【人大研究杂志】中国人大透明度指数报告（2023）──基于人大常委会网站的考察
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-11-19 09:33:00
内容摘要：中国社会科学院国家法治指数中心创新工程项目组2023年对人大透明度的工作进行评估。评估发现，部分地方人大践行全过程人民民主，重视人大公开工作。在人大立法透明度中，各级人大常委会基本能够做到应公开尽公开；在人大监督透明度中，各级人大常委会将公开作为监督的有效手段；在人大代表透明度中，各级人大常委会为代表履职提供便利。同时也发现，存在诸如公开不及时、不到位、不完整等现象。未来，各级人大常委会应当坚持以人民为中心，推动人大透明度建设，将公开作为常态融入人大活动中，切实提高公众参与的积极性，不断提高人大工作质量。
关键词：人大建设；全过程人民民主；人大常委会网站；透明度建设
习近平总书记指出：“要坚定政治制度自信，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”这就要求各级人大及其常委会要用好宪法和法律赋予的立法权、监督权，充分发挥人大代表作用，加强人大自身建设。无论是人大立法、人大监督还是人大代表工作，都离不开透明度建设。人大透明度建设是科学立法、民主立法、依法立法的前提，是人大监督得以顺利开展的保障，是人大代表工作的应有之义。为了全面评价人大透明度建设成果，总结全国人大常委会及31个省级人大常委会人大透明度建设中的经验，2023年，中国社会科学院国家法治指数研究中心组成项目组，对全国人大常委会和31个省级人大常委会门户网站人大透明度情况进行了评估。
一、人大透明度评估总体情况
（一）指标简介
相比于往年，本次评估除了考察人大立法状况之外，还针对人大监督和人大代表的透明度情况展开了评估。本次评估共有四个一级指标，分别为基础信息、人大立法、人大监督、人大代表（详见表1）。
公开人大基础信息，有助于社会公众增加对人大基本职能和动态工作的了解，拉近人民群众同人大常委会之间的距离。在基础信息板块，重点考察领导简历、领导名单、人大常委会机构列表、人大常委会职能、机构处室名单等。通过人大基础信息的公开能够有效展现各人大常委会的基本面貌，能够判断人大常委会各职能部门的工作状态。
立法是人大最主要的权力之一，律法乃国之重器，良法乃善治之前提。保障科学立法、民主立法、依法立法乃是地方立法之根本准则。立法必须符合地方实践情况，既要上承中央之精神，也要下接地方之需求。立法过程中要发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，全方位体现人民的意志。为了充分考察人大立法工作，在人大立法工作中设置“科学立法”“民主立法”“立法优化”三个指标。在科学立法方面，重点考察立法计划、立法规划、立法咨询、立法评估。在民主立法方面，重点考察立法草案公开、立法征求意见、立法意见反馈。在立法优化方面，选了立法评估、立法总结和法律法规数据库三个指标。
宪法规定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责和受其监督。人大监督的目的，是通过制约权力确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。据此，共设置“执法检查”“专题询问”“预算及审计监督”“法规规章备案审查”“规范性文件备案审查”五个指标。
执法检查是各级人大常委会对本级行政区域内法律和法规的实施情况进行的检查监督。执法检查是人大常委会行使监督权的重要形式，是推进法律法规在本行政区域正确实施的有效途径。在执法检查板块设置“执法检查实践”“执法检查报告”两个指标。
询问是法律赋予人大及其常委会的一项重要权力，专题询问作为询问的衍生和拓展，是人大常委会加强对“一府两院”工作监督的重要方式，是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的有效途径。在专题询问板块，共设置“专题询问实践”“专题询问反馈”两个指标。
预决算及审计是国家监督体系的重要组成部分，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面具有重要作用。人大对于审计工作的监督是完善审计工作的重要组成部分，有很强的法治性，讲求依法履职、依法监督。因此，本次评估选择“审查和批准决算”“听取和审议国民经济和社会发展计划”“听取和审议审计工作报告”“预算的执行情况报告”四个指标。
备案审查制度是保障宪法和法律实施的重要途径，是维护国家法制统一的重要举措，是发挥人大监督职权的重要手段。本次评估区分法规备案审查和规范性文件备案审查。在法规备案审查设置“备案审查报告”“备案审查实践”两个指标。在规范性文件备案审查方面，设置“规范性文件备案审查实践”“规范性文件备案审查报告”两个指标。
