【人大研究杂志】人大代表工作能力建设的逻辑框架与实践现状
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2024-12-30 16:08:46
内容摘要：加强人大代表工作能力建设是时代所需，“人大代表”的性质和地位以及有关其职权的法律规定分别是加强人大代表工作能力建设的行动理由和法律理由。根据两者的内在关联性，人大代表工作能力建设可分为确保人大代表应当履行的职权必然履行和推动人大代表可以履行的职权得到履行两方面。实践中，代表可以履行职权领域是各级人大常委会加强人大代表工作能力建设的重点。
关键词：人大代表工作能力；人大代表；人大常委会；规范理由
一、问题提出与分析思路
人大代表工作是人大工作的重要一环，其主要指各级人大常委会围绕人大代表依法履职、发挥作用所做的工作和活动。党的十八大以来，各级党委和国家机关特别是人大及其常委会更加强调，要尊重代表主体地位、充分发挥代表作用。2017年，党的十九大报告提出，要更好发挥人大代表作用；2021年，中央人大工作会议第一次强调了加强代表工作能力建设问题；2022年，党的二十大报告再次表明要加强人大代表工作能力建设；2023年，全国人大常委会代表工作委员会正式设立，人大代表工作开始由人大常委会中专门的工作委员会负责。如何加强、怎么加强人大代表工作能力建设是现下需要进一步研究的课题。
尽管人大代表工作已经得到重视，但是依法开展代表工作，充分发挥代表作用还面临着一些束缚和掣肘[1]。如何把人大代表的地位和作用，从宪法法律条文转化为生动具体的社会实践，使代表工作与新时代要求相契合，是加强人大代表工作能力建设面临的首要问题。法律作为规范系统的重要组成部分，“理由”是理解法律规范性的关键。法律规范性的存在是基于每个人都有理由支持这些制度的产生和存续，这种理由表现为它的存在对生活在同一法律体系下的人们有很大的好处。“理由”在法律规范中有行动理由和法律理由的区别。深入分析现有研究成果与学者观点可以得知：行动理由更倾向于解释法律规定背后的事物本质或社会事实，目的在于挖掘法律规定之所以这么规定的背后机理；法律理由则更倾向于描述法律条文本身，目的在于说明人们要怎么样按照法律规定指引相关行动。
基于此，本文立足于法的规范性理论剖析现有法律关于人大代表工作的规定，证成人大代表工作能力建设的必要性，并围绕法条规定重新审思人大代表工作能力建设的逻辑框架，以期在证明加强人大代表工作能力研究具有重要性的前提下，为人大代表工作能力建设的加强提供合理的指引路径。之后，再将审思所得的逻辑框架嵌入人大代表工作能力建设的实践现状中，为接下来我国各级人大常委会加强人大代表工作能力建设提供具体思路，以满足社会实践的需求，有效落实宪法、代表法等法律的相关规定。
二、加强人大代表工作能力建设的规范性机理
根据中国人大网介绍，全国人大常委会代表工作委员会的主要职责包括代表选举、代表资格审查、代表会议期间职责正常执行的保障以及代表闭会期间履职服务的保障与监督这四个方面，协助代表履职的职责占据其主要职责的一半。这表明，全面支持和保障代表依法履职是落实好“进一步提高代表工作质量”的关键，也是组建代表工作委员会的核心目的。由此，“人大代表”是证成“加强人大代表工作能力建设”规范性机理的关键词。
（一）人大代表的性质和地位：加强代表工作能力建设的行动理由
人大代表是国家权力机关组成人员的这一事实，是加强人大代表工作能力建设的行动理由。从现实条件看，当前难以实现由人民直接行使国家权力进行国家管理。人民通过代议制民主选举出代表，再由代表组成代表机关行使国家权力，才能更好地实现人民管理国家和社会事务的目的[2]。在我国，人大代表代表和反映的是全体人民的意愿，是对多种利益进行有机结合和统一的人民代言人，而不仅仅是某一区域或者某一集团利益的代表人，与受机关、团体或个人委托所产生的委托代表有着本质区别[3]。这样的性质也决定了人大代表在国家政治生活中所处的地位。
人大代表的地位可以具体化为人大代表与国家权力机关的关系、人大代表与人民的关系。在前一种关系中，人大代表是各级人民代表大会的组织基础。人民代表大会行使国家权力，具体表现为作为单个个体的人大代表以集体的形式，共同行使国家权力。在会议召开期间，人大代表要依法出席本级人民代表大会会议，集体行使法律赋予国家权力机关的立法、监督、任免、决定重大事项等各项职权，通过表决作出具有法律效力的各项决议、决定。在闭会期间，人大代表要根据安排积极开展有关活动，如视察、专题调研等。在后一种关系中，人大代表与原选举单位、原选区选民的关系是该关系的研究载体。人大代表与选民、选举单位的关系可以被解释为人大代表在享有法律赋予的各项职权的同时，对选民、选举单位负有不可推卸的义务。如，根据我国相关法律规定，人大代表应当依法积极履行与人民群众保持密切联系等义务[4]。
这样的性质和地位证成了加强人大代表工作能力建设的必然。第一，人大代表由人民选举产生，代表人民行使国家权力。如果人大代表没有履职或履职不到位，就不能很好保证国家权力体现绝大部分人民的意志，人民切身利益得不到实现和维护，人民代表大会制度的优越性就难以体现。第二，人大代表是人大各项工作的实际推动者。人大代表在参与人大各项决策性活动中起着直接、重要的作用。人民代表大会实行民主集中制，集体讨论问题，集体行使权力，没有人大代表集体行使表决权，所决定的问题就没有法律效力。此外，也只有人大代表深度参与人大常委会的工作，并且与人大常委会形成长期、稳定的沟通联系，才能更好地在提高人大代表工作能力的同时，也提升人大常委会代表工作能力水平[5]。第三，人大代表是人民管理国家和社会事务的桥梁和纽带，加强人大代表工作功能，其价值还在于促进各级人大代表更好地发挥作为党和政府联系人民群众的桥梁纽带等作用[6]。
（二）人大代表法定职权的分层：代表工作能力建设的法律理由
