【人大研究杂志】全过程人民民主融入人大监督的路径选择
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-03-17 10:45:52
内容摘要：全过程人民民主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和原创性贡献，是人类政治文明新形态，是全链条、全方位、全覆盖的民主。人大监督权是人民当家作主的政治权力，在国家监督体系中居于核心地位，对于保证国家机器正常运转具有十分重要的作用。新时代人大监督工作应始终把坚持党的领导贯穿于监督工作全过程各方面，将全过程人民民主融入人大监督的全过程、全链条、全方位，坚持程序民主，提高监督的规范性；坚持过程民主，提高监督的协同性；坚持实质民主，提高监督的真实性；坚持结果民主，提升监督的实效性。
关键词：人大监督；全过程人民民主；全过程；全链条；全方位
习近平总书记在党的二十大报告中从坚持走中国特色社会主义政治发展道路、社会主义民主政治的本质属性、中国式现代化的本质要求、创造人类文明新形态、保障人民当家作主等方面十次论述到全过程人民民主，对全过程人民民主作出了全面部署。党的二十届三中全会提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。全过程人民民主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和原创性贡献，是人类政治文明新形态，是全链条、全方位、全覆盖的民主，对于全面推进中华民族伟大复兴具有十分重要的意义。学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，践行全过程人民民主理念，不仅要在吃透精髓、把握要义、强化思想引领上下功夫求深入，更要在学以致用、守正创新、提质增效上下功夫。2024年是人民代表大会制度成立70周年，人民代表大会制度在党的领导下显示出强大的生命力和巨大的优越性，成为实现全过程人民民主的重要制度载体。人大监督是宪法赋予人大及其常委会的一项最基本最重要的职权，与其他形式的监督相比，具有最高的权威性和法律效力，如何更有成效地开展新时代人大监督工作，是值得探索的理论问题和实践问题。本文旨在围绕践行全过程人民民主，全过程全链条全方位加强人大监督工作，尝试对不断提升人大监督的实效性、权威性作一深入探讨研究。
一、全过程人民民主的核心要义
当今世界，民主已经成为全人类共同的价值追求。各国实现民主的形式不尽相同，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并深化发展人民民主，充分发挥人民民主的全过程优势，创造性提出了发展全过程人民民主这一重大理论和实践命题，推动人民民主发展进入新阶段。习近平总书记指出，全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我国的民主实现形式是全过程人民民主，既有选举民主，又有协商民主、自治民主、基层民主[1]。全过程人民民主这一重大理念，集中概括了党领导人民发展社会主义民主特别是党的十八大以来民主政治建设的理论和实践成果，深刻阐明了全过程人民民主的鲜明特色和显著优势，在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，为我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循。
（一）党的领导是全过程人民民主发展的根本前提
发展全过程人民民主是在中国共产党领导下对中国特色社会主义政治制度的重大创新，是一项系统工程、整体工程。党的领导为全过程人民民主的发展注入了坚强动力，是发展全过程人民民主的根本优势和根本底气所在。人大监督工作一定要把坚持党的领导作为首要原则，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，从国家和人民的整体利益、长远利益出发，始终自觉地把坚持党的领导贯穿于监督工作的全过程各方面，寓支持于监督之中，把监督“一府一委两院”工作同支持它们依法履职有机统一起来，真正做到党和国家的工作重心在哪里，人大监督就跟进到哪里，作用就发挥到哪里，形成加强和改进工作的强大合力。
（二）全过程人民民主是全链条的民主
习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践[2]。国家一切权力属于人民，人民当家作主制度体系发展完善，既保证人民依法行使民主选举权利，通过民主协商参与国家治理和社会治理，也保证人民依法行使民主决策、民主管理、民主监督。人大常委会在制订年度监督工作计划时，对人大代表的议案、建议和人民群众来信来访集中反映的问题，以及新闻媒体的意见建议要进行充分研究吸纳，紧扣人民群众重大关切来确定监督项目。在开展监督工作时，邀请人大代表参加执法检查、专题询问、预决算审查等，召开五级人大代表座谈会广泛听取人民群众的意见建议，在规范性文件备案审查时，切实办理公民、法人或者其他组织提出的审查建议，纠正与上位法规定不一致的地方，使“人民”二字的重要性在监督工作的各个流程、各个环节的实践中得到充分印证。
（三）全过程人民民主是全方位的民主
