【人大研究杂志】西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题与对策──基于甘肃省D区G村的个案分析
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-11-18 10:00:12
内容摘要：乡村治理中践行全过程人民民主意义重大，通过对甘肃省D区G村的个案研究发现，西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临五方面的问题：一是村两委能力建设不足影响了全过程人民民主的水平，二是县乡公权力运作不规范影响了全过程人民民主的信度，三是人口社会流动给践行全过程人民民主带来巨大挑战，四是民主方式变革不足影响了全过程人民民主的实施范围，五是群众民主规范参与不够与民主管理意识下降影响了全过程人民民主的效果。只有加强两委组织建设，规范权力运行方式，推动民主方式变革，培育乡村公共精神，引导群众有序表达，才能推动西部欠发达地区全过程人民民主与乡村治理现代化。
关键词：西部欠发达地区；乡村治理；全过程人民民主
乡村治理是国家治理的基石，是目前国家治理最为薄弱的部分，加强乡村治理是国家治理现代化的重要任务。乡村治理就是在党的领导下，依靠各种积极力量，把乡村建设成乡风文明和治理有效的和美乡村。乡村治理也是一个践行全过程人民民主的行动与过程，乡村治理过程中越是发扬人民民主，越能调动各种力量参与，越能消除治理难题，越能推动治理现代化。因此，研究乡村治理中的全过程人民民主具有重要意义。践行全过程人民民主在不同地区面临着不同的问题与挑战，尤其在西部欠发达地区，其不仅面临制度设计与权力运行方面的共性问题，还面临人口外流、组织能力偏低、公共精神衰落等特殊困难与问题，通过认真调查与分析，总结西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题并提出解决对策，既能推动西部欠发达地区全过程人民民主与乡村治理现代化，也能丰富相关理论研究。
一、相关文献回顾
党的二十大报告站在国家安全的角度指出要加强国家社会治理，对我国社会治理目标作出明确要求，即“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这个目标要求也指出了实现社会治理目标的途径，即调动各方积极因素，依靠民主参与。党的二十大报告也明确指出：“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[1]
对于治理与民主的关系研究，西方公共治理理论站在西式民主的角度进行了详细论述，都指出政府要与社会力量相互合作，才能实现更好的治理，国内学者也从国家与社会的关系视角进行了广泛研究。然而，民主的模式与实现形式各国都有差异，自中国提出全过程人民民主后，立足中国国情，从全过程人民民主的角度研究中国社会治理的文献并不多见，以中国知网收录数据为例，截至2023年11月底，相关文章约60多篇，其中直接研究乡村治理中全过程人民民主的文章只有5篇。目前，有关乡村治理中全过程人民民主的文献，总体上研究了乡村治理与全过程人民民主的关系，也涉及乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题与对策。在乡村治理与全过程人民民主的关系研究方面，高洪贵、宋宁指出，乡村治理与全过程人民民主之间有着天然的耦合性，乡村治理是践行全过程人民民主的场域，全过程人民民主是乡村治理的具体化，全过程人民民主具有参与、协商、监督等特性，乡村治理各环节各领域都应该践行全过程人民民主[2]。王杰、陈义平则从村“两委”“一肩挑”的角度论述了“一肩挑”是党领导全过程人民民主在乡村治理场域的现实体现，“一肩挑”加强党对全过程人民民主的全面领导，推动了乡村治理。[3]在乡村治理中践行全过程人民民主存在的问题与对策研究方面，朱超然、夏新华等指出，我国乡村治理中践行全过程人民民主存在一些问题，“在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节的操作层面，尚有违纪违法现象偶尔发生、广度深度效度仍需拓展、相关体制机制不甚健全、村民法治意识素养薄弱、信息技术手段运用不足等问题。”[4]并指出，未来要按“党的领导、协同共治、制度建设、文化培育、科技赋能”的办法推进全过程人民民主建设[5]。
总体而言，国内外学者对于治理与民主的研究广泛，关于乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题与对策研究相对较少，立足于中国乡村治理实践，研究西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主的文献更少，相关研究需要加强。从研究方法的角度看，目前学界的解释性研究较多，立足于个案与统计的实证研究相对较少。本文结合党的二十大报告对于乡村治理及全过程人民民主的论述，在前人研究的基础上，采用个案研究方法，以甘肃省D区G村为例，对乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题进行总结归纳，并针对问题提出对策建议。在研究框架方面，本文按照党的二十大报告对于发展基层民主的要求，从党对基层民主的领导、基层自治组织建设、群众自我管理、群体有序民主参与、公开公示监督五个方面考察乡村治理中践行全过程人民民主的问题。由于考察个案以村为单位，因此本文中的“乡村治理”主要以村为主，附带乡镇一级政府社会治理。
二、西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题
为准确分析西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题，我们选取了甘肃省级帮扶脱贫县（区）D区，在该区选取了人均收入处于中等水平的G村，在G村生活了四个多月，与G村村两委干部及农户建立了良好的信任关系，研究者与村两委干部深入交谈，深入农户进行调研，试图通过个案研究总结西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题。在考察G村乡村治理中践行全过程人民民主之前，先对G村基本情况进行介绍，然后从党对全过程人民民主的领导、村民委员会民主决策管理能力、群众民主参与管理、群众有序表达利益诉求、民主公开公示监督五个方面对G村践行全过程人民民主的情况进行考察分析，最后以个案分析总结出西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题。
（一）基本情况
