【人大研究杂志】立法法制定与修改的历程探析
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-02-19 16:30:36
内容摘要：立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律。该法于2000年颁布实施，并于2015年和2023年经历了两次修订，为提高立法质量和效率，加快形成完备的法律规范体系奠定了重要的法律基础和制度保障。其制定和修改的历程，充分体现了全过程人民民主在法治建设中的重要作用，彰显了党和国家完善中国特色社会主义法律体系、加快社会主义法治国家建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的决心和信心。
关键词：立法法；制定；修改；历史考察
中共十五大作出了建设社会主义法治国家的战略决策。随着依法治国战略的实施，我国立法进入“快车道”。立法者本身要受正当程序的约束，才能立出好法、良法。立法法作为对宪法的续造，是规定立法体制和立法权限等基本问题的宪法性法律，也被称为“小宪法”[1]。2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法），该法在2015年和2023年经历了两次修订，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系奠定了重要的法律基础和制度保障。
一、立法法的制定
十一届三中全会开启了改革开放新时期，也推进了中国的民主法制建设。1979年以来，我国立法工作取得显著成就，积累了不少经验。但也存在一些问题，主要是有些法规、规章超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触；法规之间、规章之间，法规与规章之间存在矛盾、冲突现象，有的质量不高；有的部门、地方存在为部门、地方争局部利益的倾向。这些都损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难[2]。因此，需要制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制统一，建立和完善中国特色社会主义法律体系，这对推进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的意义[3]。
立法法是关于国家立法制度的法律。根据十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的精神，1982年宪法对我国立法体制进行了改革，明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，全国人民代表大会有修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律等的职权；规定全国人大常委会行使下列职权：“（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得和该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律”[4]。在此基本框架下，全国人大组织法、地方组织法、全国人大及其常委会议事规则等法律法规对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题又作了进一步的规定。
据《李鹏人大日记》记载：“改革开放以来，除了1982年宪法以外，全国人大及其常委会已制定了法律和有关法律的决定375件，国务院制定行政法规800多件，各地制定地方性法规7000多件。这些法律法规的制定，都具有一定的规律性，都是根据宪法赋予的立法权限制定的。但是，我国一直还没有一部全面的、完整的立法法。”[5]与此同时，党的十一届三中全会以来，我国立法工作取得了较大进展，也积累了一些行之有效的新做法和新经验，需要加以总结，将它上升为国家法律，使之制度化、法律化[6]。制定立法法的目的是规范立法活动，健全国家立法制度，确定不同法律等级的调整范围，严格立法程序，保障公民权利，维护法制统一[7]。
七届全国人大以来，一些全国人大代表多次提出议案、建议，要求制定立法法，对我国立法权限划分作出进一步明确[8]。八届全国人大常委会也将制定立法法列入了立法规划[9]。
全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会立法规划，受委员长会议委托，从1993年下半年着手进行立法法起草工作，多次召开各有关方面和法律专家参加的座谈会，进行讨论研究，三次将立法法草案征求意见稿发中央有关机关和各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见，反复修改，形成了立法法草案。九届全国人大常委会第十二次会议、第十三次会议对立法法草案进行了审议，根据人大常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对立法法草案进一步作了修改完善[10]。
立法权限的划分，是立法法制定过程中的一个重要问题。如何进一步明确立法权限？最初曾提出过三种方案：第一种方案是对各立法主体的权限范围作出列举；第二种方案是维护宪法的现行规定，不作进一步明确；第三种方案是划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限，对其他立法主体的权限范围只作原则规定。经过反复研究，大家认为，第一种方案既不符合我国的体制，又不可行。首先，就国家权力机关与行政机关而言，国家的权力属于人民代表大会，行政机关是本级人大的执行机关，因此，不存在只能由行政机关立法而本级人大不能立法的情况。其次，就中央与地方而言，我国是单一制国家，地方的权力是中央赋予的，因此，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况。第三，实际上也很难一一划清各立法主体的权限。第二种维护现状的意见，不能解决现实中存在的立法权限不明确的问题。因此，最后决定采取第三种方案[11]。
