【人大研究杂志】省级人大官网立法意见征求平台的质量评估问题研究
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-02-26 09:17:00
内容摘要：在网络技术飞速发展的背景下，省级人大官网立法意见征求平台的运行情况却不容乐观。通过构建立法意见征求平台质量评估的两级指标体系，对31个省级人大官网的平台运行情况进行分析，提示平台存在的问题是总体质量不高，且发展明显不均衡。影响其质量的深层原因包括官网功能弱、网络意见低质化、公众关注度较低等。为此，人大官网要实现从宣传平台到参与基地的角色转换，构建网上参与质量提升机制和官网关注度引流机制。
关键词：省级人大；网络参与；立法意见征求平台；质量评估
人大官网中的立法意见征求平台是人大与社会公众进行立法信息沟通的重要场景，它能够打破时间与空间的二重限制，为公众立法参与提供便捷的通路。早在2005年，全国人大常委会就依托中国人大网开通了法律草案征求意见系统[1]。2008年广东省人大率先在其官网向社会公众公开征求立法意见后，省级人大在官网构建立法意见征求平台已成常态。然而，从全国范围来看，各省人大立法意见征集平台访问的便捷性和互动性较差，一些省级人大的官网已沦为僵尸平台。同时，现有研究对意见征求平台所进行的评估，缺乏科学的指标体系，评估结果过于主观。因此，探究人大立法意见征求平台建设的理论基础，构建科学合理的评估体系是完善省级人大立法意见征求平台质量的重要内容。为了开展平台质量评估，笔者对31个省级人大立法意见征集平台进行了长期观察，获得了翔实的一手资料（数据截至2021年12月）。为了进一步探究平台质量的影响因素并提出有针对性的对策建议，对省级人大工作人员开展了半结构化访谈。访谈对象包括浙江、江西、广东和海南4个省级人大的12位工作人员，访谈时间从2021到2023年，访谈次数为15次。访谈对象中的50%为人大常委会法工委和人大法制委员会成员，50%为人大常委会其他工委或各省人大常委会办公厅的工作人员。
一、人大官网立法意见征求平台建设的理论前提
立法意见征求平台是将网络参与机会与真实的网上参与接连起来的桥梁。公众立法参与的可能性和有效性很大程度上取决于现有网络平台的质量。因此，立法意见征求平台的构建要符合以下理论前提。
首先，网络平台要为公众参与提供新路径。虽有学者谨慎的指出网络政治只是现实政治的镜像（迈克尔，2016）或网络参与存在数字鸿沟，但是大多数学者认为网络在影响政治体系的同时也有利于提升公众政治参与的广度和深度。比如，学者罗萨·萨格罗斯、海伦·马格茨、郑永年、孟天广(1998，2015，2014，2018)都强调数字平台给予公民政治参与新路径支持，鼓励更广泛的主体积极参与，弥补了传统渠道费用高的弊端，强化了公众参与的包容性等。其次，政治信息是网络立法参与的前提。开放的信息是参与性社会建立的关键条件，“政治信息的获取,是公民行为产生的前提” （哈贝马斯，2003）。“人们不想参与”是因为缺乏政治信息和政治信任感等政治参与动机（维巴，2014）。“如果公众参与政府事务,则他们必须有机会了解与其在政治体制中的地位相一致的消息和情况” （埃里温·艾默里、迈克尔·艾默里，1982）。最后，互动机制是网络立法参与的保障。王锡锌（2007）认为，公众参与的有效性依赖于理性并且负责任的互动与回应机制。离开了这些必要条件，形式上的公众参与并不能为结果提供正当化、理性化的支持[2]。戴冠幅(2023)表示数字人大建设需要平台构建闭环式工作流程，将互动反馈作为流程的最后一步，及时解决各方的问题和疑惑。综上所述，立法意见征求平台应为公众参与提供充分的路径和信息，以使其明智地作出判断并且还应具备互动反馈功能。
二、省级人大官网立法意见征求平台的评估指标体系构建和计算
依据对现有文献的分析发现，相关研究主要是对各级人大官网质量的综合评估，囊括了全国人大和省市级人大，但是对立法意见征求平台的专项研究偏少（见附表1）。另外虽然已有研究构建了多层评估指标体系，但是指标的权重分配被普遍忽视。除陈文博和李萍采用层次分析法对指标作了清晰的权重分配，其他学者都采用的是较为主观的人工赋权方式或者根本未对各项指标设定权重。
（一）指标体系的设计
基于对立法参与平台理论前提的探讨和对各级人大网站的经验观察，为保证质量评估的精确性，构建了两级指标体系，然后采用人工赋权、层次分析法（AHP）和熵值法对两级指标变量分别赋权，以计算得出各省立法意见征求平台的综合得分。首先，评估的一级指标包含两个维度，即网页设计指标和规范运行指标。网页设计指标测量公众通过平台参与立法时的便捷程度和交互性，比如信息浏览和意见发布的便利性等。规范运行指标测量平台为公众参与立法所提供的现实保障，比如能够得到的法案背景信息、充分的参与时间等。其次，每个一级指标下分设4个二级指标，共计8个二级指标。最后，依据不同指标以及变量特点分别赋权后，由最底层开始，逐层计算指标数据的加权和，最高层的数据加权和即为各省意见征求平台质量的评估值。由此，不仅能够对31个省级人大立法意见征求平台的质量进行排序，还能依据两类指标的分项得分呈现出31个省级人大立法意见征集平台的类型化差异。