人大代表作为人民的代表，代表人民行使国家权力，保障人民的权益得以实现。这样的潜在逻辑是加强代表工作能力建设的行动理由。这种内在行动理由反映在法律上，变成了应当满足法律规定的各项人大代表的职权的显性法律理由。根据代表法的规定，不同的人大代表的职权行使的时间阶段和需求程度有所不同。总体而言，人大代表法定职权可以分为两重维度：第一重维度是时间层面，即人大代表的职权存在履行时间的不同，具体来说分为会议期间和闭会期间的职权[7]；第二重维度是职权履行的需求层面，即在同一履职时间内，不同的人大代表的职权是否需要被行使亦有所不同，有“应当”和“可以”的区别。
1.第一重维度：会议期间与闭会期间
第一，会议期间。人大代表主要通过人大会议行使管理国家事务的权利，出席本级人大会议是开启人大代表履职的逻辑起点。为了更好地推动人大代表在会议期间执行代表职务，法律对人大代表出席会议，并要在会议上履行一定的职责作出了要求。在会议期间，代表需要进行的工作主要包括审议、提出议案、选举、询问、提出质询案、提出罢免案、提议组织关于特定问题的调查委员会、参加各项表决以及向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见等。第二，闭会期间。代表参加大会闭会期间的活动，是其依法履行代表职责的重要体现。尽管人大代表出席本级人大会议并在会议上依法行使职权，是人大代表履职的最基本形式，但是由于各级人大会议的期限相对比较短暂，代表还应在大会闭会期间积极开展活动。在闭会期间，代表需要进行的活动包括视察、开展专题调研、应邀参与执法检查、参加特定问题的调查委员会、提出对各方面工作的建议以及联系选民、反映人民群众的意见和要求等。
2.第二重维度：“应当”与“可以”
一般而言，法律规范中有“应当”和“可以”两种条文规定的形式。其中，用“可以”的条文，属于授权性规范，其特点是可以为也可以不为；用“应当”的条文，则属于义务性规定，其特点是必须为。代表法对会议期间和闭会期间的代表职责也进行了“应当”和“可以”的划分。
首先是代表应当履行的职责。在会议期间，代表应当进行的工作主要包括出席并参加会议、审议、参加选举和各项表决。在闭会期间，代表应当进行的活动主要是根据安排参加视察、开展专题调研、参加关于特定问题的调查委员会和联系选民，反映人民群众的意见和要求。其次是代表可以履行的职责。在会议期间，代表可以进行如下工作：提出议案、询问、质询案，提议组织关于特定问题的调查委员会和向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议。在闭会期间，代表可以进行的活动主要有：提议临时召集本级人民代表大会会议、应邀参与常委会工作和向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议意见。
三、人大代表工作能力建设的逻辑框架
根据行动理由和法律理由两者的内在关联性，我国人大代表工作能力建设的加强应当围绕人大代表法定职权实现的程度和效果进行。人大代表的职权的法定要求和法律分层可以作为加强各级人大常委会代表工作能力建设所应遵循的基本进路。上文所梳理的人大代表法定职权的两重维度其内在关系如下图所示。
（一）确保人大代表应当履行的职权必然履行
梳理会议期间和闭会期间人大代表应当履行的职权发现，这些职权是人大代表完成代表使命的最基本要求，是确保人民代表大会能够正常运转的底线。会议是人民代表大会发挥效能的通常形式。人大代表出席并参与会议是激活人民代表大会的关键，因为没有人大代表的出席和参与会议，人民代表大会会议不得召开。审议和选举是人大代表监督有关国家机关与任命相关组成人员的前提。如果人大代表不履行相关的审议权和选举权，则无法实现对其他国家机关行使权力的监督，也无法任免合适的人选对国家事务和社会事务进行管理，那么人民作为国家共同体的一员，其权益必将受损。表决不仅是人大代表表达自身对国家机关工作能力、选举人选的态度，同样也决定着各类报告及议案、草案等是否具有法律效力。如若没有保障代表的表决权行使，则许多利国惠民的法律案、执行计划等将无法实施。
在闭会期间，代表应当根据安排需要进行视察、专题调研、参加关于特定问题的调查委员会以及联系选民。这些活动是代表在闭会期间应当进行的原因在于，首先，这些活动具有由本级人大常委会或主席团安排的特点，是代表法所规定的代表在闭会期间开展活动的基本形式。其次，这些活动可以保障代表在闭会期间最低限度地参与人大常委会工作，反映人民群众的意见和要求，从而为在会议上发表意见、提出询问等做准备。人大代表代表人民的利益和意志，若其要在人民代表大会会议上有效地行使各项权利，就必须在人民代表大会会议之前认真听取人民群众的意见，并对所掌握的意见进行归纳整理，为提出议案、建议，或在大会上进行询问、审议发言等提供依据。
（二）推动人大代表有权履行的职权得到履行
当然，人大代表应当履行的职权只能维持人民代表大会的正常运转，并不能充分发挥人民代表大会的优势，为此现有法律还对人大代表在会议期间和闭会期间的职权进行了规定与细化。例如，在会议期间，人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。代表在审议议案和报告时提出的询问，实质上是审议的补充，有利于代表更好地行使审议权和表决权。根据代表法相关规定可以得出以下信息：一是“本级有关国家机关”作为其询问对象，主要是指本级提出议案和报告的国家机关，也包括议案和报告涉及的其他相关的国家机关；二是询问的内容一般与审议议案、报告有关，既可以是一般问题，也可以是重大问题。在闭会期间，代表有权依照法律规定的程序提议临时召集本级人民代表大会会议。地方组织法和全国人大组织法对这一权利进行了细化。地方组织法第十四条第三款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”同时第四款明确：“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。”全国人大组织法第八条第二款规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”全国人大议事规则第四条也对召开全国人民代表大会会议的代表出席人数进行了补充规定。