全方位民主是相对于西方国家局部、有限的民主而言的，我国的全过程人民民主体现在党治国理政的全部活动之中，贯通于政治、经济、文化等诸多领域，亿万人民群众通过各个领域的民主制度和各个层次的民主形式，共同行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利，人民民主制度在实践中得到全方位落实。人大在监督工作中需要紧紧围绕党委的中心工作，聚焦推动法律法规实施，聚焦人民群众的新要求新期待，推动解决经济社会发展的难点、堵点问题和人民群众反映强烈的热点问题，为推动经济社会高质量发展贡献人大智慧与力量。
（四）全过程人民民主是全覆盖的民主
中国式民主不仅表现在人民享有广泛的民主权利，而且还表现在民主主体的广泛性上。我国民主选举的五级人大代表共262万多名，其中直接选举的县乡两级人大代表占代表总数的94%以上[3]。这些代表都是亿万选民一人一票选出来的，具有最广泛的代表性。中国式民主具有广泛性、真实性，“民主”与“民心”相通，“民主”与“民情”呼应，既“有序”又“有效”，增强了社会主义民主政治的生机和活力，是最广泛、最真实、最管用的民主。人大监督的实质是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。在监督工作的全过程、各环节都体现人民民主、人民至上，进而不断增强人民群众在政治生活中的参与感、获得感和幸福感。
二、人大监督的重要性和必要性
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会处在民主法治建设的第一线，承担着宪法和法律赋予的监督促进“一府一委两院”依法公正高效行使法定职权的重要作用。党的十八大以来，习近平总书记就人民代表大会制度和人大工作发表了一系列重要讲话、作出了一系列重要指示，拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，特别是就加强和改进人大监督工作提出了一系列重要论述，为新时代加强和改进人大监督工作指明了方向、提供了根本遵循。人大行使监督权，是为了保证宪法和法律的有效实施，保证国家行政、监察、审判、检察机关按照人民的意志和需要运转，对于保障和促进国家行政机关、监察机关、司法机关不断增强法治意识，依法行政、依法监察、公正司法，促进勤政廉政，打造高素质的干部队伍，具有十分重要的意义。
（一）人大监督权是人民当家作主的政治权力
毛泽东同志曾说，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”[4]。从根本上说，人大监督权就是人民当家作主、管理国家事务的政治权力，人大监督的实质是代表国家和人民进行监督，目的是维护最广大人民群众的根本利益。进入新时代，改革发展和民族复兴已迈入新征程，高质量的人大监督工作，行使好人民当家作主的政治权力，面临着更新的要求和更重的任务。
（二）人大监督在国家监督体系中处于核心地位
人大监督是为了保证和维护宪法法律的实施，代表国家和人民的意志，依法对“一府一委两院”实施法律监督和工作监督。在我国的多项监督工作中，人大监督是国家最高层次、最具权威、最具法律效力的监督，居于核心地位。
（三）人大监督对保证国家机器正常运转具有十分重要的作用
监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，对“一府一委两院”的权力进行制约。人大对“一府一委两院”的监督是目标一致、同向发力的监督，而不是为难和添乱。通过人大有效有力的监督，支持推动监督对象的工作，更好地解决问题、促进发展，从而保障国家机器按照人民的意志和要求运转。
（四）当前人大监督面临的困境
当前，人大监督工作虽然取得了显著成效，但我们也应该清醒地看到，与建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，人大监督工作仍然有不少薄弱环节，不同程度地存在监督职能没有发挥到位、监督质量不高和监督实效不显著等问题，如程序性监督多、实质性监督少，建议性监督多、强制性监督少，弹性监督多、刚性监督少等。其主要原因在于，一是对人大监督重要性和必要性的认识没有达到应有的高度，一些人大代表没有正确认识监督与支持的关系，认为人大监督是“找麻烦”“挑刺儿”，没有理直气壮地对“一府一委两院”进行监督，有的“一府一委两院”负责人只强调监督就是支持，甚至认为人大监督会削弱党的领导，是同党委“唱对台戏”。二是相关法律对于人大及其常委会监督职能的规定过于原则笼统，只规定了人大及其常委会监督的性质、对象和监督的形式，但对于监督的内容、手段与效力缺少具体的规定，如法律中对质询案的内容和范围、提交时限、准备要求、质询人的发问、被质询人的答复以及结果的处理等事项和程序，均未作出具体而明确的规定，缺乏可操作性，导致人大代表、常委会组成人员行使质询权时“有法可依、无则可循”。三是一些人大代表没有认真履行职责，作为兼职的来自党群机关、企事业单位或某个社会团体的人大代表和常委会组成人员，他们的本职工作都有硬指标、硬任务，并与自己的切身利益挂钩，其本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，致使他们只能把主要精力和时间放在本职工作上，对于人大监督工作能干多少算多少，存在较大的随意性，不能完全履行其作为人民利益代言人的职责。
三、将全过程人民民主融入人大监督的实践路径
