【人大研究杂志】立法法第八十三条“区域协同立法”的宪法内涵
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-11-05 13:25:42
内容摘要：新修改的立法法第八十三条增加的“区域协同立法”是跨区域合作立法的依据，是从“政府立法协作”“人大协同立法”到“区域协同立法”动态变化中的经验总结。区域协同立法相对地方单个立法，既有地方横向立法的空间改变，也有立法主体、立法事项以及实施范围的授权疆域改变，形成多样化的地方法规体系。基于国家法制的统一，有必要对区域协同立法的适用范围进行规范阐释，从“备案审查”“法规清理”两方面进行宪法监督，从“共同治理需求”“区域协调发展”的角度对协同立法事项进行双重限制。
关键词：区域协同立法；合宪性审查；宪法内涵
一、问题的提出
新修订的立法法增加“区域协同立法”条款，规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”。以国家区域协调发展战略的实施为主线，“区域协同立法”在法制资源整合、区域利益协调以及社会统筹发展的目标指向中发挥着重大作用①。区域协调发展的战略目标要求地方横向合作，突破行政区划的限制，跨行政区进行协同立法，这使得各区域在国家立法与地方立法之间试图寻求宪制下“区域协同立法”的合法形式。2022年地方组织法及2023年立法法解决了“区域协同立法”的合法性问题，但并不意味着合宪性问题得到解决。立法法为何将区域协同立法主体限制在省一级以及设区的市一级的人大及其常委会？突破行政区划的横向立法合作机制是否对我国单一制的国家机构形式产生冲击？协同制定的地方性法规是否位阶更高，造成地方间的法律冲突如何解决？授权协同立法的事项及区域范围该如何界定？这些合宪性问题需要进一步的探索与分析。
理论界早期对于区域协同立法的研究集中于未有明确法律依据下区域协同立法合法性问题以及个别区域协同立法实践的不足与改进②。2022年修订地方组织法首次将“区域协同立法”写入法律后，理论界便投向对区域协同立法的权力空间、运行模式、工作机制以及功能定位等方面的研究③。地方组织法与立法法提供建构性的授权条款为地方间因共同利益产生的共治需求提供了制度供给。现有法释义角度的理论研究与实践齐头并进，区域协同立法成为立法领域的新浪潮，并有欣欣向荣的势头。需要注意的是，早在2015年立法法修改扩充设区的市作为地方性法规的制定主体之时，有学者就考虑到立法主体增加会带来的立法质量下降、强化地方保护主义以及加剧法规范之间冲突的问题④；也有学者指出央地事权分野并未做到界限清晰，学界理论难以成为地方立法实践指导的隐忧⑤。质疑的声音甚至快要掩盖扩张地方立法权“是民主的要求，是自治的表现”⑥的本质。区域协同立法的条款是地方立法主体扩容之后的接续，设定新的横向地方立法合作，必须考虑该条对宪法第五条“维护社会主义法制统一、尊严、权威”带来的挑战。区域协同立法是否具有正当性？它是否突破国家现有“一元两级多层次”的立法体制？如何进行合宪性控制才能预防不同立法之间的冲突？本文梳理宪法规范的法制统一脉络，拟从立法法第八十三条“区域协同立法”的术语嬗变及立法布局变化入手，在理论研究与实践经验的交融中阐释区域协同立法的宪法规范内涵，并从合宪性审查的角度建立区域协同立法的宪法约束机制。
二、“区域协同立法”术语的嬗变
区域协同立法源自国家区域协调发展战略，从政策实施到各地经验再到国家法律，体现了动态功能化的嬗变过程。
（一）倡导性协同：“政府立法协作”
“区域协同立法”的法律术语演变过程中，最早并没有明确的规范用语，相关概念的产生主要是基于政策的推动。具体来说，新中国成立以来至改革开放初期，国家坚持东部沿海地区优先发展，西部、中部以及东部长期处于经济发展不均衡的状态。第九个五年计划期间，开始探索区域协调发展，肯认区域不均衡发展战略的同时，着手建构区域统筹发展的规划。2003年10月，党的十六届三中全会提出推动西部大开发、振兴东北老工业基地崛起等政策，促进形成东中西部优势互补格局。东中西部进行整体上的统筹、协调，这为跨行政区域的政府合作提供了政策支持，但不同地方的事务需求各有侧重，因资源禀赋形成的共同事务难免展开博弈，因而区域合作的利益平衡机制亟待产生。
最早的区域协同立法实践采用的是“政府立法协作”的术语。2006年7月，黑吉辽三省就落实科学发展观、振兴东北老工业基地之共识，三省政府法制办签署《东北三省政府立法协作框架协议》。三方采取紧密型、半紧密型以及分散型三种立法模式，在鼓励和保障非公有制经济发展、建设诚信社会、应对突发公共事件、国家机构和编制管理以及行政执法监督五个方面开展立法协作⑦。明确了政府作为跨区域立法协作的主体，并未提及人大层面。“政府立法协作”与“框架协议”并用使得该法律文件更像是地方政府间基于诚实守信而形成的临时性协商文件，尚没有成为具有实质意义的立法依据功能。“政府立法协作”更多的是倡导性、宣示性，是地方政府为寻求自身经济发展而进行的合作立法手段探寻。此外，该框架协议缺少具体的实施性机制以及约束地方的责任机制，立法协作目的的落实实际依靠政府自身的“理性”，具有一定的局限性。但这是现有“区域协同立法”最初启动的表现形式，是在全国范围内重要的立法合作尝试与创新。
（二）先试性协同：“人大协同立法”
2007年10月，党的十七大报告提出“全面协调可持续”的科学发展观，强调“突破行政区划界限”“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”⑧。2012年11月，党的十八大报告进一步指出科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，提出“科学规划城市群规模与布局”“充分发挥各地区比较优势”⑨。党的十七大、十八大提出发挥区域比较优势的战略部署，并从区域利益协调以及互补的角度提出未来国家战略发展方向，“突破行政区划界限”的表述为后期“区域协同立法”的各地跨区域立法协同实践提供了政策遵循。在此基础上，京津冀探索区域协同立法的技术协同取得突破。2015年京津冀三省市人大常委会制发《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》确立三方人大立法联席会议制度，后陆续有《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》以及《京津冀人大立法项目协同实施细则》制发，以确立三方协同立法的法制工作机构密切合作、立法规划对接、立法信息互通、重点立法共商、协同立法成果转化、交叉备案审查以及法规清理常态化等若干项机制，构建京津冀协同立法的基本框架。不过，此时“区域协同立法”的合法性问题尚未解决，国家政策目标难以成为区域协同立法的上位法支撑。
京津冀在探索“区域协同立法”的过程中使用了“人大协同立法”的术语。“人大”指代三方协同主体，在人大层次开展位阶效力等级更高的地方性法规方面的协同。“协同立法”相对“立法协作”而言，“协同”显然具备更加丰富的意蕴。“协同”内含“协商”“协调”以及“协和”三重意思⑩，“协商”为前期指明方向，“协调”为中期共同发力，“协和”为后期目标实现。也就是说，“人大”作为“协同立法”主体，构建中央立法与地方立法的互动机制，追求三省市区域内立法资源的优化与平衡，推动其疏解北京非首都功能的“协和”目标达成。
另外，自2014年以来, 京津冀三地的省级政府法制部门在政府协同立法方面也开展了有益的交流与互鉴⑪。区分东三省以人民政府作为协作立法主体，以“框架协议”约束参与者的模式，京津冀采取的是以省级人大作为协同立法主体的模式，该模式下的省市政府仅作为被动参与者。例如，2018年通过的《京津冀人大法制机构工作办法》规定，“对（人大）确定的协同立法项目，京津冀人大法制工作机构要推动本地政府有关部门、人大有关专门委员会和常委会工作机构在调研、论证、修改等环节，与其他两方协调推进工作”⑫。并且三地协商一致下的协同立法设计为省际协同立法提供规范意义上的依据，也具有现行宪制下相对可行的实施机制和责任追究机制。可以说，京津冀协同立法模式突破了东三省政府协作立法仅能依靠“理性”的桎梏 ，首创人大主导、政府协调的协同立法角色与分工。这实际是在国家区域协调发展战略实施下，符合政治体制与立法法要求的改革性立法模式，经实践检验后被证实是科学有效的。需要注意的是，具有先行先试意义的京津冀人大协同立法实践仍缺乏上位法的约束机制。
（三）实质性协同：“区域协同立法”
2017年10月，党的十九大报告将“区域协调发展战略”放入新发展理念，“建立更加有效的区域协调发展新机制”，为后续实践提出效用与功能的双重要求⑬。据此，“十四五”规划强调“提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制”。同时，2018年宪法序言修改将“科学发展观”与“新发展理念”囊括其中，使其“明确包含了地区协调发展的内容”⑭。区域协调发展的国家发展战略被宪法序言内涵所涵盖，区域协同立法作为其有效工具便不能一直处于倡导性与先试性的状态。为此，立法法与地方组织法共同构建了实质性区域协同立法机制，为省级及设区的市级人大及常委会协同制定地方性法规提供具有强制力、约束力、可执行的法律依据。
区域协同立法的合法性问题解决后，各地方不再以“框架协议”等形式约束协同立法者，直接在本地方立法法中增加“区域协同立法”的相关规定。比如2023年7月28日施行的《北京市制定地方性法规条例》增加第七十条“市人民代表大会及其常务委员会根据京津冀协同发展需要，与天津市、河北省人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制，协同地方性法规制定及其他立法相关工作”。同样，2023年8月1日施行的《河北省地方立法条例》新增“协同立法”作为第八章，该章共有五条，分别从协同立法主体、原则、事项、工作机制、立法权限五方面作出规定。除北京与河北外，还有山东、甘肃、山西、上海四地的地方立法条例中均有增加“协同立法”的相关规定。