（二）指标体系的解读
人大官网的网页中如果存在 “首页专项链接”和“提交意见窗口”不仅使公众能够直接进入立法参与版块，而且在提意见时也非常便捷。依据学者姚凤梅和杨福忠在2016年所作的调查[3]，在六种提交意见方式中无论大学生还是在职人员，最愿意接受的方式都是“在征求意见页面直接留言”，所占比例达到66.4%。“身份统计选项”有利于立法者了解提意见人的身份背景，方便其在意见采纳时作出更合理的研判。意见征求过程中的互动反馈对激发公众参与积极性至关重要，在无法对每条意见进行逐条反馈的情况下，在网页上呈现已征集的意见数量，不仅能够衡量出公众对不同法案的关注程度，也达到了信息互动的效果，使公众体会到自身参与的价值。
规范运行指标测量的是人大立法意见征求平台的实际使用情况。构建这一指标主要是针对一些省级人大虽然平台的网页设计很好，但是在实际中却长期空置或使用不规范的情况。规范运行指标包括4个二级指标（见表1第2列）。第一，公告信息的充分性。各平台发布的立法意见征求公告一般包括草案文本、征求意见的截止日期和提交方式，但很少提供对公众参与很有帮助的立法背景和矛盾焦点等解释性信息。因此，用公告信息的充分性可以衡量平台是否为公众参与立法提供了必要的信息。第二，征求时长的达标率。依据立法法以及31个省份发布的立法条例，立法意见征求要满足从15到30天不等的法定最低期限。因此，征求时长的达标率是衡量意见征求平台是否严格遵守了法定时间、规范运行的重要指标。第三，意见征求的完成率。立法法第四十条规定，“法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见”，但各省级人大对这一规定的执行程度却有很大差异，经常出现漏征的情况。因此，意见征求的完成率能够精确衡量出各省份法律草案在网上进行意见征求时的落实情况。第四，意见征求平台的持久度。显然，平台使用的时间越长、越持久，说明该省份立法意见征求平台的稳定性越强。
（三）指标体系的权重及综合得分计算
评估指标变量的重要程度各不相同，所以依据各级指标变量特点进行科学的分类赋权是本研究的重要内容。由于一级指标中的网页设计指标和规范运行指标都是定性指标，并且其重要性显然是相同的，不能偏废。所以，两个一级指标权重各占50%最为合适。二级指标中既有定性指标，也有定量指标，需要依据指标特点采用不同的赋权方法。其中网页设计指标的4个二级指标均为定类变量（0～1变量），适合采用层次分析法，而规范运行指标的4个二级指标是定比变量，采用熵值法更为恰当。质量评估指标体系的权重和综合得分计算的数据资料，来自对31个省级人大立法意见征集平台长期观察基础上获得的一手数据资料。
1.网页设计指标的权重计算
层次分析法( Analytic Hierarchy Process)是运筹学家萨蒂教授提出的一种层次权重决策分析方法，是在对复杂的决策问题的影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，先把层次中各因素之间的关系进行两两比较，确定相对重要性，通过判断矩阵得到权向量，确定诸因素相对权重的一种方法。本研究邀请了5位对人大立法和网站设计都非常熟悉的工作人员，分别构造两两比较的判断矩阵，对其打分取算术平均值后，运行SPSSAU18.0软件进行计算得到权重向量见表2。
针对4项网页设计指标构建的4阶判断矩阵见表2，该判断矩阵的随机一致性比率CR见表3，CR=0.056<0.1，通过一致性检验。4个变量对应的权重值分别是：23.50%、14.64%、 5.89%、55.97%。将四个指标的数据值分别与对应权重相乘后累加得到加权和，即为31个省级立法意见征求平台网页设计指标变量的得分。
2.规范运行指标的权重计算
熵值法（Entropy-Right Method）是由香农提出的一种客观赋权法。它根据各指标数据的变异程度利用信息熵计算出各指标的熵值，再通过熵值对各指标的权重进行修正，从而得出客观权重。由于规范性运行指标中的四个变量取值都在0～1之间，没有负值。因此，本研究采用熵值法来测量四个指标的不同权重，较好地契合了相关数据的特征。依据SPSSAU18.0软件用熵值法计算后，各项指标的权重如表4所示。
由此，依据表4第4列权重系数50.30%、17.64%、16.76%、15.28%为四个指标赋权，将四个指标的数据值与对应权重相乘后累加得到加权和，即为各省份立法意见征求平台规范运行指标变量的得分。
基于上述两种权重计算法，可以得到网页设计指标加权和与规范运行指标加权和，并基于网页设计指标和规范设计指标权重分别为50%，可以计算得到各省级人大立法意见征求平台质量评估综合得分和排名（见表5）。
三、评估结果分析