2000年3月召开的九届全国人大三次会议，对《中华人民共和国立法法（草案）》进行了审议。审议过程中，一些代表严肃指出，“限制和剥夺公民人身自由和财产权的行为，必须由法律规定，而不是行政规章等。目前，广泛存在乱收费、乱处罚、乱摊派、乱许可等现象，这些‘乱’或限制或剥夺了公民的财产和人身权等基本权利，竟有不少是行政和地方法规规章中所允许的”。有代表认为，公民基本权利受宪法明文保护，不能随意限制和剥夺，只有最高立法机关才有这个权力，即只能由它制定法律来规定。这个权力不能随意下放，更不能任由其他国家机关如行政机关和地方滥用。有代表在谈到法律解释时强调，“司法解释不能代替立法！”他们认为，有些司法解释是给法律“查缺补漏”、补充立法，已超越了它的权限。有代表指出，“法出多门”“法繁扰民”一直是阻碍法制统一的顽症之一。有代表提出，立法法草案的法律责任部分一定要明确和细化，即对各方面没有按照立法法规定进行立法活动应负什么责任作出更加明确的规定。因为，规定了一系列必须遵守的条款后，如果没有对违法行为作相应的处罚和制裁规定，就不足以树立立法法的权威[12]。
许多代表对立法工作中存在的部门利益和地方保护主义啧有烦言，纷纷表示，这应该成为立法法规范的重点。有代表认为，在当时主要由部门起草法律的情况下，容易发生只强调政府行政部门权力和利益、忽视公民权利的现象，还有不顾国家整体利益而为部门和地方争局部利益的现象。有代表建议，一些重要的、急需的、综合性的法律，应由全国人大专门委员会、法工委和国务院法制局或者委托专家起草。有代表建议，应该大力发挥专家、学者在立法中的骨干作用。因为，专家特别是法律专家位置超脱、视野开阔，可以避免部门利益和地方保护主义的干扰，提高立法效率和质量。还有代表提出要借鉴外国的“听证会”的做法，让老百姓有广泛参与立法活动的机会[13]。
3月9日，全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作了关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明，阐明了制定立法法的目的、原因，立法法起草的简要经过以及主要内容等[14]。3月14日，九届全国人大三次会议召开第三次主席团会议，通过了全国人大法律委员会主任委员王维澄作的《第九届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉审议结果的报告》[15]。代表们认为，制定立法法，对于规范立法活动，健全国家立法制度，加强立法工作，提高立法质量，具有重要意义；草案比较成熟，内容可行，建议本次会议予以通过。同时审议结果报告中对立法法的主要任务、关于军事法规的规定、关于规范企事业单位和其他组织的权利和义务的规定、关于限制公民人身自由的强制措施、法律解释的效力，以及立法法草案应该增加的一些内容都提出了修改意见[16]。
3月15日，在第九届全国人民代表大会第三次会议上，立法法以2560票赞成获得通过[17]，于2000年7月1日起正式生效施行。立法法总结改革开放20年来中国立法工作的做法和经验，对该法的适用范围、立法活动应该遵循的基本原则、立法权限的划分作出规定；对授权立法制度作了必要规定；将全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则等对立法程序的规定，进一步法律化和制度化；进一步完善了有关法律解释的相关规定；明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的适用规则；规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序；等等。
立法法的起草、制定历时7年，这部法律的制定和实施，标志着中国各种法律、法规、规章的制定，有了一个直接的法律根据；意味着中国立法的法治化以至整个国家的法治化，有了一个直接的法律准绳；对进一步规范立法活动，健全立法制度，也具有重要意义[18]。
二、2015年对立法法的修改
立法法自颁布施行以来，对规范立法活动，推进社会主义法治建设发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展，立法工作遇到一些新情况、新问题，为此，有必要对立法法进行修改完善。目的是“通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用”[19]。
十二届全国人大以来，全国人大常委会法工委着手立法法修改工作。通过收集整理代表议案和建议、赴地方调研、召开专题座谈会、邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究等方式，广泛听取各方面意见。在充分沟通协商、深入研究论证基础上，形成了立法法修正案草案，并由全国人大常委会委员长会议提请2014年8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议进行初次审议。立法法迎来了颁布施行14年后的第一次修改[20]。
本轮修改主要聚焦以下几方面问题：其一是当时饱受诟病的“部门利益法制化”问题。按照现行做法，大量法律案都是国务院各部门牵头起草的，难免“夹带私货”。为了健全起草机制，立法法修正案草案增加了相关规定。其二是关于制定“立法规划”问题。为了加强对立法的统筹，自1991年七届全国人大常委会首次提出立法规划以来。此后，历届全国人大常委会都制订了五年立法规划和年度立法计划。根据这一经验，立法法修正案草案规定，全国人大常委会应当加强对立法的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法的统筹安排。其三是地方立法权有限放开的问题。根据2000年立法法，较大的市即省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市，享有制定地方性法规的权力。随着经济社会的发展，出于城市管理、环境保护等方面的立法需求，许多城市都想争取获批为较大的市。立法法修正案草案也对相关条款进行了完善，使所有设区的市不需要争取较大的市的资格，就直接获得了地方立法权，对于加强地方治理将起到重要作用。其四是进一步完善“授权立法”的相关规定。