各地方立法条例中均采用“区域协同立法”的术语，相对倡导性协同与先试性协同的立法实践，不再强调“政府”或“人大”作为协同主体，统一采用立法法第八十三条规定的“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会”。“区域”主要是指协同立法主体所在的行政区域空间的链接。从实践中看，有的直接指定固定区域，比如北京市的协同立法主体直接指向天津市与河北省；有的在指向固定区域之外，规定可以与“周边”协同立法者组成“区域”，比如河北省可以根据区域协同发展的需要，“与北京市、天津市及周边省、自治区人民代表大会及其常务委员会开展协同立法”⑮；有的直接规定与“有关”协同立法主体共同组成“区域”，比如山东省根据区域协调发展的需要，“可以会同有关省级人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制”⑯。无论是固定区域、周边区域还是有关区域均强调协同立法者之间要有一定的关联性，可以是地理、经济、文化、资源等方面的联系。“协同”在“协商”“协调”以及“协和”三重意思的基础上，有了更加具体的实施机制，包括前期立法规划计划协同，中期法规联合起草、信息共享共通，后期也可以对不适应经济社会发展、重大政策调整的地方性法规进行清理⑰。“立法”仅指向地方性法规，这意味着政府间的立法协作合法性尚未得到法律意义上的肯认，其在地方人大主导下的协调者的角色与分工将进一步确认。区域协同立法的国家法律依据使其实施框架得到规范性确认，倡导性协同及先试性协同阶段的经验也可指导未有协同立法实践地方的具体工作，区域协同立法正式走向实质性协同阶段。
三、“区域协同立法”的新立法布局
（一）区域协同立法的空间改变
1.“有关区域”与溢出效应
区域协同立法带来的“空间改变”可从立法法第八十三条中“有关区域”得以直观表述。地方间协同制定的地方性法规可在“有关区域”实施，对此最直接的解释即“进行协同立法的人大及其常委会的共同区域”⑱。也就是说，一部地方性法规可超出一个行政区域的适用范围进而对多行政区域产生法律效力。有学者认为这不仅“在单一制国家结构形式上面临困境”，也“引发了人民代表大会制度的内在紧张关系”⑲，此种担忧不无道理。我国宪法第三条第四款内含中央与地方的互动关系，即中央统一领导地方促进“地方的主动性、积极性”的发挥，“地方的积极性、主动性”发挥也是为了维护中央的统一领导。行政区域的划分便是央地纵向关系的具体体现，它为中央统一领导地方提供便利，也为人民代表大会制度的运行划定边界。但是，区域协同立法使得地方性的法律规范或者某些条款具有溢出效应，可以在多省、市的行政区域范围内同时发生作用。从形式上看，这似乎突破了行政区划的藩篱，地方立法机关试图横向链接，构建中央统一领导下的合作关系，如此难免让人担忧地方立法机关联合“自立山头”，出现脱离中央纵向监督约束的势头。
2.地方立法权力的分化与组合
区域协同立法并不意味着地方性法规的适用范围突破了行政区划的限制，实际是地方立法权力的重新分化与组合。或者说，区域协同立法并不会打破我国的行政区划空间，而是在地方立法领域作出了空间改变。过去的地方性法规仅在本行政区域内有效，但地方间就区域协调发展达成区域协同立法意向后，共同事务的治理需求对协同立法者地方法律规范一致性提出要求。简单来说，同步的执法依据会促使各地执法效果达成一致，有助于各地方共同利益的维护。这就使得各地方以区域协调发展为共同目标，在立法上“照顾”区域内成员的共同利益，在本地方实施其他地方成员已有的或者类似的地方法律规范或者相关条款，如此地方法律规范的效力便具有跨省或者跨市的空间改变。问题是多个地方法律规范一致或类似的目标是如何达成的？或者说地方立法权力的分化与组合是如何进行的？这需要从协同立法实践中找寻答案。
2022年3月12日施行的地方组织法首次对区域协同立法的主体、立法事项及工作机制作出规定，以此为节点，之后实施的区域协同立法实践均可认为是有实质的上位法约束机制。该阶段的协同立法实践可分省际及省内两个层次分析。
（1）省际协同立法的实现方式及立法权力变化
京津冀与长三角作为区域协同立法的先行者，其在协同立法领域的做法在全国具有代表性；陕甘川三省协同立法为立法法出台后的最新实践。三者可大致勾勒当前省际协同立法的具体框架。
从立法权限看，各省均有单独制定野生动物保护、文化保护或者社会保障的立法权限，但某些地方事务兼具多地方的共同利益，或者某些事务由国家政策指导，需要多地方共同管理。例如，《国务院关于同意设立大熊猫国家公园的批复》指出，“四川省、陕西省、甘肃省人民政府要加强组织领导，密切协作配合，落实工作责任，全面加强大熊猫野生种群及其栖息地的保护恢复，积极稳妥有序推进国家公园建设”。“密切协作配合”并不是要求三省在大熊猫保护的共同事务上“步调一致”，而是三省均可结合各自地方经济发展、地理区位、资源禀赋等因素，扬长补短地制定地方立法完成共同事务的管理。由此，三省份地方立法“组合”完成了大熊猫国家公园的协同保护管理任务。
从立法主体来看，省际协同立法并没有创造新的立法主体，仅是多个省级地方人大及常委会就协同立法合意分别通过各自地方的立法。例如陕甘川的大熊猫国家公园协同保护管理，陕西省、甘肃省、四川省人大常委会分别通过了各自的相关规定⑳。在“一元两级多层次”的国家立法体制下，中央与地方的两级关系之间，没有多个地方组成的“区域”概念。省级行政区划形成的边界作为最大的地方空间，跨行政区划的共同事务便没有合适的立法主体，需要“分化”至区域内的多个地方立法主体，以形成对共同事务涉及区域的覆盖。
（2）省内协同立法的实现方式及立法权力变化
省内协同立法实践选取三种不同的样态，包括同省的市之间协同立法、不同省的市协同立法以及省与市协同立法。
从立法实施范围来看，协同立法主体所在行政区域的联合构成区域协同立法的实施边界，且各市的地方性法规均在各市发生效力，产生跨区域效力的条款通过三市地方立法共同规定得以实现。例如《马鞍山市关于加强长江江豚保护的决定》第十四条、《南京市关于加强长江江豚保护的决定》第十五条以及《镇江市关于加强长江江豚保护的决定》第十五条基本相同，通过相同条款对三个设区的市产生同等效力。也就是说，区域协同立法并未构建全新的立法形态。具体而言，区域协同立法以共同事务治理为基础，通过地方立法权力的组合与分化达成地方立法空间的改变，最终使得一部法律规范或者地方条款可以在本地方以外的空间发生效力。
不过，国家机关要遵守宪法的最基础表现即“是尊重宪法确定的国家机关权力清单”㉑。也就是说，国家机关不可为宪法无授权之事项。从地方性法规的制定权限来看，宪法第一百条并未明确地方协同制定地方性法规的可行性。这么看来，立法机关的横向协同是否逾越“法无授权不可为”的原则？区域协同立法带来的“空间改变”可否为宪法所支持？这是区域协同立法发展亟需解决的根本问题。
（二）区域协同立法的位阶考量
区域协同立法位阶等级的确认是为解决地方法律规范冲突的问题。如果区域协同立法的位阶等级高，基于“上位法优先于下位法”的原则，普通地方性法规不仅要承认其在法律规范冲突中优先适用的效力，还要以不抵触上位法为原则进行审查与清理。
1.区域协同立法位阶等级模糊
一般来说，法律规范的位阶高低可以通过其制定机关的法律地位对比来明确。区域协同立法的合法性确认后，目前存在四种不同的地方性法规，即省级地方性法规、设区的市级地方性法规、省际协同制定的地方性法规以及设区的市际协同制定的地方性法规。省级地方性法规与设区的市级地方性法规制定主体地位在国家机关体系中有明显的高低之分，可清晰确定两者的上下位阶关系。区域协同制定的地方性法规的加入明显对地方这种界限分明的位阶体系产生冲击，其位阶地位尚未有安身之所，主要体现为区域协同立法的制定主体地位不明，无法产生明显的法律规范位阶对比。具体而言，区域协同地方性法规的制定主体可以是省级人大及常委会联合，也可以是设区的市及人大及常委会联合。那么，多个地方的省级人大及常委会作为制定主体，其法律地位是否高于单个地方省级人大及常委会？
从宪法学的角度分析，中央与地方的立法权限划分并不会因为多个地方联合而产生不同，不论再多的地方联合，其立法权限及调整对象是不会发生变化的。另外，立法主体的联合并没有“量变产生质变”的结果，再多的设区的市人大及常委会制定的地方性法规，在位阶上也不会与省级地方性法规“平起平坐”。从这个角度来看，区域协同立法与普通地方立法的位阶是一致的。
2.区域协同立法实践中的高位阶倾向
立法法第八十三条实施后，新修订的地方立法条例均倾向于区域协同立法的高位阶，这从地方立法条例修改增加法规清理的相关规定中体现出来。截至2023年8月，共有6个地方的地方立法条例结合立法法第八十三条作出调整，这些地方立法条例在增加区域协同立法规定之外，均有新增法规清理的相关规定。例如，《甘肃省地方立法条例》新增第六十六条规定，“地方性法规应当适时进行清理”；《河北省地方立法条例》新增第八十五条规定，“因经济社会发展、重大政策调整，地方性法规存在明显不适应情形的”应当进行地方性法规清理；山东、山西、北京及上海的地方立法条例均新增“为了维护法制统一和适应改革发展需要”进行法规清理的规定㉒。
无论是“适时”“明显不适应”，还是“适应改革发展需要”的地方法规清理，均是在考虑国家区域协调发展战略实施下的地方性立法配套情况。具体而言，区域协同立法作为国家区域协调发展战略的实施工具，其维护区域公共利益的定位具有国家政策支持下的优位。那么，从维护国家法制统一的角度来说，代表地方最大利益的一般地方立法便需要适时作出调整，这是符合比例原则要求的恰当做法。区域协同立法相对一般立法而言，代表着更广泛区域、更多人民群众的立法共识，可作为上位法相对下位法的重要识别标准。不过，因此认定区域协同立法具有法理学角度的高位阶还是太过草率，其法律位阶确认显然需要更多的考量。
3.区域协同立法的高位阶定位
中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》指出：“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。”相对普通地方立法而言，区域协同立法具有事实上的高位阶。有学者认为区域协同立法为多地方共同协商的结果，从“信赖利益保护的原则和增进区域地方政府互信”的角度来说，区域协同立法也应该在法律冲突中具有“更强的约束力”㉓。除此之外，区域协同立法事实上的高位阶还可以从以下四点加以考量。第一，区域协同立法与地方单独立法产生冲突的可能性较大，这与两者针对同一社会关系或者事项制定法律规范立足地方最大利益与区域共同利益的站位点不同有关系，这就需要一方以相对等级较高的姿态出现，以避免区域法律规范冲突失序。第二，区域协同立法着重解决跨行政区域的管理难题，弃传统“分治”而采“整合”的治理思路，这对于“分治”产生的全新问题是一种更好的解决思路。举例来看，四川省和云南省共治泸沽湖，“一湖两治”加上川滇两省泸沽湖发展规划、保护措施和有关标准不完全统一，导致泸沽湖管理保护出现灾害防护、污染治理方面的新问题，亟需通过两省协同立法予以保障㉔。第三，区域协同立法的制定程序相对复杂。区域协同制定的地方性法规在制定程序环节上与普通地方性法规无异，但每个环节有着与其他联合立法主体协商的要求，包括立法计划、联合起草、重点内容协商等。第四，区域协同立法具有维护区域公共利益的属性，其事项范围以“区域协调发展的需要”为目标，其适用范围拓展至“有关区域”。