G村是甘肃省D区一个典型的山区型农村，区域内植被稀少，常年干旱少雨，户籍人口647人，常住人口432人（此数据为本区内生活人口，村委会主任说实际人数不足一半），低保户80户，特困供养户6户，常住人口主要以老人、幼儿、妇女为主。老人一般在村留守，妇女因陪读需要，与子女往返于农村与城市之间，周末从城区学校返回农村。G村产业以种植马铃薯、玉米、燕麦为主，在村农民兼散养牛羊猪驴，畜牧业规模较小，4户家庭养殖蜜蜂，有一养猪大户，年销售规模在10万元左右，有一农业合作社，租种村民土地，合作社效益不稳定，2023年旱灾中亏损严重，在外打工者家庭收入明显高于在村务农者家庭收入，人均年收入在12000元左右。G村共有四个自然村（社），其中两个自然村至今没有硬化水泥路，除安置点外，现有水泥硬化道路未通到户，目前自来水基本直通家户，供水较好。G村有自己的党群服务中心，村支部书记51岁，由原村小学教师转任村支部书记并兼任村委会主任，文书兼任村卫生室村医，村内有一名乡镇帮扶干部长期驻村开展工作，包村领导（片长）总体负责全村重大事务的落实情况。G村监督委员会的3人，村监委会主任年工资9000元左右，由于工资太低，没有专职上班，其在市区开出租车挣钱，监督村委事务成为“兼职”，其他监委会成员无任何工资，四个月调研期间从来没上过班。G村村民代表共6人，总体年龄都在50岁至60岁之间，其中一人为村上红白喜事主持，一人不会写字，6名村民代表平时不上班，有重要任务时由村党支部书记电话通知到村工作，一般很少主动到村开展工作。G村妇联主任也为兼职，年工资2600元左右，一月到村一次。本调查开展时，妇联主任因为工作忙，不愿意再兼任职务，要求村上撤销其职务。
（二）党建引领全过程人民民主与自治组织实施全过程人民民主情况
G村有新建党群活动中心，全村党员人数38人，女性党员9人，统计名册上流动党员7人，事实上有一半以上党员不在村，都在省内外其他地区工作生活。支部书记在2020年上任，当问及个人情况时其回答道：“我原先在村上小学教书，后来小学撤校后，我就到工地打工，干了几年建筑工人。前几年村干部换届，上一届村支部书记被撤掉，上届村班子留下不少问题，乡党委与区纪委都不满意，就给撤了。最后实在找不出合适的人选，就把我从工地上叫回来，当了支部书记，兼任村委会主任。村上的文书是上一届村干部，也是我的堂哥，本来是乡村医生，又兼任文书，再加上咱们乡上派来一名驻村干部，在村上长期开展工作的就是我们3人。现在基本工作开展时，人手不够，文书因为兼任村医，经常看不到人，文书的记录工作就不好好干，日常记录等基本上我一人来做，给文书说了，要主动履行自己的任务，但人家不管，因为是堂弟兄，人家不听，我也不好意思再说，前几日乡纪委来人给他谈话了，说再不好好干，就处理。说实话，就是换人，现在也找不到合适的人选，文书最起码要识字，还要懂电脑，脑子要灵活，连我都不会电脑，现在留下的人都干不了这活，外边打工的人都不愿意干这活，找谁哩！”1村级事务决策方面，一般大事决策由包村片长指导，村支部书记、文书、包村干部三人商议，定下后由文书做好会议记录，然后在党群中心公示，“类似于护林员、低保户的调整，一般人家片长（包片村干部）觉得要调整，我和文书以及驻村乡干部三个就商量一下作出决定，然后请示一下片长就报送了。”当问及是否遵循“四议两公开”程序时，村支部书记回答道：“实际上，‘四议两公开’很难做到，一是乡上有些事情办理很急，今天发通知，要求明天就要报送名册，根本无法落实‘四议两公开’。再说了，党员一半以上在城区或省外打工，叫不来，因此组织召开党员大会很难，根本无法召开党员大会审议村里重大事务，村两委商议有时候都很难，就那么几个社长，经常嫌钱少，叫都叫不来，人家都很忙，村上根本无法做到‘四议两公开’。”在问及党员管理及党课活动时，村支部书记回答：“现在好多党员都叫不来，连党费都不交，这些党员的党费从我工资里出，收不上党费，乡党委肯定骂我，说我能力不行！”当问及是否可以按规定开除这些党员时，其回答道：“要是真正按照程序管理那就好了，不符合要求的党员直接开除，留下积极分子，开各种会的时候，凑个三分之二就能凑够，召集党员大会作个决定也就不那么为难了。关键是你要真开除了，上级党组织会说你党员管理能力不足，凝聚力不够，这要上级党委点头，才能办得成，否则吃亏的还是自己。今年在流动党员管理方面，我们建了个党员群，经常在群里发送学习资料，算是加强了流动党员的管理。”
从访谈资料及研究者长期体验式观察得出，G村党组织领导全过程人民民主的问题主要有三。一是村支部书记并未配强，影响了领导全过程人民民主的能力。受人口外流、工资待遇、能力素质等因素影响，从村内留守人口中选配能力较强的支部书记难度极大。二是村支部书记的党务能力与管理能力无法满足领导全过程人民民主的需要。从村内重大事务的决定及内部管理看，村支部书记没有认真做到“四议两公开”，无法有效管理文书及自然村社长。三是党员教育与党员活动存在不规范情况，引领民主不足。由于人口流动、管理不科学及部分党员自身原因，在村组织党员进行集体学习非常困难，“三会一课”制度未能真正有效落实，存在党组织活动不规范情况。村级层面党建不强问题，削弱了村党支部领导全过程人民民主的能力。在村党员内部，部分党员形成了可参会可不参会的认识，组织纪律散漫，党员纪律的散漫使得党员大会审议无法有效实施，使得落实“四议两公开”制度非常困难，影响了乡村治理中全过程人民民主的实施。
从访谈资料可以看出，G村村庄自治组织在践行全过程人民民主中存在三方面的问题，一是村委会主任与村干部无法配齐配强，影响了全过程人民民主的实施。由于工资待遇偏低，村上能人不愿意当村委会主任和村干部，他们倾向于搞实业致富或外出打工，除支部书记之外的兼职，使得村委会组织各类会议时工作人员不够，落实基层民主的能力不足。二是村民代表能力相对不足，村民代表（社长）年工资收入不足一万，从留守人口中很难选出符合条件的村民代表，选出的代表受教育水平偏低、工作能力不足，影响了村级事务的民主决策与公开公示。三是村民代表民主参与的权利意识不足，参与意识受多种因素影响。由于G村村民代表年龄偏大，代表居住分散，自然村距村部较远，工资待遇偏低，其不愿意经常到村部参加村民代表大会，或者表决各项事务，加上平时由支部书记、包片干部和包村干部一起商量决定重大事项，村支部书记（兼村委会主任）又是某些村民代表的亲戚，村民代表很少就重大事情发表个人意见，从来不问自己的权利。
（三）群众民主决策管理与群众有序民主参与情况