人大代表肩负着代表人民管理国家事务和社会事务的重要职责。代表工作是人大工作的基础和依托，只有做好代表工作，充分发挥代表作用，人大及其常委会才能更好地履行宪法和法律赋予的职权，人大工作才能充满生机和活力。本次评估在人大代表板块设置“议案建议”“代表信息公开”“代表履职保障”三个指标，以考察人大代表工作。
（二）总体情况
本次评估时间节点为2023年1月至2023年12月，评估过程中以网站观察为主，以微信公众号和移动APP验证为辅。根据4个板块的数据监测和评估，形成了全国人大常委会及31家省级人大常委会的总体测评结果（详见表2）。
总体而言，本次人大透明度评估具有如下特点：
首先，全国人大常委会独占鳌头。评估发现，全国人大常委会以90.7分的成绩独占鳌头，成为各地人大常委会人大透明度值得学习和借鉴的模板。在人大立法方面，全国人大常委会为每一部制定或修改的法律设置专题，集中公开制定或修改过程中的征求意见、审议、通过等信息，方便人民群众查询相关信息。在人大监督方面，全国人大常委会完整的公开了包括执法检查、专题询问、审议意见等在内的所有报告，在展现工作成果的同时为地方人大常委会提供了样板。在代表工作方面，全国人大常委会及时公开代表议案建议，以及议案建议办理情况，对代表资格进行审查后形成的报告向社会公开。
其次，人大透明度表现可圈可点。除了全国人大常委会之外，其他被评估对象表现可圈可点。在所有被评估对象中，有18家被评估单位分数超过60分，占比56.25%。大部分被评估对象均能够基本落实《立法法》《监督法》《代表法》等法律的规定，及时公开地方性法规征求意见情况、人大监督结果、代表活动等内容，但对于法律规定的公开要求存在理解偏差，在部分领域和细节上存在瑕疵，导致一些人大常委会公开效果较差，法定内容没有公开，非必要内容却大量公开。
再次，全过程人民民主方兴未艾。32家被评估对象均以各种形式践行全过程人民民主。有的通过无障碍模式拓展受众范围。例如，全国人大常委会、北京市人大常委会等开设无障碍模式，包括视力障碍的人群均可以通过无障碍模式浏览网站获取相关信息，参与人大立法、人大监督等活动。有的设置全过程人民民主专栏，汇总发展全过程人民民主经验做法。例如，江西省人大常委会将全省各级人大常委会走基层、倾听民声、为民服务的经验、事例、做法进行汇总，在全过程人民民主板块中集中公开。有的邀请普通公民参加人大常委会会议。例如，上海市人大常委会邀请普通公民旁听人大常委会会议，借此提升普通市民的政治素养和社会责任感，深入了解人大工作，提升人大常委会决策的科学性和民主性。
最后，人大信息化建设风生水起。人大信息化建设是适应信息化发展的必然要求，是提高人大工作效率的有效手段，是数字中国建设在人大工作中的体现。评估发现，包括全国人大常委会、上海市人大常委会、浙江省人大常委会在内的多数被评估对象均开设了数字人大板块，为人大工作插上了数字化翅膀。其中有的人大常委会利用信息化手段开展预算监督。例如，广东省人大常委会上线广东人大预算联网监督系统，在方便人大代表直接查询的同时，极大地提升了人大监督质效。有的人大常委会开辟备案审查建议平台供社会公众提意见、建议。例如，江苏省人大常委会设置线上备案审查建议平台，将报备系统、审查建议系统、备案系统、审查系统、数据库五大功能相融合，供省市县三级人大常委会，省、设区的市政府，备案审查专家，社会公众等多主体使用。有的则开设了智能问答专栏，方便随时回答群众提问。例如，北京市人大增加了智能问答咨询服务，将目前流行的生成式人工智能运用于人大工作之中，通过智能问答为普通人民群众答疑解惑。
二、人大透明度亮点纷呈
（一）人大立法日益精进
全国人大常委会及省级地方人大常委会在立法公开工作中坚持不懈、日拱一卒，不断吸收借鉴有益经验，提升立法公开质效。
首先，公开法律法规草案说明。法律法规征求意见是制定修改工作的重要环节，是保障法律法规质量的重要程序。在公开法律法规草案过程中适时公开草案说明，让普通群众了解法律法规的内容，能够有效降低群众参与立法的门槛。评估发现，有11家被评估对象在公开法律法规草案的同时公布草案说明，占比为34.375%。
其次，公布法律法规解读。如果说制定或修改法律法规是推动法治国家、法治政府、法治社会的基础，那么法律法规的适用和落地才是其关键。法律法规解读能够帮助普通群众迅速了解法律法规的重点、难点和争议点，明白法律法规出台的背景、意义、作用等内容。评估发现，包括天津市人大常委会、海南省人大常委会、湖北省人大常委会、广西壮族自治区人大常委会等在内的10家被评估对象公开了法规解读。
最后，公开意见反馈情况。法律法规草案公开征求意见能够有效提高立法质量，避免闭门造车，是科学立法、民主立法的体现。而公开意见反馈状况，则能够有效激发社会公众参与立法的热情。评估发现，包括全国人大常委会、北京市人大常委会、上海市人大常委会、青海省人大常委会、贵州省人大常委会等在内的6家被评估对象公开了征求意见反馈数量。
（二）人大监督成绩斐然
《监督法》第七条规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。各级人大常委会躬耕不辍，围绕执法检查、备案审查、预算及审计等内容开展监督工作，并取得了不俗的成绩。