总的来说，实践与理论均倾向于区域协同立法的法律效力具有优先地位。那么，现行宪制下应如何保持区域协同立法与地方立法体系的融洽关系，又能实现其促进区域协调发展的最终目标呢？这实际是对区域协同立法的宪法监督提出了现实要求。
（三）区域协同立法的授权疆域
广义来说，区域协同立法的权力来源于立法法第八十三条的授予，如此授权条款通常会伴随一定的范围限制。从法条内容来看，协同制定的规范性文件形式限定为地方性法规，这就将立法主体限定为省级以及设区的市级人大及其常委会；立法事项限定为立法法第八十一、八十二条所规定的执行性立法事项、事务性立法事项以及实验性立法事项；适用范围限定为本地方行政区域。不过，区域协同制定的地方性法规是以区域间共同事务治理为基础的现实需要下产生的，不能与立法法授权一般地方性法规的权限等同，其授权疆域需要在地方性法规本身所形成的立法主体、立法事项以及适用范围规制的基础上再作考量。
第一，协同立法主体不包括人民政府。区域协同立法与一般地方立法的立法主体一致，均为省级及设区的市级人大及常委会。不过有学者提出可“赋予省一级以及设区的市一级协同制定地方性政府规章的权力”㉕，从而扩容协同立法的主体，形成“规章”之间的协同。但是，2015年立法法修改将设区的市人大及其常委会扩充为地方性法规的立法主体。就赋权权限来说，限制之前较大的市立法权限，放开了设区的市立法权限㉖。如此“放”与“收”之间，体现的是国家对于地方立法主体扩容后失序的担忧。通过长期的国家法治建设，设区的市作为立法主体的能力逐渐被肯定，2023年立法法修改也扩充“基层治理”作为其立法权限。如此经验同样可适用于区域协同立法的构建中。不可否认，地方政府间的协同立法行为自2006年开始一直保留至今，也多有成果。但立法上放开需要省一级以及设区的市一级人大及其常委会熟练掌握协同立法技术后再作考量，否则协同立法本身作为立法领域的新形态，多主体、多层级的协同立法规范的产生势必产生立法资源不够、质量不足、位阶冲突等失序乱象。
第二，协同立法事项范围的有限性。基于区域内资源禀赋的统一性形成可协同利益，各地方都会争取自身利益最大化，进而协同内部的成员之间会产生利益冲突，而且，各地方的经济发展情况使得各地可能产生利益分化，对共同利益并非产生相同需求。由此，利益均衡便有迹可循，而法律作为协调利益冲突的有力工具，此时便有发挥作用的空间。不过，协同立法的共同事务首先要建构在立法法赋予地方可制定地方性法规的执行性、事务性、实验性三类事项的基础上，再者，并不是有共同治理的需要都可协同立法，还要考虑“区域协调发展的需要”。地方作为区域的个体，需要对区域协调发展的公益事项作出首要考虑，这是合情合理的。需要注意的是，“区域协调发展的需要”的具体内涵是需要进一步明确的。
第三，协同立法适用范围的扩大是必然的。一般来讲，各地方制定的法律规范在各自行政区域内发挥作用，超出行政区域不产生法律效力。但也要注意到某些“地方性事务”并非单行政区域立法所能妥善解决，不少地方事务也具有天然的跨行政区域的特点，譬如河流管理、大气污染治理等事项，这并非人为设定制度便可将其局限在行政区域内的。而且，此类事物可能在某区域内具有同质性，由国家一般化的立法可能无法触及根本问题，立法周期的长期性也会产生“远水不解近渴”的问题。由此，从地方立法结合本地方实际情况的角度来讲，寻求地方间共同事务治理需求，在各自地方实施相同的或者类似的法律规范可作上策。跨行政区域的共同事务是区域协同立法要解决的主要问题，适用范围的扩大也是其必然具有的特点，如此立法法第八十三条规定区域协同立法可在“有关区域”实施也就不难解释了。
相对一般地方立法的授权疆域而言，区域协同立法的主体未作改变，适用范围的扩大也被立法法第八十三条所涵盖，综合协同立法事项的边界划分以及区域与地方的利益位阶判断，有必要对“区域协调发展的需要”展开合宪性的内涵阐释。
四、“区域协同立法”的合宪性控制
（一）央地关系：支持与控制
1.支持：地方主动性、积极性的发挥
地方要在中央的统一领导下，充分发挥积极性与主动性。如何发挥主动性与积极性才能在尊重中央“最终决定者”的基础上扮演好地方“主动参与者”㉗的理想角色呢？地方间的横向合作是个可以参考的思路。不过宪法是否允许单一制体制下的地方间合作呢？答案是肯定的。我国是单一制国家，维护法制统一是一项重要的宪法原则。例如民族自治地方、经济特区以及特别行政区等“地方”的建立，在适应国情的基础上，也符合国家“集中力量进行社会主义现代化建设”的根本任务。也就是说，在不损害中央统一领导的前提下，地方完全可以为适应国家发展战略，突破行政区划作出发展性的细微调整，这可视为地方的主动性、积极性的发挥。就如有学者提出，未来的“行政区划研究需融入国家治理体系和治理能力现代化进程，支撑国家重要发展战略”㉘。所以说，区域协同立法实为国家区域协调发展战略下地方探求横向合作以发挥主动性、积极性的产物，在维护中央统一领导的基础上，可被宪法序言中“新发展理念”“根本制度依据”“根本任务依据”以及“职权职责依据”所支持㉙。
2.限制：维护国家法制统一
地方主动性、积极性的发挥要有限制，即必须维护中央的统一领导。宪法第五条第二款规定，“国家维护社会主义法制的统一与尊严”，“区域协同”为国家政策所引导，“立法”还是要遵从国家法制统一。需要注意以下三点，第一，区域协同立法不得与宪法相抵触。具体而言，“区域”的设定需要有理有据，不得以设定“区域”之名行地方分割之实，侵害国家主权与领土完整；区域协同立法要维护国家经济体制，不得破坏公有制为主体，多种所有制经济并存的基本经济制度；立法事项不得突破央地立法事权的分野，不得突破国家“一元两级多层次”的立法体制。第二， 区域协同立法不得与上位法相抵触。包括不与上位法立法目的相抵触；不超出自身立法权限；不违反立法程序；不违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务；不违法变通等内容。第三，区域协同立法要符合区域内各地方的具体情况和实际需要。区域协同立法以共同事务的管理作为基础，追求区域内的有效治理。也就是说，需要在维护整体法秩序统一的情况下，制定具有地方特色的、有效的法规。总的来说，应充分理解“国家法制统一”的内涵，做到“统一”而“不同一”，这对于区域协同立法的发展具有重大意义。
（二）宪法监督：“备案审查”与“法规清理”
区域协同立法的最终成果是协同立法者均可适用的地方性法规。从其地方立法的本质上来说，基于立法法和《法规司法解释备案审查工作办法》对其进行合法性以及合理性的备案审查是其融入地方立法体系的应有之义。另外，区域协同立法可能在地方立法的基础上重复甚至是修改，这就不免产生两者法律冲突的问题，需要在考虑位阶效力的基础上开展法规清理工作。
1.备案审查：“交叉”与“共同”
区域协同立法增加了地方法律体系内部不统一的风险。具体而言，虽然在协同立法的过程中各地立法机关通过协商沟通平衡彼此利益并达成立法合意，但最后的法律文本还是由各地的立法机关按照各自程序自行审议通过。受保护本地区最大利益的影响，不能保证最终立法结果与各地达成的立法合意一致。因此，有必要加强区域协同立法的备案审查。
关于区域协同立法的备案审查，有学者主张建立交叉备案机制， 即“区域内地方立法在各自制定完成后要向区域内其他地方的立法机关进行备案，其他地方立法机关可以进行协调性的审查，当发现该地方立法有可能损害本地利益或影响整个区域共同利益时，可以就此提出立法协调要求并进行协商处理的制度”㉚。也有学者主张建立共同备案机制，即“通过协同立法方式制定的地方性法规，由开展协同立法的省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会共同报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”㉛。交叉备案审查的优势在于其可在向上级立法机关备案前，及时纠正不适应区域协调发展的条款，共同备案审查的优势在于备案后保障上级立法机关及时准确地掌握地方区域协同立法动态以及促成地方间的相互约束机制。交叉备案审查着眼于备案前的协同立法者相互纠错，共同备案审查着眼于备案后上级立法机关的动态掌控，两者在时间上不冲突，又各有优势，实践中不妨将两者衔接。具体而言，备案前的交叉备案审查类似“同桌间互查作业”，指出错误，及时改正，不具有强制约束力；备案后的共同备案审查类似“老师批改作业”，出现问题，可能要面临接受书面审查意见修改或废止的后果，具有强制约束力。无论是交叉备案审查还是共同备案审查，均是为了维护区域共同利益，这也是两者可共存并衔接的重要原因。
2.法规清理：“事前”与“事后”
备案审查只能解决不同行政区域的最终立法成果与立法合意的冲突，而无法解决一行政区域内区域协同立法与原有的其他法律规范之间的冲突。随着区域协同立法的不断推进，区域协同立法与既有的地方性法规、规章以及其他规范性文件的冲突只增不减，不利于区域协同立法发展以及国家法制统一进程。因此，有必要建立动态法规清理机制，及时清理与区域协同立法相抵触的地方性法规、规章，确保区域内法律规范的统一、协调。
以区域协同立法的开展为时间点，在立法协作展开前，各地可以先进行地方立法事前清理，等到通过协同立法成果后，则开展事后协同清理工作。㉜法规的事前及事后清理为区域内法律体系的协调一致加上双重保险，也进一步增强了区域协同立法成果的约束力和适用效力。区域协同立法作为新事物，与之相配套的法规清理机制也处在探索阶段，需要及时对已有的地方区域立法清理工作的经验进行总结，使之一般化、规范化，助力区域协同立法的健康运行。区域协同立法的法规清理具有很强的需求驱动性㉝，其清理的对象除了同一行政区域内的法律规范，还包括阻碍区域协调发展的以地方利益为导向制定的区域间立法。各地区域协同立法的法规清理并不统一，可通过出台区域协同立法法规动态清理办法以明确清理实施机构，明晰清理对象与标准，确定清理方式以及规范清理程序。在清理过程中，各地应及时沟通区域协同立法清理情况，相互反馈和监督。通过该清理机制，保持对区域协同立法的动态跟踪，并及时处理清理过程中的规则冲突问题，同时平衡各地利益，实现区域协调发展。
（三）事项范围：双重限制与来源
1.一般地方立法事项范围基础上的双重限制
（1）第一层限制：共同治理的需要