“2000年制定立法法时因为经验不足，对授权立法写得比较粗，授权的事项、期限、原则都没有具体规定，所以运作起来容易出偏差。”“税收是普遍义务，应该由权力机关立法。行政机关立法让居民承担普遍义务不合适。”2015年立法法修正案草案明确，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限，被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等内容。“立法法修正草案的规定，对于纠偏具有重大意义”。其五是关于备案审查的规定。近些年来，人大代表、律师、学者和社会团体多次对一些行政法规提出违宪违法审查建议。根据立法法，全国人大各专门委员会和常委会工作机构承担法规备案审查职责，但长期以来这项工作“只做不说”。对此，立法法修正案草案规定，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民予以反馈。其六是使司法解释更加规范。司法解释过多过滥甚至成为“二次立法”，是一个突出问题。针对这一问题，本轮立法法修正案草案也增加和完善了相关规定[21]。
十二届全国人大常委会第十次会议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委广泛征求中央有关部门、各地和有关方面的意见，并在中国人大网全文公布修正案草案，征求社会公众意见。根据全国人大常委会组成人员审议意见和各方面意见，对修正案草案进行了修改完善。2014年12月，十二届全国人大常委会对立法法修正案草案进行再次审议。与会人员普遍认为，修正案草案总体吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见，已趋成熟。会后，中国人大网全文公布修正案草案，第二次征求社会公众意见。会议决定将立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。
全国人大常委会办公厅于2015年1月将立法法修正案草案发送全国人大代表。代表们总体赞成修正案草案，同时提出一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员审议意见和代表们提出的意见，对修正案草案进行审议，作了修改完善，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报[22]。2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示。会后，根据指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》。
2015年3月9日，十二届全国人大三次会议新闻中心举行记者会，全国人大常委会法工委就正在审议的立法法修正案草案回答中外记者提问。记者提问主要涉及放开地方立法权和防范部门利益法律化的问题，法工委负责人一一给予了回复，并提出“为了避免地方立法过多过滥甚至变为长官意志，立法法修正案草案从事前、事中和事后建立了五道防线”[23]。
根据十二届全国人大三次会议日程安排，3月10日各代表团对立法法修正案草案进行了审议，共有920多名代表提出了审议意见[24]。3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议，根据各代表团审议意见，对立法法修正案草案进行统一审议。3月12日，十二届全国人大三次会议主席团举行第二次会议。主席团会议听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的关于立法法修正案草案审议结果的报告。会议经过表决，决定将关于修改立法法的决定草案提请各代表团审议。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。这是立法法自 2000 年颁布施行以来的首次修改。这次立法法修改作了几项规定：第一，从立法项目的立项、法律的起草、法律的审议以及更多发挥人大代表作用等方面都作了一系列规定。第二，完善了行政法规制定程序。第三，规范了部门规章的权限等。立法法的修订，对完善立法体制机制、健全立法制度、规范立法活动、推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、推进全面依法治国，奠定了重要的法律基础。
三、2023年对立法法的修改
中国特色社会主义进入新时代，对立法提出更高的要求。党的十九届四中全会决定提出，完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署，明确提出要加快完善中国特色社会主义法律体系、以良法促进发展保障善治等任务要求。
关于此轮修改立法法的意义，十三届全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨指出，总结宪法实施和监督工作的实践经验，明确合宪性审查的环节和要求，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，有利于维护宪法权威，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，不断提高依宪治国、依宪执政的能力和水平。修改立法法，总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制，有利于更好实现立法决策和改革决策相统一、相衔接，为改革发展提供法治支撑和法治保障，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用[25]。
根据立法工作安排，全国人大常委会法工委于2022年初启动立法法修改工作，经广泛征求各方面意见和认真研究，提出了立法法修正草案。期间，法工委全面梳理了党的十八大以来中央关于加强和改进立法工作的重大决策部署和工作要求；梳理了近年来全国人大代表、全国政协委员提出的有关议案、建议和提案，组织对修改立法法有关问题开展专题研究；多次召开座谈会，听取中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、地方人大以及部分专家学者的意见和建议；将修正草案印发中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省（自治区、直辖市）和部分设区的市的人大常委会、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见；到部分地方进行专题调研，深入了解近年来地方立法工作的新实践新经验[26]。