习近平总书记强调：“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。”[5]人大监督不仅是全过程人民民主的一个重要环节，同时，它本身也具有“全过程”的属性。坚持以人民为中心，把“人民”二字贯穿全过程，是人大监督的一个重要特征。如何主动顺应新时代对人大监督工作的新要求，以改革创新精神和法治思维，把全过程人民民主贯彻体现到人大监督全过程、全链条、全方位，使监督过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用民主的典范，需要地方各级人大正确、有效、依法行使监督权，积极探索、大胆实践，突出监督重点、强化监督举措、创新监督方式，敢于监督、善于监督、勇于监督，不断提高人大监督工作的实效性和权威性。
（一）坚持程序民主，提高监督的规范性
习近平总书记强调：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[6]人大行使监督权的过程，就是广泛发扬民主、代表人民行使国家权力的过程，就是依法监督、有效维护人民利益的过程。人大常委会在监督题目的征集中、在具体事项的监督中、在审议意见的督办中，既要紧紧围绕党委的工作重点，坚持以人民为中心开展监督工作，也需要充分发挥人大代表、专门委员会以及专家顾问团的独特优势，确保监督工作更有针对性。
一是充分发挥人大代表与人民群众联系广泛的监督优势，以方便群众、覆盖全域为原则，建立健全基层“人大代表工作站”“人大代表督办中心”，面对面零距离将事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的急难愁盼问题反映上来并加以督办，按照“谁建言、谁督办、谁落实”的原则，由督办代表跟踪事件办理进度和质量，做到事件、标准、时限、责任人“四清晰”，跟踪问效，确保问题及早在基层得到解决，确保人大监督围绕中心、服务大局、贴近实际、关注民生。二是充分发挥人大代表议案建议的监督优势，组织发动人大代表深入一线调查研究，“找问题、查不足”提出议案建议，建立健全议案建议会前提交机制和代表建议“双满意”评价机制，提高代表议案建议督办率和落实率，采取“领导领衔督办”和“部门对口督办”相结合的方式，以及会议督办、视察督办、现场督办、跟踪督办等形式，加大督办力度，强化督办效果，对办理结果代表评价为“基本满意”和“不满意”的建议，要跨年持续跟踪督办，切实解决“重答复、轻落实”“建议回娘家”等现象。三是充分发挥专门委员会的行业监督优势，按照分管领域组建行业小组，针对监督议题进行讨论和建议，并通过座谈讨论、听证、论证等形式，广泛吸纳社会各界的意见和建议，并将监督事项及时公开，扩大社会公众的参与度，由常委会委托有关专门委员会针对一些专业性比较强的小议题组织开展常态化的专题询问，增强人大监督工作的专业性、精准性。四是充分发挥专家顾问团的专业监督优势，在法律监督、财政监督等领域，建立完善专家咨询制度，并成立常委会专家顾问团，不断从监督事向监督事、监督人、监督钱相结合发展，增强人大监督的专业性和科学性。加快推进预算审查监督信息化建设，深入开展预算联网审查工作，通过互联网办公系统，实现人大对预算决算数据的实时监控和动态预警。
（二）坚持过程民主，提高监督的协同性
习近平总书记指出，“要加强党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”[7]。当前，改革已经进入攻坚期和深水区，要实现国家治理体系和治理能力现代化，各级党政机关的治理能力和治理水平是关键。因此，在人大监督工作中，应站在宏观层面抓监督，从提高系统性、整体性、协同性的高度，运用大协同的思维理念，围绕党委的重大任务、重点工作，认真查找政府部门之间存在的影响协同、降低工作效率的痛点堵点难点，有重点地进行专题监督，助推打破“部门墙”，建构运行高效的跨部门协同机制，进一步提高行政效能，形成全要素协同的局面，不断提升治理体系和治理能力现代化水平。
一是注重做好部门协同中难点问题的系统监督，如何解决上下级政府之间、上级部门与下级政府之间协同性差的问题，建立以提高工作效率为目标的跨部门协同、跨层级协同运作机制？如何有效解决“跨边界公共问题”，化解“碎片化”的“条块分割”，不断优化发展环境？如何创新治理方式，推进协同政府建设，提高治理水平？等等，这些问题都需要人大有针对性地进行监督。如青岛市制定下发的《关于建立青岛市反校园欺凌联动机制的实施意见》，建立反校园霸凌工作协同工作制度[8]；北京市创新开展了“街道吹哨、部门报到”改革，加强了各部门与街道、政府部门之间的协同联动[9]；杭州市开展了“平安365”协同治理创新，有效提升了城市基层社会治理水平[10]。人大常委会在推动解决系统性协同性问题等方面还有很多值得研究的课题。二是注重做好上下级人大之间的协同联动监督，一个地方行政区内，省、市和县（市）之间存在共性的困难和问题，需要各级人大推动督促解决，每年选几个重点问题进行联合监督，有合有分、同时组织、同步开展，借势借力、形成声势、合力推进，有效提高上下级人大的监督合力、监督效能和监督刚性，降低监督工作成本，取得事半功倍的效果，形成监督上下一条心、齐抓共督的良好局面，打造人大监督的新常态。三是注重做好人大监督与其他监督主体的联合监督，要进一步增强协同监督的“一盘棋”意识，积极探索协同监督的新路径新方法，深入研究把握协同监督的内在机理，形成齐抓共管、有力促进各种难题解决的监督创新机制新环境，不断放大监督的整体效应，打造协同监督新模式，人大监督应与纪检、政协、新闻舆论等多个监督主体“联手协同互动”，形成强大的监督合力，确保问题整改到位。建立工作评议机制，对国家机关工作人员任后履职情况进行监督，将评议结果作为组织任免、奖惩干部的依据，有效化解长期以来人大在行使人事任免职权中“重任命、轻监督”的现象，促进国家机关工作人员勤政为民、依法履职。
