【人大研究杂志】红色文化资源地方立法的现状与完善
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-11-01 13:12:00
内容摘要：红色文化是中国特色社会主义文化的重要组成部分和鲜明特征。对于红色文化资源的保护，国家层面主要是法律和政策的原则性规定。近年来，地方红色立法呈井喷现象，体现出各地对于运用法律手段保护红色文化的重视。各地积极探索红色地方立法的不同模式，将红色文化资源的物质属性与非物质属性相结合，对红色文化的起止时间作出规定，在特定红色资源保护方式上也进行了探索。就立法结构而言，各地的立法基本相同，并都构建起了保护责任人制度，此外，在罚则的规定方面都很慎重。就现有的红色地方立法现状，应进一步体现红色立法的地方特色，在传扬模式上因地制宜，发挥红色文化非物质资源的作用，实现保护实效。
关键词：红色文化；地方立法；现状；趋向
一、问题的提出
中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年7月印发《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》，提出要发挥革命文物对精神文明创建的重要作用。对于如何落实中央的要求，该意见建议各省（自治区、直辖市）和设区的市制定红色资源保护地方性法规。目前，国家层面尚未出台专门针对红色文化资源保护的法律和行政法规，《立法法》第八十二条规定，“除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。由此掀起了红色地方立法的一波浪潮。截至2023年8月31日，红色地方立法中地方性法规有51部，其中47部是在文件发布后出台的；地方政府规章有7部，其中4部是在文件发布后出台的。这些红色地方立法对于地方红色资源的保护和利用产生了积极作用。
红色文化资源作为广义的文物，受到《文物保护法》的保护，该法第二条第二款规定，文物包括“与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”。《文物保护法》保护的对象必须具有历史、艺术、科学价值，而红色地方立法的保护对象没有类似严格的限制，只要能够发挥它的精神价值和教育意义即可，所以红色地方立法保护的范围更加宽泛。如果仅依据《文物保护法》，将所有红色文化资源纳入文物的范围进行保护，扩大“文物”的外延，就会破坏《文物保护法》的体系结构，也发挥不了红色文化资源的特殊价值。只有重要的史迹、实物、代表性建筑才能受到《文物保护法》的保护，因此，相对狭窄的保护范围无法满足对红色资源保护的需求。
此外，《乡村振兴促进法》第三十二条规定，“各级人民政府应当采取措施保护农业文化遗产和非物质文化遗产，挖掘优秀农业文化深厚内涵，弘扬红色文化，传承和发展优秀传统文化”，提到了要对红色文化挖掘弘扬，展示精神内涵。红色资源不仅包括非物质的还包括物质的，《乡村振兴促进法》仅涉及非物质的部分，而且将红色文化限制在乡村范围内，不包括城市的红色文化。该法的制定目的是振兴乡村，弘扬红色文化作为振兴乡村的一项举措被规定其中，并不专注于红色资源，无法有效全面保护红色文化资源。
英雄烈士作为红色文化资源的一部分，通过《英雄烈士保护法》进行保护。该法第八条规定保护英雄烈士的纪念设施。由于网络传媒的发展，以网络作为媒介侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为更为广泛，因此着重规定了网络传媒的责任，同时赋予英雄烈士近亲属和检察院诉权来保护英雄烈士的合法权益，值得红色地方立法借鉴。
以上法律虽然在不同角度涉及了红色文化资源保护，但由于红色资源具有地域性、差异性、特色性，无法得到全面的保护。各地都有独特的红色文化资源，这使红色文化资源地方立法蓬勃发展。各省（自治区、直辖市）基本都制定了各自的红色文化资源地方法规，部分红色资源丰富的设区的市也制定了红色资源地方法规，还尚有部分省市红色资源立法正在进程中，红色文化资源地方立法已成趋势。从法律概念、立法技术来说，什么是红色文化资源，采取怎样的措施等方面，各地的立法仍存在不同认识。因此有必要通过总结收集各地红色文化资源立法进行总结，分析法律文本中存在的问题，进而促进红色文化资源立法的完善，保护和弘扬红色文化资源。
在2018年7月之前，部分省（自治区、直辖市）已经意识到现有的法律对红色文化资源的保护不足，于是因地制宜制定了富有地方特色的法规。如陕西省2001年的《延安革命遗址保护条例》，青海省2010年的《海北藏族自治州中国第一个核武器研制基地旧址保护管理条例》等。2015年《立法法》修改后，赋予设区的市部分立法权，《龙岩市红色文化遗存保护条例》（2017年）《吴忠市红色文化遗址保护条例》（2017年）相继通过，地方红色资源的保护走向多层次保护的路径。
随着社会经济的快速发展和各种思潮的涌动，部分群体和民众对红色文化的价值和中国共产党倡导的主流价值观认同感有所弱化，加之红色文化的传播形式亟待创新，红色文化的传承和发展受到了不小的冲击[1]。所以对红色文化资源的保护重点在于传达其中的价值理念，红色文化资源本身的价值并不在红色立法的考虑范围内。要通过地方立法发挥红色文化资源优势，加强革命传统教育，传承和弘扬革命老区优秀的红色文化，培育和践行以爱国主义为核心的民族精神，促进社会主义先进文化建设，凝聚人心，振奋精神[2]。
二、地方立法语境中的“红色文化资源”
（一）物质资源与非物质资源的双重含义
