【人大研究杂志】基层立法联系点制度：实践、挑战与对策
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-03-20 17:02:00
内容摘要：基层立法联系点是深入践行科学立法、民主立法、依法立法的制度实践，是贯彻落实全过程人民民主理念的一种创新形式，是新时代发展全过程人民民主的生动实践，是实现全过程人民民主的制度载体、重要形式、重要路径，对坚持中国特色社会主义政治发展道路、推进中国民主法治化进程具有重要意义。但在实践中，基层立法联系点工作还存在着诸多亟待解决的问题，对此，应通过拓宽群众参与立法的范围、途径，完善奖励机制，坚持守正创新等，完善基层立法联系点制度，从而推动基层立法联系点工作提质增效，更全面深入地践行全过程人民民主。
关键词：基层立法联系点；全过程人民民主；提质增效
2024年是党中央确立基层立法联系点制度十周年，通过十年的深度发展，这一创新机制已深植基层，成为汇聚并传达民众声音的关键平台与桥梁，不仅极大地丰富了民主民意的表达渠道，更有效地推动了全过程人民民主的深入发展和国家治理效能的提升。在新的历史条件下，深入研究基层立法联系点与全过程人民民主之间的关系，总结其丰富和发展全过程人民民主的做法和启示，探讨其现实中存在的困境挑战，从而提出提质增效的对策建议，对于推进基层立法联系点工作高质量发展，更好践行全过程人民民主具有重要的理论价值与实践意义。
一、基层立法联系点是新时代发展全过程人民民主的生动实践
习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[1]具体到基层立法联系点制度，就是指立法机关要在立法过程中遵循相关步骤、规则和程序，要在立法的全过程体现民主。立法的内容要民主，包括法律条文的内容和涵盖的事项都要民主。立法的主体要民主，立法主体要坚持以人民为中心，以为人民服务为工作宗旨，深入基层了解民情，及时反映社情民意，要具备专业知识、素养和能力，在立法的各个环节都贯彻人民意志。
（一）民主立法的全链条
在我国社会制度的发展进程中，广大人民群众作为国家的主人，一直都是国家发展的推动者、方案的提出者、制度的践行者。我国的民主化发展，人民是实实在在的参与者，享有宪法规定的基本权利。毕塞特认为，理想的民主模式应该保证利益相关者参与讨论决策的权利，应该以完全理性的方式讨论决策，甚至多数人的一方应该给出令人信服的理由来支持该决策[2]。我国实行的社会主义民主与西方民主的本质区别在于我国的社会主义民主是一种全过程的人民民主形式，强调整个民主的过程都必须经过各方的广泛参与，不仅要求在民主程序上反映最广大人民的意志，更要在民主内容上反映最广大人民的意志。在全过程人民民主中，人民既能有效参与选举，又能广泛进行协商。基层立法联系点通过各个层级、各个单位之间的有效联动，做到了全链条践行全过程人民民主，使人民广泛参与国家立法，充分表达意见建议，是践行全过程人民民主的有效形式。
（二）民主立法的全方位
在全过程人民民主中，人民群众既参与上层建筑的国家制度设计，又参与基层的社会实践。民主并不仅仅只有选举一种形式，而是实实在在的参与、实践。从中央机关到基层组织，都要求把全过程人民民主的理念贯彻到工作的方方面面。在国家立法、乡村规划、改革举措、生产规划、衣食住行等方面，人民群众都可以进行广泛商量，最终形成一致意见，通过基层立法联系点将群众的意见统一、整合，形成反映民意的意见建议。在基层立法联系点参与整个立法过程中，主体广泛，既有党委的领导，政府的参与，也有社会公众、专家学者、代表委员的参与，基层立法联系点实实在在将基层群众纳入立法主体之中，将基层群众的意愿实实在在反映到立法实践之中[3]。