（三）坚持实质民主，提高监督的真实性
习近平总书记强调，“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，也是最广泛、最真实、最管用的民主”[11]。要把全过程人民民主落到实处，就需要监督工作面对面、硬碰硬、实打实，确保取得实实在在的效果。
一是建立民生实事票决机制，拓宽人民当家作主的新路径，每年底在广泛征求群众意见的基础上，提出下一年要办的民生实事候选项目，在本级人民代表大会会议期间，由人大代表通过无记名投票的方式差额决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督，解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题，促进政府决策与群众需求精准对接，由“为民作主”转变为“由民作主”。二是健全专题询问常态化工作机制，实现人大监督成效的新提升，使专题询问成为增强人大监督实效的杠杆，真正做到常询问、有答复、有结果，不断提升专题询问的规范化、制度化、常态化水平，不断提高人大监督的权威性、庄严性，一方面要强化教育和培训，着力解决“不愿问、不敢问、不会问、不善问”的问题，另一方面要创新方式，确保专题询问取得应有的效果，要紧扣主题“问”、一追到底“问”。三是完善质询机制，开创刚性监督的新局面，明确质询主体和质询对象，既要允许联名提出质询案，也应赋予人大代表和常委会组成人员以个人名义提出质询的权力，明确质询的提出形式与受理时间。质询案应以书面形式提出为主，并允许在一定情况下可以口头提出，明确质询案的提出程序，集体联名提出的质询案实行“登记制”，只要质询对象是本级“一府一委两院”及政府所属部门，质询问题是人大职权范围内的监督事项，内容明确具体，且不涉及自身利益和保密事项，无论是口头形式还是书面形式，都应予以接受，向大会主席团或常委会汇报后交由质询机关办理。人大及其常委会要在法律框架内，建立健全人大及其常委会有关质询方面的规章制度，将质询工作列入年度监督计划，确实动起来、用起来，使质询成为人大及其常委会行使监督权的常态方式。
（四）坚持结果民主，提升监督的实效性
监督工作的成效最终体现在结果上，常委会应以法律法规为依据，以创新为引领，加大内涵挖掘、外延拓展力度，拉长监督链条，通过“审议专项报告+执法检查+专题询问+满意度测评”等多种形式，打好监督“组合拳”，让人大监督更有力、有为、有效，力争取得人民群众满意的结果。
一是实行量化监督，人大常委会会议听取审议“一府一委两院”专项工作报告、常委会审议意见执行情况的报告和议案建议办理情况，以及开展专题询问时，要以电子表决器或无记名投票的方式，对相关工作报告或者相关议案建议办理情况进行满意度测评，并将满意度测评作为法定常规监督形式必经程序，从而使“柔性”的常规监督转为“刚性”监督，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。二是强化整改监督，探索建立“人大监督问题清单”和“跟踪监督问题清单销号制”。对常委会组成人员在审议中提出的问题和意见建议，连同调研中发现的问题进行汇总整理，经主任会议审定后，采取表格化、清单式的方式，将审议意见逐项分解，形成清晰的时间表、路线图、任务书，交由“一府一委两院”研究处理，确保审议意见更具针对性、可操作性。强化跟踪监督，对重点问题紧盯不放；对落实不到位问题加强督查，直至问题彻底解决；对易反复问题“回头看”，深度监督，防止问题反弹，形成人大监督的闭环模式。做好公开工作，将满意度测评结果和审议意见研究处理情况通过公报、报纸、广播电视和微信等媒体向本级人大代表和社会公布，进一步强化人大监督的透明度和影响力，使全过程人民民主贯穿于监督的全过程全方位。
综上所述，新时代人大监督工作提质增效要始终把坚持党的领导贯穿于监督工作的全过程各方面，将全过程人民民主融入人大监督的全过程、全链条、全方位，坚持程序民主、过程民主、实质民主、结果民主，建构监督流程“全链条”，打好监督“组合拳”，让人大监督更有力、有为、有效，在深度和广度上取得更佳效果，更好地发挥人大的监督作用，是实现全过程人民民主监督的重要途径。
参考文献
[1][2][5][6][11]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].求是,2022(5).
[3]我国五级人大代表262万名 其中县乡两级人大代表占比94%[EB/OL].（2021-03-04）http://www.china.com.cn/lianghui/news/2021-03/04/content_77272799.shtml.
[4]中央文献研究室.毛泽东年谱（1983—1949）：中卷[M].北京：中央文献出版社，2002：610.
[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(1).
[8]青岛市八部门出手反校园欺凌建立联动机制[N].青岛早报，2016-07-16(3).
[9]哨响人到，破解基层治理顽疾：北京市以党建引领“街乡吹哨、部门报到”的探索，[EB/OL].（2018-12-10）http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/1210/c117092-30453704.html.
[10]孙柏瑛.突破“碎片化”:构建“回应性”城市政府协同治理框架：基于杭州上城区“平安365”的案例分析[J].地方治理研究,2018(1).