G村一半以上人口已流动到本区之外，实际留守人口中一半留守在村，一半左右在区政府驻地与农村之间流动，因此在村召开村民大会已无法实现。在问及村中是否召开过村民大会时，一位留守的老人回答道：“现在召开村民大会是不可能的，一半以上的人常年在外，根本就不回村，召开什么村民大会，开会能来二三十个人，就算是人数够多的了。讨论对自己有利的事情，村民就能叫来，讨论与自己无关的或者关系不大的事，一般都叫不来，现在开会积极的人，都是一些公益性岗位人员和低保户人口，要不是看在几块钱的面子上，根本就没人去。现在的社会变了，大部分人都越来越自私了，各顾各了，公共的事情没人干没人管，这也很正常，见怪不怪了！”既然现实中一起讨论决定村庄大事的积极性不高，是否可以把村庄事务放在村庄群里讨论呢，对于这个问题，村民的回答是：“这个很难说，不爱参与的人，你怎么要求他，他还是不参与。另外，如果在群里，人杂嘴多，你一言我一语，根本无法讨论，还会乱成一锅粥，在群里头吵架。”村干部对此问题的看法是：“这些事情根本不能发到群里，群里有几个人，经常找村干部麻烦，别人没意见，就他屁事多，啥事都不满意。有些事情发到群里讨论就无法控制了，人多意见多，声音不统一，众口难调，会造成干部工作非常被动，会带来群众之间的矛盾，会造成更大的不满意。”民主不仅是一种权利，而且是一种义务，没有脱离义务的民主权利。在乡村治理层面，民主参与集体事务管理既是权利也是义务，在村庄发展的重要事务民主管理方面，我们从道路维护和村庄环卫建设两个方面进行了访谈。在村庄道路维护方面，由于年轻人口大量外流，村庄缺乏公共车辆与设备，村道维修非常困难。“现在道路安全问题比较突出，村道特别容易被水冲毁，村道维修主要靠村干部、公益性岗位人员和低保户，公益性岗位人员和低保户就是因为拿了政府的几块钱，所以还能叫来，其他老百姓都叫不来。现在能叫来的都是老弱病残，干活都不拿手，混时间。基本上就是村干部开上自己家的三轮车，带着一帮低保户与公益性岗位人员，一起养护村里的道路。”在环境卫生维护与整治方面，村干部说：“这几年国家特别重视村容村貌及村庄环境卫生建设，村里的环卫工作确实比以前有了巨大进步，但是这方面还存在一定问题。一是群众还没有建立起不乱扔垃圾的习惯，没有从思想上形成保护环境的认识。有些群众认为自家门前堆放垃圾天经地义，随手扔点东西也不是多大的事情，认为干部管得太宽了！环境整治方面，村干部给说一声，大多农户就把自家门前的垃圾打扫了，公共道路两旁的垃圾，主要靠公益性岗位人员来处理，叫群众主动捡垃圾是办不到了，没人去，只能靠公益性岗位人员。”在民主参与的有序性方面，访谈设计了一个问题，当问及是否有村民到村上提意见或者上访时，村干部回答道：“村民一般不会说咱们组织上做的不对，也不去上访，但是每个村上多多少少会有几户人，不了解情况，不和村上沟通，直接上访或越级反映问题，有些上访现象是政府自身原因造成的，与村里无关，但最后政府都要求我们解决，让我们想办法，上面造成的问题本来就应该上面解决，但人家把皮球踢给我们。如前几日村上有一户人，家里的房子地基下陷，成为危房，原因是自来水公司的水管破了，把人家房子的地基给泡了，这户人和自来水公司没谈成，就直接上访，没有联系我们村上。还有前段时间，有一个农户，在人民网留言质问道路修建问题，后来村上查无此人，但人家反映问题真实，该问题需要乡镇和上级政府解决，我们也无法回答。另外就是，今年有一位村民，自己两三年前的补偿款标准记错了，说乡上没给他发够补偿款，他没有给村上说，就直接上访，最后经过村干部与乡上认真核实，村上与乡上都没有责任，是村民自己的问题，是他自己不了解情况，记错了标准。”
从上述深度访谈资料可以看出，村民在民主决策管理方面，存在三方面的问题。一是民众参与村庄事务的积极性确实有所下降，流动人口太多导致群众无法在场参与。村民民主参与积极性下降主要源于村民从生活共同体走向户籍共同体，表面上村民是一个共同体，事实上外出人口中整户外出情况较多，与原村庄没有共同的生活及利益关系，留守老人与儿童的参与能力天生不足，线下参与不便，也不具有线上参与能力。与此同时，外出人员网上民主参与机制没有建立起来。二是村民代表民主参与村庄事务的积极性不高，自身权利义务意识不强。在召开村民大会已经不可能的前提下，村庄大事民主管理决议只能依靠村民代表大会，而社会流动使得村民代表的选举非常困难，无法把能人配置到村民代表岗位上，导致村民代表自身能力素质相对较低，民主权利意识不强。三是村委会的民主管理能力不足影响了全过程人民民主的实施。村委会主任（兼书记）与村民代表自身能力相对不足影响了村委会内部管理能力，也影响了他们驾驭村庄全过程人民民主的能力，他们不敢把各种事项公开到群，害怕群众意见太多太大，驾驭不了，不好收场。
村民有序参与方面的问题主要有三。一是存在参与不够有序和规范的情况。部分村民对村两委缺乏信任，觉得村两委解决不了自身问题与诉求，故愿意以“扩大”影响的上访或越级质问方式表达自身利益诉求，也有部分村民认为问题源于上级政府，与村两委无关，不愿意在村级层面表达。二是村两委驾驭有序参与的能力不足。村两委组织在调动群众规范表达方面，存在能力恐慌与意愿不足的情况，村两委人员不善于引导群众通过村级民主表达自己的利益诉求，并且害怕群众无序表达，给自己工作造成被动。三是县区一级政府对于无序参与问题的责任落实不够，存在体制性“踢皮球”行为。对于村民无序表达现象及问题的治理，尤其是涉及上级政府及其部门的问题，县乡政府往往很少直接主动化解相关问题，一般直接推给村两委去解决，但对治理资金投入非常有限。
（四）民主公开公示监督情况
公开公示与加强监督是推动全过程人民民主的重要内容与手段，建立完善的公开公示制度及民主监督制度，接受人民群众全方位的监督，是践行全过程人民民主的重要体现。为了考察G村社会事务决策的公示公开情况，我们以“四议两公开”中的“两公开”为主题考察G村全过程人民民主的实施情况，分别从“决议公开”和“实施结果公开”两个方面考察村级事务公开情况。在决议公开方面，G村很少做到决议公开。“一般重大事务的决定，如新纳入监测户的确定，由符合条件的农户申报，片长、包村干部、村支部书记、文书几个人开个会就确定了，最后在党群中心公布研究结果，就算完成工作。”当问及事前为什么不公示或整个决议过程不公示，村干部回答道：“提前公示无意义，就算公示，也没有人来参与，没人提意见，都忙自己的事，谁来呀？现在的人，就自己利益相关的事情，还有可能提点意见，其他公共事务没人管。整个决议过程我们有会议记录，但是很少公布，内容太长了，公布了也没啥用。再说了，有些事情根本无法公示，你说乡政府今晚上发通知，明天早上就要报名单，咱们不可能大晚上公示，第二天已经会议开完就报送了，这样的公示也就是个形式，没有必要这么去做，否则会闹出笑话。”当问及国家对于“四议两公开”有明确要求，公示决议过程涉及责任界定与程序民主时，村干部说：“这要求是对着哩，但是真正要做到‘两公开’，需要各方面因素的配合，一是乡政府各类任务要考虑到村级民主的程序要求，不能今日通知，明日就要结果，民主决议需要一个时间过程，村上民主决策后进行公示，大家没意见后才能报送。二是为村上配齐配强足够干部，这样村上能随时组织召开村民代表会议和党员大会，能随时公开决策过程。三是群众支持力度较高，村民代表与党员能随叫随到，积极参与公开讨论，保证公开的内容真实。事实上，这三者在现实生活中都做不到！所以也就谈不上真正的决策之前公开和决策过程公开，公开了也是假的！当然我们没有公开过程并不见得结果不公正，经过乡干部、村干部、驻村干部商量后的结果，一般都没啥问题，比较公正。”1结果公示方面，一般结果公示在党群服务中心公示栏。“村上所有重大决定的结果，我们都做了公示，就公示在公示栏，这方面还是非常及时到位。”当问及一些决定是否可以公布到村庄群时，村文书回答道：“国家政策要求公开公示，也没有要求一定公示到哪里，我们公示在党群中心是没有问题的。要是公示在村庄群里，麻烦多得很，不管你做的对不对好不好，总有一些人在群里发表不满意见，就算你通过四议两公开作出决定，老百姓还是不满意，就在群里漫骂，像泼妇一样，你说遇到这些事情怎么办？公布决策结果就挨骂，重新作出决定又不可能，反正不好办！”
