很少有针对一些专题提前介入开展专门调研。闭会期间，专委会承担常委会交办的具体工作，但专委会履职实质上受到常委会多方面的制约。如受常委会开会次数、会期、议题限制，专委会认为重要的监督工作，而主任会议可能认为不够重要，因而无法列入常委会会议议程，从而无法开展。备案审查是《监督法》赋予专委会的一项重要职责，但专委会备案审查能力不足，自监督法颁布以来，鲜有见到常委会通过备案审查的方式否定地方政府颁布的规范性文件的例子。三是议事过程趋于行政化。有的地方党政领导认为重大重要的议题非过不可，往往由政府提请地方党委同意后再提请人大审议，给予人大审议的时间和空间非常有限，专委会处于尴尬的两难境地，研究通过的时间极为短暂，导致专委会会议存在重议题通过，重议事进程集中统一意见、议事过程行政化等问题⑨，出现“只过不议”或“议不议都一样”，甚至不给议事时间和空间等在制度安排上的责任失范，难以使最初的制度设计达到预期的制度认同⑩。四是创新发展。近年来，地方人大专委会创新发展的例子主要有，第一，常委会拓展专委会监督空间和方式，委托专委会听取专项工作报告。广州市人大常委会于2012年和2013年探索委托人大专委会听取和审议“一府两院”专项工作报告，然后“一府两院”的专项工作报告和专委会听取、审议情况以及审议意见书面提交常委会审议，并以常委会办公厅的名义送被监督单位整改和执行。2018年广州市人大常委会修正的议事规则第三十三条规定，常委会可以委托专委会听取专项工作报告或者半年工作报告，受委托的专委会在听取报告后，应当及时拟出审议意见，报主任会议审核后提交常委会审阅。再由常委会办公厅将审议意见交由有关单位研究处理。第三十九条则进一步规定，质询案可在专委会会议上口头答复，在专委会会议上答复的，专委会应向常委会或者主任会议提交答复质询案情况的报告。第二，创新和探索人大审计整改监督方式，专委会延伸监督链条，省级专委会听取市县政府审计整改情况报告。2020年11月13日，四川省人大预算委、常委会预算工委召开审计整改情况调研座谈会，听取德阳市、雅安市和仪陇县相关负责人报告审计查出问题整改工作情况，这是四川省人大专委会首次听取市县政府审计整改情况报告11。
三、赋能与构想：新时代地方人大专委会发展远景
党的十九大提出要“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。2015年《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出，根据需要，县级人大可以设立法制、财政经济等专委会。同年，该文件内容为修正的地方组织法（2015）所吸收，首次明确可以在县级人大设立法制、财经等专委会。2022年修正的地方组织法从组织制度、工作制度、法律地位上赋能新时代专委会，现予以概括总结：
（一）组织制度新赋能。2022年修正的地方组织法新增了专门机构名称并明确任期、辞职等，进一步细化完善了组织制度。一是完善机构。第三十三条规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会。并明确省市两级人大可新增“环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会”专门机构，县级人大专委会设置没有变化，与时俱进地完善了县级以上地方各级人大专委会设置体系。二是明确任期。第三十四条第二款规定，各专门委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同，履行职责到下届人民代表大会产生新的专门委员会为止。首次明确了各专委会的任期，进一步衔接完善了专委会与人大及其常委会相一致的任期制度，周延了专委会制度，有利于保证地方国家权力机关平稳、持续运转。三是明确辞职程序。第三十二条第一款还进一步把专委会组成人员与地方国家机关组成人员的辞职程序无缝衔接起来，规定“县级以上的地方各级人民代表大会……专门委员会组成人员……可以向本级人民代表大会提出辞职，由大会决定是否接受辞职；大会闭会期间，可以向本级人民代表大会常务委员会提出辞职，由常务委员会决定是否接受辞职。常务委员会决定接受辞职后，报本级人民代表大会备案”。