“全方位”要求将“人民民主”理念贯彻到国家和社会治理的全方位中。基层立法联系点建设中的“全方位”，即要求其在联系基层群众的活动时，要将基层群众的意见体现到所有的立法活动中。基层立法联系点的建设现状可以体现为在不同领域、不同层级的法律文件中对“全方位”人民民主的贯彻与执行。党的十八大以来，在很多重大法律草案公开征求意见过程中，都收到了大量的立法意见和建议，这充分显示出我国重大立法过程对“全方位”“全覆盖”民主以及“最广泛”“最真实”民主的生动践行。基层立法联系点在运行过程中，广泛收集群众意见，反映人民心声，将全过程人民民主践行在基层的全方位。例如，广东省深圳市福田区南园社区在《江门市文明行为促进条例》《江门市垃圾分类管理办法》等多项地方立法调研中，收集群众建议30多条，其中上报的“小区室外空调漏水妨碍居住环境”意见被采纳，从根源上解决群众急难愁盼问题，做到“民有所呼、法有所应”，交出基层治理的新答卷。2023年初，为了满足社会对无障碍环境建设的需求，上海虹桥基层立法联系点充分发挥其立法直通车作用，为即将出台的无障碍环境建设法组织开展了意见征询工作，在这一过程中，来自盲童学校的教师及居民区的信息员，基于他们的专业视角与日常生活体验，特别提出在特殊学校周边的人行横道区域，应严格按照相关标准增设过街音响提示装置及盲文指引标识，以进一步提升无障碍设施的完善度，确保视障人士能够更加安全、便捷地通行。这些建议不仅体现了社会各界的高度关注，也为法律草案的细化与完善提供了重要的实践依据。这些都体现了基层立法联系点对民主立法的全方位落实。
（三）民主立法的全覆盖
基层立法联系点要充分践行全过程人民民主，就要充分保障人民群众的主体地位，尊重人民群众的意见，让人民群众参与立法的方方面面。践行这一理念的关键在于牢固树立并保障人民群众的主体地位，认真倾听并尊重每一个来自群众的声音，确保立法工作的每一环节都能深深扎根于人民群众的广泛参与之中，才能让立法真正成为汇聚民智、反映民意、体现民利的过程，确保每一项法律法规都蕴含着人民民主的内涵。“全过程人民民主”既强调人民选出自己的代表，同时强调人民民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主问责的全覆盖，确保人民可以直接深入参与立法过程，充分保障人民民主立法的真实性和获得感[4]。
民主立法的全覆盖，要求将“人民民主”理念贯彻到国家治理的所有面向中。基层立法联系点的“全覆盖”，体现在将联系活动连接到所有地区和所有利益群体，以保障对基层联系对象的“全覆盖”和立法联系活动的有效推行。基层立法联系点“全覆盖”的联系活动依赖于联系点“全覆盖”的基层设置和布局，其建设现状可以体现为在空间地区、利益群体上对“全覆盖”人民民主的贯彻与执行[5]。
二、基层立法联系点践行全过程人民民主的做法与启示
2019年，习近平总书记在上海虹桥基层立法联系点考察时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”，并高度肯定了基层立法联系点在巩固和发展全过程人民民主中的重要作用。这一重要指示为基层立法联系点工作注入了新的动力[6]。至此，基层立法联系点同中国特色社会主义政治发展道路、全过程人民民主重大理念、法治中国建设历史性地联系在了一起。