（一）省级人大立法意见征求平台的总体质量未达及格线
一般把评估值低于总分的60%看作未达及格线，基于本文的指标数据赋值方法，最高综合得分是1分，因此0.6以下的就属于未达及格线。从表5的评估结果来看，排名第一的北京得分为0.7334，31个省份中只有4个省的总分超过0.6分，算是达到了及格线，其他27个省份的平台质量堪忧，而31个省份的总平均分只有0.3236分。因此，从整体来看各省份立法意见征求平台的质量未达及格线。
（二）各省级人大立法意见征求平台的发展具有明显的不均衡性
这种不均衡性体现在两个方面，一方面从综合得分来看，各省份中北京位居第一位，得分为0.7334分，宁夏和天津并列30名，得分为0分，各省份之间存在明显的差异。另一方面从两类指标来看，一些省份的网页设计指标较好，但规范运行指标较差，如贵州、四川和江苏；或规范运行指标较好，但网页设计指标较差，如江西、山东和浙江。这说明各省份在两类指标发展上也存在不均衡性。以此为依据将各省份在两类指标上的得分以二维坐标的方式加以显示。以此做类型学划分，可以将31个省份立法意见征求平台划分为“引领型、运行规范型、技术领先型、追赶型”4种不同类别。
（三）各省份立法意见征求平台的质量与经济发展无关联性
从前期相关研究来看，已有多位学者在分析和评估人大网站时讨论过网站的质量与经济发展之间的关系。张光、孔卫拿提出“省级人大门户网站的质量差异无法用各省的经济发展水平加以解释”[4]。从刘雁鹏对各省份人大官网立法透明度的研究中也可推断出[5]，网站立法透明度的水平与经济发展水平无关联性。然而学者严行健却指出，“人大网站质量与内部资源供给有关——经济较为发达，特别是财政收入较高的市人大网站也建得较好”[6]。从表5的综合得分来看，经济发达的广东、天津排名并不靠前，天津甚至与宁夏并列倒数第一。而有些经济不发达省份的排名却很靠前，不仅贵州、四川、甘肃、广西和海南都进入了前十名，而且贵州还排名第二，平台质量得到公认 。因此，从评估结果来看，各省份立法意见征求平台质量与经济发展没有明显的关联性。
四、省级人大网上立法意见征求平台发展的障碍
在网络技术发展的大背景下，省级人大的立法意见征集平台却未能取得与其相称的进步，而且与经济发展水平相脱节。显然，人大立法意见征集平台的发展有其自身的困境，为探究影响其质量的深层原因，本文对四个省的人大工作人员进行了实地访谈，通过访谈发现省级人大立法意见征求平台的发展面临如下障碍。
（一）角色障碍：定位偏差下人大官网的功能弱化
从目前各省级人大官网所呈现的内容来看，官网中占据主导地位的信息是人大日常工作的情况汇报和宣传。即，人大官网的角色定位仍局限于信息宣传。国内较早研究人大网站的学者朱威杨在分析浙江温岭人大官网时曾指出，“人大官网应该具有三种功能：说话、对话和办事。人大不应只是信息中心和宣传窗口，应增加互动交流的功能”[7]。然而，浙江人大的访谈对象A表示，“官网我们一般都不去看的，主要是用来宣传的……我们也不太了解网站是什么时候建立的，都没关注过这个事情”。对于人大的立法工作者来说，人大官网并不是其征集立法意见的常规平台或主要途径。同时目前各省级人大开发的数字化应用也没能与官网有机结合，提升与公众的互动和参与，仅成为促进人大内部信息共享和交流的工作平台。比如，浙江人大的浙政钉平台就是如此。访谈对象B明确指出，“我们人大的浙政钉平台是实名的，只有各单位的工作人员才能进入系统，是我们内部的信息平台，普通群众是进不来的”。广东人大的访谈对象C表示，“人大官网的管理多数是外包给第三方的技术公司……人大内部是没有专门的维护、运行和管理人员的，只有一些工作人员负责信息上传”。诸多因素导致人大官网的意见征求平台不受重视，工作人员也缺乏提供立法背景信息的意识和遵守法定时间的自觉。这种自我定位的偏差不仅弱化了人大官网的功能，也反映出省级人大在法治建设中的角色意识不清晰，缺乏全方位促进公众参与的主动性。
（二）质量障碍：网络意见低质化下平台作用的消解
省级人大在征求立法意见时可采用多种方式，如公众座谈会、专家论证会、立法辩论、立法听证等。在人大官网的平台上征求意见是所有方式中公众进入门槛最低的。然而，意见征求平台虽然面向所有人群，征集面广，但获取的建设性意见却较少。因为其他的参与方式都需要人大组织协调和筛选合适的参与者，由此参与人员的知识背景、专业素养和数量都有基本的保障，而网上的自发参与由于没有组织，呈现出明显的无序和低质化。海南人大的访谈对象D就指出，“群众在网上提意见的很少，甚至出现过意见条数是个位数的情况……而且就算有意见，也大多是从个人角度的一种感性的想法，非常的琐碎，很少有能够转化为立法条文的意见，甚至很多人只是进行一种情绪的宣泄”。总之，通过网上意见征求平台获得的立法意见不仅碎片化，而且质量偏低、效果不理想，这就导致工作人员更易忽视网上的意见征求工作，从而形成恶性循环，使得意见征集平台的作用被消解，难以发挥应有的功能。