首先，执法检查真抓实干。人大执法检查有利于促进法律法规贯彻实施，有助于维护宪法法律权威，有益于增强社会法律意识和观念。评估发现，32家被评估对象均开展了执法检查活动，其中有19家被评估对象公开了执法检查报告，占比为59.375%。执法检查报告是执法检查的总结，是人大常委会务实笃行的成果，不仅有利于倒逼执法检查工作，借此提升工作质效，还有助于推动执法检查向深向实。此外，评估发现，13家被评估对象公开了执法检查计划或年度监督计划，占比为40.625%。
其次，预算及审计公开表现优异。推动预算及审计公开能够有效加强对公权力的监督，防止权力滥用，公正评估公权力部门的实际工作。评估发现，全国人大常委会及省级人大常委会在预决算、审计工作报告、国民经济和社会发展等方面公开状况较为优异。29家被评估对象公开了人大常委会办公厅预决算信息，占比为90.625%；27家被评估对象公开了国民经济和社会发展报告，占比为84.375%；27家被评估对象公开了审计工作报告，占比为84.375%；28家被评估对象公开了政府预决算审查信息，占比为87.5%。
最后，备案审查广泛开展。备案审查是人大监督的重要方式，是维护宪法法律权威的重要手段，是维护国家法制统一的重要抓手。评估发现，32家被评估对象均开展了备案审查活动，其中有14家被评估对象公开了备案审查年度报告或备案审查年度总结，占比为43.75%。
（三）代表工作脚踏实地
首先，信息化助力代表工作。信息化建设是人大履职的“放大器”，是联系群众的“连心桥”，是提高效能的“助力器”。在人大代表工作方面，信息化能够极大提升代表工作效率，缩短人民群众同人大代表的时空距离，方便人大代表随时随地履职。评估发现，26家被评估对象拥有助力代表工作的各类信息化平台，占比为81.25%。有的人大常委会设置线上代表互动平台，例如，海南省人大常委会通过代表互动平台，帮助人民群众在线上同代表互动，表达诉求。有的人大常委会设置人大代表履职平台，例如，甘肃省人大常委会不仅开通人大代表网上履职平台，还开发了移动客户端APP，方便人大代表随时随地开展工作。
其次，公布代表联络站。代表与人民群众之间的线上联络不能替代线下沟通。线下交流有助于代表同群众之间建立信任，有助于激发代表同群众的情感共鸣，有益于对群众诉求即刻反馈。评估发现包括重庆市人大常委会、河南省人大常委会、贵州省人大常委会等在内的7家被评估对象在网上公开了代表联络站的地点、联络人员的联系电话、工作时间等信息，方便人民群众线下向人大代表反映诉求。
最后，代表履职保障有力。代表履职能力的提升需要举办专题培训班，组织代表赴先进地区学习培训，邀请代表列席常委会会议并参与专题询问、执法检查、立法听证、专题调研等。这一切都离不开财政的支持和保障。评估发现，各级人大代表履职保障有力，能够最大程度地保证代表履职工作顺利开展。从已经公开的部分人大常委会决算信息可知，人大代表履职经费平均为454万元，部分人大常委会代表履职经费甚至超过1500万元（详见表3），上述经费的使用为人大代表开展调研、拓宽知情知政渠道、完善议案建议奠定了基础。
三、人大透明度存在的问题
（一）对公开的理解仍有偏差
人大常委会门户网站不仅是宣传人大工作的平台，也是同人民群众沟通的平台，更是方便人民群众监督人大工作的平台。人大常委会门户网站应当也必须是公开的第一平台，然而评估过程中发现，仍有部分人大常委会未能将门户网站作为公开的第一平台，在网站中应该公开什么、何时公开、如何公开都存在这样那样的不正确的理解。具体表现如下：有的人大常委会的搜索栏目使用时需要输入验证码，每次搜索都需要验证一次，极大地降低了网站的便利性；有的人大常委会门户网站逻辑混乱，将审计审查报告或整改报告放置在法规草案审议栏目中，增加了公众查询信息的难度；有的人大常委会主要在微信公众号和地方日报中公开征求意见，而门户网站中却没有相关内容；有的人大常委会网站内容滞后，甚至到了2023年网站明显位置还在宣传党的十九大精神；有的人大常委会公开大量执法检查、专题询问的活动报道，却不公开执法检查和专题询问的报告。上述问题的出现，表明部分地方人大常委会还没有树立起正确的观念，未能将人大常委会门户网站作为公开的第一平台。
（二）网站更新内容仍有纰漏
人大常委会门户网不仅是信息发布平台，而且还是数据归集平台。故在公开中应当注重数据的连续性、及时性、完整性。评估发现，部分人大常委会网站公开内容存在纰漏，具体表现如下。有的人大常委会公报公开不连续，例如，只有2020年的公报，缺少2021年、2022年、2023年的公报；再如，有2023年1号、3号、4号公报，缺少第2号公报。有的人大常委会仅公开2023年立法计划，缺少2018年、2019年立法计划。有的常委会门户网站没有公开近五年或未来五年的立法规划，评估发现有19家被评估对象没有公开立法规划，占比为59.375%。有的人大常委会缺少近5年的备案审查报告或备案审查登记情况，仅有2017年之前的信息。上述问题的出现并非个例，在人大信息公开中丢三落四、顾此失彼的现象比比皆是。人大常委会公报、立法计划、立法规划、备案审查报告等信息公开不完整、不及时、不准确，一方面导致人大常委会诸多工作及成效无法展现；另一方面则间接减少了公众了解人大常委会的机会，对其工作产生诸多误解。