以上海虹桥基层立法联系点为例，上海虹桥基层立法联系点有着独特的“一体两翼”工作架构。一体是以信息员为主体，两翼是以区人大、法院、高校为顾问单位和以律师事务所作为专业人才库[7]。信息员不一定具备专业法律知识或从事法律工作，但是需要具有丰富的阅历，并且能够积极参与立法意见征询活动中，能够带动身边群众积极参与立法。上海虹桥基层立法联系点“一体两翼”的工作架构能够实现信息采集范围广覆盖、群众力量与专业人员相结合，满足了群众性和专业性要求，同时还体现了广泛性和精准性的结合，整体形成了社会成员多方参与的工作格局（如图1所示）。上海虹桥基层立法联系点取得成功的优势在于其具备的“群众性”与“专业性”。在群众性方面，虹桥基层立法联系点多年来一直注重信息员队伍建设，不仅培养了优秀的信息员队伍，在代表民意方面也愈发走向成熟。在专业性方面，上海虹桥基层立法联系点的做法和经验体现为两个“吃透精神”。一是吃透立法精神。虹桥基层立法联系点巧妙地整合了顾问单位的专业资源与专家人才库的智慧力量，对法律草案进行了深入浅出的专业剖析，不仅梳理了修改的背景与核心内容，还精心将专业难懂的“法言法语”转化为通俗易懂、贴近群众生活的“群言群语”。这一举措极大地促进了信息员及广泛征询对象对法律草案内涵的清晰理解，使他们能够基于充分认知，提出更加精准、接地气的意见与建议，从而有效提升了立法过程的民主性与科学性。这种转化工作使得立法精神和目的能够被基层群众所理解，从而更有效地征集到他们的意见和建议。二是吃透群众观点。虹桥基层立法联系点注重深入群众，通过日常的交流和沟通了解群众的真实想法和需求。这样做不仅体现了对群众意见的尊重，无论其是否具有专业知识，而且还能够透过群众的语言，理解其背后的实质诉求。这样的做法有助于立法过程中更好地反映和吸纳基层群众的利益和意愿，确保立法更加贴近民生，更具民主性和科学性。通过这两个“吃透”，虹桥基层立法联系点有效地将立法的专业性和群众的民意结合起来，既确保了立法的质量和专业性，又保障了立法的民主性和群众的参与度，实现了立法过程中的群众性和专业性的有机统一。
上海虹桥基层立法联系点的工作模式和成果深刻体现了我国基层立法联系点的本质是扎根基层，核心聚焦于倾听吸纳基层群众的意见建议，关键是构建良好的民意表达机制，让更多的基层群众有序有效地参与到立法过程中来。基层立法联系点在立法活动中发挥引领的作用，在法律颁布前就带动群众先了解法律，对法律草案提出征询意见，不仅体现了人民群众的意志，也让群众深入参与立法，使人民群众有了更多的参与感、获得感，有利于我国立法工作的开展。立法活动深入基层，基层群众有序参与立法，提出意见建议，有利于立法贴近民生，体现民意，是基层立法联系点良性运作的主要做法。
这些丰富多彩、富有成效的实践和做法，既有共通性、相似性，也有多样性、独特性，对于我们建设好基层立法联系点具有以下几方面的重要启示。
第一，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要制度载体。基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要制度载体之一，它在民主政治建设中发挥着独特作用，它的设立和发展，充分体现了“民主不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。基层立法联系点提供了一个平台，让普通公民能够参与到立法过程中，增强了立法的民主性和透明度，使立法更加科学合理。基层立法联系点也是新形式的法治教育基地，通过向群众普及法律相关知识，提高公民的法治意识和参与法治建设的能力，它的建立和运行是推动我国民主法治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
第二，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要形式。基层立法联系点在国家与基层、立法机关与人民群众之间建立了沟通的桥梁和纽带，将立法平台搭建在了人民群众的家门口，保证立法机关按照党中央宗旨，领导人民依法有序参与国家治理，践行全过程人民民主，坚持党的性质宗旨，更好维护人民利益。同时，基层立法联系点还是国家立法落实全过程人民民主理念的重要举措，确保立法反映人民意志、维护人民利益。通过无门槛参与，保障人民参与权，基层立法联系点凭借植根于人民、来自于人民群众的优势，拓展群众参与渠道、丰富参与方式、提升表达效果，尊重了群众在立法活动中的重要地位，提高了人民群众参与立法过程的主动性积极性，切实保障了人民群众对国家立法的有效参与。