从深度访谈资料来看，G村村务公开公示监督方面存在的问题主要有两个，一是村级决议过程公开不足。造成公开公示不足的原因主要是乡镇任务要求时间紧，按程序公示无法满足乡镇要求，村民代表待遇低且参与意识不强，做不到全部重大事务的民主公开，流动党员太多及参与意识不足，使得党员评议大会因人数不足无法召开，而公开有问题的决策过程本身就是“造假”，村两委不敢公开决策过程，因此面临不公开与公开都违规的困境。二是结果公开公示活动有提高的空间。虽然G村社会事务民主决议的结果公示方式符合国家政策与“四议两公开”的要求，但是公开范围和方式还可以改进，完全可以利用网络公开到村庄群，这需要乡村干部进一步提高驾驭全过程人民民主的能力，需要加强村民有序表达的引导和宣传教育。
（五）西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题总结
以G村为个案研究发现，西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题可以总结为五个方面，一是党支部与村委会的能力建设不足严重影响了全过程人民民主的实施。由于人口外流、待遇偏低等原因，西部欠发达地区乡村治理中无法配强配齐村两委干部，这导致村两委组织的社会吸引力不足，村两委工作人员文化水平偏低，年龄结构偏大，干部驾驭民主的能力意识不足，内部人员管理松散，党员干部教育管理宽松软。村两委组织建设的滞后，使得全过程人民民主的实施大打折扣，社会事务的民主讨论、民主决策与公示公开等环节流于形式。二是县乡政府治理权力运作不规范及体制性压力影响全过程人民民主的实施。乡村治理中，村两委必然承接上级党委政府安排的一些事务，乡镇一级相关事务安排紧迫使得村级层面民主决策与公开公示无法实施。县级政府及相关部门对于自身工作引起的社会矛盾与问题化解不足，通过体制性压力推向村两委，县级或乡级政府交代的某些社会事务超出村级民主协商范围，村两委无法通过民主协商解决，强迫村干部去解决等于破坏乡村民主的信任基础。三是人口社会流动给践行全过程人民民主带来巨大挑战。人口外流是西部欠发达地区普遍存在的社会现象，人口外流一方面影响村两委干部的选拔与配备，另一方面使得流动党员管理和村民管理困难，无法组织召开村民大会与党员大会，党员大会审议与村民大会决议无法得到实施，民主审议和民主决议受到影响。四是践行全过程人民民主的方式变革不到位影响全过程人民民主的实施。在人口大量外流的社会背景下，现场式民主讨论、民主决策、民主监督受到时空限制，传统的基层民主运作方式已经无法满足乡村社会治理变革需要，而现代化的网络民主方式并未建立起来，乡村干部的网络民主意识及驾驭网络民主的能力急需提高。五是群众民主参与不规范与民主管理意识下降并存。由于乡镇与村两委对居民利益诉求的表达引导不足，以及某些问题超出乡镇与村两委的职能，部分群众对乡村组织存在不信任现象，时常越级表达利益诉求。村两委联系群众的文化纽带与组织纽带逐渐松散，村民中普遍存在重视民主权利但漠视公民义务的现象，民主管理村级事务的意愿下降。
三、西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主的对策建议
通过对G村的个案研究发现，西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临一些问题，针对发现的问题，提出以下对策建议。
（一）加强村两委组织建设，提高领导和驾驭全过程人民民主的能力
加强党的领导是践行全过程人民民主的保障，党的二十大报告明确指出，要加强党对全过程人民民主的领导，体现人民意志，保障人民权利，激发人民活力。对于乡村治理尤其是村级层面治理来说，在支部书记和村委会主任“一肩挑”的情况下，党支部书记的能力素质基本上决定了党对基层社会治理的领导能力，基本上决定了践行全过程人民民主的水平与能力，只有为支部配强书记与文书等专职干部，才能切实贯彻落实全过程人民民主，改变村庄治理的软弱涣散情况。要通过提高待遇、加强管理、教育培训、业务专职等方式快速提升村两委干部的能力，确保全过程人民民主在乡村层面得到贯彻落实，村两委领导和驾驭全过程人民民主的实施。
（二）规范县乡权力运行方式，突出县乡公权力的民主管理责任
民主既是权力规范运行的过程，又是权力责任明晰的制度设计，在乡村治理中全面践行全过程人民民主，必然受到政府权力运作的影响。县乡两级社会治理事务的运行过程中，必须考虑基层村级层面的民主协商、民主决策与公示监督等环节，否则村级层面只能违背民主协商与民主决策程序，公开公示也只能草草走过场，基层全过程人民民主大打折扣。全过程人民民主的实施，对于各级政府来说，有自己明确的事务界限与责任义务，公权力的运行切不可把自身的责任义务推给下级政府或村级组织，切不可以权力强迫底层社会民主商讨解决之策，否则只会损害乡村治理中全过程人民民主的实施效果，损伤人民群众对全过程人民民主的信任。
（三）推动民主方式变革与创新，应对人口流动的时代挑战
在大力推进城镇化战略，提高人口集中度，进而提升公共服务效率，提升农业经营管理现代化过程中，西部欠发达地区人口外流成为不可阻挡的发展趋势、如何顺应时代变化，创建一套行之有效的乡村民主实施办法，调动流动人口民主参与村庄社会事务，引导群众规范有序表达，增强群众责任意识，从而推动乡村治理创新，这是践行全过程人民民主面临的重要问题。时代变迁虽然给我们带来了挑战，但也给我们提供了解决问题的出路，充分利用网络手段公示公开和决议管理村庄事务，成为践行全过程人民民主的必然，应尽快从法律政策层面对于乡村治理中的网络民主进行明确正向确认与肯定，并主动引导、规范和使用网络民主形式应对时代挑战，推动全过程人民民主与乡村治理现代化。
（四）以公共空间建设凝聚乡村公共精神，引导群众有序民主表达
在乡村治理中践行全过程人民民主，离不开公共精神的构建，面对乡村治理中公民整体参与意识下降，以及群众重自身利益表达而轻公共事务民主参与的情况，只有塑造公共精神，大力开展公共体育活动，举办公共文化活动，开展各类民俗活动，让村民感受到集体活动带来的精神愉悦，唤起群众的集体意识和文化归属心理，才能提高群众民主管理的积极性，扩大民主参与范围。在乡村治理中践行全过程人民民主，不仅需要更多群众的参与，而且需要更加规范有序的民主参与，这对乡村干部和群众都提出更高的要求。对乡村干部来说，要比以往更加重视程序公开和结果公正，既要提高自身驾驭民主的能力，明确按照规范程序办事，学会以程序引导群众规范表达，又要加大对群众的宣传教育，引导群众规范表达，推动全过程人民民主与乡村治理现代化。
参考文献
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[2]高洪贵,宋宁.全过程人民民主赋能乡村治理的可能与可为[J].行政论坛,2023(5):51-56.