地方性法规可规定的立法事项既有地方立法事项，又有不同上位法相抵触前提下的央地共管立法事项。区域协同制定地方性法规的事项范围受共同治理需求的限制，仅包括部分地方性法规立法事项。具体来说，一是部分地方立法事项可进行区域协同立法，包括城乡建设与管理、历史文化保护、生态文明建设、基层治理四项地方性事务。二是部分央地共管立法事项也可进行区域协同立法，环境污染治理事项具有天然的跨区域性，我国环境保护法第二十条规定跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏需要国家建立联合防治协调机制。地方也对“生态文明建设”具有立法权限。那么，对于环境污染治理事项，可以是地方执行上位法的执行性立法事项，也可以是本就属于地方性事务的事务性立法事项。共同治理的需求限制建立在央地立法权限划分的基础上。
（2）第二层限制：区域协同发展的需要
中央与地方立法权限划分一直是学界难题，现有“重要程度+影响范围”的比较成熟的央地立法权划分标准，难以解释跨区域问题解决本应国家立法，实践中地方立法居多的境况，该划分标准“并不是完全贴合中国的立法实践”㉞。为此，立法法第八十三条增加“区域协调发展的需要”作为协同立法事项限制，如此规定显然是考虑我国现有京津冀、长三角、粤港澳等区域协同发展的实践，优先就国家区域协调发展战略整体进行协同立法，这其实是在表明“区域协调发展的需要”优先于“共同治理的需求”。
从整体与部分的关系角度解释，区域内各地方对于共同利益的视角展开是不一样的，“协同立法”也不是指严格意义上的“齐步走”。区域内协调发展总目标确认的情况下，区域内地方应就各地人大立法项目未来规划达成一致意见。考虑区域各个地方的发展水平不一，允许共同事务主要涉及的地方以及发展较好的地方因“共同治理的需要”以及相同的“发展眼光”先行协同立法，再对于其他地方以“长板补短板”的方式，倾斜资源提升其发展定位，先行立法以提供示范文本，如此做法均是为达成区域协调发展的最终目标。举例而言，京津冀区域除历史上的长期联系外，整体为疏解北京的非首都功能为目标，“区域协调发展的需要”即是区域目标达成的需要。如果三方本欲协同立法，但一方实难认同其他两方达成的合意，这时，需要有一定的资源倾斜使得发展较差的一方逐步提高其发展定位（如河北雄安新区的建设），这可避免某些立法事项成为区域内单方或者部分地方的“一厢情愿”。区域协调发展的需要在推动国家政策实施的角度上对协同立法范围进行了二次限缩。
2.区域协调发展事项的来源
“区域协调发展的需要”的协同立法事项限制实际为区域协同立法增添“一抹中央督导的色彩”㉟。总结实践经验可知，“区域协调发展的需要”或者说区域协调发展目标一般由中央或者地方间的共同上级来确定，可以通过“政策纲要”或者“会议纪要”的形式表现出来。政策纲要主要是指国家通过制定区域发展纲要的形式确定区域未来协调发展的重要领域。比如2015年6月，中共中央、国务院颁布的《京津冀协同发展纲要》指出，从疏解北京的非首都功能出发，京津冀协同发展重点领域为交通、环境产业升级、生态环境保护三个领域，这为京津冀未来协同立法指明了方向。会议纪要主要是指区域共同上级国家机关针对区域协调发展召开会议形成的指导记录。比如2023年3月20日至4月19日，新疆乌克昌片区、南疆片区、东疆片区以及北疆片区陆续召开全区高质量发展会议，自治区党委对四大片区未来发展均有不同的协同发展指导，包括乌克昌片区解决“乌昌石”区域大气污染问题，南疆片区要打造区域性全域旅游高地，东疆片区推动解决区域性缺水问题，北疆片区促进口岸经济带联动发展㊱。
结语
立法法第八十三条与地方组织法第十条、四十九条配套，为区域协同立法提供了合法性依据。从推动国家区域协调发展战略角度来看，区域协同立法尚处于未完善的状态，这与其理论研究尚浅与实践多靠成功经验不无关系。区域协同立法作为立法领域的新兴形态，实际操作上的工作机制、运行模式研究仍需进行，法律性质、功能定位的研究也不能忽视。以宪法解释立法法第八十三条“区域协同立法”内涵，实际乃制度设计层面疏通堵点，从而加深地方制度自信，保障其在国家区域协调发展战略中的规范地位。
注释
①温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，《求是学刊》2023年第2期，第108-116页。
②焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，《法学》2016年第3期，第40-48页；陈光：《“大立法”思维下区域地方立法协调的困境与反思》，《湖湘论坛》2017年第3期，第127-133页；王子正：《东北地区立法协调机制研究》，《东北财经大学学报》2008年第1期，第40-43页；余俊：《大气污染治理中区域协同立法的问题》，《环境保护》2018年第19期，第28-33页。
③温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，《求是学刊》2023年第2期，第108-116页；朱最新：《区域协同立法的运行模式与制度保障》，《政法论丛》2022年第4期，第141-150页；程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，《法学》2022年第10期，第32-44页。
④王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，《当代法学》2017年第2期，第3-11页。
⑤谢桂山、白利寅：《设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径》，《法学论坛》2017年第3期，第37-43页。
⑥李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期，第63-73页。
⑦王子正：《东北地区立法协调机制研究》，《东北财经大学学报》2008年第1期，第40-43页。
⑧胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,《人民日报》2007年10月16日。
⑨胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。
⑩贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，《法律适用》2020年第21期，第69-78页。
⑪孟庆瑜：《论京津冀协同发展的立法保障》，《学习与探索》2017年第10期，第54-64页。
⑫《〈京津冀人大法制工作机构联系办法〉原则通过》，天津人大网，https://www.tjrd.gov.cn/lfjj/system/2017/09/18/030009159.shtml，访问日期：2023年8月23日。
⑬习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。
⑭⑲刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，《中国法律评论》2019年第4期，第62-75页。
⑮《河北省人民代表大会常务委员会关于修改〈河北省地方立法条例〉的决定》规定，“省人民代表大会及其常务委员会可以根据区域协同发展的需要，与北京市、天津市及周边省、自治区人民代表大会及其常务委员会开展协同立法，推进解决改革发展中的共性问题、关联问题”。
⑯《山东省地方立法条例》第七十七条规定，“省人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以会同有关省级人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制，协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”。
⑰《河北省人民代表大会常务委员会关于修改<河北省地方立法条例>的决定》规定：有下列情形之一的，应当进行地方性法规清理……（三）因经济社会发展、重大政策调整，地方性法规存在明显不适应情形的……”
⑱刘松山：《对〈立法法（修正草案）〉的审思：从七个重点问题展开》，《交大法学》2023年第2期，第20-30页。
⑳分别为《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》以及《四川省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》。
㉑童之伟：《“法无授权不可为”的宪法学展开》，《中外法学》2018年第3期，第570-587页。
㉒参见《山东省地方立法条例》第九十一条；《山西省地方立法条例》第九十三条；《北京市制定地方性法规条例》第六十三条；《上海市制定地方性法规条例》第八十二条。
㉓㉛刘小妹：《法律体系形式结构的立法法规范》，《法学杂志》2022年第6期，第85-101页。
㉔《〈四川省泸沽湖保护条例（草案）〉提请审议 川滇再携手 协同立法共护泸沽湖》，四川省人民政府网，https://www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2023/5/24/975e284f7a164c98a2e6fd4a8228c4d5.shtml，访问日期：2023年9月16日。
㉕黄兰松：《区域协同立法的实践路径与规范建构》，《地方立法研究》2023年第2期，第18-38页。
㉖伊士国：《论设区的市立法权扩容的风险及其防控》，《政法论丛》2017年第4期，第103-110页。
㉗张震：《依宪完善行政区划调整标准体系及其构建》，《政治与法律》2023年第3期，第98-111页。
㉘孟贵、王开泳、王甫园等：《中国行政区划研究30年:进展、启示与展望》，《地理科学进展》2023年第5期，第982-997页。
㉙张震：《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》，《法学杂志》2022年第3期，第28-40页。
㉚王春业：《自组织理论视角下的区域立法协作》，《法商研究》2015年第6期，第3-12页。
㉜王保民、王珺：《区域协同立法的工作机制及其优化》，《地方立法研究》2023年第3期，第37-53页。
㉝刘风景：《需求驱动下的地方性法规清理机制》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2018年第6期，第83-87页。