第三，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要路径。基层立法联系点作为我国新时代立法实践中的创新模式，深刻体现了全过程人民民主这一理念的核心和精髓，它不仅是国家立法体系中体现人民主体地位、贯彻全过程人民民主理念的重要一环，更确保了立法活动的每一个环节都能紧密贴合人民意志，切实维护并增进人民的根本利益，让法律的制定与实施真正成为人民意志的集中体现和人民利益的坚实保障。通过融汇民智、融通民情、融解难题、融合中外、融炼机制等“五融法”，探索出了全过程人民民主在基层实践的有效机制。在基层立法联系点工作中，通过不断总结，提炼出具有特色的实践经验。一是工作制度更加细化，建立了法律法规的细化制度，使得立法工作更加规范和高效。二是立法工作的参与面更广，更广泛引导群众参与立法，收集群众的立法意见，让立法工作更加贴近群众，反映群众的需求和利益。三是立法工作的效率更高，通过“马上即办”“接诉即办”等解民忧工作体系，使得立法工作能够更快地解决问题，更好地服务群众。四是立法工作的反馈机制更健全，通过各种途径收集群众对法律法规的反馈，使得立法工作更加符合群众的实际需求。
三、基层立法联系点制度的现实困境
基层立法联系点为人民群众有序参与国家立法提供了现实有效的途径，将群众立法意见提交给国家立法机关作为其研究吸纳的参考，承载着全心全意为人民服务的根本宗旨，承载着立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的使命任务，充分彰显了人民民主的真实性、人民性和广泛性，是坚持人民主体地位、发展全过程人民民主的实践基地。然而，在实际运行过程中，基层立法联系点制度还存在一些不容忽视的问题，亟需引起重视和改进。
（一）工作运行和保障机制不完善
有的地方明确规定了基层立法联系点的保障机制，强调提供必要的工作经费来保障基层立法联系点的工作运转，但在实践中该机制并未发挥有效作用，也没有落实相关经费，使得相关规定与现实情况之间存在真空，这种情况不仅削弱了联系点的工作能力，也影响了其作为民主立法重要平台的实际效能，使得原本旨在促进立法民主化、科学化的良好初衷难以充分实现，不利于基层立法联系点制度的发展。在专业性方面，就基层立法联系点自身而言，除了设在法律行业或者机关部门的联系点满足相应的专业性要求外，其他多数联系点在构建其工作团队时，普遍面临着业务素质参差不齐，特别是法律专业知识储备不足的问题；并且由于全国人大常委会制定的有关基层立法联系点的文本具有高度的抽象性及原则性，往往对基层立法联系点的运行仅起到理论上的指导作用，而无法落到实处[8]，这一现象在偏远及贫困区域尤为凸显，那里的工作队伍在专业技能和法律认知上显得比较薄弱，这无疑制约了基层立法联系点的整体运行效率，影响了其在立法过程中有效作用的发挥。各基层立法联系点都没有规定各自的行为规范和运行制度，设立主体、运行规范也不一致，工作侧重点不一，设立时间前后有别，针对各联系点的工作规则只能作原则性及概括性规定，导致在具体工作活动中出现各地规则互相冲突、实际运行上相互脱节等现象。基层立法联系点作为一项制度创新，其制度建设和运作机制尚处于初级阶段，急需进一步规范化和系统化。这些都制约着基层立法联系点的发展，需要完善运行规范和保障机制[9]。
（二）群众参与范围和功能比较狭窄
基层立法联系点在收到意见征询要求后，通常采取线上或者线下的方式开展意见征询，再将收到的立法建议进行整理反馈给上级人大常委会。