（三）立法公开仍有提升空间
首先，部分征求意见时间过短。《立法法》对法律征求意见的时间作了规定，即“一般不少于30日”，各地在地方立法条例中对征求意见时间也作了相关规定，有的是不少于30日，有的是不少于15日。无论是15日还是30日，都尽量保障普通群众有足够的时间提交意见或建议。评估发现，部分人大常委会立法征求意见时间仍然过短，有的甚至少于10日（详见表4），这导致普通群众没有足够的时间了解法规内容，无法有效提出针对性的意见建议。
其次，部分人大常委会立法计划公开较晚。评估发现，部分人大常委会门户网站立法计划公开较晚，不能在2023年第一季度及时公开2023年度立法计划，有的甚至到了2023年6—7月才公开本年度立法计划（详见表5）。过晚公开立法计划与“计划”二字相违，不利于全年立法工作的落实。
最后，法规宣传不足导致立法参与热情不高。对于与公民生活息息相关的法规，其立法征求意见参与度较高，而同公民生活关联度不高的法规，则很少受到关注。此时则需要加强对法规草案的宣传，否则公众很少参与立法活动。以贵州省人大常委会为例，《贵州省物业管理条例》在征求意见期间，其访问量达到了1965次，参与人数达到了39人，意见条数为54条。而《贵州省精神卫生条例》的访问量仅为136次，参与人数和意见条数均为0。可见对于部分法规而言，若宣传不足，具有一定专业门槛的法规则让大部分群众望而却步（详见表6）。
（四）代表工作还需提档升级
代表工作是践行全过程人民民主的应有之义，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，是了解民情、反映民意、集中民智的有效举措。评估发现，部分人大常委会的代表工作仍有改善空间。一方面，代表各项透明度还需提升。《代表法》第四十二条规定：“代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。”评估发现，有18家被评估对象没有公开代表意见办理情况报告，占比为56.25%，近五成人大常委会未能严格落实《代表法》之规定。公开代表意见和建议有利于群众监督代表工作，有助于提升代表履职水平。评估发现，有10家被评估对象没有公开代表意见，占比为31.25%，代表意见和建议公开水平亦有提升空间。另一方面，群众联系代表关山阻隔。《代表法》第四条规定，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”而在实践中，人大代表同原选举单位或人民群众的联络往往是单向的，人民群众很难通过电话、微信、短信联系到人大代表。人民群众往往不知道身边的基层联络站在哪里，也不清楚自己如何联系人大代表，更不了解如何向人大代表反映自身诉求。评估发现，29家被评估对象没有公开代表联络方式，占比为90.625%；25家被评估对象没有在网上公开基层联络站的联系方式，占比为78.125%。
四、人大透明度的展望与建议
提高人大透明度可以更好地保障人民群众的知情权和监督权，未来，各级人大常委会应当坚持以人民为中心，推动人大透明度建设，将公开作为常态融入人大活动当中，切实提高公众参与的积极性，为不断提高人大工作质量，为全面建设社会主义现代化国家贡献力量。
（一）自上而下提升人大透明度
全国人大常委会在透明度方面树立标杆，但部分省级人大常委会却没有严格按照《立法法》《监督法》《代表法》等法律要求公开人大立法、人大监督、人大代表相关工作信息。正所谓“上有好者,下必有甚焉者矣”。未来，全国人大常委会应当在透明度工作中发挥主导作用。一方面，全国人大常委会要做好自身公开工作，研究并制定好人大公开的制度文件，打造一整套公开的标准、制度、流程并严格遵守执行。另一方面，则要对地方人大公开工作进行指导和考核，定期向各级地方人大常委会通报考核结果，让地方人大常委会重视人大公开工作。
（二）透明度与人大履职相结合
各级人大常委会应当提高公开认识，转变公开理念，推动人大透明度同人大履职相结合、同经济社会发展相融合、同党委的思路理念相契合。人大常委会要将日常立法、监督、决定、代表等工作中产生的信息应公开尽公开，接受人民群众的监督。一方面，各级人大常委会应牢固树立门户网站是第一公开平台的理念，认真规划好每个板块，充实好每一处内容，避免出现延迟公开、遗漏数据、内容混乱等现象。另一方面，各级人大常委会应当加强学习借鉴，向政府机关、司法机关、检察机关取经问宝，学习政府信息公开的制度，参考法院公开的理念，借鉴检察院公开的思路，推动人大透明度向纵深迈进。
（三）信息化与透明度携手并进