所以，各级人大常委会的代表工作需要在确保人大代表应当履行职权必然会实现的基础上，优化人大代表可以履行的各项职权的方式方法和实现路径。唯有双管齐下，才能全方位、全过程地加强人大代表工作能力建设，提高人大代表依法履职的质量。
四、人大代表工作能力建设的现状与优化方向
以上文所理出的人大代表工作能力建设的逻辑框架为基础，主要选取第十二届全国人民代表大会和第十三届全国人民代表大会的十次全体会议为会议期间人大代表工作能力建设分析样本、第十三届全国人民代表大会第五次会议结束时到第十四届全国人民代表大会第一次会议召开前为闭会期间人大代表工作能力建设分析样本，同时收集部分地方具体实践用于辅佐，来评价我国当前人大代表工作能力建设的现状，以探究人大常委会在人大代表工作能力建设方面的成效。
主要研究全国人大代表的履职和全国人大常委会的代表工作情况，是出于以下几方面的考虑。第一，样本选择的广泛性和权威性。全国人大召开的历届会议均有详细的官方公开资料，齐全且便于查找。第二，样本选择的代表性。全国人大对于地方人大而言具有示范作用，即全国人大的实践是具有普适性的实践，地方人大一般是在遵循全国人大实践惯例的基础上，结合地方特色创新。因此，全国人大常委会代表工作存在的问题也可能是地方人大常委会代表工作中普遍存在的问题。第三，样本数量选取较多，以佐证结果的可行性。增加部分地方具体实践的目的在于充盈样本数量，提高论证结果的可靠性。
（一）会议期间人大代表工作能力建设现状
代表工作的完成情况可以通过人大代表的履职情况反映。一般而言，人大代表履职效果显著则可以体现出人大常委会在这方面的代表工作建设充分，而人大代表履职效果不显著，则表明人大常委会在这方面的代表工作还存在较大的进步空间。
1.会议期间服务代表完成“应当”履行的职权情况
通过对第十二届、十三届全国人民代表大会十次全体会议数据的梳理，得出了以下结果。第一，代表出席会议情况。全国人大代表出席大会的平均出席率高于97%，这从侧面反映出全国人大常委会在会议召集方面的代表工作能力强、建设效果佳。第二，服务代表完成审议工作情况。代表在每一次会议中均审议了政府工作报告、人大常委会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告等。在有些会议中还审议了有关法律或者法规草案和有关重大事项的草案，如在第十二届全国人大第三次会议中审议了立法法修正案（草案）。十三届全国人大三次会议，代表联名提出“关于编纂教育法典”的议案，被列为当年全国人代会的重点议案。第三，服务代表进行表决的工作情况。只要是经过大会审议的各项决议草案都提请了大会表决，且99%的人大代表行使了表决权，并且也在表决中充分按照自身意愿参与表决。每一届每一项表决中均有赞成票、反对票和弃权票的出现。第四，服务代表完成选举和决定任免的工作情况。每届全国人大常委会均制定了内容完整、事项齐全的“选举和决定任命办法”。同时，根据全国人大常委会公开的会议日程和议程，选举人选的确定过程也展现出代表民主协商的过程。
2.会议期间服务代表完成“可以”履行的职权情况
第一，纳入大会会议审议的议案情况。历届全国人大常委会工作报告显示，当前全国人大代表所提的议案，无论是从议案的数量上还是从议案的形式与内容上看，具有符合法定要求、形式规范、内容扎实的特点。但是，目前尚未出现需要列入本次会议审议的代表议案，代表议案分别交由全国人民代表大会有关专门委员会在大会闭会期间审议。第二，代表在会议中提出询问的处理情况。就目前来看，全国人民代表大会会议上还没有出现关于全国人大代表询问国家机关的报道，但是在地方上已经出现了类似实践，并创制出在人民代表大会会议中进行集体询问活动的形式。第三，协助代表提出质询案的情况。当前全国人大代表较少提出质询案。虽然地方陆续出现人大代表质询国家机关的事例，但是通常发生在人大常委会会议上。第四，代表提出罢免案的处理情况。在全国层面目前尚未出现全国人大代表罢免其选举的国家机关工作人员的例子，但是存在全国人大代表被罢免职务的实例。第五，代表提议的特定问题调查委员会组织情况。根据现有法律、全国人大常委会决定，已经被法定化的特定问题包括以下四类：一是罢免案、撤职案、弹劾案；二是预算、决算中的重大事项或者特定问题；三是对经济工作的监督；四是国有资产管理情况[8]，主要是经济方面的特定问题调查。事实上，除经济方面的特定问题调查外，地方还开展关于司法个案、食品安全、生态安全等方面的特定问题调查。第六，代表向大会提出建议、批评和意见的处理情况。综合两届人大历次全体会议的处理报告来看，代表的建议均全部办理、答复完毕，同时代表建议所提问题得到解决或计划逐步解决的平均占建议总数的76.6%，超过建议总数的50%。此外，代表建议办理工作也逐步信息化和制度化，代表建议办理的效率得到提高。但是仍存在一些问题：一是代表建议办理有待改进，重回复轻落实的现象仍然需要改变；二是代表建议督办有待加强。
（二）闭会期间人大代表工作能力建设现状
人大常委会在人民代表大会闭会期间，不断创新和完善代表活动。以下将以第十三届全国人民代表大会第五次会议结束时到第十四届全国人民代表大会第一次会议召开前的人大闭会活动为样本，同时收集部分地方人大常委会在这期间的具体实践辅佐研究，以期为全国人大常委会闭会期间代表工作完成的情况提供连续、较新且全面的数据支撑。
1.闭会期间服务代表完成“应当”履行的职权情况