（三）关注度障碍：关注度缺失下的意见征集失范
通过访谈还发现公众对人大官网及其意见征求平台的关注度普遍较低。江西人大访谈对象E指出：“很多公众根本不知道人大还有网站，更不知道还有意见征求平台……公众也没有通过人大官网来参与的习惯”。江西人大的访谈对象F表示，“我们在制定垃圾分类条例时，通过官网向公众发放了包含10个题目的线上调查问卷，但老百姓根本不上官网，没办法……我们后来把调查问卷放到了政务平台和微信问卷星小程序上才达到了足够的填写量”。而浙江省人大为吸引公众的立法参与专门建立了地方立法网，所有立法草案都会同步在立法网上公开征求意见。然而，这种抛弃原有的省人大官网而另辟蹊径的方式，虽然有其苦衷但最终只能导致人大官网立法意见征集的失范。即关注人大网站及其意见征集平台并进行立法参与的公众会更少，长期空置的平台也会被彻底遗忘。
五、完善省级人大立法意见征求平台的对策
角色、质量和关注度障碍共同影响了人大立法意见征求平台的发展，这些因素并不是相互分割而是共同作用，阻碍了网页设计的提升和意见征求的规范运行。因此，对立法意见征求平台的完善也要多项措施齐头并进，才能克服各项障碍。
（一）人大官网的角色转换：从宣传平台到参与基地
完善立法意见征集平台的质量，关键是要实现人大官网角色定位的转换。一方面是负责人大官网的工作人员要实现角色转换，增加对人大官网立法意见征求平台重要性的认知。在世界各国议会都努力把官网打造成立法参与和公众互动权威平台的背景下，我国省级人大官网不能只停留在工作宣传平台的定位上，而是要利用网络和数字化技术的契机转换成立法参与的基地。另一方面，就是平台运行思路的同步转换。立法意见征集平台作为数字化人大的应用场景之一，为发挥应有的效能要增加其访问的便捷性、互动性和运行的规范性。
（二）构建网上参与质量提升机制：从碎片化到高质化
公众通过网上立法意见征求平台所提出的意见不仅过于分散而且专业性较低，表明其参与的广度和深度都不够，需要人大的制度或技术设计帮助其获取充分的参与信息、充足的参与时间和机会，有序提升网上参与质量，从碎片化走向高质化。第一，为网上立法意见征求公告的内容制定标准的格式文本。各省级人大应为立法意见征求公告制定标准的格式文本，努力为公众提供全面的立法背景信息和参与指南，明确告知立法争论的焦点等，促使其提出更有质量和针对性的建议。第二，将立法意见征求环节提前嵌入立法计划。在意见征求过程中多省出现不能遵守法定时间、仓促结束意见征求的情况，这必然导致公众无法在深思熟虑的情况下提出意见，直接影响了所提意见的数量和质量。在对各省级人大访谈过程中获知，除了主观因素外，导致这一情况的客观原因是常委会两个月才审议一次法案，所以到了审议的时间就必须上会讨论，因此只能缩短意见征求的时间。因此，如果提前把意见征求环节所需时间嵌入立法计划中就可以有效解决这一问题。第三，建立网上意见征求成果报告制度。如前所述很多省级人大存在意见漏征的问题，主要是因为网上意见征求工作没有硬性要求，可做可不做。建立网上意见征求成果报告制度能督促人大工作人员把网上意见征求落实到位，使公众获得应有的参与机会和反馈，在实践中不断提升参与质量。
（三）构建人大官网关注度引流机制：从被动到主动
目前，各省级政府都建立了政务服务平台，公众可以直接在平台上办理与日常生活相关的各类事宜，使得政务服务平台在公众中的知晓度很高。与之相比，人大官网的关注度却非常低，因此需要构建网络引流机制。长期以来人大官网与政府网站之间一直是独立运行，各种数字化应用之间也是彼此分割的信息孤岛。因此，可以在政府的政务服务平台首页设置人大立法意见征求版块或访问的跳转链接，这样既能够促进各网络平台的互联互通，又可以提升人大官网立法意见征求平台的访问量；还可以在中国人大网或省内的一些知名社交媒体平台上进行引流，通过设立“相关链接”的方式增加人大官网访问量，提升公众关注度。总之，各省级人大要从被动等待公众参与转向主动吸引公众参与，充分利用意见征求平台汇集民智民力，扭转立法意见征求中的失范。
研究中还存在一些不足之处。首先，所有指标变量都是0～1变量或百分比变量，数据的量纲较小，导致一些省份之间的综合得分差异不太明显。其次，由于31个省份的数据收集成本工作量较大，因此本文的指标变量只选取了8个，相对偏少。最后，由于篇幅所限对于各省份平台质量的差异性未能开展回归性解释，以上问题有待后继研究加以完善。
参考文献
[1][12]张欣.我国立法电子参与有效性的提升：基于公众参与法律草案征求意见(2005—2016年)的实证研究[J].法商研究,2018(2):71-82.
[2]王锡锌.公众参与和行政过程：一个理念和制度分析的框架[M].北京:中国民主法制出版社，2007:362.
[3]姚凤梅，杨福忠.公民网络政治参与法治化研究[M].石家庄：河北人民出版社，2016:15.
[4][8]张光，孔卫拿.中国省级人大门户网站建设状况及其决定因素研究[J].公共行政评论,2012(5):41-66.