㉞刘雁鹏：《中央与地方立法权限划分:标准、反思与改进》，《河北法学》2019年第3期，第20-28页。
㉟周泽夏：《区域协同立法：定位、特色与价值》，《河北法学》2021年第11期，第85-99页。
㊱《风起四片区 发展春潮涌——新疆高质量发展现场会述评》，天山网，https://www.ts.cn/xwzx/szxw/202304/t20230422_12986330.shtml，访问日期：2023年7月13日。
作者简介：秦月岩，新疆财经大学法学院硕士研究生，从事政府法务研究；刘念，新疆财经大学法学院硕士研究生，从事政府法务研究；沈子华，新疆财经大学法学院教授，法学博士，从事宪法与行政法学研究。
来源：《人大研究》杂志
关键词：区域协同立法；合宪性审查；宪法内涵
一、问题的提出
新修订的立法法增加“区域协同立法”条款，规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”。以国家区域协调发展战略的实施为主线，“区域协同立法”在法制资源整合、区域利益协调以及社会统筹发展的目标指向中发挥着重大作用①。区域协调发展的战略目标要求地方横向合作，突破行政区划的限制，跨行政区进行协同立法，这使得各区域在国家立法与地方立法之间试图寻求宪制下“区域协同立法”的合法形式。2022年地方组织法及2023年立法法解决了“区域协同立法”的合法性问题，但并不意味着合宪性问题得到解决。立法法为何将区域协同立法主体限制在省一级以及设区的市一级的人大及其常委会？突破行政区划的横向立法合作机制是否对我国单一制的国家机构形式产生冲击？协同制定的地方性法规是否位阶更高，造成地方间的法律冲突如何解决？授权协同立法的事项及区域范围该如何界定？这些合宪性问题需要进一步的探索与分析。
理论界早期对于区域协同立法的研究集中于未有明确法律依据下区域协同立法合法性问题以及个别区域协同立法实践的不足与改进②。2022年修订地方组织法首次将“区域协同立法”写入法律后，理论界便投向对区域协同立法的权力空间、运行模式、工作机制以及功能定位等方面的研究③。地方组织法与立法法提供建构性的授权条款为地方间因共同利益产生的共治需求提供了制度供给。现有法释义角度的理论研究与实践齐头并进，区域协同立法成为立法领域的新浪潮，并有欣欣向荣的势头。需要注意的是，早在2015年立法法修改扩充设区的市作为地方性法规的制定主体之时，有学者就考虑到立法主体增加会带来的立法质量下降、强化地方保护主义以及加剧法规范之间冲突的问题④；也有学者指出央地事权分野并未做到界限清晰，学界理论难以成为地方立法实践指导的隐忧⑤。质疑的声音甚至快要掩盖扩张地方立法权“是民主的要求，是自治的表现”⑥的本质。区域协同立法的条款是地方立法主体扩容之后的接续，设定新的横向地方立法合作，必须考虑该条对宪法第五条“维护社会主义法制统一、尊严、权威”带来的挑战。区域协同立法是否具有正当性？它是否突破国家现有“一元两级多层次”的立法体制？如何进行合宪性控制才能预防不同立法之间的冲突？本文梳理宪法规范的法制统一脉络，拟从立法法第八十三条“区域协同立法”的术语嬗变及立法布局变化入手，在理论研究与实践经验的交融中阐释区域协同立法的宪法规范内涵，并从合宪性审查的角度建立区域协同立法的宪法约束机制。
二、“区域协同立法”术语的嬗变
区域协同立法源自国家区域协调发展战略，从政策实施到各地经验再到国家法律，体现了动态功能化的嬗变过程。
（一）倡导性协同：“政府立法协作”
“区域协同立法”的法律术语演变过程中，最早并没有明确的规范用语，相关概念的产生主要是基于政策的推动。具体来说，新中国成立以来至改革开放初期，国家坚持东部沿海地区优先发展，西部、中部以及东部长期处于经济发展不均衡的状态。第九个五年计划期间，开始探索区域协调发展，肯认区域不均衡发展战略的同时，着手建构区域统筹发展的规划。2003年10月，党的十六届三中全会提出推动西部大开发、振兴东北老工业基地崛起等政策，促进形成东中西部优势互补格局。东中西部进行整体上的统筹、协调，这为跨行政区域的政府合作提供了政策支持，但不同地方的事务需求各有侧重，因资源禀赋形成的共同事务难免展开博弈，因而区域合作的利益平衡机制亟待产生。
最早的区域协同立法实践采用的是“政府立法协作”的术语。2006年7月，黑吉辽三省就落实科学发展观、振兴东北老工业基地之共识，三省政府法制办签署《东北三省政府立法协作框架协议》。三方采取紧密型、半紧密型以及分散型三种立法模式，在鼓励和保障非公有制经济发展、建设诚信社会、应对突发公共事件、国家机构和编制管理以及行政执法监督五个方面开展立法协作⑦。明确了政府作为跨区域立法协作的主体，并未提及人大层面。“政府立法协作”与“框架协议”并用使得该法律文件更像是地方政府间基于诚实守信而形成的临时性协商文件，尚没有成为具有实质意义的立法依据功能。“政府立法协作”更多的是倡导性、宣示性，是地方政府为寻求自身经济发展而进行的合作立法手段探寻。此外，该框架协议缺少具体的实施性机制以及约束地方的责任机制，立法协作目的的落实实际依靠政府自身的“理性”，具有一定的局限性。但这是现有“区域协同立法”最初启动的表现形式，是在全国范围内重要的立法合作尝试与创新。
（二）先试性协同：“人大协同立法”
2007年10月，党的十七大报告提出“全面协调可持续”的科学发展观，强调“突破行政区划界限”“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化，引导生产要素跨区域合理流动”⑧。2012年11月，党的十八大报告进一步指出科学发展观是党必须长期坚持的指导思想，提出“科学规划城市群规模与布局”“充分发挥各地区比较优势”⑨。党的十七大、十八大提出发挥区域比较优势的战略部署，并从区域利益协调以及互补的角度提出未来国家战略发展方向，“突破行政区划界限”的表述为后期“区域协同立法”的各地跨区域立法协同实践提供了政策遵循。在此基础上，京津冀探索区域协同立法的技术协同取得突破。2015年京津冀三省市人大常委会制发《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》确立三方人大立法联席会议制度，后陆续有《京津冀人大立法项目协同办法》《京津冀人大法制工作机构联系办法》以及《京津冀人大立法项目协同实施细则》制发，以确立三方协同立法的法制工作机构密切合作、立法规划对接、立法信息互通、重点立法共商、协同立法成果转化、交叉备案审查以及法规清理常态化等若干项机制，构建京津冀协同立法的基本框架。不过，此时“区域协同立法”的合法性问题尚未解决，国家政策目标难以成为区域协同立法的上位法支撑。
京津冀在探索“区域协同立法”的过程中使用了“人大协同立法”的术语。“人大”指代三方协同主体，在人大层次开展位阶效力等级更高的地方性法规方面的协同。“协同立法”相对“立法协作”而言，“协同”显然具备更加丰富的意蕴。“协同”内含“协商”“协调”以及“协和”三重意思⑩，“协商”为前期指明方向，“协调”为中期共同发力，“协和”为后期目标实现。也就是说，“人大”作为“协同立法”主体，构建中央立法与地方立法的互动机制，追求三省市区域内立法资源的优化与平衡，推动其疏解北京非首都功能的“协和”目标达成。
另外，自2014年以来, 京津冀三地的省级政府法制部门在政府协同立法方面也开展了有益的交流与互鉴⑪。区分东三省以人民政府作为协作立法主体，以“框架协议”约束参与者的模式，京津冀采取的是以省级人大作为协同立法主体的模式，该模式下的省市政府仅作为被动参与者。例如，2018年通过的《京津冀人大法制机构工作办法》规定，“对（人大）确定的协同立法项目，京津冀人大法制工作机构要推动本地政府有关部门、人大有关专门委员会和常委会工作机构在调研、论证、修改等环节，与其他两方协调推进工作”⑫。并且三地协商一致下的协同立法设计为省际协同立法提供规范意义上的依据，也具有现行宪制下相对可行的实施机制和责任追究机制。可以说，京津冀协同立法模式突破了东三省政府协作立法仅能依靠“理性”的桎梏 ，首创人大主导、政府协调的协同立法角色与分工。这实际是在国家区域协调发展战略实施下，符合政治体制与立法法要求的改革性立法模式，经实践检验后被证实是科学有效的。需要注意的是，具有先行先试意义的京津冀人大协同立法实践仍缺乏上位法的约束机制。
（三）实质性协同：“区域协同立法”
2017年10月，党的十九大报告将“区域协调发展战略”放入新发展理念，“建立更加有效的区域协调发展新机制”，为后续实践提出效用与功能的双重要求⑬。据此，“十四五”规划强调“提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制”。同时，2018年宪法序言修改将“科学发展观”与“新发展理念”囊括其中，使其“明确包含了地区协调发展的内容”⑭。区域协调发展的国家发展战略被宪法序言内涵所涵盖，区域协同立法作为其有效工具便不能一直处于倡导性与先试性的状态。为此，立法法与地方组织法共同构建了实质性区域协同立法机制，为省级及设区的市级人大及常委会协同制定地方性法规提供具有强制力、约束力、可执行的法律依据。
区域协同立法的合法性问题解决后，各地方不再以“框架协议”等形式约束协同立法者，直接在本地方立法法中增加“区域协同立法”的相关规定。比如2023年7月28日施行的《北京市制定地方性法规条例》增加第七十条“市人民代表大会及其常务委员会根据京津冀协同发展需要，与天津市、河北省人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制，协同地方性法规制定及其他立法相关工作”。同样，2023年8月1日施行的《河北省地方立法条例》新增“协同立法”作为第八章，该章共有五条，分别从协同立法主体、原则、事项、工作机制、立法权限五方面作出规定。除北京与河北外，还有山东、甘肃、山西、上海四地的地方立法条例中均有增加“协同立法”的相关规定。