“红色文化资源”的语义，涉及立法的保护范围。一般来说，红色文化资源包括物质的和非物质的两方面。从时间顺序看，红色文化资源地方立法的保护范围经历了三个阶段的变化。第一阶段以《海北藏族自治州中国第一个核武器研制基地旧址保护管理条例》《龙岩市红色文化遗存保护条例》《吴忠市红色文化遗址保护条例》等为代表，这些地方立法仅保护物质的部分，以“遗存”“遗址”“革命文物”等来命名，法规中对其定义也以“实物”为主（见表1）。
有的地方立法虽然以“红色资源”来命名，但其中对于红色文化资源的定义仅包括物质的部分，如《汕尾市革命老区红色资源保护条例》《梅州市红色资源保护条例》，都以“纪念设施”定义红色资源（见表2）。
第二阶段以“红色文化”命名，对“红色文化”的定义明确包括物质和非物质双重因素。一些研究者从文化资源的角度界定红色文化，将红色文化理解为红色资源[3]。如《临沂市红色文化保护与传承条例》《山东省红色文化保护传承条例》等。由于立法权的限制，临沂市对红色文化精神资源进行了限缩，仅规定当地特有的精神文化资源作为保护对象（见表3）。
第三阶段立法机关以“红色资源”作为立法名称，对于“红色资源”的界定明确包括物质部分和非物质部分，例如《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》和《四川省红色资源保护传承条例》（见表4）。
（二）红色文化资源的时间起止
地方立法中对红色文化资源自何时开始，何时结束，往往依据当地的红色文化资源和对红色文化的理解而有所不同。
由表5所列四部法规可以看出，关于红色文化资源的时间起始由长到短有三种模式。第一，五四运动以来或者新民主主义革命以来；第二，仅包括新民主主义革命时期；第三，根据当地特色红色文化资源时间的起始确定。一般都认为红色文化就是革命文化，表明红色文化来源于革命战争年代，但是红色文化又不止于革命文化，在建设和改革时期又有新的发展[4]。可以看出，制定越晚的立法，对红色文化资源时间范围定义越长是一个基本的趋势。
（三）特定红色文化资源的立法保护
红色文化资源中符合文物的部分可以按照文物的方式进行保护，因此江西省和陕西省以“革命文物”命名法规，如《江西省革命文物保护条例》和《陕西省革命文物保护利用条例》，制定的依据是《文物保护法》。两省的法规是对《文物保护法》在革命文物法律适用方面的细化，没有突破文物的规定，对红色文化资源的定义仍然是文物的标准，无法突出红色文化资源的精神文化价值和数量丰富的特点。
部分地方还在法规名称中加入地方特色红色资源，如《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》《陕西省延安革命旧址保护条例》《汕尾市革命老区红色资源保护条例》，更加具有针对性。不过这类命名方式仅出现在设区的市的地方性法规中，符合地方性法规针对性和有限性的特点。
红色文化资源丰富且有特点的地方，如贵州省设立长征公园进行统一保护，整合资源，富有创造性。但是在《贵州省长征国家文化公园条例》第二条第二款对长征国家文化公园的定义中，仍然将保护的范围规定于景点、景区等重要的物质资源部分，更多倾向于发挥文化公园的经济价值。
三、红色文化资源地方立法的结构与内容
（一）章节体系大致相同
省级红色文化资源地方立法中只有《重庆市红色资源保护传承规定》没有分章，条文总数只有26条，低于平均值。其余的红色地方立法大部分以总则、认定、保护、传扬、法律责任、附则等部分组成。有些立法章节名称或章节数量有所不同，但其中内涵大致相同。可见红色文化资源地方性立法章节体系相似度高。部分地方性立法，因其红色文化资源和其他地域联系密切，又单独规定区域协作为一章，更好地进行协同保护和传扬（见表6）。
（二）都规定了保护责任人制度
各地立法对红色文化资源的定义比较广泛，需要保护的红色文化资源丰富，且分布零散，除了国有和集体所有外，个人所有的情况也较常见。国有和集体所有的红色文化资源的保护由财政统一支持，但个人所有的红色文化资源会因资金不足出现保护不及时的现象。地方立法创设保护责任人制度，规定红色文化资源的保护责任人，并设置相应义务和处罚。保护责任人制度主要有两方面的内容，一是谁作为保护责任人，二是保护责任人的职责。
1.保护责任人的确定
保护责任人因红色文化资源所有权不同而有所差别，由所有人、管理人、使用人担任。保护责任人在地方立法中的规定有详有略。总的来说，以谁占有红色文化资源作为标准进行判断，若没有占有人则以国家公权力机关作为保护责任人。
2.保护责任人的职责
保护责任人的职责因身份不同而有所区分，普通民众作为保护责任人承担的保护职责基本类似于善良管理人的义务，再加上红色文化资源传扬需要承担的配合义务。政府机关或者组织担任保护责任人，除了基本的保护义务外，还增加了制定预案的义务，方便后续具体实施人工作的开展。由于红色文化资源的破坏较多集中在个人所有的范围内，因此有的地方立法中没有规定政府制定预案的义务。
3.保护责任人的权利
各地立法虽然规定了保护责任人的义务，但同时规定，在实行保护确有困难的情况下，可以申请政府给予补助。红色文化资源作为国家集体财富，国家的保护责任并未因保护责任人的义务设置而免除。并且规定保护责任人可以将个人所有的红色文化资源和政府协商进行置换，转移所有权，从而丧失保护责任人身份，不再承担保护责任。
（三）谨慎规定罚则
大部分地方立法都只笼统地规定了违法行为需要承担责任，相关单位负责人或主要人员需受处罚或承担刑事责任。个别立法没有规定法律责任，例如《黑龙江省革命老区振兴发展促进条例》，这与该法的“促进法”定位有关。