[5][11]刘雁鹏.中国立法透明度指数报告：基于人大常委会网站的考察[J].人大研究，2022(3):25-32.
[6][9]严行健.我国市级人民代表大会的门户网站质量评估研究[J].探索,2017(1):152-160.
[7]朱威扬.人大网站建设的问题研究：基于浙江温岭人大网站建设的样本[J].人大研究,2014(2):14-17.
[10]陈文博，李萍.人大门户网站质量评估指标体系研究：基于层次分析法[J].北京航空航天大学学报（社会科学版）,2019(4):45-53.
[13]刘子凌.法律草案征求意见的网络参与研究[D].武汉:华中师范大学,2020.
作者简介：吴雨欣，浙江工商大学公共管理学院副教授、法学博士，研究中国人大制度、立法协商；陆利丽，浙江工商大学公共管理学院讲师、经济学博士，研究公共政策评估。
关键词：省级人大；网络参与；立法意见征求平台；质量评估
人大官网中的立法意见征求平台是人大与社会公众进行立法信息沟通的重要场景，它能够打破时间与空间的二重限制，为公众立法参与提供便捷的通路。早在2005年，全国人大常委会就依托中国人大网开通了法律草案征求意见系统[1]。2008年广东省人大率先在其官网向社会公众公开征求立法意见后，省级人大在官网构建立法意见征求平台已成常态。然而，从全国范围来看，各省人大立法意见征集平台访问的便捷性和互动性较差，一些省级人大的官网已沦为僵尸平台。同时，现有研究对意见征求平台所进行的评估，缺乏科学的指标体系，评估结果过于主观。因此，探究人大立法意见征求平台建设的理论基础，构建科学合理的评估体系是完善省级人大立法意见征求平台质量的重要内容。为了开展平台质量评估，笔者对31个省级人大立法意见征集平台进行了长期观察，获得了翔实的一手资料（数据截至2021年12月）。为了进一步探究平台质量的影响因素并提出有针对性的对策建议，对省级人大工作人员开展了半结构化访谈。访谈对象包括浙江、江西、广东和海南4个省级人大的12位工作人员，访谈时间从2021到2023年，访谈次数为15次。访谈对象中的50%为人大常委会法工委和人大法制委员会成员，50%为人大常委会其他工委或各省人大常委会办公厅的工作人员。
一、人大官网立法意见征求平台建设的理论前提
立法意见征求平台是将网络参与机会与真实的网上参与接连起来的桥梁。公众立法参与的可能性和有效性很大程度上取决于现有网络平台的质量。因此，立法意见征求平台的构建要符合以下理论前提。
首先，网络平台要为公众参与提供新路径。虽有学者谨慎的指出网络政治只是现实政治的镜像（迈克尔，2016）或网络参与存在数字鸿沟，但是大多数学者认为网络在影响政治体系的同时也有利于提升公众政治参与的广度和深度。比如，学者罗萨·萨格罗斯、海伦·马格茨、郑永年、孟天广(1998，2015，2014，2018)都强调数字平台给予公民政治参与新路径支持，鼓励更广泛的主体积极参与，弥补了传统渠道费用高的弊端，强化了公众参与的包容性等。其次，政治信息是网络立法参与的前提。开放的信息是参与性社会建立的关键条件，“政治信息的获取,是公民行为产生的前提” （哈贝马斯，2003）。“人们不想参与”是因为缺乏政治信息和政治信任感等政治参与动机（维巴，2014）。“如果公众参与政府事务,则他们必须有机会了解与其在政治体制中的地位相一致的消息和情况” （埃里温·艾默里、迈克尔·艾默里，1982）。最后，互动机制是网络立法参与的保障。王锡锌（2007）认为，公众参与的有效性依赖于理性并且负责任的互动与回应机制。离开了这些必要条件，形式上的公众参与并不能为结果提供正当化、理性化的支持[2]。戴冠幅(2023)表示数字人大建设需要平台构建闭环式工作流程，将互动反馈作为流程的最后一步，及时解决各方的问题和疑惑。综上所述，立法意见征求平台应为公众参与提供充分的路径和信息，以使其明智地作出判断并且还应具备互动反馈功能。
二、省级人大官网立法意见征求平台的评估指标体系构建和计算
依据对现有文献的分析发现，相关研究主要是对各级人大官网质量的综合评估，囊括了全国人大和省市级人大，但是对立法意见征求平台的专项研究偏少（见附表1）。另外虽然已有研究构建了多层评估指标体系，但是指标的权重分配被普遍忽视。除陈文博和李萍采用层次分析法对指标作了清晰的权重分配，其他学者都采用的是较为主观的人工赋权方式或者根本未对各项指标设定权重。
（一）指标体系的设计
基于对立法参与平台理论前提的探讨和对各级人大网站的经验观察，为保证质量评估的精确性，构建了两级指标体系，然后采用人工赋权、层次分析法（AHP）和熵值法对两级指标变量分别赋权，以计算得出各省立法意见征求平台的综合得分。首先，评估的一级指标包含两个维度，即网页设计指标和规范运行指标。网页设计指标测量公众通过平台参与立法时的便捷程度和交互性，比如信息浏览和意见发布的便利性等。规范运行指标测量平台为公众参与立法所提供的现实保障，比如能够得到的法案背景信息、充分的参与时间等。其次，每个一级指标下分设4个二级指标，共计8个二级指标。最后，依据不同指标以及变量特点分别赋权后，由最底层开始，逐层计算指标数据的加权和，最高层的数据加权和即为各省意见征求平台质量的评估值。由此，不仅能够对31个省级人大立法意见征求平台的质量进行排序，还能依据两类指标的分项得分呈现出31个省级人大立法意见征集平台的类型化差异。