作者简介：宋振威，法学博士（中央党校），中共威海市委党校科研处副处长；熊文钊，山东大学特聘教授，国家治理研究院研究员。
关键词：人大监督；全过程人民民主；全过程；全链条；全方位
习近平总书记在党的二十大报告中从坚持走中国特色社会主义政治发展道路、社会主义民主政治的本质属性、中国式现代化的本质要求、创造人类文明新形态、保障人民当家作主等方面十次论述到全过程人民民主，对全过程人民民主作出了全面部署。党的二十届三中全会提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。全过程人民民主是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和原创性贡献，是人类政治文明新形态，是全链条、全方位、全覆盖的民主，对于全面推进中华民族伟大复兴具有十分重要的意义。学习贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，践行全过程人民民主理念，不仅要在吃透精髓、把握要义、强化思想引领上下功夫求深入，更要在学以致用、守正创新、提质增效上下功夫。2024年是人民代表大会制度成立70周年，人民代表大会制度在党的领导下显示出强大的生命力和巨大的优越性，成为实现全过程人民民主的重要制度载体。人大监督是宪法赋予人大及其常委会的一项最基本最重要的职权，与其他形式的监督相比，具有最高的权威性和法律效力，如何更有成效地开展新时代人大监督工作，是值得探索的理论问题和实践问题。本文旨在围绕践行全过程人民民主，全过程全链条全方位加强人大监督工作，尝试对不断提升人大监督的实效性、权威性作一深入探讨研究。
一、全过程人民民主的核心要义
当今世界，民主已经成为全人类共同的价值追求。各国实现民主的形式不尽相同，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视并深化发展人民民主，充分发挥人民民主的全过程优势，创造性提出了发展全过程人民民主这一重大理论和实践命题，推动人民民主发展进入新阶段。习近平总书记指出，全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。我国的民主实现形式是全过程人民民主，既有选举民主，又有协商民主、自治民主、基层民主[1]。全过程人民民主这一重大理念，集中概括了党领导人民发展社会主义民主特别是党的十八大以来民主政治建设的理论和实践成果，深刻阐明了全过程人民民主的鲜明特色和显著优势，在全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，为我国发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明提供了指引和遵循。
（一）党的领导是全过程人民民主发展的根本前提
发展全过程人民民主是在中国共产党领导下对中国特色社会主义政治制度的重大创新，是一项系统工程、整体工程。党的领导为全过程人民民主的发展注入了坚强动力，是发展全过程人民民主的根本优势和根本底气所在。人大监督工作一定要把坚持党的领导作为首要原则，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，从国家和人民的整体利益、长远利益出发，始终自觉地把坚持党的领导贯穿于监督工作的全过程各方面，寓支持于监督之中，把监督“一府一委两院”工作同支持它们依法履职有机统一起来，真正做到党和国家的工作重心在哪里，人大监督就跟进到哪里，作用就发挥到哪里，形成加强和改进工作的强大合力。
（二）全过程人民民主是全链条的民主
习近平总书记指出，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践[2]。国家一切权力属于人民，人民当家作主制度体系发展完善，既保证人民依法行使民主选举权利，通过民主协商参与国家治理和社会治理，也保证人民依法行使民主决策、民主管理、民主监督。人大常委会在制订年度监督工作计划时，对人大代表的议案、建议和人民群众来信来访集中反映的问题，以及新闻媒体的意见建议要进行充分研究吸纳，紧扣人民群众重大关切来确定监督项目。在开展监督工作时，邀请人大代表参加执法检查、专题询问、预决算审查等，召开五级人大代表座谈会广泛听取人民群众的意见建议，在规范性文件备案审查时，切实办理公民、法人或者其他组织提出的审查建议，纠正与上位法规定不一致的地方，使“人民”二字的重要性在监督工作的各个流程、各个环节的实践中得到充分印证。
（三）全过程人民民主是全方位的民主
全方位民主是相对于西方国家局部、有限的民主而言的，我国的全过程人民民主体现在党治国理政的全部活动之中，贯通于政治、经济、文化等诸多领域，亿万人民群众通过各个领域的民主制度和各个层次的民主形式，共同行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权利，人民民主制度在实践中得到全方位落实。人大在监督工作中需要紧紧围绕党委的中心工作，聚焦推动法律法规实施，聚焦人民群众的新要求新期待，推动解决经济社会发展的难点、堵点问题和人民群众反映强烈的热点问题，为推动经济社会高质量发展贡献人大智慧与力量。
（四）全过程人民民主是全覆盖的民主