[3]王杰,陈义平.党领导全过程人民民主的乡村治理实践——以安徽村“两委”“一肩挑”为例[J].中共天津市委党校学报,2022(5):14-23.
[4][5]朱超然,夏新华.全过程人民民主视域下乡村治理的法治进路[J].河北法学,2023(12):98-117.
作者简介：任怀玉，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）民族宗教教研部副教授，博士，研究方向为公共管理与社会治理。
来源：《人大研究》杂志
关键词：西部欠发达地区；乡村治理；全过程人民民主
乡村治理是国家治理的基石，是目前国家治理最为薄弱的部分，加强乡村治理是国家治理现代化的重要任务。乡村治理就是在党的领导下，依靠各种积极力量，把乡村建设成乡风文明和治理有效的和美乡村。乡村治理也是一个践行全过程人民民主的行动与过程，乡村治理过程中越是发扬人民民主，越能调动各种力量参与，越能消除治理难题，越能推动治理现代化。因此，研究乡村治理中的全过程人民民主具有重要意义。践行全过程人民民主在不同地区面临着不同的问题与挑战，尤其在西部欠发达地区，其不仅面临制度设计与权力运行方面的共性问题，还面临人口外流、组织能力偏低、公共精神衰落等特殊困难与问题，通过认真调查与分析，总结西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题并提出解决对策，既能推动西部欠发达地区全过程人民民主与乡村治理现代化，也能丰富相关理论研究。
一、相关文献回顾
党的二十大报告站在国家安全的角度指出要加强国家社会治理，对我国社会治理目标作出明确要求，即“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这个目标要求也指出了实现社会治理目标的途径，即调动各方积极因素，依靠民主参与。党的二十大报告也明确指出：“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[1]
对于治理与民主的关系研究，西方公共治理理论站在西式民主的角度进行了详细论述，都指出政府要与社会力量相互合作，才能实现更好的治理，国内学者也从国家与社会的关系视角进行了广泛研究。然而，民主的模式与实现形式各国都有差异，自中国提出全过程人民民主后，立足中国国情，从全过程人民民主的角度研究中国社会治理的文献并不多见，以中国知网收录数据为例，截至2023年11月底，相关文章约60多篇，其中直接研究乡村治理中全过程人民民主的文章只有5篇。目前，有关乡村治理中全过程人民民主的文献，总体上研究了乡村治理与全过程人民民主的关系，也涉及乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题与对策。在乡村治理与全过程人民民主的关系研究方面，高洪贵、宋宁指出，乡村治理与全过程人民民主之间有着天然的耦合性，乡村治理是践行全过程人民民主的场域，全过程人民民主是乡村治理的具体化，全过程人民民主具有参与、协商、监督等特性，乡村治理各环节各领域都应该践行全过程人民民主[2]。王杰、陈义平则从村“两委”“一肩挑”的角度论述了“一肩挑”是党领导全过程人民民主在乡村治理场域的现实体现，“一肩挑”加强党对全过程人民民主的全面领导，推动了乡村治理。[3]在乡村治理中践行全过程人民民主存在的问题与对策研究方面，朱超然、夏新华等指出，我国乡村治理中践行全过程人民民主存在一些问题，“在民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节的操作层面，尚有违纪违法现象偶尔发生、广度深度效度仍需拓展、相关体制机制不甚健全、村民法治意识素养薄弱、信息技术手段运用不足等问题。”[4]并指出，未来要按“党的领导、协同共治、制度建设、文化培育、科技赋能”的办法推进全过程人民民主建设[5]。
总体而言，国内外学者对于治理与民主的研究广泛，关于乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题与对策研究相对较少，立足于中国乡村治理实践，研究西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主的文献更少，相关研究需要加强。从研究方法的角度看，目前学界的解释性研究较多，立足于个案与统计的实证研究相对较少。本文结合党的二十大报告对于乡村治理及全过程人民民主的论述，在前人研究的基础上，采用个案研究方法，以甘肃省D区G村为例，对乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题进行总结归纳，并针对问题提出对策建议。在研究框架方面，本文按照党的二十大报告对于发展基层民主的要求，从党对基层民主的领导、基层自治组织建设、群众自我管理、群体有序民主参与、公开公示监督五个方面考察乡村治理中践行全过程人民民主的问题。由于考察个案以村为单位，因此本文中的“乡村治理”主要以村为主，附带乡镇一级政府社会治理。
二、西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题
为准确分析西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题，我们选取了甘肃省级帮扶脱贫县（区）D区，在该区选取了人均收入处于中等水平的G村，在G村生活了四个多月，与G村村两委干部及农户建立了良好的信任关系，研究者与村两委干部深入交谈，深入农户进行调研，试图通过个案研究总结西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题。在考察G村乡村治理中践行全过程人民民主之前，先对G村基本情况进行介绍，然后从党对全过程人民民主的领导、村民委员会民主决策管理能力、群众民主参与管理、群众有序表达利益诉求、民主公开公示监督五个方面对G村践行全过程人民民主的情况进行考察分析，最后以个案分析总结出西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题。
（一）基本情况