2022年9月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于立法法修正草案有关问题的请示和汇报，为立法法修改工作提供了重要指导和遵循。党的二十大报告强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，要求加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。
当年10月召开的十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行初次审议。12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对立法法修正草案进行再次审议，认为修正草案二次审议稿较好地吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已经趋于成熟，决定将立法法修正草案提请十四届全国人大一次会议审议[27]。
2023年2月16日，十三届全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见，对立法法修正草案作了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为，立法法修正草案已经比较成熟。据此，形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国立法法（修正草案）》。
2023年3月5日，《中华人民共和国立法法（修正草案）》提请十四届全国人大一次会议审议。3月13日，十四届全国人大一次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是立法法的第二次修改。关于立法法的指导思想，决定指出：“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[28]此次立法法修改，总结了新时代立法工作新成果和新经验，加强了党对立法工作的全面领导；完善了立法的指导思想和原则；适应监察体制改革需要补充了相关内容；完善了地方性法规、规章的权限和程序；完善了备案审查制度；健全了宪法实施和监督制度，完善了立法权限、工作机制、程序和备案审查制度；完善了我国的立法制度。
通过这次修改，我国立法的指导思想和原则更加完善，立法的体制机制和程序更加健全。立法法的修改和施行，有利于加强和改进新时代立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步提高立法质量和效率，加快形成完备的法律规范体系，为建设中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力制度支撑。立法法的不断完善，标志着立法工作进入民主化和科学化轨道。
立法法制定和修改的历程，见证了中共十五大以来党和国家深入贯彻依法治国方略的不懈努力，更体现了中共十八大以来，社会主义法治国家建设深入推进和加快建设中国特色社会主义法治体系的历史进程。该法从制定、实施以及此后的两次修改，充分体现了全过程人民民主在法治建设中的重要作用，也彰显了党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的坚定决心和坚强信心。
中共二十届三中全会提出，法治是中国式现代化的重要保障，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化；并提出要“深化立法领域改革”，加强政府立法审查。推进反腐败国家立法[29]。“立法法的价值和意义不仅在于它是‘管法的法’，更在于它是法律制定之‘母法’，是规制国家最高权力的顶层设计，是实现‘良法善治’的源头所在。”[30]切实落实中共二十届三中全会有关法治建设的一系列要求，无疑离不开较为成熟、完善的立法制度机制，更离不开法律制定之“母法”的立法法。这也凸显了推进立法法不断走向成熟和完善的内在动力和重大意义。
参考文献
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[23]王逸吟，刘梦.五道防线管住地方立法权：全国人大常委会法工委负责人答问立法法修改[N].光明日报，2015-03-10(3).
[24]殷泓.吸收代表审议意见 形成法律草案修改稿 全国人大法律委统一审议立法法修正案草案[N].光明日报,2015-03-12(2).
[25][26][27]王晨.关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明：2023年3月5日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上[OL].(2023-03-06).https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/06/content_5744902.htm.
[28]全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定(2023年3月13日第十四届全国人民代表大会第一次会议通过)[OL].(2023-03-14).https://www.spp.gov.cn/spp/zdgz/202303/t20230314_608390.shtml.
[29]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定（2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过）[N].光明日报,2024-07-22(1).