从参与阶段来看，基层立法联系点由于专业性的限制，通常只能参与级别较低的地方性法规的意见征询工作中，对于法律和行政法规的意见征询工作参与较少，基层立法联系点的意见征询工作具有一定的局限性和片面性。
从参与范围来看，基层立法联系点能参与的大都是涉及基层群众衣食住行与群众生活密切相关的地方性法规的意见征询，很少能够参与涉及指导性法律、法规的意见征询，这使得基层立法联系点参与范围过于狭窄，不能参与国家和社会治理的方方面面。由于基层立法联系点大多设置在基层，能参与意见征询的地方性法规数量有限，导致基层立法联系点工作出现了空档期，影响了意见征询工作的连续性和稳定性。
从参与主体来看，立法意见多由人大代表、法律工作者等相关专业人员提出，基层群众很难对立法工作提出意见，也很难获取被征询意见[10]。从参与方式上来看，在立法意见征询工作过程中，基层立法联系点的联络员承担着向群众传递信息以及收集群众建议及意见的重任，但在实践中，大部分联络员以兼职为主，这在一定程度上影响了征集工作的效率，从而影响群众参与功能的发挥[11]。
从联系点自身角度分析，基层立法联系点数量较少。在实践中，由于基层立法联系点数量较少，导致其工作力量相对较弱，仅对某一区域或者某一行业产生一定影响，甚至部分基层立法联系点在面对本区域或本行业之外的人民群众的意见建议时会以“不属于本单位所辖区域或所具职责”等理由拒绝。
从宣传效果来看，人民群众对基层立法联系点的工作性质与工作内容知之甚少，一些单位和个人对基层立法联系点在我国法治体系中的角色定位没有充分理解，认为基层立法联系点在立法活动中很难发挥较大作用，因此抱有“多一事不如少一事”的心态，使得群众在参与立法活动时热情不高、投入深度不足。这就导致基层立法联系点在实际工作中无法同群众有效的沟通交流。
（三）群众意见建议采纳标准过高，奖励机制不健全
群众意见建议采纳标准是影响基层立法联系点工作效果的关键指标，该标准过高易导致群众意见很难被基层立法联系点的意见收集机制所吸收。实践中，立法机关通常以群众提出的意见或建议是否能够影响法律法规的具体修改作为意见是否被采纳的判断标准。这就意味着基层立法联系点的意见收集机制对公众所提意见的精确性有较高要求。然而，由于大多数公众缺乏专业法律知识，他们很难提出足够精准的建议，因此实际上只有很少数的公众意见能够被法律法规所吸收和反映。相关单位对于群众的意见建议是否被采纳的反馈形式和时效性也存在不足。大多数规范性文件只规定了“定期反馈”或“应当及时反馈”，没有明确规定相关单位的告知职责和告知期限，这使得群众只能在法律通过后才能知道自己的意见建议是否被采纳，影响了群众的参与积极性和获得感，容易使群众对联系点工作的真实性、有效性产生怀疑，严重阻碍基层立法联系点整体功能的发挥与长远发展。
基层立法联系点对采纳群众意见后的奖励机制规定同样不健全。在国家层面，尚缺乏针对奖励机制的统一规范，地方层面的规范性文件，虽有所涉及，但主要集中在对基层立法联系点及其工作人员的激励与表彰上，对于那些提出意见并被采纳的群众以及积极参与立法过程的群众，却鲜少有明确的奖励与表彰措施，这无形中忽略了群众作为立法参与主体的贡献与价值，对群众的激励与认可存在不足。而表彰制度能增强群众对参与基层立法联系点工作的体验感，能够更大程度地激发群众的参与热情和积极性，因此，必须重视奖励机制建设。有些地方如上海市律协参政议政委员会建立了积分制度来提高群众的参与积极性，但这种做法并不普遍,只有少数地方存在，大多数地方仍然缺少面向群众的官方激励机制和渠道。缺乏奖励机制，就会降低群众参与积极性，联系点工作人员的工作积极性、主动性、创造性也会降低。基层立法联系点的考核与奖励体系尚不健全，缺乏具体、可操作的指导原则，导致考核工作在实际执行中缺乏统一标准，弹性较大。缺乏有效的激励措施，使得联系点的工作积极性和持续性受到影响。