G村是甘肃省D区一个典型的山区型农村，区域内植被稀少，常年干旱少雨，户籍人口647人，常住人口432人（此数据为本区内生活人口，村委会主任说实际人数不足一半），低保户80户，特困供养户6户，常住人口主要以老人、幼儿、妇女为主。老人一般在村留守，妇女因陪读需要，与子女往返于农村与城市之间，周末从城区学校返回农村。G村产业以种植马铃薯、玉米、燕麦为主，在村农民兼散养牛羊猪驴，畜牧业规模较小，4户家庭养殖蜜蜂，有一养猪大户，年销售规模在10万元左右，有一农业合作社，租种村民土地，合作社效益不稳定，2023年旱灾中亏损严重，在外打工者家庭收入明显高于在村务农者家庭收入，人均年收入在12000元左右。G村共有四个自然村（社），其中两个自然村至今没有硬化水泥路，除安置点外，现有水泥硬化道路未通到户，目前自来水基本直通家户，供水较好。G村有自己的党群服务中心，村支部书记51岁，由原村小学教师转任村支部书记并兼任村委会主任，文书兼任村卫生室村医，村内有一名乡镇帮扶干部长期驻村开展工作，包村领导（片长）总体负责全村重大事务的落实情况。G村监督委员会的3人，村监委会主任年工资9000元左右，由于工资太低，没有专职上班，其在市区开出租车挣钱，监督村委事务成为“兼职”，其他监委会成员无任何工资，四个月调研期间从来没上过班。G村村民代表共6人，总体年龄都在50岁至60岁之间，其中一人为村上红白喜事主持，一人不会写字，6名村民代表平时不上班，有重要任务时由村党支部书记电话通知到村工作，一般很少主动到村开展工作。G村妇联主任也为兼职，年工资2600元左右，一月到村一次。本调查开展时，妇联主任因为工作忙，不愿意再兼任职务，要求村上撤销其职务。
（二）党建引领全过程人民民主与自治组织实施全过程人民民主情况
G村有新建党群活动中心，全村党员人数38人，女性党员9人，统计名册上流动党员7人，事实上有一半以上党员不在村，都在省内外其他地区工作生活。支部书记在2020年上任，当问及个人情况时其回答道：“我原先在村上小学教书，后来小学撤校后，我就到工地打工，干了几年建筑工人。前几年村干部换届，上一届村支部书记被撤掉，上届村班子留下不少问题，乡党委与区纪委都不满意，就给撤了。最后实在找不出合适的人选，就把我从工地上叫回来，当了支部书记，兼任村委会主任。村上的文书是上一届村干部，也是我的堂哥，本来是乡村医生，又兼任文书，再加上咱们乡上派来一名驻村干部，在村上长期开展工作的就是我们3人。现在基本工作开展时，人手不够，文书因为兼任村医，经常看不到人，文书的记录工作就不好好干，日常记录等基本上我一人来做，给文书说了，要主动履行自己的任务，但人家不管，因为是堂弟兄，人家不听，我也不好意思再说，前几日乡纪委来人给他谈话了，说再不好好干，就处理。说实话，就是换人，现在也找不到合适的人选，文书最起码要识字，还要懂电脑，脑子要灵活，连我都不会电脑，现在留下的人都干不了这活，外边打工的人都不愿意干这活，找谁哩！”1村级事务决策方面，一般大事决策由包村片长指导，村支部书记、文书、包村干部三人商议，定下后由文书做好会议记录，然后在党群中心公示，“类似于护林员、低保户的调整，一般人家片长（包片村干部）觉得要调整，我和文书以及驻村乡干部三个就商量一下作出决定，然后请示一下片长就报送了。”当问及是否遵循“四议两公开”程序时，村支部书记回答道：“实际上，‘四议两公开’很难做到，一是乡上有些事情办理很急，今天发通知，要求明天就要报送名册，根本无法落实‘四议两公开’。再说了，党员一半以上在城区或省外打工，叫不来，因此组织召开党员大会很难，根本无法召开党员大会审议村里重大事务，村两委商议有时候都很难，就那么几个社长，经常嫌钱少，叫都叫不来，人家都很忙，村上根本无法做到‘四议两公开’。”在问及党员管理及党课活动时，村支部书记回答：“现在好多党员都叫不来，连党费都不交，这些党员的党费从我工资里出，收不上党费，乡党委肯定骂我，说我能力不行！”当问及是否可以按规定开除这些党员时，其回答道：“要是真正按照程序管理那就好了，不符合要求的党员直接开除，留下积极分子，开各种会的时候，凑个三分之二就能凑够，召集党员大会作个决定也就不那么为难了。关键是你要真开除了，上级党组织会说你党员管理能力不足，凝聚力不够，这要上级党委点头，才能办得成，否则吃亏的还是自己。今年在流动党员管理方面，我们建了个党员群，经常在群里发送学习资料，算是加强了流动党员的管理。”
从访谈资料及研究者长期体验式观察得出，G村党组织领导全过程人民民主的问题主要有三。一是村支部书记并未配强，影响了领导全过程人民民主的能力。受人口外流、工资待遇、能力素质等因素影响，从村内留守人口中选配能力较强的支部书记难度极大。二是村支部书记的党务能力与管理能力无法满足领导全过程人民民主的需要。从村内重大事务的决定及内部管理看，村支部书记没有认真做到“四议两公开”，无法有效管理文书及自然村社长。三是党员教育与党员活动存在不规范情况，引领民主不足。由于人口流动、管理不科学及部分党员自身原因，在村组织党员进行集体学习非常困难，“三会一课”制度未能真正有效落实，存在党组织活动不规范情况。村级层面党建不强问题，削弱了村党支部领导全过程人民民主的能力。在村党员内部，部分党员形成了可参会可不参会的认识，组织纪律散漫，党员纪律的散漫使得党员大会审议无法有效实施，使得落实“四议两公开”制度非常困难，影响了乡村治理中全过程人民民主的实施。
从访谈资料可以看出，G村村庄自治组织在践行全过程人民民主中存在三方面的问题，一是村委会主任与村干部无法配齐配强，影响了全过程人民民主的实施。由于工资待遇偏低，村上能人不愿意当村委会主任和村干部，他们倾向于搞实业致富或外出打工，除支部书记之外的兼职，使得村委会组织各类会议时工作人员不够，落实基层民主的能力不足。二是村民代表能力相对不足，村民代表（社长）年工资收入不足一万，从留守人口中很难选出符合条件的村民代表，选出的代表受教育水平偏低、工作能力不足，影响了村级事务的民主决策与公开公示。三是村民代表民主参与的权利意识不足，参与意识受多种因素影响。由于G村村民代表年龄偏大，代表居住分散，自然村距村部较远，工资待遇偏低，其不愿意经常到村部参加村民代表大会，或者表决各项事务，加上平时由支部书记、包片干部和包村干部一起商量决定重大事项，村支部书记（兼村委会主任）又是某些村民代表的亲戚，村民代表很少就重大事情发表个人意见，从来不问自己的权利。
（三）群众民主决策管理与群众有序民主参与情况
G村一半以上人口已流动到本区之外，实际留守人口中一半留守在村，一半左右在区政府驻地与农村之间流动，因此在村召开村民大会已无法实现。在问及村中是否召开过村民大会时，一位留守的老人回答道：“现在召开村民大会是不可能的，一半以上的人常年在外，根本就不回村，召开什么村民大会，开会能来二三十个人，就算是人数够多的了。讨论对自己有利的事情，村民就能叫来，讨论与自己无关的或者关系不大的事，一般都叫不来，现在开会积极的人，都是一些公益性岗位人员和低保户人口，要不是看在几块钱的面子上，根本就没人去。现在的社会变了，大部分人都越来越自私了，各顾各了，公共的事情没人干没人管，这也很正常，见怪不怪了！”既然现实中一起讨论决定村庄大事的积极性不高，是否可以把村庄事务放在村庄群里讨论呢，对于这个问题，村民的回答是：“这个很难说，不爱参与的人，你怎么要求他，他还是不参与。另外，如果在群里，人杂嘴多，你一言我一语，根本无法讨论，还会乱成一锅粥，在群里头吵架。”村干部对此问题的看法是：“这些事情根本不能发到群里，群里有几个人，经常找村干部麻烦，别人没意见，就他屁事多，啥事都不满意。有些事情发到群里讨论就无法控制了，人多意见多，声音不统一，众口难调，会造成干部工作非常被动，会带来群众之间的矛盾，会造成更大的不满意。”