处罚规定较重的有《山西省红色文化遗址保护利用条例》《山东省红色文化保护传承条例》《四川省红色资源保护传承条例》《重庆市红色资源保护传承规定》等，造成严重后果的，最高罚款可达50万元。
罚则中规定的行为，多是破坏不可移动的红色文化资源或者周围环境。此类行为普通民众实行的可能性很低，企业相比民众，财力丰厚，而且多是因开发行为导致红色文化资源受损，因此，对这类行为规定较重的罚款。侵犯非物质部分的行为，普通民众实行较多，而且多是过失行为，弥补损失花费小，罚则轻。
红色文化资源保护没有统一的国家立法，再加上对地方立法权的限制以及地方立法的谨慎态度，部分地方性法规处罚只能依照《文物保护法》和其他相关法律法规。在这些严格的“不抵触”尺度下，地方性法规要想进一步增设制度、增加实施手段，几乎“未敢翻身已碰头”[5]。只能在上位法设置的处罚幅度内酌定本地法规的罚则。
（四）重视红色资源的利用
各地红色文化资源类别、特点、所处地点都有所不同，各地在立法时也重点突出当地特色。例如黑龙江利用当地的革命老区优势资源，重点发展民生，制定《黑龙江省革命老区振兴发展促进条例》。该法在保护传扬红色文化资源的同时，更加关注提升当地人民的生活质量，将红色文化资源作为振兴革命老区发展的手段。因此章节体系也和单纯的保护和传扬红色文化资源的法律法规不同，虽然单列红色文化资源一章，但更类似于乡村产业振兴类型的法律，着重于红色文化资源的传扬，以发挥红色文化资源的经济价值和文化价值。
再比如贵州省因其独特的长征文化资源，建设长征公园，制定《贵州省长征国家文化公园条例》，在此基础上进行红色文化资源的保护和传扬。“一园一法”模式设立初衷是根据各个国家公园的特点和具体问题制定有针对性的规范,以实现差异化管理，从而更好地服务于各国家公园建设[6]。长征中的红色资源深入人心，整体保护更有助于红色资源互相配合，发挥价值，实现经济发展。两项地方立法都发挥了当地特色，既保护和传扬了红色文化资源，又实现了脱贫攻坚的任务。
四、地方红色文化资源立法的问题与完善
（一）精神内涵的同质化及改善
在分析红色文化资源地方立法过程中，发现各地立法同质化严重，只有少部分立法体现地方特色，尤其是2020年以来的省级立法，大同小异。红色文化见证了中国共产党早期发展史，昭示了社会主义的必然性，是指导中国革命和建设取得成功的重要法宝。红色文化教育的政治价值，具体表现为传播政治意识、引导政治行为、造就政治人才、和谐政治关系、推动政治稳定、促进政治发展等作用[7]。红色文化资源立法有它的必要性，但也要结合当地实际进行分析，确有立法的需求的再进行实地调查，确保其有效性，真正发挥红色文化资源地方立法的作用。
总体上来说，地方立法逐渐开始突出各地的特色，截至2022年10月，陆续出台的9部省级红色资源地方性法规，有5部在第一条中有特色方面的规定。例如，《广西壮族自治区红色资源保护传承条例》（2022）“汇聚起建设新时代中国特色社会主义壮美广西的强大精神力量”；《重庆市红色资源保护传承规定》（2022）“弘扬红岩精神”；《安徽省红色资源保护和传承条例》（2021）“弘扬安徽作为中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地的光荣传统”；《湖南省红色资源保护和利用条例》（2021）“彰显湖南作为伟人故里、将帅之乡、红色热土、革命摇篮的历史地位”；《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》（2021）“彰显上海作为中国共产党诞生地的历史地位”。还有3部在后面的条款中有地方特点的规定，比如《天津市红色资源保护与传承条例》（2021）“纪念天津解放等重大历史事件的时间节点”。《四川省红色资源保护传承条例》（2021）“结合四川省实际”“（一）见证红军长征、川陕苏区、抗日救亡、四川解放、川藏公路建设、三线建设、两弹一星研发、抗震救灾与灾后恢复重建、脱贫攻坚等的遗址、遗迹和代表性实物”等；《安徽省红色资源保护和传承条例》规定，“统筹做好见证鄂豫皖苏区、新四军浴血抗战、刘邓大军千里跃进大别山、淮海战役、渡江战役、治淮工程、农村改革等伟大斗争、伟大贡献的历史事件……”等。
《甘肃省红色资源保护传承条例（草案）》在网上公开征求意见时，笔者发现，该条例若是去掉名称中的“甘肃”两字，根本就看不出来是针对甘肃省红色资源的地方性法规。在笔者的建议下，2023年5月正式颁布的文本中，第一条中增加了“彰显甘肃在中国革命和建设历史进程中的重要作用”，第二十九条增加“推动长征精神、铁人精神、‘两弹一星’精神、载人航天精神等党的宝贵革命精神的研究阐释”的表述，体现出了甘肃红色资源文化的独特性所在。
（二）保护模式的单一及优化
法律需要强制执行力的保障，地方法规设定的管理制度需要通过行政执法或者民事司法等调整手段来确保实行。然而，由于地方立法在选择调整手段方面仅存有限的空间，因此，无论赋予行政机关行政权，还是设定相对人义务，抑或是设定公民民事权利义务，都显得左右为难[8]。作为没有具体上位法规定的红色立法，属于先行立法，体现在红色地方立法中就是设定义务多，违反义务的罚则少。如《甘肃省红色资源保护传承条例》第五章“法律责任”仅有3条，对违反本法的行为，更多依照其他法律法规的规定处罚。而《山东省红色文化保护传承条例》中“法律责任”一章针对违法行为，规定了具体的罚则，适用性更强。效力等级更低的地方政府规章，只设定义务，没有设定新的行政处罚。