中国式民主不仅表现在人民享有广泛的民主权利，而且还表现在民主主体的广泛性上。我国民主选举的五级人大代表共262万多名，其中直接选举的县乡两级人大代表占代表总数的94%以上[3]。这些代表都是亿万选民一人一票选出来的，具有最广泛的代表性。中国式民主具有广泛性、真实性，“民主”与“民心”相通，“民主”与“民情”呼应，既“有序”又“有效”，增强了社会主义民主政治的生机和活力，是最广泛、最真实、最管用的民主。人大监督的实质是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，体现了国家一切权力属于人民的宪法原则。在监督工作的全过程、各环节都体现人民民主、人民至上，进而不断增强人民群众在政治生活中的参与感、获得感和幸福感。
二、人大监督的重要性和必要性
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会处在民主法治建设的第一线，承担着宪法和法律赋予的监督促进“一府一委两院”依法公正高效行使法定职权的重要作用。党的十八大以来，习近平总书记就人民代表大会制度和人大工作发表了一系列重要讲话、作出了一系列重要指示，拓展了人民代表大会制度和我国社会主义民主政治的科学内涵、基本特征和本质要求，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，特别是就加强和改进人大监督工作提出了一系列重要论述，为新时代加强和改进人大监督工作指明了方向、提供了根本遵循。人大行使监督权，是为了保证宪法和法律的有效实施，保证国家行政、监察、审判、检察机关按照人民的意志和需要运转，对于保障和促进国家行政机关、监察机关、司法机关不断增强法治意识，依法行政、依法监察、公正司法，促进勤政廉政，打造高素质的干部队伍，具有十分重要的意义。
（一）人大监督权是人民当家作主的政治权力
毛泽东同志曾说，“只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息”[4]。从根本上说，人大监督权就是人民当家作主、管理国家事务的政治权力，人大监督的实质是代表国家和人民进行监督，目的是维护最广大人民群众的根本利益。进入新时代，改革发展和民族复兴已迈入新征程，高质量的人大监督工作，行使好人民当家作主的政治权力，面临着更新的要求和更重的任务。
（二）人大监督在国家监督体系中处于核心地位
人大监督是为了保证和维护宪法法律的实施，代表国家和人民的意志，依法对“一府一委两院”实施法律监督和工作监督。在我国的多项监督工作中，人大监督是国家最高层次、最具权威、最具法律效力的监督，居于核心地位。
（三）人大监督对保证国家机器正常运转具有十分重要的作用
监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，对“一府一委两院”的权力进行制约。人大对“一府一委两院”的监督是目标一致、同向发力的监督，而不是为难和添乱。通过人大有效有力的监督，支持推动监督对象的工作，更好地解决问题、促进发展，从而保障国家机器按照人民的意志和要求运转。
（四）当前人大监督面临的困境
当前，人大监督工作虽然取得了显著成效，但我们也应该清醒地看到，与建设社会主义法治国家的要求和人民群众的期望相比，人大监督工作仍然有不少薄弱环节，不同程度地存在监督职能没有发挥到位、监督质量不高和监督实效不显著等问题，如程序性监督多、实质性监督少，建议性监督多、强制性监督少，弹性监督多、刚性监督少等。其主要原因在于，一是对人大监督重要性和必要性的认识没有达到应有的高度，一些人大代表没有正确认识监督与支持的关系，认为人大监督是“找麻烦”“挑刺儿”，没有理直气壮地对“一府一委两院”进行监督，有的“一府一委两院”负责人只强调监督就是支持，甚至认为人大监督会削弱党的领导，是同党委“唱对台戏”。二是相关法律对于人大及其常委会监督职能的规定过于原则笼统，只规定了人大及其常委会监督的性质、对象和监督的形式，但对于监督的内容、手段与效力缺少具体的规定，如法律中对质询案的内容和范围、提交时限、准备要求、质询人的发问、被质询人的答复以及结果的处理等事项和程序，均未作出具体而明确的规定，缺乏可操作性，导致人大代表、常委会组成人员行使质询权时“有法可依、无则可循”。三是一些人大代表没有认真履行职责，作为兼职的来自党群机关、企事业单位或某个社会团体的人大代表和常委会组成人员，他们的本职工作都有硬指标、硬任务，并与自己的切身利益挂钩，其本职工作与人大工作在时间上时常发生“撞车”，力不从心，致使他们只能把主要精力和时间放在本职工作上，对于人大监督工作能干多少算多少，存在较大的随意性，不能完全履行其作为人民利益代言人的职责。
三、将全过程人民民主融入人大监督的实践路径
习近平总书记强调：“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。”[5]人大监督不仅是全过程人民民主的一个重要环节，同时，它本身也具有“全过程”的属性。坚持以人民为中心，把“人民”二字贯穿全过程，是人大监督的一个重要特征。如何主动顺应新时代对人大监督工作的新要求，以改革创新精神和法治思维，把全过程人民民主贯彻体现到人大监督全过程、全链条、全方位，使监督过程成为实现和体现最广泛、最真实、最管用民主的典范，需要地方各级人大正确、有效、依法行使监督权，积极探索、大胆实践，突出监督重点、强化监督举措、创新监督方式，敢于监督、善于监督、勇于监督，不断提高人大监督工作的实效性和权威性。