各地方立法条例中均采用“区域协同立法”的术语，相对倡导性协同与先试性协同的立法实践，不再强调“政府”或“人大”作为协同主体，统一采用立法法第八十三条规定的“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会”。“区域”主要是指协同立法主体所在的行政区域空间的链接。从实践中看，有的直接指定固定区域，比如北京市的协同立法主体直接指向天津市与河北省；有的在指向固定区域之外，规定可以与“周边”协同立法者组成“区域”，比如河北省可以根据区域协同发展的需要，“与北京市、天津市及周边省、自治区人民代表大会及其常务委员会开展协同立法”⑮；有的直接规定与“有关”协同立法主体共同组成“区域”，比如山东省根据区域协调发展的需要，“可以会同有关省级人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制”⑯。无论是固定区域、周边区域还是有关区域均强调协同立法者之间要有一定的关联性，可以是地理、经济、文化、资源等方面的联系。“协同”在“协商”“协调”以及“协和”三重意思的基础上，有了更加具体的实施机制，包括前期立法规划计划协同，中期法规联合起草、信息共享共通，后期也可以对不适应经济社会发展、重大政策调整的地方性法规进行清理⑰。“立法”仅指向地方性法规，这意味着政府间的立法协作合法性尚未得到法律意义上的肯认，其在地方人大主导下的协调者的角色与分工将进一步确认。区域协同立法的国家法律依据使其实施框架得到规范性确认，倡导性协同及先试性协同阶段的经验也可指导未有协同立法实践地方的具体工作，区域协同立法正式走向实质性协同阶段。
三、“区域协同立法”的新立法布局
（一）区域协同立法的空间改变
1.“有关区域”与溢出效应
区域协同立法带来的“空间改变”可从立法法第八十三条中“有关区域”得以直观表述。地方间协同制定的地方性法规可在“有关区域”实施，对此最直接的解释即“进行协同立法的人大及其常委会的共同区域”⑱。也就是说，一部地方性法规可超出一个行政区域的适用范围进而对多行政区域产生法律效力。有学者认为这不仅“在单一制国家结构形式上面临困境”，也“引发了人民代表大会制度的内在紧张关系”⑲，此种担忧不无道理。我国宪法第三条第四款内含中央与地方的互动关系，即中央统一领导地方促进“地方的主动性、积极性”的发挥，“地方的积极性、主动性”发挥也是为了维护中央的统一领导。行政区域的划分便是央地纵向关系的具体体现，它为中央统一领导地方提供便利，也为人民代表大会制度的运行划定边界。但是，区域协同立法使得地方性的法律规范或者某些条款具有溢出效应，可以在多省、市的行政区域范围内同时发生作用。从形式上看，这似乎突破了行政区划的藩篱，地方立法机关试图横向链接，构建中央统一领导下的合作关系，如此难免让人担忧地方立法机关联合“自立山头”，出现脱离中央纵向监督约束的势头。
2.地方立法权力的分化与组合
区域协同立法并不意味着地方性法规的适用范围突破了行政区划的限制，实际是地方立法权力的重新分化与组合。或者说，区域协同立法并不会打破我国的行政区划空间，而是在地方立法领域作出了空间改变。过去的地方性法规仅在本行政区域内有效，但地方间就区域协调发展达成区域协同立法意向后，共同事务的治理需求对协同立法者地方法律规范一致性提出要求。简单来说，同步的执法依据会促使各地执法效果达成一致，有助于各地方共同利益的维护。这就使得各地方以区域协调发展为共同目标，在立法上“照顾”区域内成员的共同利益，在本地方实施其他地方成员已有的或者类似的地方法律规范或者相关条款，如此地方法律规范的效力便具有跨省或者跨市的空间改变。问题是多个地方法律规范一致或类似的目标是如何达成的？或者说地方立法权力的分化与组合是如何进行的？这需要从协同立法实践中找寻答案。
2022年3月12日施行的地方组织法首次对区域协同立法的主体、立法事项及工作机制作出规定，以此为节点，之后实施的区域协同立法实践均可认为是有实质的上位法约束机制。该阶段的协同立法实践可分省际及省内两个层次分析。
（1）省际协同立法的实现方式及立法权力变化
京津冀与长三角作为区域协同立法的先行者，其在协同立法领域的做法在全国具有代表性；陕甘川三省协同立法为立法法出台后的最新实践。三者可大致勾勒当前省际协同立法的具体框架。
从立法权限看，各省均有单独制定野生动物保护、文化保护或者社会保障的立法权限，但某些地方事务兼具多地方的共同利益，或者某些事务由国家政策指导，需要多地方共同管理。例如，《国务院关于同意设立大熊猫国家公园的批复》指出，“四川省、陕西省、甘肃省人民政府要加强组织领导，密切协作配合，落实工作责任，全面加强大熊猫野生种群及其栖息地的保护恢复，积极稳妥有序推进国家公园建设”。“密切协作配合”并不是要求三省在大熊猫保护的共同事务上“步调一致”，而是三省均可结合各自地方经济发展、地理区位、资源禀赋等因素，扬长补短地制定地方立法完成共同事务的管理。由此，三省份地方立法“组合”完成了大熊猫国家公园的协同保护管理任务。
从立法主体来看，省际协同立法并没有创造新的立法主体，仅是多个省级地方人大及常委会就协同立法合意分别通过各自地方的立法。例如陕甘川的大熊猫国家公园协同保护管理，陕西省、甘肃省、四川省人大常委会分别通过了各自的相关规定⑳。在“一元两级多层次”的国家立法体制下，中央与地方的两级关系之间，没有多个地方组成的“区域”概念。省级行政区划形成的边界作为最大的地方空间，跨行政区划的共同事务便没有合适的立法主体，需要“分化”至区域内的多个地方立法主体，以形成对共同事务涉及区域的覆盖。
（2）省内协同立法的实现方式及立法权力变化
省内协同立法实践选取三种不同的样态，包括同省的市之间协同立法、不同省的市协同立法以及省与市协同立法。
从立法实施范围来看，协同立法主体所在行政区域的联合构成区域协同立法的实施边界，且各市的地方性法规均在各市发生效力，产生跨区域效力的条款通过三市地方立法共同规定得以实现。例如《马鞍山市关于加强长江江豚保护的决定》第十四条、《南京市关于加强长江江豚保护的决定》第十五条以及《镇江市关于加强长江江豚保护的决定》第十五条基本相同，通过相同条款对三个设区的市产生同等效力。也就是说，区域协同立法并未构建全新的立法形态。具体而言，区域协同立法以共同事务治理为基础，通过地方立法权力的组合与分化达成地方立法空间的改变，最终使得一部法律规范或者地方条款可以在本地方以外的空间发生效力。
不过，国家机关要遵守宪法的最基础表现即“是尊重宪法确定的国家机关权力清单”㉑。也就是说，国家机关不可为宪法无授权之事项。从地方性法规的制定权限来看，宪法第一百条并未明确地方协同制定地方性法规的可行性。这么看来，立法机关的横向协同是否逾越“法无授权不可为”的原则？区域协同立法带来的“空间改变”可否为宪法所支持？这是区域协同立法发展亟需解决的根本问题。
（二）区域协同立法的位阶考量
区域协同立法位阶等级的确认是为解决地方法律规范冲突的问题。如果区域协同立法的位阶等级高，基于“上位法优先于下位法”的原则，普通地方性法规不仅要承认其在法律规范冲突中优先适用的效力，还要以不抵触上位法为原则进行审查与清理。
1.区域协同立法位阶等级模糊
一般来说，法律规范的位阶高低可以通过其制定机关的法律地位对比来明确。区域协同立法的合法性确认后，目前存在四种不同的地方性法规，即省级地方性法规、设区的市级地方性法规、省际协同制定的地方性法规以及设区的市际协同制定的地方性法规。省级地方性法规与设区的市级地方性法规制定主体地位在国家机关体系中有明显的高低之分，可清晰确定两者的上下位阶关系。区域协同制定的地方性法规的加入明显对地方这种界限分明的位阶体系产生冲击，其位阶地位尚未有安身之所，主要体现为区域协同立法的制定主体地位不明，无法产生明显的法律规范位阶对比。具体而言，区域协同地方性法规的制定主体可以是省级人大及常委会联合，也可以是设区的市及人大及常委会联合。那么，多个地方的省级人大及常委会作为制定主体，其法律地位是否高于单个地方省级人大及常委会？
从宪法学的角度分析，中央与地方的立法权限划分并不会因为多个地方联合而产生不同，不论再多的地方联合，其立法权限及调整对象是不会发生变化的。另外，立法主体的联合并没有“量变产生质变”的结果，再多的设区的市人大及常委会制定的地方性法规，在位阶上也不会与省级地方性法规“平起平坐”。从这个角度来看，区域协同立法与普通地方立法的位阶是一致的。
2.区域协同立法实践中的高位阶倾向
立法法第八十三条实施后，新修订的地方立法条例均倾向于区域协同立法的高位阶，这从地方立法条例修改增加法规清理的相关规定中体现出来。截至2023年8月，共有6个地方的地方立法条例结合立法法第八十三条作出调整，这些地方立法条例在增加区域协同立法规定之外，均有新增法规清理的相关规定。例如，《甘肃省地方立法条例》新增第六十六条规定，“地方性法规应当适时进行清理”；《河北省地方立法条例》新增第八十五条规定，“因经济社会发展、重大政策调整，地方性法规存在明显不适应情形的”应当进行地方性法规清理；山东、山西、北京及上海的地方立法条例均新增“为了维护法制统一和适应改革发展需要”进行法规清理的规定㉒。
无论是“适时”“明显不适应”，还是“适应改革发展需要”的地方法规清理，均是在考虑国家区域协调发展战略实施下的地方性立法配套情况。具体而言，区域协同立法作为国家区域协调发展战略的实施工具，其维护区域公共利益的定位具有国家政策支持下的优位。那么，从维护国家法制统一的角度来说，代表地方最大利益的一般地方立法便需要适时作出调整，这是符合比例原则要求的恰当做法。区域协同立法相对一般立法而言，代表着更广泛区域、更多人民群众的立法共识，可作为上位法相对下位法的重要识别标准。不过，因此认定区域协同立法具有法理学角度的高位阶还是太过草率，其法律位阶确认显然需要更多的考量。
3.区域协同立法的高位阶定位
中共中央印发的《法治中国建设规划(2020—2025年)》指出：“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导。”相对普通地方立法而言，区域协同立法具有事实上的高位阶。有学者认为区域协同立法为多地方共同协商的结果，从“信赖利益保护的原则和增进区域地方政府互信”的角度来说，区域协同立法也应该在法律冲突中具有“更强的约束力”㉓。除此之外，区域协同立法事实上的高位阶还可以从以下四点加以考量。第一，区域协同立法与地方单独立法产生冲突的可能性较大，这与两者针对同一社会关系或者事项制定法律规范立足地方最大利益与区域共同利益的站位点不同有关系，这就需要一方以相对等级较高的姿态出现，以避免区域法律规范冲突失序。第二，区域协同立法着重解决跨行政区域的管理难题，弃传统“分治”而采“整合”的治理思路，这对于“分治”产生的全新问题是一种更好的解决思路。举例来看，四川省和云南省共治泸沽湖，“一湖两治”加上川滇两省泸沽湖发展规划、保护措施和有关标准不完全统一，导致泸沽湖管理保护出现灾害防护、污染治理方面的新问题，亟需通过两省协同立法予以保障㉔。第三，区域协同立法的制定程序相对复杂。区域协同制定的地方性法规在制定程序环节上与普通地方性法规无异，但每个环节有着与其他联合立法主体协商的要求，包括立法计划、联合起草、重点内容协商等。第四，区域协同立法具有维护区域公共利益的属性，其事项范围以“区域协调发展的需要”为目标，其适用范围拓展至“有关区域”。