作者简介：刘维芳，中国社会科学院当代中国研究所研究员、博士生导师，研究方向：中华人民共和国政治史、妇女史。
关键词：立法法；制定；修改；历史考察
中共十五大作出了建设社会主义法治国家的战略决策。随着依法治国战略的实施，我国立法进入“快车道”。立法者本身要受正当程序的约束，才能立出好法、良法。立法法作为对宪法的续造，是规定立法体制和立法权限等基本问题的宪法性法律，也被称为“小宪法”[1]。2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过《中华人民共和国立法法》（以下简称立法法），该法在2015年和2023年经历了两次修订，为提高立法质量和效率、加快形成完备的法律规范体系奠定了重要的法律基础和制度保障。
一、立法法的制定
十一届三中全会开启了改革开放新时期，也推进了中国的民主法制建设。1979年以来，我国立法工作取得显著成就，积累了不少经验。但也存在一些问题，主要是有些法规、规章超越了权限；有些法规、规章的规定同法律相抵触；法规之间、规章之间，法规与规章之间存在矛盾、冲突现象，有的质量不高；有的部门、地方存在为部门、地方争局部利益的倾向。这些都损害了国家法制的统一和尊严，也给执法造成困难[2]。因此，需要制定立法法，对法律、法规以及规章的制定作出统一规定，使之更加规范化、制度化，以维护国家法制统一，建立和完善中国特色社会主义法律体系，这对推进依法治国，建设社会主义法治国家，有着十分重要的意义[3]。
立法法是关于国家立法制度的法律。根据十一届三中全会关于发展社会主义民主、健全社会主义法制的精神，1982年宪法对我国立法体制进行了改革，明确规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”，全国人民代表大会有修改宪法，监督宪法的实施，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律等的职权；规定全国人大常委会行使下列职权：“（一）解释宪法，监督宪法的实施；（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得和该法律的基本原则相抵触；（四）解释法律”[4]。在此基本框架下，全国人大组织法、地方组织法、全国人大及其常委会议事规则等法律法规对立法权限的划分、立法程序、法律解释等问题又作了进一步的规定。
据《李鹏人大日记》记载：“改革开放以来，除了1982年宪法以外，全国人大及其常委会已制定了法律和有关法律的决定375件，国务院制定行政法规800多件，各地制定地方性法规7000多件。这些法律法规的制定，都具有一定的规律性，都是根据宪法赋予的立法权限制定的。但是，我国一直还没有一部全面的、完整的立法法。”[5]与此同时，党的十一届三中全会以来，我国立法工作取得了较大进展，也积累了一些行之有效的新做法和新经验，需要加以总结，将它上升为国家法律，使之制度化、法律化[6]。制定立法法的目的是规范立法活动，健全国家立法制度，确定不同法律等级的调整范围，严格立法程序，保障公民权利，维护法制统一[7]。
七届全国人大以来，一些全国人大代表多次提出议案、建议，要求制定立法法，对我国立法权限划分作出进一步明确[8]。八届全国人大常委会也将制定立法法列入了立法规划[9]。
全国人大常委会法制工作委员会根据全国人大常委会立法规划，受委员长会议委托，从1993年下半年着手进行立法法起草工作，多次召开各有关方面和法律专家参加的座谈会，进行讨论研究，三次将立法法草案征求意见稿发中央有关机关和各省、自治区、直辖市人大常委会征求意见，反复修改，形成了立法法草案。九届全国人大常委会第十二次会议、第十三次会议对立法法草案进行了审议，根据人大常委会组成人员的审议意见和各方面意见，对立法法草案进一步作了修改完善[10]。
立法权限的划分，是立法法制定过程中的一个重要问题。如何进一步明确立法权限？最初曾提出过三种方案：第一种方案是对各立法主体的权限范围作出列举；第二种方案是维护宪法的现行规定，不作进一步明确；第三种方案是划出一块全国人大及其常委会的专属立法权限，对其他立法主体的权限范围只作原则规定。经过反复研究，大家认为，第一种方案既不符合我国的体制，又不可行。首先，就国家权力机关与行政机关而言，国家的权力属于人民代表大会，行政机关是本级人大的执行机关，因此，不存在只能由行政机关立法而本级人大不能立法的情况。其次，就中央与地方而言，我国是单一制国家，地方的权力是中央赋予的，因此，不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况。第三，实际上也很难一一划清各立法主体的权限。第二种维护现状的意见，不能解决现实中存在的立法权限不明确的问题。因此，最后决定采取第三种方案[11]。
2000年3月召开的九届全国人大三次会议，对《中华人民共和国立法法（草案）》进行了审议。审议过程中，一些代表严肃指出，“限制和剥夺公民人身自由和财产权的行为，必须由法律规定，而不是行政规章等。目前，广泛存在乱收费、乱处罚、乱摊派、乱许可等现象，这些‘乱’或限制或剥夺了公民的财产和人身权等基本权利，竟有不少是行政和地方法规规章中所允许的”。有代表认为，公民基本权利受宪法明文保护，不能随意限制和剥夺，只有最高立法机关才有这个权力，即只能由它制定法律来规定。这个权力不能随意下放，更不能任由其他国家机关如行政机关和地方滥用。有代表在谈到法律解释时强调，“司法解释不能代替立法！”他们认为，有些司法解释是给法律“查缺补漏”、补充立法，已超越了它的权限。有代表指出，“法出多门”“法繁扰民”一直是阻碍法制统一的顽症之一。有代表提出，立法法草案的法律责任部分一定要明确和细化，即对各方面没有按照立法法规定进行立法活动应负什么责任作出更加明确的规定。因为，规定了一系列必须遵守的条款后，如果没有对违法行为作相应的处罚和制裁规定，就不足以树立立法法的权威[12]。