根据《行政处罚法》第十二条的规定，对于法律、行政法规认定为违法的行为但未作出行政处罚规定的，地方性法规可以补充设定行政处罚。但应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。省级地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，尚未制定法律、法规的可以按照省政府的规章设定罚款限额规定设定罚款。但地方立法在这方面过于谨慎，对于破坏红色资源的行为的强制力不足。红色资源保护地方性法规列入普法规划、计划的事例，进入行政执法的案例并不多见，至于使用这类法规进行司法判决案的更为稀少[9]。法律无法实施，那么立法的意义也就消失了。
红色资源的保护，除了规定违法行为之外，还对其传扬和利用方式作出具体的规定，但是这些方式大多是“倡导性”的，再加上地方立法之间相互借鉴，总体上形式意义大于实际意义，并不能保证其真正落实。
（三）传扬模式的固化及因地制宜
关于如何传扬，我们应该树立一种非孤立式的、非插花式的系统保护、生态化保护的理念，将红色文化遗存保护与文化空间营造结合起来，实现其原真性和文化生态的有机性之间的统一[10]。地方立法对传扬方式的规定丰富且具体，应结合流行趋势。比如《安徽省红色资源保护和传承条例》规定“广播、电视、报刊、网站等媒体应当坚持正确舆论导向，创新传播方式，通过新闻报道、开设专栏、发布公益广告等形式，讲好党的故事、革命的故事、英雄的故事，彰显时代特色，弘扬红色文化”；“文化和旅游、退役军人事务、广播电视、电影、教育等部门和单位应当深入挖掘红色资源，组织推出红色题材的舞台艺术、电影、广播、电视、美术、音乐作品，以及群众文艺、网络文艺作品，以优秀的文艺作品讲好红色故事”；等等。此类规定，与其说是设定义务，不如说是总结性规定，大都是在实践中已经进行的，没有特色性表述。
类似方式不止在红色文化资源保护中出现，也同样出现于其他上位的文化性财产的保护立法中，无须再具体规定。红色文化传扬方式丰富多样，立法无法穷尽，也无须穷尽。
各地立法要坚持因地制宜，保护特色，创新切实可行的传扬模式，减少非必要措施。结合当地文化习惯的传扬模式，才能对红色资源进行二次发掘，产生实际效果。这样一来，地方立法的同质化现象也得以减轻。
（四）非物质资源关注不足及提升
红色文化资源除了保护其实体外，还要保护其内涵，例如禁止对革命者的污蔑、造谣等。在网络时代，污蔑革命先烈的网络言论传播范围广，应重点监管。同时，网络也是传播红色文化的重要途径，要充分利用微信、微博等现代化传媒手段推进“互联网+红色文化”，强化红色网站建设，彰显红色文化魅力[11]。从前述内容可以看出，开始立法时并没有认识到红色资源精神层面的价值重要性，对于非物质部分关注少，措施也大多借鉴其他立法，普遍性强，有效性存疑，无法应对现阶段繁复的侵害行为。但随着人们对红色资源认识的深入，立法开始强调红色文化精神资源的挖掘，并利用网络提高民众认识。毫无疑问，精神文明的创建需要文化资源，中国特有的文化资源除了优秀传统文化外，就是红色文化，因此保护和传扬红色文化资源就成为必须。
据2016年对北京市、延安市200多名高校大学生进行的随机抽样调查显示，有75.1%的学生表示市场发展的红色文化所面临的风险和挑战是红色文化历史记忆淡化，有74.9%的学生认为当前红色文化教育活动的仪式感、象征性多于教育意义，有61%的学生认为红色文化教育空洞说教、生硬灌输[12]。具有较强学习时间和能力的大学生对红色文化精神的学习效果尚有疑问，更不用说社会中接触红色文化少、学习能力较差的人。近些年出现的红色文化“娱乐化”的倾向，也给红色文化带来了负面影响。
地方红色立法在这方面均作出了明确的规定，纠正这种不正常的现象。一是规定了具备开放条件的红色旧址、遗址和红色主题博物馆等场所，免费或者优惠向社会公众开放。二是规定应当通过生动的红色展览展示红色资源，用史实说话，着力打造主题突出、导向鲜明、内涵丰富的精品展陈。三是运用数字技术，利用模拟场景、虚拟现实、人工智能等现代科技手段展览展示红色资源，再现历史情境，增强生动性、互动性和体验性。四是利用“七一”建党节、国庆节、烈士纪念日等纪念日开展纪念活动，引导公众通过多种形式接受红色文化教育。这些措施起到了良好的作用。
参考文献
[1][10]石东坡，尹学铭.红色历史文化遗产保护地方立法评析与前瞻[J].地方立法研究，2019（6）：43-65.
[2]傅加斌，石芳.龙岩:立法保护红色文化遗存[J].中国人大,2017(24):50.
[3][4]邓显超，邓海霞.十年来国内红色文化概念研究述评[J].井冈山大学学报(社会科学版),2016(1):29-39.
[5]余凌云.地方立法能力的适度释放：兼论“行政三法”的相关修改[J].清华法学,2019（2）：149-162.
[6]秦天宝，刘彤彤.国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2019（6）：1-12.
[7]王以第.“红色文化”的价值内涵[J].理论界,2007(8): 149-150.
[8]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律,2015（1）：68-78.
[9]张钦.苏区老区红色资源保护地方立法研究：以全国的33部同类地方性法规为蓝本[J].人大研究,2022（7）：34-39.
[11]阮晓菁.传承发展中华优秀传统文化视域下红色文化资源开发利用研究[J].思想理论教育导刊，2017（6）：143-147.
[12]罗盛齐，王超，郑清支.“大学生对高校红色文化教育认同与要求”的调查及启示[J].上海教育评估研究，2016（5）：53-58.