总的来说，实践与理论均倾向于区域协同立法的法律效力具有优先地位。那么，现行宪制下应如何保持区域协同立法与地方立法体系的融洽关系，又能实现其促进区域协调发展的最终目标呢？这实际是对区域协同立法的宪法监督提出了现实要求。
（三）区域协同立法的授权疆域
广义来说，区域协同立法的权力来源于立法法第八十三条的授予，如此授权条款通常会伴随一定的范围限制。从法条内容来看，协同制定的规范性文件形式限定为地方性法规，这就将立法主体限定为省级以及设区的市级人大及其常委会；立法事项限定为立法法第八十一、八十二条所规定的执行性立法事项、事务性立法事项以及实验性立法事项；适用范围限定为本地方行政区域。不过，区域协同制定的地方性法规是以区域间共同事务治理为基础的现实需要下产生的，不能与立法法授权一般地方性法规的权限等同，其授权疆域需要在地方性法规本身所形成的立法主体、立法事项以及适用范围规制的基础上再作考量。
第一，协同立法主体不包括人民政府。区域协同立法与一般地方立法的立法主体一致，均为省级及设区的市级人大及常委会。不过有学者提出可“赋予省一级以及设区的市一级协同制定地方性政府规章的权力”㉕，从而扩容协同立法的主体，形成“规章”之间的协同。但是，2015年立法法修改将设区的市人大及其常委会扩充为地方性法规的立法主体。就赋权权限来说，限制之前较大的市立法权限，放开了设区的市立法权限㉖。如此“放”与“收”之间，体现的是国家对于地方立法主体扩容后失序的担忧。通过长期的国家法治建设，设区的市作为立法主体的能力逐渐被肯定，2023年立法法修改也扩充“基层治理”作为其立法权限。如此经验同样可适用于区域协同立法的构建中。不可否认，地方政府间的协同立法行为自2006年开始一直保留至今，也多有成果。但立法上放开需要省一级以及设区的市一级人大及其常委会熟练掌握协同立法技术后再作考量，否则协同立法本身作为立法领域的新形态，多主体、多层级的协同立法规范的产生势必产生立法资源不够、质量不足、位阶冲突等失序乱象。
第二，协同立法事项范围的有限性。基于区域内资源禀赋的统一性形成可协同利益，各地方都会争取自身利益最大化，进而协同内部的成员之间会产生利益冲突，而且，各地方的经济发展情况使得各地可能产生利益分化，对共同利益并非产生相同需求。由此，利益均衡便有迹可循，而法律作为协调利益冲突的有力工具，此时便有发挥作用的空间。不过，协同立法的共同事务首先要建构在立法法赋予地方可制定地方性法规的执行性、事务性、实验性三类事项的基础上，再者，并不是有共同治理的需要都可协同立法，还要考虑“区域协调发展的需要”。地方作为区域的个体，需要对区域协调发展的公益事项作出首要考虑，这是合情合理的。需要注意的是，“区域协调发展的需要”的具体内涵是需要进一步明确的。
第三，协同立法适用范围的扩大是必然的。一般来讲，各地方制定的法律规范在各自行政区域内发挥作用，超出行政区域不产生法律效力。但也要注意到某些“地方性事务”并非单行政区域立法所能妥善解决，不少地方事务也具有天然的跨行政区域的特点，譬如河流管理、大气污染治理等事项，这并非人为设定制度便可将其局限在行政区域内的。而且，此类事物可能在某区域内具有同质性，由国家一般化的立法可能无法触及根本问题，立法周期的长期性也会产生“远水不解近渴”的问题。由此，从地方立法结合本地方实际情况的角度来讲，寻求地方间共同事务治理需求，在各自地方实施相同的或者类似的法律规范可作上策。跨行政区域的共同事务是区域协同立法要解决的主要问题，适用范围的扩大也是其必然具有的特点，如此立法法第八十三条规定区域协同立法可在“有关区域”实施也就不难解释了。
相对一般地方立法的授权疆域而言，区域协同立法的主体未作改变，适用范围的扩大也被立法法第八十三条所涵盖，综合协同立法事项的边界划分以及区域与地方的利益位阶判断，有必要对“区域协调发展的需要”展开合宪性的内涵阐释。
四、“区域协同立法”的合宪性控制
（一）央地关系：支持与控制
1.支持：地方主动性、积极性的发挥
地方要在中央的统一领导下，充分发挥积极性与主动性。如何发挥主动性与积极性才能在尊重中央“最终决定者”的基础上扮演好地方“主动参与者”㉗的理想角色呢？地方间的横向合作是个可以参考的思路。不过宪法是否允许单一制体制下的地方间合作呢？答案是肯定的。我国是单一制国家，维护法制统一是一项重要的宪法原则。例如民族自治地方、经济特区以及特别行政区等“地方”的建立，在适应国情的基础上，也符合国家“集中力量进行社会主义现代化建设”的根本任务。也就是说，在不损害中央统一领导的前提下，地方完全可以为适应国家发展战略，突破行政区划作出发展性的细微调整，这可视为地方的主动性、积极性的发挥。就如有学者提出，未来的“行政区划研究需融入国家治理体系和治理能力现代化进程，支撑国家重要发展战略”㉘。所以说，区域协同立法实为国家区域协调发展战略下地方探求横向合作以发挥主动性、积极性的产物，在维护中央统一领导的基础上，可被宪法序言中“新发展理念”“根本制度依据”“根本任务依据”以及“职权职责依据”所支持㉙。
2.限制：维护国家法制统一
地方主动性、积极性的发挥要有限制，即必须维护中央的统一领导。宪法第五条第二款规定，“国家维护社会主义法制的统一与尊严”，“区域协同”为国家政策所引导，“立法”还是要遵从国家法制统一。需要注意以下三点，第一，区域协同立法不得与宪法相抵触。具体而言，“区域”的设定需要有理有据，不得以设定“区域”之名行地方分割之实，侵害国家主权与领土完整；区域协同立法要维护国家经济体制，不得破坏公有制为主体，多种所有制经济并存的基本经济制度；立法事项不得突破央地立法事权的分野，不得突破国家“一元两级多层次”的立法体制。第二， 区域协同立法不得与上位法相抵触。包括不与上位法立法目的相抵触；不超出自身立法权限；不违反立法程序；不违法设定公民、法人和其他组织的权利与义务；不违法变通等内容。第三，区域协同立法要符合区域内各地方的具体情况和实际需要。区域协同立法以共同事务的管理作为基础，追求区域内的有效治理。也就是说，需要在维护整体法秩序统一的情况下，制定具有地方特色的、有效的法规。总的来说，应充分理解“国家法制统一”的内涵，做到“统一”而“不同一”，这对于区域协同立法的发展具有重大意义。
（二）宪法监督：“备案审查”与“法规清理”
区域协同立法的最终成果是协同立法者均可适用的地方性法规。从其地方立法的本质上来说，基于立法法和《法规司法解释备案审查工作办法》对其进行合法性以及合理性的备案审查是其融入地方立法体系的应有之义。另外，区域协同立法可能在地方立法的基础上重复甚至是修改，这就不免产生两者法律冲突的问题，需要在考虑位阶效力的基础上开展法规清理工作。
1.备案审查：“交叉”与“共同”
区域协同立法增加了地方法律体系内部不统一的风险。具体而言，虽然在协同立法的过程中各地立法机关通过协商沟通平衡彼此利益并达成立法合意，但最后的法律文本还是由各地的立法机关按照各自程序自行审议通过。受保护本地区最大利益的影响，不能保证最终立法结果与各地达成的立法合意一致。因此，有必要加强区域协同立法的备案审查。
关于区域协同立法的备案审查，有学者主张建立交叉备案机制， 即“区域内地方立法在各自制定完成后要向区域内其他地方的立法机关进行备案，其他地方立法机关可以进行协调性的审查，当发现该地方立法有可能损害本地利益或影响整个区域共同利益时，可以就此提出立法协调要求并进行协商处理的制度”㉚。也有学者主张建立共同备案机制，即“通过协同立法方式制定的地方性法规，由开展协同立法的省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会共同报送全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”㉛。交叉备案审查的优势在于其可在向上级立法机关备案前，及时纠正不适应区域协调发展的条款，共同备案审查的优势在于备案后保障上级立法机关及时准确地掌握地方区域协同立法动态以及促成地方间的相互约束机制。交叉备案审查着眼于备案前的协同立法者相互纠错，共同备案审查着眼于备案后上级立法机关的动态掌控，两者在时间上不冲突，又各有优势，实践中不妨将两者衔接。具体而言，备案前的交叉备案审查类似“同桌间互查作业”，指出错误，及时改正，不具有强制约束力；备案后的共同备案审查类似“老师批改作业”，出现问题，可能要面临接受书面审查意见修改或废止的后果，具有强制约束力。无论是交叉备案审查还是共同备案审查，均是为了维护区域共同利益，这也是两者可共存并衔接的重要原因。
2.法规清理：“事前”与“事后”
备案审查只能解决不同行政区域的最终立法成果与立法合意的冲突，而无法解决一行政区域内区域协同立法与原有的其他法律规范之间的冲突。随着区域协同立法的不断推进，区域协同立法与既有的地方性法规、规章以及其他规范性文件的冲突只增不减，不利于区域协同立法发展以及国家法制统一进程。因此，有必要建立动态法规清理机制，及时清理与区域协同立法相抵触的地方性法规、规章，确保区域内法律规范的统一、协调。
以区域协同立法的开展为时间点，在立法协作展开前，各地可以先进行地方立法事前清理，等到通过协同立法成果后，则开展事后协同清理工作。㉜法规的事前及事后清理为区域内法律体系的协调一致加上双重保险，也进一步增强了区域协同立法成果的约束力和适用效力。区域协同立法作为新事物，与之相配套的法规清理机制也处在探索阶段，需要及时对已有的地方区域立法清理工作的经验进行总结，使之一般化、规范化，助力区域协同立法的健康运行。区域协同立法的法规清理具有很强的需求驱动性㉝，其清理的对象除了同一行政区域内的法律规范，还包括阻碍区域协调发展的以地方利益为导向制定的区域间立法。各地区域协同立法的法规清理并不统一，可通过出台区域协同立法法规动态清理办法以明确清理实施机构，明晰清理对象与标准，确定清理方式以及规范清理程序。在清理过程中，各地应及时沟通区域协同立法清理情况，相互反馈和监督。通过该清理机制，保持对区域协同立法的动态跟踪，并及时处理清理过程中的规则冲突问题，同时平衡各地利益，实现区域协调发展。
（三）事项范围：双重限制与来源
1.一般地方立法事项范围基础上的双重限制
（1）第一层限制：共同治理的需要