（一）坚持程序民主，提高监督的规范性
习近平总书记强调：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”[6]人大行使监督权的过程，就是广泛发扬民主、代表人民行使国家权力的过程，就是依法监督、有效维护人民利益的过程。人大常委会在监督题目的征集中、在具体事项的监督中、在审议意见的督办中，既要紧紧围绕党委的工作重点，坚持以人民为中心开展监督工作，也需要充分发挥人大代表、专门委员会以及专家顾问团的独特优势，确保监督工作更有针对性。
一是充分发挥人大代表与人民群众联系广泛的监督优势，以方便群众、覆盖全域为原则，建立健全基层“人大代表工作站”“人大代表督办中心”，面对面零距离将事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的急难愁盼问题反映上来并加以督办，按照“谁建言、谁督办、谁落实”的原则，由督办代表跟踪事件办理进度和质量，做到事件、标准、时限、责任人“四清晰”，跟踪问效，确保问题及早在基层得到解决，确保人大监督围绕中心、服务大局、贴近实际、关注民生。二是充分发挥人大代表议案建议的监督优势，组织发动人大代表深入一线调查研究，“找问题、查不足”提出议案建议，建立健全议案建议会前提交机制和代表建议“双满意”评价机制，提高代表议案建议督办率和落实率，采取“领导领衔督办”和“部门对口督办”相结合的方式，以及会议督办、视察督办、现场督办、跟踪督办等形式，加大督办力度，强化督办效果，对办理结果代表评价为“基本满意”和“不满意”的建议，要跨年持续跟踪督办，切实解决“重答复、轻落实”“建议回娘家”等现象。三是充分发挥专门委员会的行业监督优势，按照分管领域组建行业小组，针对监督议题进行讨论和建议，并通过座谈讨论、听证、论证等形式，广泛吸纳社会各界的意见和建议，并将监督事项及时公开，扩大社会公众的参与度，由常委会委托有关专门委员会针对一些专业性比较强的小议题组织开展常态化的专题询问，增强人大监督工作的专业性、精准性。四是充分发挥专家顾问团的专业监督优势，在法律监督、财政监督等领域，建立完善专家咨询制度，并成立常委会专家顾问团，不断从监督事向监督事、监督人、监督钱相结合发展，增强人大监督的专业性和科学性。加快推进预算审查监督信息化建设，深入开展预算联网审查工作，通过互联网办公系统，实现人大对预算决算数据的实时监控和动态预警。
（二）坚持过程民主，提高监督的协同性
习近平总书记指出，“要加强党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”[7]。当前，改革已经进入攻坚期和深水区，要实现国家治理体系和治理能力现代化，各级党政机关的治理能力和治理水平是关键。因此，在人大监督工作中，应站在宏观层面抓监督，从提高系统性、整体性、协同性的高度，运用大协同的思维理念，围绕党委的重大任务、重点工作，认真查找政府部门之间存在的影响协同、降低工作效率的痛点堵点难点，有重点地进行专题监督，助推打破“部门墙”，建构运行高效的跨部门协同机制，进一步提高行政效能，形成全要素协同的局面，不断提升治理体系和治理能力现代化水平。
一是注重做好部门协同中难点问题的系统监督，如何解决上下级政府之间、上级部门与下级政府之间协同性差的问题，建立以提高工作效率为目标的跨部门协同、跨层级协同运作机制？如何有效解决“跨边界公共问题”，化解“碎片化”的“条块分割”，不断优化发展环境？如何创新治理方式，推进协同政府建设，提高治理水平？等等，这些问题都需要人大有针对性地进行监督。如青岛市制定下发的《关于建立青岛市反校园欺凌联动机制的实施意见》，建立反校园霸凌工作协同工作制度[8]；北京市创新开展了“街道吹哨、部门报到”改革，加强了各部门与街道、政府部门之间的协同联动[9]；杭州市开展了“平安365”协同治理创新，有效提升了城市基层社会治理水平[10]。人大常委会在推动解决系统性协同性问题等方面还有很多值得研究的课题。二是注重做好上下级人大之间的协同联动监督，一个地方行政区内，省、市和县（市）之间存在共性的困难和问题，需要各级人大推动督促解决，每年选几个重点问题进行联合监督，有合有分、同时组织、同步开展，借势借力、形成声势、合力推进，有效提高上下级人大的监督合力、监督效能和监督刚性，降低监督工作成本，取得事半功倍的效果，形成监督上下一条心、齐抓共督的良好局面，打造人大监督的新常态。三是注重做好人大监督与其他监督主体的联合监督，要进一步增强协同监督的“一盘棋”意识，积极探索协同监督的新路径新方法，深入研究把握协同监督的内在机理，形成齐抓共管、有力促进各种难题解决的监督创新机制新环境，不断放大监督的整体效应，打造协同监督新模式，人大监督应与纪检、政协、新闻舆论等多个监督主体“联手协同互动”，形成强大的监督合力，确保问题整改到位。建立工作评议机制，对国家机关工作人员任后履职情况进行监督，将评议结果作为组织任免、奖惩干部的依据，有效化解长期以来人大在行使人事任免职权中“重任命、轻监督”的现象，促进国家机关工作人员勤政为民、依法履职。
（三）坚持实质民主，提高监督的真实性
习近平总书记强调，“全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主，也是最广泛、最真实、最管用的民主”[11]。要把全过程人民民主落到实处，就需要监督工作面对面、硬碰硬、实打实，确保取得实实在在的效果。