民主不仅是一种权利，而且是一种义务，没有脱离义务的民主权利。在乡村治理层面，民主参与集体事务管理既是权利也是义务，在村庄发展的重要事务民主管理方面，我们从道路维护和村庄环卫建设两个方面进行了访谈。在村庄道路维护方面，由于年轻人口大量外流，村庄缺乏公共车辆与设备，村道维修非常困难。“现在道路安全问题比较突出，村道特别容易被水冲毁，村道维修主要靠村干部、公益性岗位人员和低保户，公益性岗位人员和低保户就是因为拿了政府的几块钱，所以还能叫来，其他老百姓都叫不来。现在能叫来的都是老弱病残，干活都不拿手，混时间。基本上就是村干部开上自己家的三轮车，带着一帮低保户与公益性岗位人员，一起养护村里的道路。”在环境卫生维护与整治方面，村干部说：“这几年国家特别重视村容村貌及村庄环境卫生建设，村里的环卫工作确实比以前有了巨大进步，但是这方面还存在一定问题。一是群众还没有建立起不乱扔垃圾的习惯，没有从思想上形成保护环境的认识。有些群众认为自家门前堆放垃圾天经地义，随手扔点东西也不是多大的事情，认为干部管得太宽了！环境整治方面，村干部给说一声，大多农户就把自家门前的垃圾打扫了，公共道路两旁的垃圾，主要靠公益性岗位人员来处理，叫群众主动捡垃圾是办不到了，没人去，只能靠公益性岗位人员。”在民主参与的有序性方面，访谈设计了一个问题，当问及是否有村民到村上提意见或者上访时，村干部回答道：“村民一般不会说咱们组织上做的不对，也不去上访，但是每个村上多多少少会有几户人，不了解情况，不和村上沟通，直接上访或越级反映问题，有些上访现象是政府自身原因造成的，与村里无关，但最后政府都要求我们解决，让我们想办法，上面造成的问题本来就应该上面解决，但人家把皮球踢给我们。如前几日村上有一户人，家里的房子地基下陷，成为危房，原因是自来水公司的水管破了，把人家房子的地基给泡了，这户人和自来水公司没谈成，就直接上访，没有联系我们村上。还有前段时间，有一个农户，在人民网留言质问道路修建问题，后来村上查无此人，但人家反映问题真实，该问题需要乡镇和上级政府解决，我们也无法回答。另外就是，今年有一位村民，自己两三年前的补偿款标准记错了，说乡上没给他发够补偿款，他没有给村上说，就直接上访，最后经过村干部与乡上认真核实，村上与乡上都没有责任，是村民自己的问题，是他自己不了解情况，记错了标准。”
从上述深度访谈资料可以看出，村民在民主决策管理方面，存在三方面的问题。一是民众参与村庄事务的积极性确实有所下降，流动人口太多导致群众无法在场参与。村民民主参与积极性下降主要源于村民从生活共同体走向户籍共同体，表面上村民是一个共同体，事实上外出人口中整户外出情况较多，与原村庄没有共同的生活及利益关系，留守老人与儿童的参与能力天生不足，线下参与不便，也不具有线上参与能力。与此同时，外出人员网上民主参与机制没有建立起来。二是村民代表民主参与村庄事务的积极性不高，自身权利义务意识不强。在召开村民大会已经不可能的前提下，村庄大事民主管理决议只能依靠村民代表大会，而社会流动使得村民代表的选举非常困难，无法把能人配置到村民代表岗位上，导致村民代表自身能力素质相对较低，民主权利意识不强。三是村委会的民主管理能力不足影响了全过程人民民主的实施。村委会主任（兼书记）与村民代表自身能力相对不足影响了村委会内部管理能力，也影响了他们驾驭村庄全过程人民民主的能力，他们不敢把各种事项公开到群，害怕群众意见太多太大，驾驭不了，不好收场。
村民有序参与方面的问题主要有三。一是存在参与不够有序和规范的情况。部分村民对村两委缺乏信任，觉得村两委解决不了自身问题与诉求，故愿意以“扩大”影响的上访或越级质问方式表达自身利益诉求，也有部分村民认为问题源于上级政府，与村两委无关，不愿意在村级层面表达。二是村两委驾驭有序参与的能力不足。村两委组织在调动群众规范表达方面，存在能力恐慌与意愿不足的情况，村两委人员不善于引导群众通过村级民主表达自己的利益诉求，并且害怕群众无序表达，给自己工作造成被动。三是县区一级政府对于无序参与问题的责任落实不够，存在体制性“踢皮球”行为。对于村民无序表达现象及问题的治理，尤其是涉及上级政府及其部门的问题，县乡政府往往很少直接主动化解相关问题，一般直接推给村两委去解决，但对治理资金投入非常有限。
（四）民主公开公示监督情况
公开公示与加强监督是推动全过程人民民主的重要内容与手段，建立完善的公开公示制度及民主监督制度，接受人民群众全方位的监督，是践行全过程人民民主的重要体现。为了考察G村社会事务决策的公示公开情况，我们以“四议两公开”中的“两公开”为主题考察G村全过程人民民主的实施情况，分别从“决议公开”和“实施结果公开”两个方面考察村级事务公开情况。在决议公开方面，G村很少做到决议公开。“一般重大事务的决定，如新纳入监测户的确定，由符合条件的农户申报，片长、包村干部、村支部书记、文书几个人开个会就确定了，最后在党群中心公布研究结果，就算完成工作。”当问及事前为什么不公示或整个决议过程不公示，村干部回答道：“提前公示无意义，就算公示，也没有人来参与，没人提意见，都忙自己的事，谁来呀？现在的人，就自己利益相关的事情，还有可能提点意见，其他公共事务没人管。整个决议过程我们有会议记录，但是很少公布，内容太长了，公布了也没啥用。再说了，有些事情根本无法公示，你说乡政府今晚上发通知，明天早上就要报名单，咱们不可能大晚上公示，第二天已经会议开完就报送了，这样的公示也就是个形式，没有必要这么去做，否则会闹出笑话。”当问及国家对于“四议两公开”有明确要求，公示决议过程涉及责任界定与程序民主时，村干部说：“这要求是对着哩，但是真正要做到‘两公开’，需要各方面因素的配合，一是乡政府各类任务要考虑到村级民主的程序要求，不能今日通知，明日就要结果，民主决议需要一个时间过程，村上民主决策后进行公示，大家没意见后才能报送。二是为村上配齐配强足够干部，这样村上能随时组织召开村民代表会议和党员大会，能随时公开决策过程。三是群众支持力度较高，村民代表与党员能随叫随到，积极参与公开讨论，保证公开的内容真实。事实上，这三者在现实生活中都做不到！所以也就谈不上真正的决策之前公开和决策过程公开，公开了也是假的！当然我们没有公开过程并不见得结果不公正，经过乡干部、村干部、驻村干部商量后的结果，一般都没啥问题，比较公正。”1结果公示方面，一般结果公示在党群服务中心公示栏。“村上所有重大决定的结果，我们都做了公示，就公示在公示栏，这方面还是非常及时到位。”当问及一些决定是否可以公布到村庄群时，村文书回答道：“国家政策要求公开公示，也没有要求一定公示到哪里，我们公示在党群中心是没有问题的。要是公示在村庄群里，麻烦多得很，不管你做的对不对好不好，总有一些人在群里发表不满意见，就算你通过四议两公开作出决定，老百姓还是不满意，就在群里漫骂，像泼妇一样，你说遇到这些事情怎么办？公布决策结果就挨骂，重新作出决定又不可能，反正不好办！”