第一，组织代表进行视察的情况。通过互联网检索发现，人大视察是一项开展十分频繁的活动。据统计，光是在2023年9月这一个月，部分全国人大代表视察了云南、四川、内蒙古、甘肃、湖北、贵州、江西、河南、重庆、陕西等地区。视察内容也十分广泛，包括检察院、法院的工作，实地察看和了解当地自然资源保护、经济社会发展情况、民生保障等方面的情况。同时，还有一些别样的专题性调研。但是，在笔者作为分析样本的100条关于全国人大代表视察的资料中，人大代表大部分都是以集体的形式开展视察活动，只有1条报道是有关人大代表个人进行视察的。第二，组织代表开展专题调研的情况。在搜索引擎中以“全国人大代表开展专题调研”为关键词，并将时间线索限定在“2022年3月12日”到“2023年3月4日”这一区间，可以发现全国人大代表开展专题调研的成果基本上通过议案的形式呈现，较好实现了专题调研的成果转化。《第十四届议案处理意见报告》显示，大会秘书处对代表提出的议案逐件认真分析研究后，分别交由全国人大有关专门委员会审议，还明确了后续反馈处理措施。可见，全国人大常委会在这方面的代表工作制度化、规范化程度较高。第三，组织代表联系选民的情况。总的来看，闭会期间人大代表联系群众的形式多样、频率较高、设施齐全，基本达到深入了解民意并积极向有关部门反映群众意见的要求。面对群众不了解的问题，代表也配合做好宣传、解释等工作。各级人大常委会在组织代表联系选民这一块基本形成有成效、有经验的代表工作模式。
2.闭会期间服务代表完成“可以”履行的职权情况
第一，协助代表临时召集本级人民代表大会会议。目前没有关于人大代表临时召集本级人民代表大会会议的实例。第二，组织代表参与人大常委会工作。十二届全国人大五年间，共有1600人次代表列席常委会会议，实现了来自基层的全国人大代表任期内至少列席一次常委会会议的目标。十三届全国人大常委会到2023年3月为止邀请1026人次代表列席常委会会议，也基本实现基层全国人大代表在任期内列席一次常委会会议。在由人大常委会组织的其他活动方面，例如执法检查也形成了制度化、规范化的参与模式，但是对比分析2018—2022年生态环境领域的部分执法检查报告，可以看出当前执法检查报告存在以下主要问题：一是执法检查报告仅显示对法律中部分法条实施效果的评价，并没有说明只检查这一部分法条实施效果的原因；二是被评价的法条和被指出实施不到位的法条不能一一对应。第三，处理代表闭会期间提建议的情况。在十三届全国人大期间，代表大会期间提出建议42675件，闭会期间提出建议1075件，闭会期间的代表建议与大会期间代表建议数量相比远远不足。第四，其他方面的代表工作完成情况。重视加强常委会同代表的联系，提高代表履职服务保障工作水平以及对代表履职行为进行监督同样是全国人大常委会的代表工作重点。在加强常委会同代表的联系方面，从第十二届全国人民代表大会第二次会议开始，全国人大常委会工作报告强调要健全常委会联系代表制度，除扩大代表对常委会工作的参与外，还包括建立健全并认真落实常委会组成人员直接联系代表的制度，完善常委会、专门委员会重要工作情况向代表通报制度，就有关工作征询代表意见建议等。此外，通过对全国人大常委会工作报告的梳理发现，提高代表的履职能力亦是代表履职服务工作水平提升的重要组成部分。每届全国人大常委会均会举办代表专题学习班，吸纳近千名代表参与学习。
（三）人大代表工作能力建设的优化方向
以上数据显示，当前全国人大常委会的代表工作基本符合法定要求，能满足人大代表在会议期间和闭会期间的基础履职需求，较好地实现了支持和保障人大代表履职的目的。然而从上述实践也可以看出，全国人大常委会在代表“应当”完成的职权和“可以”完成的职权两方面的代表工作建设情况有所不同。
在代表“应当”完成职权方面，全国人大常委会较为出色地完成了相关工作。这些领域中的人大常委会代表工作能力突出，基本形成了制度化、规范化的运作模式，只是在某些代表工作上存在一定的进步空间。例如，会议期间的宣传需要重视人大代表审议发言。代表审议的过程是代表之间充分讨论和交流并最终取得共识的过程，也是其他代表职权例如表决权的重要根基[9]。通过对第十二届、十三届历次全国人民代表大会会议所设的官网专栏来看，官网专栏愈来愈注重对人大代表及代表团履职的宣传，却较少梳理和公布代表或代表团在审议时的发言，而对全国人大常委会的全体会议却通常以专栏的形式报道常委会委员的审议发言。
在代表“可以”履行职权领域，虽然全国人大常委会以及各地方人大常委会在这些领域也进行了一些探索实践，取得了初步成果，但是仍有较大的完善空间。这一部分的代表工作是当前加强人大代表工作能力建设的关键领域。以代表议案处理为例，从第十二届全国人民代表大会召开至今，尚未有代表提出的议案列入大会会议审议。与此同时，全国人民代表大会会议秘书处关于代表提出议案处理意见的报告中也没有阐明代表议案不列入会议审议的原因，仅用“按照全国人大组织法和全国人大议事规则的规定，大会秘书处对代表提出的议案逐件认真分析研究，认为没有需要列入本次会议审议的议案”一句话带过。参与人大具体实践的实务工作者也认识到了这一现象，并认为这不仅会挫伤代表依法提出议案的积极性，而且也影响了人们对人大代表履职效果的正确认识[10]。由此，需要进一步完善代表议案处理报告的内容安排，注重对代表议案不需要列入会议审议的说明。
五、结语
回答加强人大代表工作能力建设“为什么要”“是否能”“怎么做”等系统性问题，重点在于确定“人大代表”是破题的要点。围绕“人大代表”，可以剖析出人大代表的性质和地位是加强人大代表工作能力建设的行动理由，而这一行动理由显性地体现为当前法律规定的人大代表各项职权，这成为加强人大代表工作能力建设的法律理由。继而，人大代表法定职权可以作为加强人大代表工作能力建设的指引。
以人大代表法定职权分层规定为基础，构建人大代表工作能力建设的逻辑框架，这不仅更有助于明晰人大代表工作能力建设加强的方向，而且利于实现人大代表工作能力建设从法定条文转化为具体可行的社会实践的内在要求。基于上述研究思路，将构建的逻辑框架嵌入人大代表工作的实践现状中分析，发现代表“可以”履行职权领域较之当前代表“应当”履行职权领域存在更多不足，是接下来加强人大代表工作能力建设的关键。
参考文献