许多代表对立法工作中存在的部门利益和地方保护主义啧有烦言，纷纷表示，这应该成为立法法规范的重点。有代表认为，在当时主要由部门起草法律的情况下，容易发生只强调政府行政部门权力和利益、忽视公民权利的现象，还有不顾国家整体利益而为部门和地方争局部利益的现象。有代表建议，一些重要的、急需的、综合性的法律，应由全国人大专门委员会、法工委和国务院法制局或者委托专家起草。有代表建议，应该大力发挥专家、学者在立法中的骨干作用。因为，专家特别是法律专家位置超脱、视野开阔，可以避免部门利益和地方保护主义的干扰，提高立法效率和质量。还有代表提出要借鉴外国的“听证会”的做法，让老百姓有广泛参与立法活动的机会[13]。
3月9日，全国人大常委会法制工作委员会主任顾昂然作了关于《中华人民共和国立法法（草案）》的说明，阐明了制定立法法的目的、原因，立法法起草的简要经过以及主要内容等[14]。3月14日，九届全国人大三次会议召开第三次主席团会议，通过了全国人大法律委员会主任委员王维澄作的《第九届全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国立法法（草案）〉审议结果的报告》[15]。代表们认为，制定立法法，对于规范立法活动，健全国家立法制度，加强立法工作，提高立法质量，具有重要意义；草案比较成熟，内容可行，建议本次会议予以通过。同时审议结果报告中对立法法的主要任务、关于军事法规的规定、关于规范企事业单位和其他组织的权利和义务的规定、关于限制公民人身自由的强制措施、法律解释的效力，以及立法法草案应该增加的一些内容都提出了修改意见[16]。
3月15日，在第九届全国人民代表大会第三次会议上，立法法以2560票赞成获得通过[17]，于2000年7月1日起正式生效施行。立法法总结改革开放20年来中国立法工作的做法和经验，对该法的适用范围、立法活动应该遵循的基本原则、立法权限的划分作出规定；对授权立法制度作了必要规定；将全国人大组织法、全国人大及其常委会议事规则等对立法程序的规定，进一步法律化和制度化；进一步完善了有关法律解释的相关规定；明确了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的适用规则；规定了行政法规、地方性法规、规章的备案审查程序；等等。
立法法的起草、制定历时7年，这部法律的制定和实施，标志着中国各种法律、法规、规章的制定，有了一个直接的法律根据；意味着中国立法的法治化以至整个国家的法治化，有了一个直接的法律准绳；对进一步规范立法活动，健全立法制度，也具有重要意义[18]。
二、2015年对立法法的修改
立法法自颁布施行以来，对规范立法活动，推进社会主义法治建设发挥了重要作用。但是，随着经济社会的发展，立法工作遇到一些新情况、新问题，为此，有必要对立法法进行修改完善。目的是“通过完善立法体制机制和程序，努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用”[19]。
十二届全国人大以来，全国人大常委会法工委着手立法法修改工作。通过收集整理代表议案和建议、赴地方调研、召开专题座谈会、邀请地方人大和政府法制机构有关负责同志共同研究等方式，广泛听取各方面意见。在充分沟通协商、深入研究论证基础上，形成了立法法修正案草案，并由全国人大常委会委员长会议提请2014年8月召开的十二届全国人大常委会第十次会议进行初次审议。立法法迎来了颁布施行14年后的第一次修改[20]。
本轮修改主要聚焦以下几方面问题：其一是当时饱受诟病的“部门利益法制化”问题。按照现行做法，大量法律案都是国务院各部门牵头起草的，难免“夹带私货”。为了健全起草机制，立法法修正案草案增加了相关规定。其二是关于制定“立法规划”问题。为了加强对立法的统筹，自1991年七届全国人大常委会首次提出立法规划以来。此后，历届全国人大常委会都制订了五年立法规划和年度立法计划。根据这一经验，立法法修正案草案规定，全国人大常委会应当加强对立法的组织协调；通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法的统筹安排。其三是地方立法权有限放开的问题。根据2000年立法法，较大的市即省会市、经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市，享有制定地方性法规的权力。随着经济社会的发展，出于城市管理、环境保护等方面的立法需求，许多城市都想争取获批为较大的市。立法法修正案草案也对相关条款进行了完善，使所有设区的市不需要争取较大的市的资格，就直接获得了地方立法权，对于加强地方治理将起到重要作用。其四是进一步完善“授权立法”的相关规定。“2000年制定立法法时因为经验不足，对授权立法写得比较粗，授权的事项、期限、原则都没有具体规定，所以运作起来容易出偏差。”“税收是普遍义务，应该由权力机关立法。行政机关立法让居民承担普遍义务不合适。”2015年立法法修正案草案明确，授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限，被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则等内容。“立法法修正草案的规定，对于纠偏具有重大意义”。其五是关于备案审查的规定。近些年来，人大代表、律师、学者和社会团体多次对一些行政法规提出违宪违法审查建议。根据立法法，全国人大各专门委员会和常委会工作机构承担法规备案审查职责，但长期以来这项工作“只做不说”。对此，立法法修正案草案规定，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构在审查过程中，可以将审查情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企事业组织以及公民予以反馈。其六是使司法解释更加规范。司法解释过多过滥甚至成为“二次立法”，是一个突出问题。针对这一问题，本轮立法法修正案草案也增加和完善了相关规定[21]。