信息化能够打破地域限制，将人大信息公开工作从局限于一隅之地拓展到广袤无垠的中华大地；打破时间限制，将人大工作从8小时拓展到全天候24小时。人大信息公开是人大信息化的基础，是人大数字化的前提，是人大智能化的根基。未来，各级人大常委会应当携手推进人大透明度和人大信息化建设，紧逐信息化、数字化、智能化浪潮，发挥好中国数字红利，以人大公开工作为抓手，以数字人大建设为契机，推动人大信息化与人大透明度携手并进，利用信息化为人大公开工作赋能，利用人大公开的信息提升智能化水平，推动人大工作与时俱进，谱写新时代的新篇章。
作者简介：刘雁鹏，中国社会科学院法学研究所助理研究员。
来源：《人大研究》杂志
关键词：人大建设；全过程人民民主；人大常委会网站；透明度建设
习近平总书记指出：“要坚定政治制度自信，坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。”这就要求各级人大及其常委会要用好宪法和法律赋予的立法权、监督权，充分发挥人大代表作用，加强人大自身建设。无论是人大立法、人大监督还是人大代表工作，都离不开透明度建设。人大透明度建设是科学立法、民主立法、依法立法的前提，是人大监督得以顺利开展的保障，是人大代表工作的应有之义。为了全面评价人大透明度建设成果，总结全国人大常委会及31个省级人大常委会人大透明度建设中的经验，2023年，中国社会科学院国家法治指数研究中心组成项目组，对全国人大常委会和31个省级人大常委会门户网站人大透明度情况进行了评估。
一、人大透明度评估总体情况
（一）指标简介
相比于往年，本次评估除了考察人大立法状况之外，还针对人大监督和人大代表的透明度情况展开了评估。本次评估共有四个一级指标，分别为基础信息、人大立法、人大监督、人大代表（详见表1）。
公开人大基础信息，有助于社会公众增加对人大基本职能和动态工作的了解，拉近人民群众同人大常委会之间的距离。在基础信息板块，重点考察领导简历、领导名单、人大常委会机构列表、人大常委会职能、机构处室名单等。通过人大基础信息的公开能够有效展现各人大常委会的基本面貌，能够判断人大常委会各职能部门的工作状态。
立法是人大最主要的权力之一，律法乃国之重器，良法乃善治之前提。保障科学立法、民主立法、依法立法乃是地方立法之根本准则。立法必须符合地方实践情况，既要上承中央之精神，也要下接地方之需求。立法过程中要发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，全方位体现人民的意志。为了充分考察人大立法工作，在人大立法工作中设置“科学立法”“民主立法”“立法优化”三个指标。在科学立法方面，重点考察立法计划、立法规划、立法咨询、立法评估。在民主立法方面，重点考察立法草案公开、立法征求意见、立法意见反馈。在立法优化方面，选了立法评估、立法总结和法律法规数据库三个指标。
宪法规定国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，并对其负责和受其监督。人大监督的目的，是通过制约权力确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权和司法权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。据此，共设置“执法检查”“专题询问”“预算及审计监督”“法规规章备案审查”“规范性文件备案审查”五个指标。
执法检查是各级人大常委会对本级行政区域内法律和法规的实施情况进行的检查监督。执法检查是人大常委会行使监督权的重要形式，是推进法律法规在本行政区域正确实施的有效途径。在执法检查板块设置“执法检查实践”“执法检查报告”两个指标。
询问是法律赋予人大及其常委会的一项重要权力，专题询问作为询问的衍生和拓展，是人大常委会加强对“一府两院”工作监督的重要方式，是提高常委会会议审议质量、增强监督工作实效的有效途径。在专题询问板块，共设置“专题询问实践”“专题询问反馈”两个指标。
预决算及审计是国家监督体系的重要组成部分，在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障经济社会健康发展等方面具有重要作用。人大对于审计工作的监督是完善审计工作的重要组成部分，有很强的法治性，讲求依法履职、依法监督。因此，本次评估选择“审查和批准决算”“听取和审议国民经济和社会发展计划”“听取和审议审计工作报告”“预算的执行情况报告”四个指标。
备案审查制度是保障宪法和法律实施的重要途径，是维护国家法制统一的重要举措，是发挥人大监督职权的重要手段。本次评估区分法规备案审查和规范性文件备案审查。在法规备案审查设置“备案审查报告”“备案审查实践”两个指标。在规范性文件备案审查方面，设置“规范性文件备案审查实践”“规范性文件备案审查报告”两个指标。
人大代表肩负着代表人民管理国家事务和社会事务的重要职责。代表工作是人大工作的基础和依托，只有做好代表工作，充分发挥代表作用，人大及其常委会才能更好地履行宪法和法律赋予的职权，人大工作才能充满生机和活力。本次评估在人大代表板块设置“议案建议”“代表信息公开”“代表履职保障”三个指标，以考察人大代表工作。
（二）总体情况