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作者简介：王雅智，中南财经政法大学法学院博士研究生。
来源：《人大研究》杂志
关键词：人大代表工作能力；人大代表；人大常委会；规范理由
一、问题提出与分析思路
人大代表工作是人大工作的重要一环，其主要指各级人大常委会围绕人大代表依法履职、发挥作用所做的工作和活动。党的十八大以来，各级党委和国家机关特别是人大及其常委会更加强调，要尊重代表主体地位、充分发挥代表作用。2017年，党的十九大报告提出，要更好发挥人大代表作用；2021年，中央人大工作会议第一次强调了加强代表工作能力建设问题；2022年，党的二十大报告再次表明要加强人大代表工作能力建设；2023年，全国人大常委会代表工作委员会正式设立，人大代表工作开始由人大常委会中专门的工作委员会负责。如何加强、怎么加强人大代表工作能力建设是现下需要进一步研究的课题。
尽管人大代表工作已经得到重视，但是依法开展代表工作，充分发挥代表作用还面临着一些束缚和掣肘[1]。如何把人大代表的地位和作用，从宪法法律条文转化为生动具体的社会实践，使代表工作与新时代要求相契合，是加强人大代表工作能力建设面临的首要问题。法律作为规范系统的重要组成部分，“理由”是理解法律规范性的关键。法律规范性的存在是基于每个人都有理由支持这些制度的产生和存续，这种理由表现为它的存在对生活在同一法律体系下的人们有很大的好处。“理由”在法律规范中有行动理由和法律理由的区别。深入分析现有研究成果与学者观点可以得知：行动理由更倾向于解释法律规定背后的事物本质或社会事实，目的在于挖掘法律规定之所以这么规定的背后机理；法律理由则更倾向于描述法律条文本身，目的在于说明人们要怎么样按照法律规定指引相关行动。
基于此，本文立足于法的规范性理论剖析现有法律关于人大代表工作的规定，证成人大代表工作能力建设的必要性，并围绕法条规定重新审思人大代表工作能力建设的逻辑框架，以期在证明加强人大代表工作能力研究具有重要性的前提下，为人大代表工作能力建设的加强提供合理的指引路径。之后，再将审思所得的逻辑框架嵌入人大代表工作能力建设的实践现状中，为接下来我国各级人大常委会加强人大代表工作能力建设提供具体思路，以满足社会实践的需求，有效落实宪法、代表法等法律的相关规定。
二、加强人大代表工作能力建设的规范性机理
根据中国人大网介绍，全国人大常委会代表工作委员会的主要职责包括代表选举、代表资格审查、代表会议期间职责正常执行的保障以及代表闭会期间履职服务的保障与监督这四个方面，协助代表履职的职责占据其主要职责的一半。这表明，全面支持和保障代表依法履职是落实好“进一步提高代表工作质量”的关键，也是组建代表工作委员会的核心目的。由此，“人大代表”是证成“加强人大代表工作能力建设”规范性机理的关键词。
（一）人大代表的性质和地位：加强代表工作能力建设的行动理由
人大代表是国家权力机关组成人员的这一事实，是加强人大代表工作能力建设的行动理由。从现实条件看，当前难以实现由人民直接行使国家权力进行国家管理。人民通过代议制民主选举出代表，再由代表组成代表机关行使国家权力，才能更好地实现人民管理国家和社会事务的目的[2]。在我国，人大代表代表和反映的是全体人民的意愿，是对多种利益进行有机结合和统一的人民代言人，而不仅仅是某一区域或者某一集团利益的代表人，与受机关、团体或个人委托所产生的委托代表有着本质区别[3]。这样的性质也决定了人大代表在国家政治生活中所处的地位。
人大代表的地位可以具体化为人大代表与国家权力机关的关系、人大代表与人民的关系。在前一种关系中，人大代表是各级人民代表大会的组织基础。人民代表大会行使国家权力，具体表现为作为单个个体的人大代表以集体的形式，共同行使国家权力。在会议召开期间，人大代表要依法出席本级人民代表大会会议，集体行使法律赋予国家权力机关的立法、监督、任免、决定重大事项等各项职权，通过表决作出具有法律效力的各项决议、决定。在闭会期间，人大代表要根据安排积极开展有关活动，如视察、专题调研等。在后一种关系中，人大代表与原选举单位、原选区选民的关系是该关系的研究载体。人大代表与选民、选举单位的关系可以被解释为人大代表在享有法律赋予的各项职权的同时，对选民、选举单位负有不可推卸的义务。如，根据我国相关法律规定，人大代表应当依法积极履行与人民群众保持密切联系等义务[4]。
这样的性质和地位证成了加强人大代表工作能力建设的必然。第一，人大代表由人民选举产生，代表人民行使国家权力。如果人大代表没有履职或履职不到位，就不能很好保证国家权力体现绝大部分人民的意志，人民切身利益得不到实现和维护，人民代表大会制度的优越性就难以体现。第二，人大代表是人大各项工作的实际推动者。人大代表在参与人大各项决策性活动中起着直接、重要的作用。人民代表大会实行民主集中制，集体讨论问题，集体行使权力，没有人大代表集体行使表决权，所决定的问题就没有法律效力。此外，也只有人大代表深度参与人大常委会的工作，并且与人大常委会形成长期、稳定的沟通联系，才能更好地在提高人大代表工作能力的同时，也提升人大常委会代表工作能力水平[5]。第三，人大代表是人民管理国家和社会事务的桥梁和纽带，加强人大代表工作功能，其价值还在于促进各级人大代表更好地发挥作为党和政府联系人民群众的桥梁纽带等作用[6]。
（二）人大代表法定职权的分层：代表工作能力建设的法律理由
人大代表作为人民的代表，代表人民行使国家权力，保障人民的权益得以实现。这样的潜在逻辑是加强代表工作能力建设的行动理由。这种内在行动理由反映在法律上，变成了应当满足法律规定的各项人大代表的职权的显性法律理由。根据代表法的规定，不同的人大代表的职权行使的时间阶段和需求程度有所不同。总体而言，人大代表法定职权可以分为两重维度：第一重维度是时间层面，即人大代表的职权存在履行时间的不同，具体来说分为会议期间和闭会期间的职权[7]；第二重维度是职权履行的需求层面，即在同一履职时间内，不同的人大代表的职权是否需要被行使亦有所不同，有“应当”和“可以”的区别。