十二届全国人大常委会第十次会议后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委广泛征求中央有关部门、各地和有关方面的意见，并在中国人大网全文公布修正案草案，征求社会公众意见。根据全国人大常委会组成人员审议意见和各方面意见，对修正案草案进行了修改完善。2014年12月，十二届全国人大常委会对立法法修正案草案进行再次审议。与会人员普遍认为，修正案草案总体吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面意见，已趋成熟。会后，中国人大网全文公布修正案草案，第二次征求社会公众意见。会议决定将立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议。
全国人大常委会办公厅于2015年1月将立法法修正案草案发送全国人大代表。代表们总体赞成修正案草案，同时提出一些修改意见。全国人大法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员审议意见和代表们提出的意见，对修正案草案进行审议，作了修改完善，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报[22]。2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示。会后，根据指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》。
2015年3月9日，十二届全国人大三次会议新闻中心举行记者会，全国人大常委会法工委就正在审议的立法法修正案草案回答中外记者提问。记者提问主要涉及放开地方立法权和防范部门利益法律化的问题，法工委负责人一一给予了回复，并提出“为了避免地方立法过多过滥甚至变为长官意志，立法法修正案草案从事前、事中和事后建立了五道防线”[23]。
根据十二届全国人大三次会议日程安排，3月10日各代表团对立法法修正案草案进行了审议，共有920多名代表提出了审议意见[24]。3月11日，全国人大法律委员会召开全体会议，根据各代表团审议意见，对立法法修正案草案进行统一审议。3月12日，十二届全国人大三次会议主席团举行第二次会议。主席团会议听取了全国人大法律委员会主任委员乔晓阳作的关于立法法修正案草案审议结果的报告。会议经过表决，决定将关于修改立法法的决定草案提请各代表团审议。
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。这是立法法自 2000 年颁布施行以来的首次修改。这次立法法修改作了几项规定：第一，从立法项目的立项、法律的起草、法律的审议以及更多发挥人大代表作用等方面都作了一系列规定。第二，完善了行政法规制定程序。第三，规范了部门规章的权限等。立法法的修订，对完善立法体制机制、健全立法制度、规范立法活动、推动形成和完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、推进全面依法治国，奠定了重要的法律基础。
三、2023年对立法法的修改
中国特色社会主义进入新时代，对立法提出更高的要求。党的十九届四中全会决定提出，完善立法体制机制，坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量和效率。2021年，党中央首次召开中央人大工作会议，对新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作作出全面部署，明确提出要加快完善中国特色社会主义法律体系、以良法促进发展保障善治等任务要求。
关于此轮修改立法法的意义，十三届全国人民代表大会常务委员会副委员长王晨指出，总结宪法实施和监督工作的实践经验，明确合宪性审查的环节和要求，用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施，有利于维护宪法权威，维护社会主义法制的统一、尊严、权威，不断提高依宪治国、依宪执政的能力和水平。修改立法法，总结实践中立法主动适应改革发展需要的成功经验和有益做法，完善立法引领和推动改革创新的体制机制，有利于更好实现立法决策和改革决策相统一、相衔接，为改革发展提供法治支撑和法治保障，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用[25]。
根据立法工作安排，全国人大常委会法工委于2022年初启动立法法修改工作，经广泛征求各方面意见和认真研究，提出了立法法修正草案。期间，法工委全面梳理了党的十八大以来中央关于加强和改进立法工作的重大决策部署和工作要求；梳理了近年来全国人大代表、全国政协委员提出的有关议案、建议和提案，组织对修改立法法有关问题开展专题研究；多次召开座谈会，听取中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、地方人大以及部分专家学者的意见和建议；将修正草案印发中央和国家有关部门、全国人大各专门委员会和常委会工作机构、各省（自治区、直辖市）和部分设区的市的人大常委会、基层立法联系点、部分高等院校和研究机构征求意见；到部分地方进行专题调研，深入了解近年来地方立法工作的新实践新经验[26]。