本次评估时间节点为2023年1月至2023年12月，评估过程中以网站观察为主，以微信公众号和移动APP验证为辅。根据4个板块的数据监测和评估，形成了全国人大常委会及31家省级人大常委会的总体测评结果（详见表2）。
总体而言，本次人大透明度评估具有如下特点：
首先，全国人大常委会独占鳌头。评估发现，全国人大常委会以90.7分的成绩独占鳌头，成为各地人大常委会人大透明度值得学习和借鉴的模板。在人大立法方面，全国人大常委会为每一部制定或修改的法律设置专题，集中公开制定或修改过程中的征求意见、审议、通过等信息，方便人民群众查询相关信息。在人大监督方面，全国人大常委会完整的公开了包括执法检查、专题询问、审议意见等在内的所有报告，在展现工作成果的同时为地方人大常委会提供了样板。在代表工作方面，全国人大常委会及时公开代表议案建议，以及议案建议办理情况，对代表资格进行审查后形成的报告向社会公开。
其次，人大透明度表现可圈可点。除了全国人大常委会之外，其他被评估对象表现可圈可点。在所有被评估对象中，有18家被评估单位分数超过60分，占比56.25%。大部分被评估对象均能够基本落实《立法法》《监督法》《代表法》等法律的规定，及时公开地方性法规征求意见情况、人大监督结果、代表活动等内容，但对于法律规定的公开要求存在理解偏差，在部分领域和细节上存在瑕疵，导致一些人大常委会公开效果较差，法定内容没有公开，非必要内容却大量公开。
再次，全过程人民民主方兴未艾。32家被评估对象均以各种形式践行全过程人民民主。有的通过无障碍模式拓展受众范围。例如，全国人大常委会、北京市人大常委会等开设无障碍模式，包括视力障碍的人群均可以通过无障碍模式浏览网站获取相关信息，参与人大立法、人大监督等活动。有的设置全过程人民民主专栏，汇总发展全过程人民民主经验做法。例如，江西省人大常委会将全省各级人大常委会走基层、倾听民声、为民服务的经验、事例、做法进行汇总，在全过程人民民主板块中集中公开。有的邀请普通公民参加人大常委会会议。例如，上海市人大常委会邀请普通公民旁听人大常委会会议，借此提升普通市民的政治素养和社会责任感，深入了解人大工作，提升人大常委会决策的科学性和民主性。
最后，人大信息化建设风生水起。人大信息化建设是适应信息化发展的必然要求，是提高人大工作效率的有效手段，是数字中国建设在人大工作中的体现。评估发现，包括全国人大常委会、上海市人大常委会、浙江省人大常委会在内的多数被评估对象均开设了数字人大板块，为人大工作插上了数字化翅膀。其中有的人大常委会利用信息化手段开展预算监督。例如，广东省人大常委会上线广东人大预算联网监督系统，在方便人大代表直接查询的同时，极大地提升了人大监督质效。有的人大常委会开辟备案审查建议平台供社会公众提意见、建议。例如，江苏省人大常委会设置线上备案审查建议平台，将报备系统、审查建议系统、备案系统、审查系统、数据库五大功能相融合，供省市县三级人大常委会，省、设区的市政府，备案审查专家，社会公众等多主体使用。有的则开设了智能问答专栏，方便随时回答群众提问。例如，北京市人大增加了智能问答咨询服务，将目前流行的生成式人工智能运用于人大工作之中，通过智能问答为普通人民群众答疑解惑。
二、人大透明度亮点纷呈
（一）人大立法日益精进
全国人大常委会及省级地方人大常委会在立法公开工作中坚持不懈、日拱一卒，不断吸收借鉴有益经验，提升立法公开质效。
首先，公开法律法规草案说明。法律法规征求意见是制定修改工作的重要环节，是保障法律法规质量的重要程序。在公开法律法规草案过程中适时公开草案说明，让普通群众了解法律法规的内容，能够有效降低群众参与立法的门槛。评估发现，有11家被评估对象在公开法律法规草案的同时公布草案说明，占比为34.375%。
其次，公布法律法规解读。如果说制定或修改法律法规是推动法治国家、法治政府、法治社会的基础，那么法律法规的适用和落地才是其关键。法律法规解读能够帮助普通群众迅速了解法律法规的重点、难点和争议点，明白法律法规出台的背景、意义、作用等内容。评估发现，包括天津市人大常委会、海南省人大常委会、湖北省人大常委会、广西壮族自治区人大常委会等在内的10家被评估对象公开了法规解读。
最后，公开意见反馈情况。法律法规草案公开征求意见能够有效提高立法质量，避免闭门造车，是科学立法、民主立法的体现。而公开意见反馈状况，则能够有效激发社会公众参与立法的热情。评估发现，包括全国人大常委会、北京市人大常委会、上海市人大常委会、青海省人大常委会、贵州省人大常委会等在内的6家被评估对象公开了征求意见反馈数量。
（二）人大监督成绩斐然
《监督法》第七条规定，“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开”。各级人大常委会躬耕不辍，围绕执法检查、备案审查、预算及审计等内容开展监督工作，并取得了不俗的成绩。