1.第一重维度：会议期间与闭会期间
第一，会议期间。人大代表主要通过人大会议行使管理国家事务的权利，出席本级人大会议是开启人大代表履职的逻辑起点。为了更好地推动人大代表在会议期间执行代表职务，法律对人大代表出席会议，并要在会议上履行一定的职责作出了要求。在会议期间，代表需要进行的工作主要包括审议、提出议案、选举、询问、提出质询案、提出罢免案、提议组织关于特定问题的调查委员会、参加各项表决以及向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见等。第二，闭会期间。代表参加大会闭会期间的活动，是其依法履行代表职责的重要体现。尽管人大代表出席本级人大会议并在会议上依法行使职权，是人大代表履职的最基本形式，但是由于各级人大会议的期限相对比较短暂，代表还应在大会闭会期间积极开展活动。在闭会期间，代表需要进行的活动包括视察、开展专题调研、应邀参与执法检查、参加特定问题的调查委员会、提出对各方面工作的建议以及联系选民、反映人民群众的意见和要求等。
2.第二重维度：“应当”与“可以”
一般而言，法律规范中有“应当”和“可以”两种条文规定的形式。其中，用“可以”的条文，属于授权性规范，其特点是可以为也可以不为；用“应当”的条文，则属于义务性规定，其特点是必须为。代表法对会议期间和闭会期间的代表职责也进行了“应当”和“可以”的划分。
首先是代表应当履行的职责。在会议期间，代表应当进行的工作主要包括出席并参加会议、审议、参加选举和各项表决。在闭会期间，代表应当进行的活动主要是根据安排参加视察、开展专题调研、参加关于特定问题的调查委员会和联系选民，反映人民群众的意见和要求。其次是代表可以履行的职责。在会议期间，代表可以进行如下工作：提出议案、询问、质询案，提议组织关于特定问题的调查委员会和向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议。在闭会期间，代表可以进行的活动主要有：提议临时召集本级人民代表大会会议、应邀参与常委会工作和向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议意见。
三、人大代表工作能力建设的逻辑框架
根据行动理由和法律理由两者的内在关联性，我国人大代表工作能力建设的加强应当围绕人大代表法定职权实现的程度和效果进行。人大代表的职权的法定要求和法律分层可以作为加强各级人大常委会代表工作能力建设所应遵循的基本进路。上文所梳理的人大代表法定职权的两重维度其内在关系如下图所示。
（一）确保人大代表应当履行的职权必然履行
梳理会议期间和闭会期间人大代表应当履行的职权发现，这些职权是人大代表完成代表使命的最基本要求，是确保人民代表大会能够正常运转的底线。会议是人民代表大会发挥效能的通常形式。人大代表出席并参与会议是激活人民代表大会的关键，因为没有人大代表的出席和参与会议，人民代表大会会议不得召开。审议和选举是人大代表监督有关国家机关与任命相关组成人员的前提。如果人大代表不履行相关的审议权和选举权，则无法实现对其他国家机关行使权力的监督，也无法任免合适的人选对国家事务和社会事务进行管理，那么人民作为国家共同体的一员，其权益必将受损。表决不仅是人大代表表达自身对国家机关工作能力、选举人选的态度，同样也决定着各类报告及议案、草案等是否具有法律效力。如若没有保障代表的表决权行使，则许多利国惠民的法律案、执行计划等将无法实施。
在闭会期间，代表应当根据安排需要进行视察、专题调研、参加关于特定问题的调查委员会以及联系选民。这些活动是代表在闭会期间应当进行的原因在于，首先，这些活动具有由本级人大常委会或主席团安排的特点，是代表法所规定的代表在闭会期间开展活动的基本形式。其次，这些活动可以保障代表在闭会期间最低限度地参与人大常委会工作，反映人民群众的意见和要求，从而为在会议上发表意见、提出询问等做准备。人大代表代表人民的利益和意志，若其要在人民代表大会会议上有效地行使各项权利，就必须在人民代表大会会议之前认真听取人民群众的意见，并对所掌握的意见进行归纳整理，为提出议案、建议，或在大会上进行询问、审议发言等提供依据。
（二）推动人大代表有权履行的职权得到履行
当然，人大代表应当履行的职权只能维持人民代表大会的正常运转，并不能充分发挥人民代表大会的优势，为此现有法律还对人大代表在会议期间和闭会期间的职权进行了规定与细化。例如，在会议期间，人大代表在审议议案和报告时，可以向本级有关国家机关提出询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员回答询问。代表在审议议案和报告时提出的询问，实质上是审议的补充，有利于代表更好地行使审议权和表决权。根据代表法相关规定可以得出以下信息：一是“本级有关国家机关”作为其询问对象，主要是指本级提出议案和报告的国家机关，也包括议案和报告涉及的其他相关的国家机关；二是询问的内容一般与审议议案、报告有关，既可以是一般问题，也可以是重大问题。在闭会期间，代表有权依照法律规定的程序提议临时召集本级人民代表大会会议。地方组织法和全国人大组织法对这一权利进行了细化。地方组织法第十四条第三款规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”同时第四款明确：“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。”全国人大组织法第八条第二款规定：“全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。”全国人大议事规则第四条也对召开全国人民代表大会会议的代表出席人数进行了补充规定。