（二）指标体系的解读
人大官网的网页中如果存在 “首页专项链接”和“提交意见窗口”不仅使公众能够直接进入立法参与版块，而且在提意见时也非常便捷。依据学者姚凤梅和杨福忠在2016年所作的调查[3]，在六种提交意见方式中无论大学生还是在职人员，最愿意接受的方式都是“在征求意见页面直接留言”，所占比例达到66.4%。“身份统计选项”有利于立法者了解提意见人的身份背景，方便其在意见采纳时作出更合理的研判。意见征求过程中的互动反馈对激发公众参与积极性至关重要，在无法对每条意见进行逐条反馈的情况下，在网页上呈现已征集的意见数量，不仅能够衡量出公众对不同法案的关注程度，也达到了信息互动的效果，使公众体会到自身参与的价值。
规范运行指标测量的是人大立法意见征求平台的实际使用情况。构建这一指标主要是针对一些省级人大虽然平台的网页设计很好，但是在实际中却长期空置或使用不规范的情况。规范运行指标包括4个二级指标（见表1第2列）。第一，公告信息的充分性。各平台发布的立法意见征求公告一般包括草案文本、征求意见的截止日期和提交方式，但很少提供对公众参与很有帮助的立法背景和矛盾焦点等解释性信息。因此，用公告信息的充分性可以衡量平台是否为公众参与立法提供了必要的信息。第二，征求时长的达标率。依据立法法以及31个省份发布的立法条例，立法意见征求要满足从15到30天不等的法定最低期限。因此，征求时长的达标率是衡量意见征求平台是否严格遵守了法定时间、规范运行的重要指标。第三，意见征求的完成率。立法法第四十条规定，“法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见”，但各省级人大对这一规定的执行程度却有很大差异，经常出现漏征的情况。因此，意见征求的完成率能够精确衡量出各省份法律草案在网上进行意见征求时的落实情况。第四，意见征求平台的持久度。显然，平台使用的时间越长、越持久，说明该省份立法意见征求平台的稳定性越强。
（三）指标体系的权重及综合得分计算
评估指标变量的重要程度各不相同，所以依据各级指标变量特点进行科学的分类赋权是本研究的重要内容。由于一级指标中的网页设计指标和规范运行指标都是定性指标，并且其重要性显然是相同的，不能偏废。所以，两个一级指标权重各占50%最为合适。二级指标中既有定性指标，也有定量指标，需要依据指标特点采用不同的赋权方法。其中网页设计指标的4个二级指标均为定类变量（0～1变量），适合采用层次分析法，而规范运行指标的4个二级指标是定比变量，采用熵值法更为恰当。质量评估指标体系的权重和综合得分计算的数据资料，来自对31个省级人大立法意见征集平台长期观察基础上获得的一手数据资料。
1.网页设计指标的权重计算
层次分析法( Analytic Hierarchy Process)是运筹学家萨蒂教授提出的一种层次权重决策分析方法，是在对复杂的决策问题的影响因素及其内在关系等进行深入分析的基础上，先把层次中各因素之间的关系进行两两比较，确定相对重要性，通过判断矩阵得到权向量，确定诸因素相对权重的一种方法。本研究邀请了5位对人大立法和网站设计都非常熟悉的工作人员，分别构造两两比较的判断矩阵，对其打分取算术平均值后，运行SPSSAU18.0软件进行计算得到权重向量见表2。
针对4项网页设计指标构建的4阶判断矩阵见表2，该判断矩阵的随机一致性比率CR见表3，CR=0.056<0.1，通过一致性检验。4个变量对应的权重值分别是：23.50%、14.64%、 5.89%、55.97%。将四个指标的数据值分别与对应权重相乘后累加得到加权和，即为31个省级立法意见征求平台网页设计指标变量的得分。
2.规范运行指标的权重计算
熵值法（Entropy-Right Method）是由香农提出的一种客观赋权法。它根据各指标数据的变异程度利用信息熵计算出各指标的熵值，再通过熵值对各指标的权重进行修正，从而得出客观权重。由于规范性运行指标中的四个变量取值都在0～1之间，没有负值。因此，本研究采用熵值法来测量四个指标的不同权重，较好地契合了相关数据的特征。依据SPSSAU18.0软件用熵值法计算后，各项指标的权重如表4所示。
由此，依据表4第4列权重系数50.30%、17.64%、16.76%、15.28%为四个指标赋权，将四个指标的数据值与对应权重相乘后累加得到加权和，即为各省份立法意见征求平台规范运行指标变量的得分。
基于上述两种权重计算法，可以得到网页设计指标加权和与规范运行指标加权和，并基于网页设计指标和规范设计指标权重分别为50%，可以计算得到各省级人大立法意见征求平台质量评估综合得分和排名（见表5）。