从深度访谈资料来看，G村村务公开公示监督方面存在的问题主要有两个，一是村级决议过程公开不足。造成公开公示不足的原因主要是乡镇任务要求时间紧，按程序公示无法满足乡镇要求，村民代表待遇低且参与意识不强，做不到全部重大事务的民主公开，流动党员太多及参与意识不足，使得党员评议大会因人数不足无法召开，而公开有问题的决策过程本身就是“造假”，村两委不敢公开决策过程，因此面临不公开与公开都违规的困境。二是结果公开公示活动有提高的空间。虽然G村社会事务民主决议的结果公示方式符合国家政策与“四议两公开”的要求，但是公开范围和方式还可以改进，完全可以利用网络公开到村庄群，这需要乡村干部进一步提高驾驭全过程人民民主的能力，需要加强村民有序表达的引导和宣传教育。
（五）西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题总结
以G村为个案研究发现，西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临的问题可以总结为五个方面，一是党支部与村委会的能力建设不足严重影响了全过程人民民主的实施。由于人口外流、待遇偏低等原因，西部欠发达地区乡村治理中无法配强配齐村两委干部，这导致村两委组织的社会吸引力不足，村两委工作人员文化水平偏低，年龄结构偏大，干部驾驭民主的能力意识不足，内部人员管理松散，党员干部教育管理宽松软。村两委组织建设的滞后，使得全过程人民民主的实施大打折扣，社会事务的民主讨论、民主决策与公示公开等环节流于形式。二是县乡政府治理权力运作不规范及体制性压力影响全过程人民民主的实施。乡村治理中，村两委必然承接上级党委政府安排的一些事务，乡镇一级相关事务安排紧迫使得村级层面民主决策与公开公示无法实施。县级政府及相关部门对于自身工作引起的社会矛盾与问题化解不足，通过体制性压力推向村两委，县级或乡级政府交代的某些社会事务超出村级民主协商范围，村两委无法通过民主协商解决，强迫村干部去解决等于破坏乡村民主的信任基础。三是人口社会流动给践行全过程人民民主带来巨大挑战。人口外流是西部欠发达地区普遍存在的社会现象，人口外流一方面影响村两委干部的选拔与配备，另一方面使得流动党员管理和村民管理困难，无法组织召开村民大会与党员大会，党员大会审议与村民大会决议无法得到实施，民主审议和民主决议受到影响。四是践行全过程人民民主的方式变革不到位影响全过程人民民主的实施。在人口大量外流的社会背景下，现场式民主讨论、民主决策、民主监督受到时空限制，传统的基层民主运作方式已经无法满足乡村社会治理变革需要，而现代化的网络民主方式并未建立起来，乡村干部的网络民主意识及驾驭网络民主的能力急需提高。五是群众民主参与不规范与民主管理意识下降并存。由于乡镇与村两委对居民利益诉求的表达引导不足，以及某些问题超出乡镇与村两委的职能，部分群众对乡村组织存在不信任现象，时常越级表达利益诉求。村两委联系群众的文化纽带与组织纽带逐渐松散，村民中普遍存在重视民主权利但漠视公民义务的现象，民主管理村级事务的意愿下降。
三、西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主的对策建议
通过对G村的个案研究发现，西部欠发达地区乡村治理中践行全过程人民民主面临一些问题，针对发现的问题，提出以下对策建议。
（一）加强村两委组织建设，提高领导和驾驭全过程人民民主的能力
加强党的领导是践行全过程人民民主的保障，党的二十大报告明确指出，要加强党对全过程人民民主的领导，体现人民意志，保障人民权利，激发人民活力。对于乡村治理尤其是村级层面治理来说，在支部书记和村委会主任“一肩挑”的情况下，党支部书记的能力素质基本上决定了党对基层社会治理的领导能力，基本上决定了践行全过程人民民主的水平与能力，只有为支部配强书记与文书等专职干部，才能切实贯彻落实全过程人民民主，改变村庄治理的软弱涣散情况。要通过提高待遇、加强管理、教育培训、业务专职等方式快速提升村两委干部的能力，确保全过程人民民主在乡村层面得到贯彻落实，村两委领导和驾驭全过程人民民主的实施。
（二）规范县乡权力运行方式，突出县乡公权力的民主管理责任
民主既是权力规范运行的过程，又是权力责任明晰的制度设计，在乡村治理中全面践行全过程人民民主，必然受到政府权力运作的影响。县乡两级社会治理事务的运行过程中，必须考虑基层村级层面的民主协商、民主决策与公示监督等环节，否则村级层面只能违背民主协商与民主决策程序，公开公示也只能草草走过场，基层全过程人民民主大打折扣。全过程人民民主的实施，对于各级政府来说，有自己明确的事务界限与责任义务，公权力的运行切不可把自身的责任义务推给下级政府或村级组织，切不可以权力强迫底层社会民主商讨解决之策，否则只会损害乡村治理中全过程人民民主的实施效果，损伤人民群众对全过程人民民主的信任。
（三）推动民主方式变革与创新，应对人口流动的时代挑战
在大力推进城镇化战略，提高人口集中度，进而提升公共服务效率，提升农业经营管理现代化过程中，西部欠发达地区人口外流成为不可阻挡的发展趋势、如何顺应时代变化，创建一套行之有效的乡村民主实施办法，调动流动人口民主参与村庄社会事务，引导群众规范有序表达，增强群众责任意识，从而推动乡村治理创新，这是践行全过程人民民主面临的重要问题。时代变迁虽然给我们带来了挑战，但也给我们提供了解决问题的出路，充分利用网络手段公示公开和决议管理村庄事务，成为践行全过程人民民主的必然，应尽快从法律政策层面对于乡村治理中的网络民主进行明确正向确认与肯定，并主动引导、规范和使用网络民主形式应对时代挑战，推动全过程人民民主与乡村治理现代化。
（四）以公共空间建设凝聚乡村公共精神，引导群众有序民主表达
在乡村治理中践行全过程人民民主，离不开公共精神的构建，面对乡村治理中公民整体参与意识下降，以及群众重自身利益表达而轻公共事务民主参与的情况，只有塑造公共精神，大力开展公共体育活动，举办公共文化活动，开展各类民俗活动，让村民感受到集体活动带来的精神愉悦，唤起群众的集体意识和文化归属心理，才能提高群众民主管理的积极性，扩大民主参与范围。在乡村治理中践行全过程人民民主，不仅需要更多群众的参与，而且需要更加规范有序的民主参与，这对乡村干部和群众都提出更高的要求。对乡村干部来说，要比以往更加重视程序公开和结果公正，既要提高自身驾驭民主的能力，明确按照规范程序办事，学会以程序引导群众规范表达，又要加大对群众的宣传教育，引导群众规范表达，推动全过程人民民主与乡村治理现代化。
参考文献
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作者简介：任怀玉，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）民族宗教教研部副教授，博士，研究方向为公共管理与社会治理。
来源：《人大研究》杂志
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