所以，各级人大常委会的代表工作需要在确保人大代表应当履行职权必然会实现的基础上，优化人大代表可以履行的各项职权的方式方法和实现路径。唯有双管齐下，才能全方位、全过程地加强人大代表工作能力建设，提高人大代表依法履职的质量。
四、人大代表工作能力建设的现状与优化方向
以上文所理出的人大代表工作能力建设的逻辑框架为基础，主要选取第十二届全国人民代表大会和第十三届全国人民代表大会的十次全体会议为会议期间人大代表工作能力建设分析样本、第十三届全国人民代表大会第五次会议结束时到第十四届全国人民代表大会第一次会议召开前为闭会期间人大代表工作能力建设分析样本，同时收集部分地方具体实践用于辅佐，来评价我国当前人大代表工作能力建设的现状，以探究人大常委会在人大代表工作能力建设方面的成效。
主要研究全国人大代表的履职和全国人大常委会的代表工作情况，是出于以下几方面的考虑。第一，样本选择的广泛性和权威性。全国人大召开的历届会议均有详细的官方公开资料，齐全且便于查找。第二，样本选择的代表性。全国人大对于地方人大而言具有示范作用，即全国人大的实践是具有普适性的实践，地方人大一般是在遵循全国人大实践惯例的基础上，结合地方特色创新。因此，全国人大常委会代表工作存在的问题也可能是地方人大常委会代表工作中普遍存在的问题。第三，样本数量选取较多，以佐证结果的可行性。增加部分地方具体实践的目的在于充盈样本数量，提高论证结果的可靠性。
（一）会议期间人大代表工作能力建设现状
代表工作的完成情况可以通过人大代表的履职情况反映。一般而言，人大代表履职效果显著则可以体现出人大常委会在这方面的代表工作建设充分，而人大代表履职效果不显著，则表明人大常委会在这方面的代表工作还存在较大的进步空间。
1.会议期间服务代表完成“应当”履行的职权情况
通过对第十二届、十三届全国人民代表大会十次全体会议数据的梳理，得出了以下结果。第一，代表出席会议情况。全国人大代表出席大会的平均出席率高于97%，这从侧面反映出全国人大常委会在会议召集方面的代表工作能力强、建设效果佳。第二，服务代表完成审议工作情况。代表在每一次会议中均审议了政府工作报告、人大常委会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告等。在有些会议中还审议了有关法律或者法规草案和有关重大事项的草案，如在第十二届全国人大第三次会议中审议了立法法修正案（草案）。十三届全国人大三次会议，代表联名提出“关于编纂教育法典”的议案，被列为当年全国人代会的重点议案。第三，服务代表进行表决的工作情况。只要是经过大会审议的各项决议草案都提请了大会表决，且99%的人大代表行使了表决权，并且也在表决中充分按照自身意愿参与表决。每一届每一项表决中均有赞成票、反对票和弃权票的出现。第四，服务代表完成选举和决定任免的工作情况。每届全国人大常委会均制定了内容完整、事项齐全的“选举和决定任命办法”。同时，根据全国人大常委会公开的会议日程和议程，选举人选的确定过程也展现出代表民主协商的过程。
2.会议期间服务代表完成“可以”履行的职权情况
第一，纳入大会会议审议的议案情况。历届全国人大常委会工作报告显示，当前全国人大代表所提的议案，无论是从议案的数量上还是从议案的形式与内容上看，具有符合法定要求、形式规范、内容扎实的特点。但是，目前尚未出现需要列入本次会议审议的代表议案，代表议案分别交由全国人民代表大会有关专门委员会在大会闭会期间审议。第二，代表在会议中提出询问的处理情况。就目前来看，全国人民代表大会会议上还没有出现关于全国人大代表询问国家机关的报道，但是在地方上已经出现了类似实践，并创制出在人民代表大会会议中进行集体询问活动的形式。第三，协助代表提出质询案的情况。当前全国人大代表较少提出质询案。虽然地方陆续出现人大代表质询国家机关的事例，但是通常发生在人大常委会会议上。第四，代表提出罢免案的处理情况。在全国层面目前尚未出现全国人大代表罢免其选举的国家机关工作人员的例子，但是存在全国人大代表被罢免职务的实例。第五，代表提议的特定问题调查委员会组织情况。根据现有法律、全国人大常委会决定，已经被法定化的特定问题包括以下四类：一是罢免案、撤职案、弹劾案；二是预算、决算中的重大事项或者特定问题；三是对经济工作的监督；四是国有资产管理情况[8]，主要是经济方面的特定问题调查。事实上，除经济方面的特定问题调查外，地方还开展关于司法个案、食品安全、生态安全等方面的特定问题调查。第六，代表向大会提出建议、批评和意见的处理情况。综合两届人大历次全体会议的处理报告来看，代表的建议均全部办理、答复完毕，同时代表建议所提问题得到解决或计划逐步解决的平均占建议总数的76.6%，超过建议总数的50%。此外，代表建议办理工作也逐步信息化和制度化，代表建议办理的效率得到提高。但是仍存在一些问题：一是代表建议办理有待改进，重回复轻落实的现象仍然需要改变；二是代表建议督办有待加强。
（二）闭会期间人大代表工作能力建设现状
人大常委会在人民代表大会闭会期间，不断创新和完善代表活动。以下将以第十三届全国人民代表大会第五次会议结束时到第十四届全国人民代表大会第一次会议召开前的人大闭会活动为样本，同时收集部分地方人大常委会在这期间的具体实践辅佐研究，以期为全国人大常委会闭会期间代表工作完成的情况提供连续、较新且全面的数据支撑。
1.闭会期间服务代表完成“应当”履行的职权情况