作者简介：康建胜，兰州大学法学院教授，主要从事地方立法、传统法律文化等方面的研究；李慧芯，兰州大学法学院2023级法学硕士研究生。
来源：《人大研究》杂志
关键词：红色文化；地方立法；现状；趋向
一、问题的提出
中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年7月印发《关于实施革命文物保护利用工程（2018—2022年）的意见》，提出要发挥革命文物对精神文明创建的重要作用。对于如何落实中央的要求，该意见建议各省（自治区、直辖市）和设区的市制定红色资源保护地方性法规。目前，国家层面尚未出台专门针对红色文化资源保护的法律和行政法规，《立法法》第八十二条规定，“除本法第十一条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规”。由此掀起了红色地方立法的一波浪潮。截至2023年8月31日，红色地方立法中地方性法规有51部，其中47部是在文件发布后出台的；地方政府规章有7部，其中4部是在文件发布后出台的。这些红色地方立法对于地方红色资源的保护和利用产生了积极作用。
红色文化资源作为广义的文物，受到《文物保护法》的保护，该法第二条第二款规定，文物包括“与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑”。《文物保护法》保护的对象必须具有历史、艺术、科学价值，而红色地方立法的保护对象没有类似严格的限制，只要能够发挥它的精神价值和教育意义即可，所以红色地方立法保护的范围更加宽泛。如果仅依据《文物保护法》，将所有红色文化资源纳入文物的范围进行保护，扩大“文物”的外延，就会破坏《文物保护法》的体系结构，也发挥不了红色文化资源的特殊价值。只有重要的史迹、实物、代表性建筑才能受到《文物保护法》的保护，因此，相对狭窄的保护范围无法满足对红色资源保护的需求。
此外，《乡村振兴促进法》第三十二条规定，“各级人民政府应当采取措施保护农业文化遗产和非物质文化遗产，挖掘优秀农业文化深厚内涵，弘扬红色文化，传承和发展优秀传统文化”，提到了要对红色文化挖掘弘扬，展示精神内涵。红色资源不仅包括非物质的还包括物质的，《乡村振兴促进法》仅涉及非物质的部分，而且将红色文化限制在乡村范围内，不包括城市的红色文化。该法的制定目的是振兴乡村，弘扬红色文化作为振兴乡村的一项举措被规定其中，并不专注于红色资源，无法有效全面保护红色文化资源。
英雄烈士作为红色文化资源的一部分，通过《英雄烈士保护法》进行保护。该法第八条规定保护英雄烈士的纪念设施。由于网络传媒的发展，以网络作为媒介侵害英雄烈士姓名、肖像、名誉、荣誉的行为更为广泛，因此着重规定了网络传媒的责任，同时赋予英雄烈士近亲属和检察院诉权来保护英雄烈士的合法权益，值得红色地方立法借鉴。
以上法律虽然在不同角度涉及了红色文化资源保护，但由于红色资源具有地域性、差异性、特色性，无法得到全面的保护。各地都有独特的红色文化资源，这使红色文化资源地方立法蓬勃发展。各省（自治区、直辖市）基本都制定了各自的红色文化资源地方法规，部分红色资源丰富的设区的市也制定了红色资源地方法规，还尚有部分省市红色资源立法正在进程中，红色文化资源地方立法已成趋势。从法律概念、立法技术来说，什么是红色文化资源，采取怎样的措施等方面，各地的立法仍存在不同认识。因此有必要通过总结收集各地红色文化资源立法进行总结，分析法律文本中存在的问题，进而促进红色文化资源立法的完善，保护和弘扬红色文化资源。
在2018年7月之前，部分省（自治区、直辖市）已经意识到现有的法律对红色文化资源的保护不足，于是因地制宜制定了富有地方特色的法规。如陕西省2001年的《延安革命遗址保护条例》，青海省2010年的《海北藏族自治州中国第一个核武器研制基地旧址保护管理条例》等。2015年《立法法》修改后，赋予设区的市部分立法权，《龙岩市红色文化遗存保护条例》（2017年）《吴忠市红色文化遗址保护条例》（2017年）相继通过，地方红色资源的保护走向多层次保护的路径。
随着社会经济的快速发展和各种思潮的涌动，部分群体和民众对红色文化的价值和中国共产党倡导的主流价值观认同感有所弱化，加之红色文化的传播形式亟待创新，红色文化的传承和发展受到了不小的冲击[1]。所以对红色文化资源的保护重点在于传达其中的价值理念，红色文化资源本身的价值并不在红色立法的考虑范围内。要通过地方立法发挥红色文化资源优势，加强革命传统教育，传承和弘扬革命老区优秀的红色文化，培育和践行以爱国主义为核心的民族精神，促进社会主义先进文化建设，凝聚人心，振奋精神[2]。
二、地方立法语境中的“红色文化资源”
（一）物质资源与非物质资源的双重含义
“红色文化资源”的语义，涉及立法的保护范围。一般来说，红色文化资源包括物质的和非物质的两方面。从时间顺序看，红色文化资源地方立法的保护范围经历了三个阶段的变化。第一阶段以《海北藏族自治州中国第一个核武器研制基地旧址保护管理条例》《龙岩市红色文化遗存保护条例》《吴忠市红色文化遗址保护条例》等为代表，这些地方立法仅保护物质的部分，以“遗存”“遗址”“革命文物”等来命名，法规中对其定义也以“实物”为主（见表1）。
有的地方立法虽然以“红色资源”来命名，但其中对于红色文化资源的定义仅包括物质的部分，如《汕尾市革命老区红色资源保护条例》《梅州市红色资源保护条例》，都以“纪念设施”定义红色资源（见表2）。