三、评估结果分析
（一）省级人大立法意见征求平台的总体质量未达及格线
一般把评估值低于总分的60%看作未达及格线，基于本文的指标数据赋值方法，最高综合得分是1分，因此0.6以下的就属于未达及格线。从表5的评估结果来看，排名第一的北京得分为0.7334，31个省份中只有4个省的总分超过0.6分，算是达到了及格线，其他27个省份的平台质量堪忧，而31个省份的总平均分只有0.3236分。因此，从整体来看各省份立法意见征求平台的质量未达及格线。
（二）各省级人大立法意见征求平台的发展具有明显的不均衡性
这种不均衡性体现在两个方面，一方面从综合得分来看，各省份中北京位居第一位，得分为0.7334分，宁夏和天津并列30名，得分为0分，各省份之间存在明显的差异。另一方面从两类指标来看，一些省份的网页设计指标较好，但规范运行指标较差，如贵州、四川和江苏；或规范运行指标较好，但网页设计指标较差，如江西、山东和浙江。这说明各省份在两类指标发展上也存在不均衡性。以此为依据将各省份在两类指标上的得分以二维坐标的方式加以显示。以此做类型学划分，可以将31个省份立法意见征求平台划分为“引领型、运行规范型、技术领先型、追赶型”4种不同类别。
（三）各省份立法意见征求平台的质量与经济发展无关联性
从前期相关研究来看，已有多位学者在分析和评估人大网站时讨论过网站的质量与经济发展之间的关系。张光、孔卫拿提出“省级人大门户网站的质量差异无法用各省的经济发展水平加以解释”[4]。从刘雁鹏对各省份人大官网立法透明度的研究中也可推断出[5]，网站立法透明度的水平与经济发展水平无关联性。然而学者严行健却指出，“人大网站质量与内部资源供给有关——经济较为发达，特别是财政收入较高的市人大网站也建得较好”[6]。从表5的综合得分来看，经济发达的广东、天津排名并不靠前，天津甚至与宁夏并列倒数第一。而有些经济不发达省份的排名却很靠前，不仅贵州、四川、甘肃、广西和海南都进入了前十名，而且贵州还排名第二，平台质量得到公认 。因此，从评估结果来看，各省份立法意见征求平台质量与经济发展没有明显的关联性。
四、省级人大网上立法意见征求平台发展的障碍
在网络技术发展的大背景下，省级人大的立法意见征集平台却未能取得与其相称的进步，而且与经济发展水平相脱节。显然，人大立法意见征集平台的发展有其自身的困境，为探究影响其质量的深层原因，本文对四个省的人大工作人员进行了实地访谈，通过访谈发现省级人大立法意见征求平台的发展面临如下障碍。
（一）角色障碍：定位偏差下人大官网的功能弱化
从目前各省级人大官网所呈现的内容来看，官网中占据主导地位的信息是人大日常工作的情况汇报和宣传。即，人大官网的角色定位仍局限于信息宣传。国内较早研究人大网站的学者朱威杨在分析浙江温岭人大官网时曾指出，“人大官网应该具有三种功能：说话、对话和办事。人大不应只是信息中心和宣传窗口，应增加互动交流的功能”[7]。然而，浙江人大的访谈对象A表示，“官网我们一般都不去看的，主要是用来宣传的……我们也不太了解网站是什么时候建立的，都没关注过这个事情”。对于人大的立法工作者来说，人大官网并不是其征集立法意见的常规平台或主要途径。同时目前各省级人大开发的数字化应用也没能与官网有机结合，提升与公众的互动和参与，仅成为促进人大内部信息共享和交流的工作平台。比如，浙江人大的浙政钉平台就是如此。访谈对象B明确指出，“我们人大的浙政钉平台是实名的，只有各单位的工作人员才能进入系统，是我们内部的信息平台，普通群众是进不来的”。广东人大的访谈对象C表示，“人大官网的管理多数是外包给第三方的技术公司……人大内部是没有专门的维护、运行和管理人员的，只有一些工作人员负责信息上传”。诸多因素导致人大官网的意见征求平台不受重视，工作人员也缺乏提供立法背景信息的意识和遵守法定时间的自觉。这种自我定位的偏差不仅弱化了人大官网的功能，也反映出省级人大在法治建设中的角色意识不清晰，缺乏全方位促进公众参与的主动性。
（二）质量障碍：网络意见低质化下平台作用的消解
省级人大在征求立法意见时可采用多种方式，如公众座谈会、专家论证会、立法辩论、立法听证等。在人大官网的平台上征求意见是所有方式中公众进入门槛最低的。然而，意见征求平台虽然面向所有人群，征集面广，但获取的建设性意见却较少。因为其他的参与方式都需要人大组织协调和筛选合适的参与者，由此参与人员的知识背景、专业素养和数量都有基本的保障，而网上的自发参与由于没有组织，呈现出明显的无序和低质化。海南人大的访谈对象D就指出，“群众在网上提意见的很少，甚至出现过意见条数是个位数的情况……而且就算有意见，也大多是从个人角度的一种感性的想法，非常的琐碎，很少有能够转化为立法条文的意见，甚至很多人只是进行一种情绪的宣泄”。总之，通过网上意见征求平台获得的立法意见不仅碎片化，而且质量偏低、效果不理想，这就导致工作人员更易忽视网上的意见征求工作，从而形成恶性循环，使得意见征集平台的作用被消解，难以发挥应有的功能。