（二）工作制度新赋能。地方组织法（2015年）规定地方人大专委会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案，对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究，提出建议。即专委会具有提出、研究、审议、拟订议案权和调查研究权以及建议权，主要任务是协助人大及其常委会开展立法、执法检查等工作，规定的职责很原则、很简单、很笼统。地方组织法（2022年）结合人大实践，充分吸收立法法、监督法以及全国人大办公厅《关于充分发挥专委会作用的若干意见》等相关法律规定，对专委会的职责作了进一步细化和补充完善。根据第二十二条和第三十五条规定内容，新增规定，各专委会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，“组织起草议案草案，承担听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作；听取‘一府一委两院’专题汇报并提出建议，对有关问题进行调查研究并提出建议，研究办理代表建议、批评和意见并负责督查办理等工作”。人大对专委会进一步赋能，其工作职责随着地方人大常委会职责的完善而不断丰富。
（三）法律地位新赋能。一是修法上的专属章节。地方组织法（2022年）设立专门章节多条款补充细化规定，首次在第二章“人民代表大会”内增设专节，对地方各级人大专委会的设置和领导体制及职责、专委会组成人员任免和专委会任期等作出规定，这在地方组织法修改历史上还是首次，大大凸显了专委会的法律地位。二是名称上的规范与细分。省市县三级专委会统一按两个层次细化分列，设置依据上均有“根据需要”的表述，有一个相对统一的名称和数量，但也给各地灵活掌握的空间。如各地县级人大根据党中央和国务院机构改革方案要求都有设立“人大社会建设委员会”，虽然法律上没有明确指出县级可以设立“人大社会建设委员会”，但设立该专委会却符合法律“根据需要”的规定，这样更加切合地方实际，具有较强的针对性。三是组织领导上进一步明确。2022年修正的地方组织法重申和补充规定，在会议期间，各专委会行使职权，接受地方人民代表大会的领导，在闭会期间继续行使职权，接受地方人大常委会的领导，协助完成地方人大常委会和主任会议相关的监督工作任务和其他工作任务。
地方组织法（2022）赋予了专委会以更多更新的能量，现对其愿景予以充分构想。
（一）增强宪法阐释之构想。进入新时代，在国家治理建立健全每一项制度的过程中，向社会阐释其公共理由或公共价值，谋求某种制度为公众所理解和认可，并将公众的理解和认可作为其目的正当性的来源，是国家治理体系和治理能力现代化的“公共理由之治”的价值体现，是发展全过程人民民主的需要，是民主政治价值的一种体现。专委会制度作为人大不可或缺的重要制度，虽然三十多年前就建立了，但一直由于缺乏明晰的宪法法律地位和有效的宪法法律阐释，公众对该制度仍然较为陌生，依然有必要从宪法法律角度进行民主政治意义解释和表达，阐释清楚专委会对人大及其常委会提高审议效能和高效推进立法、监督等重点工作方面具有的重要性，让各方认识到专委会可对人大会期制度的缺陷起到有效的弥补作用，是人大的“参谋助手和智囊团”，是大会闭会后的权力延续，绝不是可有可无的临时机构，是人大及其常委会不可或缺的重要组成部分，是新时期人大发展全过程人民民主的内在之手。这样的阐述，可使公众更为广泛理解和接受人大专委会制度创建背后蕴含着的决策者深层次的政治考量及制度所蕴含的政治意义12。