第二阶段以“红色文化”命名，对“红色文化”的定义明确包括物质和非物质双重因素。一些研究者从文化资源的角度界定红色文化，将红色文化理解为红色资源[3]。如《临沂市红色文化保护与传承条例》《山东省红色文化保护传承条例》等。由于立法权的限制，临沂市对红色文化精神资源进行了限缩，仅规定当地特有的精神文化资源作为保护对象（见表3）。
第三阶段立法机关以“红色资源”作为立法名称，对于“红色资源”的界定明确包括物质部分和非物质部分，例如《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》和《四川省红色资源保护传承条例》（见表4）。
（二）红色文化资源的时间起止
地方立法中对红色文化资源自何时开始，何时结束，往往依据当地的红色文化资源和对红色文化的理解而有所不同。
由表5所列四部法规可以看出，关于红色文化资源的时间起始由长到短有三种模式。第一，五四运动以来或者新民主主义革命以来；第二，仅包括新民主主义革命时期；第三，根据当地特色红色文化资源时间的起始确定。一般都认为红色文化就是革命文化，表明红色文化来源于革命战争年代，但是红色文化又不止于革命文化，在建设和改革时期又有新的发展[4]。可以看出，制定越晚的立法，对红色文化资源时间范围定义越长是一个基本的趋势。
（三）特定红色文化资源的立法保护
红色文化资源中符合文物的部分可以按照文物的方式进行保护，因此江西省和陕西省以“革命文物”命名法规，如《江西省革命文物保护条例》和《陕西省革命文物保护利用条例》，制定的依据是《文物保护法》。两省的法规是对《文物保护法》在革命文物法律适用方面的细化，没有突破文物的规定，对红色文化资源的定义仍然是文物的标准，无法突出红色文化资源的精神文化价值和数量丰富的特点。
部分地方还在法规名称中加入地方特色红色资源，如《荆州市湘鄂西苏区革命遗存保护条例》《陕西省延安革命旧址保护条例》《汕尾市革命老区红色资源保护条例》，更加具有针对性。不过这类命名方式仅出现在设区的市的地方性法规中，符合地方性法规针对性和有限性的特点。
红色文化资源丰富且有特点的地方，如贵州省设立长征公园进行统一保护，整合资源，富有创造性。但是在《贵州省长征国家文化公园条例》第二条第二款对长征国家文化公园的定义中，仍然将保护的范围规定于景点、景区等重要的物质资源部分，更多倾向于发挥文化公园的经济价值。
三、红色文化资源地方立法的结构与内容
（一）章节体系大致相同
省级红色文化资源地方立法中只有《重庆市红色资源保护传承规定》没有分章，条文总数只有26条，低于平均值。其余的红色地方立法大部分以总则、认定、保护、传扬、法律责任、附则等部分组成。有些立法章节名称或章节数量有所不同，但其中内涵大致相同。可见红色文化资源地方性立法章节体系相似度高。部分地方性立法，因其红色文化资源和其他地域联系密切，又单独规定区域协作为一章，更好地进行协同保护和传扬（见表6）。
（二）都规定了保护责任人制度
各地立法对红色文化资源的定义比较广泛，需要保护的红色文化资源丰富，且分布零散，除了国有和集体所有外，个人所有的情况也较常见。国有和集体所有的红色文化资源的保护由财政统一支持，但个人所有的红色文化资源会因资金不足出现保护不及时的现象。地方立法创设保护责任人制度，规定红色文化资源的保护责任人，并设置相应义务和处罚。保护责任人制度主要有两方面的内容，一是谁作为保护责任人，二是保护责任人的职责。
1.保护责任人的确定
保护责任人因红色文化资源所有权不同而有所差别，由所有人、管理人、使用人担任。保护责任人在地方立法中的规定有详有略。总的来说，以谁占有红色文化资源作为标准进行判断，若没有占有人则以国家公权力机关作为保护责任人。
2.保护责任人的职责
保护责任人的职责因身份不同而有所区分，普通民众作为保护责任人承担的保护职责基本类似于善良管理人的义务，再加上红色文化资源传扬需要承担的配合义务。政府机关或者组织担任保护责任人，除了基本的保护义务外，还增加了制定预案的义务，方便后续具体实施人工作的开展。由于红色文化资源的破坏较多集中在个人所有的范围内，因此有的地方立法中没有规定政府制定预案的义务。
3.保护责任人的权利
各地立法虽然规定了保护责任人的义务，但同时规定，在实行保护确有困难的情况下，可以申请政府给予补助。红色文化资源作为国家集体财富，国家的保护责任并未因保护责任人的义务设置而免除。并且规定保护责任人可以将个人所有的红色文化资源和政府协商进行置换，转移所有权，从而丧失保护责任人身份，不再承担保护责任。
（三）谨慎规定罚则
大部分地方立法都只笼统地规定了违法行为需要承担责任，相关单位负责人或主要人员需受处罚或承担刑事责任。个别立法没有规定法律责任，例如《黑龙江省革命老区振兴发展促进条例》，这与该法的“促进法”定位有关。
处罚规定较重的有《山西省红色文化遗址保护利用条例》《山东省红色文化保护传承条例》《四川省红色资源保护传承条例》《重庆市红色资源保护传承规定》等，造成严重后果的，最高罚款可达50万元。
罚则中规定的行为，多是破坏不可移动的红色文化资源或者周围环境。此类行为普通民众实行的可能性很低，企业相比民众，财力丰厚，而且多是因开发行为导致红色文化资源受损，因此，对这类行为规定较重的罚款。侵犯非物质部分的行为，普通民众实行较多，而且多是过失行为，弥补损失花费小，罚则轻。