（三）关注度障碍：关注度缺失下的意见征集失范
通过访谈还发现公众对人大官网及其意见征求平台的关注度普遍较低。江西人大访谈对象E指出：“很多公众根本不知道人大还有网站，更不知道还有意见征求平台……公众也没有通过人大官网来参与的习惯”。江西人大的访谈对象F表示，“我们在制定垃圾分类条例时，通过官网向公众发放了包含10个题目的线上调查问卷，但老百姓根本不上官网，没办法……我们后来把调查问卷放到了政务平台和微信问卷星小程序上才达到了足够的填写量”。而浙江省人大为吸引公众的立法参与专门建立了地方立法网，所有立法草案都会同步在立法网上公开征求意见。然而，这种抛弃原有的省人大官网而另辟蹊径的方式，虽然有其苦衷但最终只能导致人大官网立法意见征集的失范。即关注人大网站及其意见征集平台并进行立法参与的公众会更少，长期空置的平台也会被彻底遗忘。
五、完善省级人大立法意见征求平台的对策
角色、质量和关注度障碍共同影响了人大立法意见征求平台的发展，这些因素并不是相互分割而是共同作用，阻碍了网页设计的提升和意见征求的规范运行。因此，对立法意见征求平台的完善也要多项措施齐头并进，才能克服各项障碍。
（一）人大官网的角色转换：从宣传平台到参与基地
完善立法意见征集平台的质量，关键是要实现人大官网角色定位的转换。一方面是负责人大官网的工作人员要实现角色转换，增加对人大官网立法意见征求平台重要性的认知。在世界各国议会都努力把官网打造成立法参与和公众互动权威平台的背景下，我国省级人大官网不能只停留在工作宣传平台的定位上，而是要利用网络和数字化技术的契机转换成立法参与的基地。另一方面，就是平台运行思路的同步转换。立法意见征集平台作为数字化人大的应用场景之一，为发挥应有的效能要增加其访问的便捷性、互动性和运行的规范性。
（二）构建网上参与质量提升机制：从碎片化到高质化
公众通过网上立法意见征求平台所提出的意见不仅过于分散而且专业性较低，表明其参与的广度和深度都不够，需要人大的制度或技术设计帮助其获取充分的参与信息、充足的参与时间和机会，有序提升网上参与质量，从碎片化走向高质化。第一，为网上立法意见征求公告的内容制定标准的格式文本。各省级人大应为立法意见征求公告制定标准的格式文本，努力为公众提供全面的立法背景信息和参与指南，明确告知立法争论的焦点等，促使其提出更有质量和针对性的建议。第二，将立法意见征求环节提前嵌入立法计划。在意见征求过程中多省出现不能遵守法定时间、仓促结束意见征求的情况，这必然导致公众无法在深思熟虑的情况下提出意见，直接影响了所提意见的数量和质量。在对各省级人大访谈过程中获知，除了主观因素外，导致这一情况的客观原因是常委会两个月才审议一次法案，所以到了审议的时间就必须上会讨论，因此只能缩短意见征求的时间。因此，如果提前把意见征求环节所需时间嵌入立法计划中就可以有效解决这一问题。第三，建立网上意见征求成果报告制度。如前所述很多省级人大存在意见漏征的问题，主要是因为网上意见征求工作没有硬性要求，可做可不做。建立网上意见征求成果报告制度能督促人大工作人员把网上意见征求落实到位，使公众获得应有的参与机会和反馈，在实践中不断提升参与质量。
（三）构建人大官网关注度引流机制：从被动到主动
目前，各省级政府都建立了政务服务平台，公众可以直接在平台上办理与日常生活相关的各类事宜，使得政务服务平台在公众中的知晓度很高。与之相比，人大官网的关注度却非常低，因此需要构建网络引流机制。长期以来人大官网与政府网站之间一直是独立运行，各种数字化应用之间也是彼此分割的信息孤岛。因此，可以在政府的政务服务平台首页设置人大立法意见征求版块或访问的跳转链接，这样既能够促进各网络平台的互联互通，又可以提升人大官网立法意见征求平台的访问量；还可以在中国人大网或省内的一些知名社交媒体平台上进行引流，通过设立“相关链接”的方式增加人大官网访问量，提升公众关注度。总之，各省级人大要从被动等待公众参与转向主动吸引公众参与，充分利用意见征求平台汇集民智民力，扭转立法意见征求中的失范。
研究中还存在一些不足之处。首先，所有指标变量都是0～1变量或百分比变量，数据的量纲较小，导致一些省份之间的综合得分差异不太明显。其次，由于31个省份的数据收集成本工作量较大，因此本文的指标变量只选取了8个，相对偏少。最后，由于篇幅所限对于各省份平台质量的差异性未能开展回归性解释，以上问题有待后继研究加以完善。
参考文献
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作者简介：吴雨欣，浙江工商大学公共管理学院副教授、法学博士，研究中国人大制度、立法协商；陆利丽，浙江工商大学公共管理学院讲师、经济学博士，研究公共政策评估。
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