（二）增强组织建设之构想。专委会应依据地方组织法或制定专门法律规则加以规范并组织之。各专委会由主任委员、副主任委员及委员构成，组成人员数量参照常委会组成人员数量予以确定。如每个专委会组成人员县级可在3至7名、市级7至11名、省级11至19名之间，并确保一定数量的专委会驻会成员，适当减少兼职委员数量。可借鉴推广上海市专委会工作条例（2020年）的做法，规定专委会成员中应当有适当比例的本领域或者相关领域的专业人员和熟悉人民代表大会制度的专门人员，着重突出专委会的经常性、专业性。法制委员会成员中，应当包括由其他各专委会驻会成员兼任的成员，体现法制委统一审议的要求。
可学习全国人大专委会的做法，规定专委会根据工作需要，可以任命若干专家或必要人员作为顾问，由人大常委会依法任免，顾问可以列席专委会会议，发表意见或提出建议。此外，还可以模仿全国人大的做法，增加地方法制委推进合法性审查职责，对地方规范性文件的违法违规问题进行审查纠错。
（三）增强机构编制建设之构想。地方人民代表大会设立专委会，是遵循中央作出的重要决策，是地方组织法赋予专委会承担的依法治国职责所作的法律规定，也是编制部门核定编制的法律依据。一是各级人大要推动专委会编制问题与《中国共产党机构编制工作条例》相关规定进一步相衔接，及时提出编制动议，加强论证，推动党委审议专委会编制并作出决定。二是要统一规范人大各类机构组织的名称设置，统筹考虑机构数量控制，将专委会与常委会工委的数量和人员依据需要合理配置。三是要增强人大机构价值位阶建设，确保专委会的政治法律地位高于常委会工作机构，建议各省市县专委会的主任委员是否为专兼职均按副部、副厅、副处的职务配置，相当于人大常委会的副职领导职务；副主任委员无论是否兼任人大常委会工作机构正职，均按人大常委会工作机构正职职务配备，分别享受厅处科三级的正职待遇。确保做到专委会领导职数与其所处的政治法律地位相匹配，符合人大各机关机构的拟制法律位阶要求（如表5）。
（四）增设党政合署机构的专委会之构想。2018年各级党政机构改革后，出现了新情况，县级以上党的工作机构到党中央的工作部门，都有行使部分法律、行政法规等规定的国家管理权。如组织部门负责落实执行《公务员法》《中国共产党机构编制工作条例》，《网络安全法》《归侨侨眷权益保护法》《台湾同胞投资保护法》三部法律则分别由宣传、统战部门和台湾事务办公室负责落实执行，信访局负责落实执行《信访工作条例》等。地方党委工作部门在承担法律、行政法规、规章赋予的国家管理权的过程中，要开展这些法律、法规、规章实施的执法监督，还要按照监督法的规定接受地方人大常委会的监督。为此，地方党委的工作机构必然要与地方人大专委会出现工作上的联系及其程序对接，以及由地方人大常委会对其进行执法检查等监督工作13。
（五）建立健全专委会工作制度之构想。对专委会的工作制度和工作机制进行细化和完善，是提高审议质效和“议事”能力的重要抓手。一是要督促各地建立和落实专委会工作制度，建立专委会协助人大及其常委会主导地方立法的起草、论证、协调、审议机制，明确常委会主任会议对专委会年工作安排的统一协调机制，尽可能理清专委会与常委会工作机构交叉重合的职能，建立健全联系和服务代表工作机制。二是要明确专委会议事原则。坚持民主集中制原则，明确专委会讨论问题时有重要不同意见，可以向大会主席团报告，由大会主席团决定14；坚持集体行使职权原则，举行全体会议必须由组成人员的过半数出席才能举行，讨论和决定问题时，必须由全体组成人员的过半数通过，才能提出建议提交报告；坚持服从人大及其常委会领导和决定原则，确保开展各项工作都在人大及其常委会框架下进行，不能超越人大及其常委会的职权15。