首先，执法检查真抓实干。人大执法检查有利于促进法律法规贯彻实施，有助于维护宪法法律权威，有益于增强社会法律意识和观念。评估发现，32家被评估对象均开展了执法检查活动，其中有19家被评估对象公开了执法检查报告，占比为59.375%。执法检查报告是执法检查的总结，是人大常委会务实笃行的成果，不仅有利于倒逼执法检查工作，借此提升工作质效，还有助于推动执法检查向深向实。此外，评估发现，13家被评估对象公开了执法检查计划或年度监督计划，占比为40.625%。
其次，预算及审计公开表现优异。推动预算及审计公开能够有效加强对公权力的监督，防止权力滥用，公正评估公权力部门的实际工作。评估发现，全国人大常委会及省级人大常委会在预决算、审计工作报告、国民经济和社会发展等方面公开状况较为优异。29家被评估对象公开了人大常委会办公厅预决算信息，占比为90.625%；27家被评估对象公开了国民经济和社会发展报告，占比为84.375%；27家被评估对象公开了审计工作报告，占比为84.375%；28家被评估对象公开了政府预决算审查信息，占比为87.5%。
最后，备案审查广泛开展。备案审查是人大监督的重要方式，是维护宪法法律权威的重要手段，是维护国家法制统一的重要抓手。评估发现，32家被评估对象均开展了备案审查活动，其中有14家被评估对象公开了备案审查年度报告或备案审查年度总结，占比为43.75%。
（三）代表工作脚踏实地
首先，信息化助力代表工作。信息化建设是人大履职的“放大器”，是联系群众的“连心桥”，是提高效能的“助力器”。在人大代表工作方面，信息化能够极大提升代表工作效率，缩短人民群众同人大代表的时空距离，方便人大代表随时随地履职。评估发现，26家被评估对象拥有助力代表工作的各类信息化平台，占比为81.25%。有的人大常委会设置线上代表互动平台，例如，海南省人大常委会通过代表互动平台，帮助人民群众在线上同代表互动，表达诉求。有的人大常委会设置人大代表履职平台，例如，甘肃省人大常委会不仅开通人大代表网上履职平台，还开发了移动客户端APP，方便人大代表随时随地开展工作。
其次，公布代表联络站。代表与人民群众之间的线上联络不能替代线下沟通。线下交流有助于代表同群众之间建立信任，有助于激发代表同群众的情感共鸣，有益于对群众诉求即刻反馈。评估发现包括重庆市人大常委会、河南省人大常委会、贵州省人大常委会等在内的7家被评估对象在网上公开了代表联络站的地点、联络人员的联系电话、工作时间等信息，方便人民群众线下向人大代表反映诉求。
最后，代表履职保障有力。代表履职能力的提升需要举办专题培训班，组织代表赴先进地区学习培训，邀请代表列席常委会会议并参与专题询问、执法检查、立法听证、专题调研等。这一切都离不开财政的支持和保障。评估发现，各级人大代表履职保障有力，能够最大程度地保证代表履职工作顺利开展。从已经公开的部分人大常委会决算信息可知，人大代表履职经费平均为454万元，部分人大常委会代表履职经费甚至超过1500万元（详见表3），上述经费的使用为人大代表开展调研、拓宽知情知政渠道、完善议案建议奠定了基础。
三、人大透明度存在的问题
（一）对公开的理解仍有偏差
人大常委会门户网站不仅是宣传人大工作的平台，也是同人民群众沟通的平台，更是方便人民群众监督人大工作的平台。人大常委会门户网站应当也必须是公开的第一平台，然而评估过程中发现，仍有部分人大常委会未能将门户网站作为公开的第一平台，在网站中应该公开什么、何时公开、如何公开都存在这样那样的不正确的理解。具体表现如下：有的人大常委会的搜索栏目使用时需要输入验证码，每次搜索都需要验证一次，极大地降低了网站的便利性；有的人大常委会门户网站逻辑混乱，将审计审查报告或整改报告放置在法规草案审议栏目中，增加了公众查询信息的难度；有的人大常委会主要在微信公众号和地方日报中公开征求意见，而门户网站中却没有相关内容；有的人大常委会网站内容滞后，甚至到了2023年网站明显位置还在宣传党的十九大精神；有的人大常委会公开大量执法检查、专题询问的活动报道，却不公开执法检查和专题询问的报告。上述问题的出现，表明部分地方人大常委会还没有树立起正确的观念，未能将人大常委会门户网站作为公开的第一平台。
（二）网站更新内容仍有纰漏
人大常委会门户网不仅是信息发布平台，而且还是数据归集平台。故在公开中应当注重数据的连续性、及时性、完整性。评估发现，部分人大常委会网站公开内容存在纰漏，具体表现如下。有的人大常委会公报公开不连续，例如，只有2020年的公报，缺少2021年、2022年、2023年的公报；再如，有2023年1号、3号、4号公报，缺少第2号公报。有的人大常委会仅公开2023年立法计划，缺少2018年、2019年立法计划。有的常委会门户网站没有公开近五年或未来五年的立法规划，评估发现有19家被评估对象没有公开立法规划，占比为59.375%。有的人大常委会缺少近5年的备案审查报告或备案审查登记情况，仅有2017年之前的信息。上述问题的出现并非个例，在人大信息公开中丢三落四、顾此失彼的现象比比皆是。人大常委会公报、立法计划、立法规划、备案审查报告等信息公开不完整、不及时、不准确，一方面导致人大常委会诸多工作及成效无法展现；另一方面则间接减少了公众了解人大常委会的机会，对其工作产生诸多误解。
（三）立法公开仍有提升空间