一是建立民生实事票决机制，拓宽人民当家作主的新路径，每年底在广泛征求群众意见的基础上，提出下一年要办的民生实事候选项目，在本级人民代表大会会议期间，由人大代表通过无记名投票的方式差额决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表和人民群众监督，解决基层治理主体“缺位”“越位”“错位”的问题，促进政府决策与群众需求精准对接，由“为民作主”转变为“由民作主”。二是健全专题询问常态化工作机制，实现人大监督成效的新提升，使专题询问成为增强人大监督实效的杠杆，真正做到常询问、有答复、有结果，不断提升专题询问的规范化、制度化、常态化水平，不断提高人大监督的权威性、庄严性，一方面要强化教育和培训，着力解决“不愿问、不敢问、不会问、不善问”的问题，另一方面要创新方式，确保专题询问取得应有的效果，要紧扣主题“问”、一追到底“问”。三是完善质询机制，开创刚性监督的新局面，明确质询主体和质询对象，既要允许联名提出质询案，也应赋予人大代表和常委会组成人员以个人名义提出质询的权力，明确质询的提出形式与受理时间。质询案应以书面形式提出为主，并允许在一定情况下可以口头提出，明确质询案的提出程序，集体联名提出的质询案实行“登记制”，只要质询对象是本级“一府一委两院”及政府所属部门，质询问题是人大职权范围内的监督事项，内容明确具体，且不涉及自身利益和保密事项，无论是口头形式还是书面形式，都应予以接受，向大会主席团或常委会汇报后交由质询机关办理。人大及其常委会要在法律框架内，建立健全人大及其常委会有关质询方面的规章制度，将质询工作列入年度监督计划，确实动起来、用起来，使质询成为人大及其常委会行使监督权的常态方式。
（四）坚持结果民主，提升监督的实效性
监督工作的成效最终体现在结果上，常委会应以法律法规为依据，以创新为引领，加大内涵挖掘、外延拓展力度，拉长监督链条，通过“审议专项报告+执法检查+专题询问+满意度测评”等多种形式，打好监督“组合拳”，让人大监督更有力、有为、有效，力争取得人民群众满意的结果。
一是实行量化监督，人大常委会会议听取审议“一府一委两院”专项工作报告、常委会审议意见执行情况的报告和议案建议办理情况，以及开展专题询问时，要以电子表决器或无记名投票的方式，对相关工作报告或者相关议案建议办理情况进行满意度测评，并将满意度测评作为法定常规监督形式必经程序，从而使“柔性”的常规监督转为“刚性”监督，实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。二是强化整改监督，探索建立“人大监督问题清单”和“跟踪监督问题清单销号制”。对常委会组成人员在审议中提出的问题和意见建议，连同调研中发现的问题进行汇总整理，经主任会议审定后，采取表格化、清单式的方式，将审议意见逐项分解，形成清晰的时间表、路线图、任务书，交由“一府一委两院”研究处理，确保审议意见更具针对性、可操作性。强化跟踪监督，对重点问题紧盯不放；对落实不到位问题加强督查，直至问题彻底解决；对易反复问题“回头看”，深度监督，防止问题反弹，形成人大监督的闭环模式。做好公开工作，将满意度测评结果和审议意见研究处理情况通过公报、报纸、广播电视和微信等媒体向本级人大代表和社会公布，进一步强化人大监督的透明度和影响力，使全过程人民民主贯穿于监督的全过程全方位。
综上所述，新时代人大监督工作提质增效要始终把坚持党的领导贯穿于监督工作的全过程各方面，将全过程人民民主融入人大监督的全过程、全链条、全方位，坚持程序民主、过程民主、实质民主、结果民主，建构监督流程“全链条”，打好监督“组合拳”，让人大监督更有力、有为、有效，在深度和广度上取得更佳效果，更好地发挥人大的监督作用，是实现全过程人民民主监督的重要途径。
参考文献
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[3]我国五级人大代表262万名 其中县乡两级人大代表占比94%[EB/OL].（2021-03-04）http://www.china.com.cn/lianghui/news/2021-03/04/content_77272799.shtml.
[4]中央文献研究室.毛泽东年谱（1983—1949）：中卷[M].北京：中央文献出版社，2002：610.
[7]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报,2014-10-29(1).
[8]青岛市八部门出手反校园欺凌建立联动机制[N].青岛早报，2016-07-16(3).
[9]哨响人到，破解基层治理顽疾：北京市以党建引领“街乡吹哨、部门报到”的探索，[EB/OL].（2018-12-10）http://dangjian.people.com.cn/n1/2018/1210/c117092-30453704.html.
[10]孙柏瑛.突破“碎片化”:构建“回应性”城市政府协同治理框架：基于杭州上城区“平安365”的案例分析[J].地方治理研究,2018(1).
作者简介：宋振威，法学博士（中央党校），中共威海市委党校科研处副处长；熊文钊，山东大学特聘教授，国家治理研究院研究员。
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