（六）增强功能作用发挥之构想。一是开展调研询问。2022年6月24日通过的《全国人大常委会议事规则》第三十八条规定，“根据常务委员会工作安排或者受委员长会议委托，专门委员会可以就有关问题开展调研询问，并提出开展调研询问情况的报告”。新增规定为专委会创设了制度空间，提供了有力手段。地方人大可以在新法增加规定专委会承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作的基础上，进一步学习全国人大常委会的这个做法，赋权专委会开展调研询问，赋予专委会根据工作需要，以不同的方式、在适当的时机表明立场，从“事后反应”拓展到“事中、事前”反应，不断增强专委会的影响力，进一步发挥专委会的监督职能和立法职能16。二是突出备案审查功能，设置“法治监督110”，建立法治快速反应反馈机制。近来各地出现了很多明显违宪违法事件，规范性文件备案审查是人大极为重要的监督形式之一，针对各种法治乱象和地方治理乱作为，应当突出发挥人大备案审查在提升国家治理体系和治理能力现代化中的作用，加快规范性文件备案审查信息化平台建设进度，推进数据库建设，实现备案审查工作全过程的电子化，依托人大专委会和吸纳检察系统法律监督富余力量，建立法治监督快速反应反馈机制，设立人大“法治监督110”，突出审查本行政区域出台的各种规范性文件，针对社会热点痛点难点，通过法治方式及时回应社会关切。确保党中央令行禁止，保证宪法法律在本行政区域内的遵守和执行，保护公民合法权益，维护国家法制统一，促进规范性文件制定水平和立法质量的提高。此外，在各级人大常委会全面推进听取本级备案审查工作报告制度的基础上，由上级人大专委会听取下级人大常委会备案审查工作报告，实行备案报告“上下双听”制度，全面把牢规范性文件的制度笼子。三是听取本级专题汇报或专项工作报告。地方组织法（2022）明确专委会按照本级人大常委会的工作安排，听取本级人民政府工作部门和监察委、“两院”的专题汇报，提出建议。这是各地人大专委会（尤其是广州人大委托专委会听取和审议政府工作部门和“两院”专项工作报告）实践中探索出来的人大行使监督权的新形式，推动常委会会期内无法完成的大量监督议题的开展，新时代地方人大工作应着力落实这项规定，推进改进人大监督工作。四是延伸监督链条，上级专委会听取下级政府工作汇报。总结推广四川省人大专委会听取市县政府审计整改情况报告经验，进一步探索和创新人大审计整改监督方式。五是着力调查研究，提出建议和承办代表建议、批评和意见的研究和督促办理工作。
注释
①人民代表报:《地方人大专门委员会的性质》，转载于2016年4月12日“江西人大”微信公众号。
②秦前红：《地方人大专门委员会的功能设计及其监督实践》，《国家检察官学院学报》2018年第1期。
③⑤⑦⑩周长鲜:《论人大专门委员会的性质和法律定位》，《人大研究》2017年第4期。
④崇连山：《关于地方人大专门委员会的性质、特点等探讨》，《人大研究》2013年第3期。
⑥武增主编：《地方组织法导读与释义》，中国民主法制出版社，2022。
⑧于庆华：《关于县级人大机构和编制问题的探讨》，江苏人大网：http://www.jsrd.gov.cn/llyj/gztt/201610/t201
61019_435694.shtml，2016年10月19日。
⑨杨云彪：《地方人民代表大会制度法律适用与制度逻辑》，中国民主法制出版社，2021，第600页。
11刘佳：《四川首次 省人大专门委员会听取市县政府审计整改情况报告》，《四川日报》2020年11月13日。
12周光辉、戴廷明：《宪法宣誓制度的政治学阐释——以宪法宣誓的构成要素为分析框架》，《吉林大学社会科学学报》2020年第6期。
13周伟：《完善全国人大专门委员会设置的宪法思路与展望》《中国法律评论·策略原创》2020年8月29日。
14张春生:《人大专门委员会制度的历史叙事》，中国法律评论网2018年7月17日。
15李涛：《有效发挥地方人大专门委员会的作用》，2020年10月10日发表于“人民代表报”公众号。
16朱宁宁：《全国人大常委会会议分组审议全国人大常委会议事规则修正草案——建议进一步完善专门委员会职能》《法治日报》2022年06月24日。
作者简介：陈根兴，福建省泰宁县人大常委会委员、人大社会建设委副主任委员，公职律师。
来源：《人大研究》杂志
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