红色文化资源保护没有统一的国家立法，再加上对地方立法权的限制以及地方立法的谨慎态度，部分地方性法规处罚只能依照《文物保护法》和其他相关法律法规。在这些严格的“不抵触”尺度下，地方性法规要想进一步增设制度、增加实施手段，几乎“未敢翻身已碰头”[5]。只能在上位法设置的处罚幅度内酌定本地法规的罚则。
（四）重视红色资源的利用
各地红色文化资源类别、特点、所处地点都有所不同，各地在立法时也重点突出当地特色。例如黑龙江利用当地的革命老区优势资源，重点发展民生，制定《黑龙江省革命老区振兴发展促进条例》。该法在保护传扬红色文化资源的同时，更加关注提升当地人民的生活质量，将红色文化资源作为振兴革命老区发展的手段。因此章节体系也和单纯的保护和传扬红色文化资源的法律法规不同，虽然单列红色文化资源一章，但更类似于乡村产业振兴类型的法律，着重于红色文化资源的传扬，以发挥红色文化资源的经济价值和文化价值。
再比如贵州省因其独特的长征文化资源，建设长征公园，制定《贵州省长征国家文化公园条例》，在此基础上进行红色文化资源的保护和传扬。“一园一法”模式设立初衷是根据各个国家公园的特点和具体问题制定有针对性的规范,以实现差异化管理，从而更好地服务于各国家公园建设[6]。长征中的红色资源深入人心，整体保护更有助于红色资源互相配合，发挥价值，实现经济发展。两项地方立法都发挥了当地特色，既保护和传扬了红色文化资源，又实现了脱贫攻坚的任务。
四、地方红色文化资源立法的问题与完善
（一）精神内涵的同质化及改善
在分析红色文化资源地方立法过程中，发现各地立法同质化严重，只有少部分立法体现地方特色，尤其是2020年以来的省级立法，大同小异。红色文化见证了中国共产党早期发展史，昭示了社会主义的必然性，是指导中国革命和建设取得成功的重要法宝。红色文化教育的政治价值，具体表现为传播政治意识、引导政治行为、造就政治人才、和谐政治关系、推动政治稳定、促进政治发展等作用[7]。红色文化资源立法有它的必要性，但也要结合当地实际进行分析，确有立法的需求的再进行实地调查，确保其有效性，真正发挥红色文化资源地方立法的作用。
总体上来说，地方立法逐渐开始突出各地的特色，截至2022年10月，陆续出台的9部省级红色资源地方性法规，有5部在第一条中有特色方面的规定。例如，《广西壮族自治区红色资源保护传承条例》（2022）“汇聚起建设新时代中国特色社会主义壮美广西的强大精神力量”；《重庆市红色资源保护传承规定》（2022）“弘扬红岩精神”；《安徽省红色资源保护和传承条例》（2021）“弘扬安徽作为中国革命的重要策源地、人民军队的重要发源地的光荣传统”；《湖南省红色资源保护和利用条例》（2021）“彰显湖南作为伟人故里、将帅之乡、红色热土、革命摇篮的历史地位”；《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》（2021）“彰显上海作为中国共产党诞生地的历史地位”。还有3部在后面的条款中有地方特点的规定，比如《天津市红色资源保护与传承条例》（2021）“纪念天津解放等重大历史事件的时间节点”。《四川省红色资源保护传承条例》（2021）“结合四川省实际”“（一）见证红军长征、川陕苏区、抗日救亡、四川解放、川藏公路建设、三线建设、两弹一星研发、抗震救灾与灾后恢复重建、脱贫攻坚等的遗址、遗迹和代表性实物”等；《安徽省红色资源保护和传承条例》规定，“统筹做好见证鄂豫皖苏区、新四军浴血抗战、刘邓大军千里跃进大别山、淮海战役、渡江战役、治淮工程、农村改革等伟大斗争、伟大贡献的历史事件……”等。
《甘肃省红色资源保护传承条例（草案）》在网上公开征求意见时，笔者发现，该条例若是去掉名称中的“甘肃”两字，根本就看不出来是针对甘肃省红色资源的地方性法规。在笔者的建议下，2023年5月正式颁布的文本中，第一条中增加了“彰显甘肃在中国革命和建设历史进程中的重要作用”，第二十九条增加“推动长征精神、铁人精神、‘两弹一星’精神、载人航天精神等党的宝贵革命精神的研究阐释”的表述，体现出了甘肃红色资源文化的独特性所在。
（二）保护模式的单一及优化
法律需要强制执行力的保障，地方法规设定的管理制度需要通过行政执法或者民事司法等调整手段来确保实行。然而，由于地方立法在选择调整手段方面仅存有限的空间，因此，无论赋予行政机关行政权，还是设定相对人义务，抑或是设定公民民事权利义务，都显得左右为难[8]。作为没有具体上位法规定的红色立法，属于先行立法，体现在红色地方立法中就是设定义务多，违反义务的罚则少。如《甘肃省红色资源保护传承条例》第五章“法律责任”仅有3条，对违反本法的行为，更多依照其他法律法规的规定处罚。而《山东省红色文化保护传承条例》中“法律责任”一章针对违法行为，规定了具体的罚则，适用性更强。效力等级更低的地方政府规章，只设定义务，没有设定新的行政处罚。
根据《行政处罚法》第十二条的规定，对于法律、行政法规认定为违法的行为但未作出行政处罚规定的，地方性法规可以补充设定行政处罚。但应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。省级地方政府规章对违反行政管理秩序的行为，尚未制定法律、法规的可以按照省政府的规章设定罚款限额规定设定罚款。但地方立法在这方面过于谨慎，对于破坏红色资源的行为的强制力不足。红色资源保护地方性法规列入普法规划、计划的事例，进入行政执法的案例并不多见，至于使用这类法规进行司法判决案的更为稀少[9]。法律无法实施，那么立法的意义也就消失了。