第一，组织代表进行视察的情况。通过互联网检索发现，人大视察是一项开展十分频繁的活动。据统计，光是在2023年9月这一个月，部分全国人大代表视察了云南、四川、内蒙古、甘肃、湖北、贵州、江西、河南、重庆、陕西等地区。视察内容也十分广泛，包括检察院、法院的工作，实地察看和了解当地自然资源保护、经济社会发展情况、民生保障等方面的情况。同时，还有一些别样的专题性调研。但是，在笔者作为分析样本的100条关于全国人大代表视察的资料中，人大代表大部分都是以集体的形式开展视察活动，只有1条报道是有关人大代表个人进行视察的。第二，组织代表开展专题调研的情况。在搜索引擎中以“全国人大代表开展专题调研”为关键词，并将时间线索限定在“2022年3月12日”到“2023年3月4日”这一区间，可以发现全国人大代表开展专题调研的成果基本上通过议案的形式呈现，较好实现了专题调研的成果转化。《第十四届议案处理意见报告》显示，大会秘书处对代表提出的议案逐件认真分析研究后，分别交由全国人大有关专门委员会审议，还明确了后续反馈处理措施。可见，全国人大常委会在这方面的代表工作制度化、规范化程度较高。第三，组织代表联系选民的情况。总的来看，闭会期间人大代表联系群众的形式多样、频率较高、设施齐全，基本达到深入了解民意并积极向有关部门反映群众意见的要求。面对群众不了解的问题，代表也配合做好宣传、解释等工作。各级人大常委会在组织代表联系选民这一块基本形成有成效、有经验的代表工作模式。
2.闭会期间服务代表完成“可以”履行的职权情况
第一，协助代表临时召集本级人民代表大会会议。目前没有关于人大代表临时召集本级人民代表大会会议的实例。第二，组织代表参与人大常委会工作。十二届全国人大五年间，共有1600人次代表列席常委会会议，实现了来自基层的全国人大代表任期内至少列席一次常委会会议的目标。十三届全国人大常委会到2023年3月为止邀请1026人次代表列席常委会会议，也基本实现基层全国人大代表在任期内列席一次常委会会议。在由人大常委会组织的其他活动方面，例如执法检查也形成了制度化、规范化的参与模式，但是对比分析2018—2022年生态环境领域的部分执法检查报告，可以看出当前执法检查报告存在以下主要问题：一是执法检查报告仅显示对法律中部分法条实施效果的评价，并没有说明只检查这一部分法条实施效果的原因；二是被评价的法条和被指出实施不到位的法条不能一一对应。第三，处理代表闭会期间提建议的情况。在十三届全国人大期间，代表大会期间提出建议42675件，闭会期间提出建议1075件，闭会期间的代表建议与大会期间代表建议数量相比远远不足。第四，其他方面的代表工作完成情况。重视加强常委会同代表的联系，提高代表履职服务保障工作水平以及对代表履职行为进行监督同样是全国人大常委会的代表工作重点。在加强常委会同代表的联系方面，从第十二届全国人民代表大会第二次会议开始，全国人大常委会工作报告强调要健全常委会联系代表制度，除扩大代表对常委会工作的参与外，还包括建立健全并认真落实常委会组成人员直接联系代表的制度，完善常委会、专门委员会重要工作情况向代表通报制度，就有关工作征询代表意见建议等。此外，通过对全国人大常委会工作报告的梳理发现，提高代表的履职能力亦是代表履职服务工作水平提升的重要组成部分。每届全国人大常委会均会举办代表专题学习班，吸纳近千名代表参与学习。
（三）人大代表工作能力建设的优化方向
以上数据显示，当前全国人大常委会的代表工作基本符合法定要求，能满足人大代表在会议期间和闭会期间的基础履职需求，较好地实现了支持和保障人大代表履职的目的。然而从上述实践也可以看出，全国人大常委会在代表“应当”完成的职权和“可以”完成的职权两方面的代表工作建设情况有所不同。
在代表“应当”完成职权方面，全国人大常委会较为出色地完成了相关工作。这些领域中的人大常委会代表工作能力突出，基本形成了制度化、规范化的运作模式，只是在某些代表工作上存在一定的进步空间。例如，会议期间的宣传需要重视人大代表审议发言。代表审议的过程是代表之间充分讨论和交流并最终取得共识的过程，也是其他代表职权例如表决权的重要根基[9]。通过对第十二届、十三届历次全国人民代表大会会议所设的官网专栏来看，官网专栏愈来愈注重对人大代表及代表团履职的宣传，却较少梳理和公布代表或代表团在审议时的发言，而对全国人大常委会的全体会议却通常以专栏的形式报道常委会委员的审议发言。
在代表“可以”履行职权领域，虽然全国人大常委会以及各地方人大常委会在这些领域也进行了一些探索实践，取得了初步成果，但是仍有较大的完善空间。这一部分的代表工作是当前加强人大代表工作能力建设的关键领域。以代表议案处理为例，从第十二届全国人民代表大会召开至今，尚未有代表提出的议案列入大会会议审议。与此同时，全国人民代表大会会议秘书处关于代表提出议案处理意见的报告中也没有阐明代表议案不列入会议审议的原因，仅用“按照全国人大组织法和全国人大议事规则的规定，大会秘书处对代表提出的议案逐件认真分析研究，认为没有需要列入本次会议审议的议案”一句话带过。参与人大具体实践的实务工作者也认识到了这一现象，并认为这不仅会挫伤代表依法提出议案的积极性，而且也影响了人们对人大代表履职效果的正确认识[10]。由此，需要进一步完善代表议案处理报告的内容安排，注重对代表议案不需要列入会议审议的说明。
五、结语
回答加强人大代表工作能力建设“为什么要”“是否能”“怎么做”等系统性问题，重点在于确定“人大代表”是破题的要点。围绕“人大代表”，可以剖析出人大代表的性质和地位是加强人大代表工作能力建设的行动理由，而这一行动理由显性地体现为当前法律规定的人大代表各项职权，这成为加强人大代表工作能力建设的法律理由。继而，人大代表法定职权可以作为加强人大代表工作能力建设的指引。
以人大代表法定职权分层规定为基础，构建人大代表工作能力建设的逻辑框架，这不仅更有助于明晰人大代表工作能力建设加强的方向，而且利于实现人大代表工作能力建设从法定条文转化为具体可行的社会实践的内在要求。基于上述研究思路，将构建的逻辑框架嵌入人大代表工作的实践现状中分析，发现代表“可以”履行职权领域较之当前代表“应当”履行职权领域存在更多不足，是接下来加强人大代表工作能力建设的关键。
参考文献
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作者简介：王雅智，中南财经政法大学法学院博士研究生。
来源：《人大研究》杂志
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