首先，部分征求意见时间过短。《立法法》对法律征求意见的时间作了规定，即“一般不少于30日”，各地在地方立法条例中对征求意见时间也作了相关规定，有的是不少于30日，有的是不少于15日。无论是15日还是30日，都尽量保障普通群众有足够的时间提交意见或建议。评估发现，部分人大常委会立法征求意见时间仍然过短，有的甚至少于10日（详见表4），这导致普通群众没有足够的时间了解法规内容，无法有效提出针对性的意见建议。
其次，部分人大常委会立法计划公开较晚。评估发现，部分人大常委会门户网站立法计划公开较晚，不能在2023年第一季度及时公开2023年度立法计划，有的甚至到了2023年6—7月才公开本年度立法计划（详见表5）。过晚公开立法计划与“计划”二字相违，不利于全年立法工作的落实。
最后，法规宣传不足导致立法参与热情不高。对于与公民生活息息相关的法规，其立法征求意见参与度较高，而同公民生活关联度不高的法规，则很少受到关注。此时则需要加强对法规草案的宣传，否则公众很少参与立法活动。以贵州省人大常委会为例，《贵州省物业管理条例》在征求意见期间，其访问量达到了1965次，参与人数达到了39人，意见条数为54条。而《贵州省精神卫生条例》的访问量仅为136次，参与人数和意见条数均为0。可见对于部分法规而言，若宣传不足，具有一定专业门槛的法规则让大部分群众望而却步（详见表6）。
（四）代表工作还需提档升级
代表工作是践行全过程人民民主的应有之义，是坚持和完善人民代表大会制度的内在要求，是了解民情、反映民意、集中民智的有效举措。评估发现，部分人大常委会的代表工作仍有改善空间。一方面，代表各项透明度还需提升。《代表法》第四十二条规定：“代表建议、批评和意见办理情况的报告，应当予以公开。”评估发现，有18家被评估对象没有公开代表意见办理情况报告，占比为56.25%，近五成人大常委会未能严格落实《代表法》之规定。公开代表意见和建议有利于群众监督代表工作，有助于提升代表履职水平。评估发现，有10家被评估对象没有公开代表意见，占比为31.25%，代表意见和建议公开水平亦有提升空间。另一方面，群众联系代表关山阻隔。《代表法》第四条规定，“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”而在实践中，人大代表同原选举单位或人民群众的联络往往是单向的，人民群众很难通过电话、微信、短信联系到人大代表。人民群众往往不知道身边的基层联络站在哪里，也不清楚自己如何联系人大代表，更不了解如何向人大代表反映自身诉求。评估发现，29家被评估对象没有公开代表联络方式，占比为90.625%；25家被评估对象没有在网上公开基层联络站的联系方式，占比为78.125%。
四、人大透明度的展望与建议
提高人大透明度可以更好地保障人民群众的知情权和监督权，未来，各级人大常委会应当坚持以人民为中心，推动人大透明度建设，将公开作为常态融入人大活动当中，切实提高公众参与的积极性，为不断提高人大工作质量，为全面建设社会主义现代化国家贡献力量。
（一）自上而下提升人大透明度
全国人大常委会在透明度方面树立标杆，但部分省级人大常委会却没有严格按照《立法法》《监督法》《代表法》等法律要求公开人大立法、人大监督、人大代表相关工作信息。正所谓“上有好者,下必有甚焉者矣”。未来，全国人大常委会应当在透明度工作中发挥主导作用。一方面，全国人大常委会要做好自身公开工作，研究并制定好人大公开的制度文件，打造一整套公开的标准、制度、流程并严格遵守执行。另一方面，则要对地方人大公开工作进行指导和考核，定期向各级地方人大常委会通报考核结果，让地方人大常委会重视人大公开工作。
（二）透明度与人大履职相结合
各级人大常委会应当提高公开认识，转变公开理念，推动人大透明度同人大履职相结合、同经济社会发展相融合、同党委的思路理念相契合。人大常委会要将日常立法、监督、决定、代表等工作中产生的信息应公开尽公开，接受人民群众的监督。一方面，各级人大常委会应牢固树立门户网站是第一公开平台的理念，认真规划好每个板块，充实好每一处内容，避免出现延迟公开、遗漏数据、内容混乱等现象。另一方面，各级人大常委会应当加强学习借鉴，向政府机关、司法机关、检察机关取经问宝，学习政府信息公开的制度，参考法院公开的理念，借鉴检察院公开的思路，推动人大透明度向纵深迈进。
（三）信息化与透明度携手并进
信息化能够打破地域限制，将人大信息公开工作从局限于一隅之地拓展到广袤无垠的中华大地；打破时间限制，将人大工作从8小时拓展到全天候24小时。人大信息公开是人大信息化的基础，是人大数字化的前提，是人大智能化的根基。未来，各级人大常委会应当携手推进人大透明度和人大信息化建设，紧逐信息化、数字化、智能化浪潮，发挥好中国数字红利，以人大公开工作为抓手，以数字人大建设为契机，推动人大信息化与人大透明度携手并进，利用信息化为人大公开工作赋能，利用人大公开的信息提升智能化水平，推动人大工作与时俱进，谱写新时代的新篇章。
作者简介：刘雁鹏，中国社会科学院法学研究所助理研究员。
来源：《人大研究》杂志
甘公网安备 62010002000599号