红色资源的保护，除了规定违法行为之外，还对其传扬和利用方式作出具体的规定，但是这些方式大多是“倡导性”的，再加上地方立法之间相互借鉴，总体上形式意义大于实际意义，并不能保证其真正落实。
（三）传扬模式的固化及因地制宜
关于如何传扬，我们应该树立一种非孤立式的、非插花式的系统保护、生态化保护的理念，将红色文化遗存保护与文化空间营造结合起来，实现其原真性和文化生态的有机性之间的统一[10]。地方立法对传扬方式的规定丰富且具体，应结合流行趋势。比如《安徽省红色资源保护和传承条例》规定“广播、电视、报刊、网站等媒体应当坚持正确舆论导向，创新传播方式，通过新闻报道、开设专栏、发布公益广告等形式，讲好党的故事、革命的故事、英雄的故事，彰显时代特色，弘扬红色文化”；“文化和旅游、退役军人事务、广播电视、电影、教育等部门和单位应当深入挖掘红色资源，组织推出红色题材的舞台艺术、电影、广播、电视、美术、音乐作品，以及群众文艺、网络文艺作品，以优秀的文艺作品讲好红色故事”；等等。此类规定，与其说是设定义务，不如说是总结性规定，大都是在实践中已经进行的，没有特色性表述。
类似方式不止在红色文化资源保护中出现，也同样出现于其他上位的文化性财产的保护立法中，无须再具体规定。红色文化传扬方式丰富多样，立法无法穷尽，也无须穷尽。
各地立法要坚持因地制宜，保护特色，创新切实可行的传扬模式，减少非必要措施。结合当地文化习惯的传扬模式，才能对红色资源进行二次发掘，产生实际效果。这样一来，地方立法的同质化现象也得以减轻。
（四）非物质资源关注不足及提升
红色文化资源除了保护其实体外，还要保护其内涵，例如禁止对革命者的污蔑、造谣等。在网络时代，污蔑革命先烈的网络言论传播范围广，应重点监管。同时，网络也是传播红色文化的重要途径，要充分利用微信、微博等现代化传媒手段推进“互联网+红色文化”，强化红色网站建设，彰显红色文化魅力[11]。从前述内容可以看出，开始立法时并没有认识到红色资源精神层面的价值重要性，对于非物质部分关注少，措施也大多借鉴其他立法，普遍性强，有效性存疑，无法应对现阶段繁复的侵害行为。但随着人们对红色资源认识的深入，立法开始强调红色文化精神资源的挖掘，并利用网络提高民众认识。毫无疑问，精神文明的创建需要文化资源，中国特有的文化资源除了优秀传统文化外，就是红色文化，因此保护和传扬红色文化资源就成为必须。
据2016年对北京市、延安市200多名高校大学生进行的随机抽样调查显示，有75.1%的学生表示市场发展的红色文化所面临的风险和挑战是红色文化历史记忆淡化，有74.9%的学生认为当前红色文化教育活动的仪式感、象征性多于教育意义，有61%的学生认为红色文化教育空洞说教、生硬灌输[12]。具有较强学习时间和能力的大学生对红色文化精神的学习效果尚有疑问，更不用说社会中接触红色文化少、学习能力较差的人。近些年出现的红色文化“娱乐化”的倾向，也给红色文化带来了负面影响。
地方红色立法在这方面均作出了明确的规定，纠正这种不正常的现象。一是规定了具备开放条件的红色旧址、遗址和红色主题博物馆等场所，免费或者优惠向社会公众开放。二是规定应当通过生动的红色展览展示红色资源，用史实说话，着力打造主题突出、导向鲜明、内涵丰富的精品展陈。三是运用数字技术，利用模拟场景、虚拟现实、人工智能等现代科技手段展览展示红色资源，再现历史情境，增强生动性、互动性和体验性。四是利用“七一”建党节、国庆节、烈士纪念日等纪念日开展纪念活动，引导公众通过多种形式接受红色文化教育。这些措施起到了良好的作用。
参考文献
[1][10]石东坡，尹学铭.红色历史文化遗产保护地方立法评析与前瞻[J].地方立法研究，2019（6）：43-65.
[2]傅加斌，石芳.龙岩:立法保护红色文化遗存[J].中国人大,2017(24):50.
[3][4]邓显超，邓海霞.十年来国内红色文化概念研究述评[J].井冈山大学学报(社会科学版),2016(1):29-39.
[5]余凌云.地方立法能力的适度释放：兼论“行政三法”的相关修改[J].清华法学,2019（2）：149-162.
[6]秦天宝，刘彤彤.国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解[J].中国地质大学学报(社会科学版)，2019（6）：1-12.
[7]王以第.“红色文化”的价值内涵[J].理论界,2007(8): 149-150.
[8]向立力.地方立法发展的权限困境与出路试探[J].政治与法律,2015（1）：68-78.
[9]张钦.苏区老区红色资源保护地方立法研究：以全国的33部同类地方性法规为蓝本[J].人大研究,2022（7）：34-39.
[11]阮晓菁.传承发展中华优秀传统文化视域下红色文化资源开发利用研究[J].思想理论教育导刊，2017（6）：143-147.
[12]罗盛齐，王超，郑清支.“大学生对高校红色文化教育认同与要求”的调查及启示[J].上海教育评估研究，2016（5）：53-58.
作者简介：康建胜，兰州大学法学院教授，主要从事地方立法、传统法律文化等方面的研究；李慧芯，兰州大学法学院2023级法学硕士研究生。
来源：《人大研究》杂志
甘公网安备 62010002000599号