地方性法规可规定的立法事项既有地方立法事项，又有不同上位法相抵触前提下的央地共管立法事项。区域协同制定地方性法规的事项范围受共同治理需求的限制，仅包括部分地方性法规立法事项。具体来说，一是部分地方立法事项可进行区域协同立法，包括城乡建设与管理、历史文化保护、生态文明建设、基层治理四项地方性事务。二是部分央地共管立法事项也可进行区域协同立法，环境污染治理事项具有天然的跨区域性，我国环境保护法第二十条规定跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏需要国家建立联合防治协调机制。地方也对“生态文明建设”具有立法权限。那么，对于环境污染治理事项，可以是地方执行上位法的执行性立法事项，也可以是本就属于地方性事务的事务性立法事项。共同治理的需求限制建立在央地立法权限划分的基础上。
（2）第二层限制：区域协同发展的需要
中央与地方立法权限划分一直是学界难题，现有“重要程度+影响范围”的比较成熟的央地立法权划分标准，难以解释跨区域问题解决本应国家立法，实践中地方立法居多的境况，该划分标准“并不是完全贴合中国的立法实践”㉞。为此，立法法第八十三条增加“区域协调发展的需要”作为协同立法事项限制，如此规定显然是考虑我国现有京津冀、长三角、粤港澳等区域协同发展的实践，优先就国家区域协调发展战略整体进行协同立法，这其实是在表明“区域协调发展的需要”优先于“共同治理的需求”。
从整体与部分的关系角度解释，区域内各地方对于共同利益的视角展开是不一样的，“协同立法”也不是指严格意义上的“齐步走”。区域内协调发展总目标确认的情况下，区域内地方应就各地人大立法项目未来规划达成一致意见。考虑区域各个地方的发展水平不一，允许共同事务主要涉及的地方以及发展较好的地方因“共同治理的需要”以及相同的“发展眼光”先行协同立法，再对于其他地方以“长板补短板”的方式，倾斜资源提升其发展定位，先行立法以提供示范文本，如此做法均是为达成区域协调发展的最终目标。举例而言，京津冀区域除历史上的长期联系外，整体为疏解北京的非首都功能为目标，“区域协调发展的需要”即是区域目标达成的需要。如果三方本欲协同立法，但一方实难认同其他两方达成的合意，这时，需要有一定的资源倾斜使得发展较差的一方逐步提高其发展定位（如河北雄安新区的建设），这可避免某些立法事项成为区域内单方或者部分地方的“一厢情愿”。区域协调发展的需要在推动国家政策实施的角度上对协同立法范围进行了二次限缩。
2.区域协调发展事项的来源
“区域协调发展的需要”的协同立法事项限制实际为区域协同立法增添“一抹中央督导的色彩”㉟。总结实践经验可知，“区域协调发展的需要”或者说区域协调发展目标一般由中央或者地方间的共同上级来确定，可以通过“政策纲要”或者“会议纪要”的形式表现出来。政策纲要主要是指国家通过制定区域发展纲要的形式确定区域未来协调发展的重要领域。比如2015年6月，中共中央、国务院颁布的《京津冀协同发展纲要》指出，从疏解北京的非首都功能出发，京津冀协同发展重点领域为交通、环境产业升级、生态环境保护三个领域，这为京津冀未来协同立法指明了方向。会议纪要主要是指区域共同上级国家机关针对区域协调发展召开会议形成的指导记录。比如2023年3月20日至4月19日，新疆乌克昌片区、南疆片区、东疆片区以及北疆片区陆续召开全区高质量发展会议，自治区党委对四大片区未来发展均有不同的协同发展指导，包括乌克昌片区解决“乌昌石”区域大气污染问题，南疆片区要打造区域性全域旅游高地，东疆片区推动解决区域性缺水问题，北疆片区促进口岸经济带联动发展㊱。
结语
立法法第八十三条与地方组织法第十条、四十九条配套，为区域协同立法提供了合法性依据。从推动国家区域协调发展战略角度来看，区域协同立法尚处于未完善的状态，这与其理论研究尚浅与实践多靠成功经验不无关系。区域协同立法作为立法领域的新兴形态，实际操作上的工作机制、运行模式研究仍需进行，法律性质、功能定位的研究也不能忽视。以宪法解释立法法第八十三条“区域协同立法”内涵，实际乃制度设计层面疏通堵点，从而加深地方制度自信，保障其在国家区域协调发展战略中的规范地位。
注释
①温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，《求是学刊》2023年第2期，第108-116页。
②焦洪昌、席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，《法学》2016年第3期，第40-48页；陈光：《“大立法”思维下区域地方立法协调的困境与反思》，《湖湘论坛》2017年第3期，第127-133页；王子正：《东北地区立法协调机制研究》，《东北财经大学学报》2008年第1期，第40-43页；余俊：《大气污染治理中区域协同立法的问题》，《环境保护》2018年第19期，第28-33页。
③温泽彬、周大然：《论区域协同立法功能定位及其实现》，《求是学刊》2023年第2期，第108-116页；朱最新：《区域协同立法的运行模式与制度保障》，《政法论丛》2022年第4期，第141-150页；程庆栋：《区域协同立法层级关系困境的疏解》，《法学》2022年第10期，第32-44页。
④王建学：《论地方性法规制定权的平等分配》，《当代法学》2017年第2期，第3-11页。
⑤谢桂山、白利寅：《设区的市地方立法权的制度逻辑、现实困境与法治完善路径》，《法学论坛》2017年第3期，第37-43页。
⑥李少文：《地方立法权扩张的合宪性与宪法发展》，《华东政法大学学报》2016年第2期，第63-73页。
⑦王子正：《东北地区立法协调机制研究》，《东北财经大学学报》2008年第1期，第40-43页。
⑧胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,《人民日报》2007年10月16日。
⑨胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日。
⑩贺海仁：《我国区域协同立法的实践样态及其法理思考》，《法律适用》2020年第21期，第69-78页。
⑪孟庆瑜：《论京津冀协同发展的立法保障》，《学习与探索》2017年第10期，第54-64页。
⑫《〈京津冀人大法制工作机构联系办法〉原则通过》，天津人大网，https://www.tjrd.gov.cn/lfjj/system/2017/09/18/030009159.shtml，访问日期：2023年8月23日。
⑬习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日。
⑭⑲刘松山：《区域协同立法的宪法法律问题》，《中国法律评论》2019年第4期，第62-75页。
⑮《河北省人民代表大会常务委员会关于修改〈河北省地方立法条例〉的决定》规定，“省人民代表大会及其常务委员会可以根据区域协同发展的需要，与北京市、天津市及周边省、自治区人民代表大会及其常务委员会开展协同立法，推进解决改革发展中的共性问题、关联问题”。
⑯《山东省地方立法条例》第七十七条规定，“省人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以会同有关省级人民代表大会及其常务委员会建立区域协同立法工作机制，协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施”。
⑰《河北省人民代表大会常务委员会关于修改<河北省地方立法条例>的决定》规定：有下列情形之一的，应当进行地方性法规清理……（三）因经济社会发展、重大政策调整，地方性法规存在明显不适应情形的……”
⑱刘松山：《对〈立法法（修正草案）〉的审思：从七个重点问题展开》，《交大法学》2023年第2期，第20-30页。
⑳分别为《甘肃省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》《陕西省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》以及《四川省人民代表大会常务委员会关于加强大熊猫国家公园协同保护管理的决定》。
㉑童之伟：《“法无授权不可为”的宪法学展开》，《中外法学》2018年第3期，第570-587页。
㉒参见《山东省地方立法条例》第九十一条；《山西省地方立法条例》第九十三条；《北京市制定地方性法规条例》第六十三条；《上海市制定地方性法规条例》第八十二条。
㉓㉛刘小妹：《法律体系形式结构的立法法规范》，《法学杂志》2022年第6期，第85-101页。
㉔《〈四川省泸沽湖保护条例（草案）〉提请审议 川滇再携手 协同立法共护泸沽湖》，四川省人民政府网，https://www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2023/5/24/975e284f7a164c98a2e6fd4a8228c4d5.shtml，访问日期：2023年9月16日。
㉕黄兰松：《区域协同立法的实践路径与规范建构》，《地方立法研究》2023年第2期，第18-38页。
㉖伊士国：《论设区的市立法权扩容的风险及其防控》，《政法论丛》2017年第4期，第103-110页。
㉗张震：《依宪完善行政区划调整标准体系及其构建》，《政治与法律》2023年第3期，第98-111页。
㉘孟贵、王开泳、王甫园等：《中国行政区划研究30年:进展、启示与展望》，《地理科学进展》2023年第5期，第982-997页。
㉙张震：《区域协调发展的宪法逻辑与制度完善建议》，《法学杂志》2022年第3期，第28-40页。
㉚王春业：《自组织理论视角下的区域立法协作》，《法商研究》2015年第6期，第3-12页。
㉜王保民、王珺：《区域协同立法的工作机制及其优化》，《地方立法研究》2023年第3期，第37-53页。
㉝刘风景：《需求驱动下的地方性法规清理机制》，《内蒙古社会科学(汉文版)》2018年第6期，第83-87页。
㉞刘雁鹏：《中央与地方立法权限划分:标准、反思与改进》，《河北法学》2019年第3期，第20-28页。
㉟周泽夏：《区域协同立法：定位、特色与价值》，《河北法学》2021年第11期，第85-99页。
㊱《风起四片区 发展春潮涌——新疆高质量发展现场会述评》，天山网，https://www.ts.cn/xwzx/szxw/202304/t20230422_12986330.shtml，访问日期：2023年7月13日。
作者简介：秦月岩，新疆财经大学法学院硕士研究生，从事政府法务研究；刘念，新疆财经大学法学院硕士研究生，从事政府法务研究；沈子华，新疆财经大学法学院教授，法学博士，从事宪法与行政法学研究。
来源：《人大研究》杂志
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