2022年9月，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取审议并原则同意全国人大常委会党组关于立法法修正草案有关问题的请示和汇报，为立法法修改工作提供了重要指导和遵循。党的二十大报告强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国，要求加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系，更好发挥宪法在治国理政中的重要作用，维护宪法权威。
当年10月召开的十三届全国人大常委会第三十七次会议对立法法修正草案进行初次审议。12月，十三届全国人大常委会第三十八次会议对立法法修正草案进行再次审议，认为修正草案二次审议稿较好地吸收了常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，已经趋于成熟，决定将立法法修正草案提请十四届全国人大一次会议审议[27]。
2023年2月16日，十三届全国人大宪法和法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见、代表研读讨论中提出的意见和各方面的意见，对立法法修正草案作了进一步修改完善。全国人大宪法和法律委员会认为，立法法修正草案已经比较成熟。据此，形成了提请本次会议审议的《中华人民共和国立法法（修正草案）》。
2023年3月5日，《中华人民共和国立法法（修正草案）》提请十四届全国人大一次会议审议。3月13日，十四届全国人大一次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是立法法的第二次修改。关于立法法的指导思想，决定指出：“立法应当坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推进中国特色社会主义法治体系建设，保障在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”“立法应当坚持以经济建设为中心，坚持改革开放，贯彻新发展理念，保障以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”[28]此次立法法修改，总结了新时代立法工作新成果和新经验，加强了党对立法工作的全面领导；完善了立法的指导思想和原则；适应监察体制改革需要补充了相关内容；完善了地方性法规、规章的权限和程序；完善了备案审查制度；健全了宪法实施和监督制度，完善了立法权限、工作机制、程序和备案审查制度；完善了我国的立法制度。
通过这次修改，我国立法的指导思想和原则更加完善，立法的体制机制和程序更加健全。立法法的修改和施行，有利于加强和改进新时代立法工作，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，进一步提高立法质量和效率，加快形成完备的法律规范体系，为建设中国特色社会主义法治体系、在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供有力制度支撑。立法法的不断完善，标志着立法工作进入民主化和科学化轨道。
立法法制定和修改的历程，见证了中共十五大以来党和国家深入贯彻依法治国方略的不懈努力，更体现了中共十八大以来，社会主义法治国家建设深入推进和加快建设中国特色社会主义法治体系的历史进程。该法从制定、实施以及此后的两次修改，充分体现了全过程人民民主在法治建设中的重要作用，也彰显了党和国家推进国家治理体系和治理能力现代化的坚定决心和坚强信心。
中共二十届三中全会提出，法治是中国式现代化的重要保障，必须全面贯彻实施宪法，维护宪法权威，协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革，健全法律面前人人平等保障机制，弘扬社会主义法治精神，维护社会公平正义，全面推进国家各方面工作法治化；并提出要“深化立法领域改革”，加强政府立法审查。推进反腐败国家立法[29]。“立法法的价值和意义不仅在于它是‘管法的法’，更在于它是法律制定之‘母法’，是规制国家最高权力的顶层设计，是实现‘良法善治’的源头所在。”[30]切实落实中共二十届三中全会有关法治建设的一系列要求，无疑离不开较为成熟、完善的立法制度机制，更离不开法律制定之“母法”的立法法。这也凸显了推进立法法不断走向成熟和完善的内在动力和重大意义。
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[29]中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定（2024年7月18日中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过）[N].光明日报,2024-07-22(1).
作者简介：刘维芳，中国社会科学院当代中国研究所研究员、博士生导师，研究方向：中华人民共和国政治史、妇女史。
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