（四）宣传方式单一，公众认知度欠缺
基层立法联系点作为连接立法机关与广大人民群众的桥梁，为民众直接参与国家立法活动提供了平台，其设立与运行无疑在增强立法透明度、促进立法民主化进程中扮演着重要的角色。这一创新机制让法律更加贴近民生、更好反映民意，极大地丰富了民主立法的实践形式，对于构建社会主义法治国家具有深远的意义。然而，不容忽视的是，当前公众对于基层立法联系点作用的认识尚停留在较为浅表的层面，甚至存在较大的认知盲区。许多民众对于这类联系点究竟如何运作、能够发挥哪些具体功能以及如何有效表达自己的立法意见与建议等问题，知之甚少或全然不知。这种认知上的不足，直接导致民众参与立法的主动性和积极性不高，参与程度也相应受限，难以充分发挥基层立法联系点应有的社会效应和民主价值。
深入分析这一现象背后的原因，可以归结为两方面。一方面，从人大的宣传来看，虽然对基层立法联系点的设立给予了高度重视，但在实际宣传过程中，往往侧重于内部工作调研、制度构建等专业性较强的内容，而忽视了对外宣传的广度和深度。公开的工作制度和成效展示不足，使得民众难以直观感受联系点的工作成果和实际意义。同时，宣传渠道相对单一，未能充分利用新媒体等现代传播手段，导致信息传播范围有限，难以触及更广泛的受众群体。另一方面，基层立法联系点自身也面临着资源和人力的双重挑战。由于经费、人员等条件的限制，联系点往往难以组织大规模、高效能的宣传活动，以吸引更多民众的关注和参与。部分联系点在制度建设、工作流程等方面尚需完善，以确保民众的意见和建议能够得到及时有效的反馈和处理，从而增强民众对联系点的信任感和归属感。
（五）基层立法联系点设置的灵活性受限
基层立法联系点的设立方式在理论设计上确实展现出多元化的特点，旨在通过广泛的参与方式，将立法过程与基层实际紧密相连，确保法律法规的制定更加贴近民生，反映社会实际。然而，在实际操作过程中，这一制度的灵活性却遭遇了诸多挑战，显得不尽如人意。一方面，从覆盖面的广度来看，基层立法联系点涵盖了基层国家机关、街道社区等多个层级和领域，可为立法机关收集到来自四面八方的声音，增强了立法的广泛性和代表性。但与此同时，也暴露出了由于地域和行业固定性所带来的问题。不同地区、不同行业间的立法需求千差万别，而现有的联系点设置往往基于行政区划或行业分类，这种固定性使得某些特定区域的立法需求可能被忽视，或者某些新兴领域、特殊群体的声音难以得到有效传达。因此，立法需求与联系点设置之间出现了不匹配的现象，影响了立法的针对性和实效性。另一方面，企事业单位和社会组织作为基层立法联系点的重要组成部分，其灵活性和适应性本应成为制度的一大亮点。然而，在实践中，这些联系点一旦确定便往往陷入了僵化状态，难以根据立法工作的实际需要进行灵活调整。随着社会经济的快速发展和立法环境的不断变化，企事业单位和社会组织面临的立法问题也在不断更新。如果联系点无法及时跟上这一步伐，那么它们所能提供的立法建议和意见就可能失去时效性和针对性，无法真正满足多样化的立法需求。
四、新时代推进基层立法联系点工作提质增效的对策建议
推进基层立法联系点工作提质增效，是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，也是践行最广泛、最真实、最管用的全过程人民民主重大理念的生动体现。在新的历史条件下，我们要在拓展群众参与立法的范围、优化群众参与途径、完善奖励激励机制、注重研究创新等方面进一步加强基层立法联系点制度建设，真正发挥其制度优势和功效。
（一）坚持守正创新，推动基层立法联系点建设提质增效
首先，要加强理论研究。理论是实践的先导，只有深入了解基层立法联系点建设的内在规律和特点，才能更好地指导实践。具体来说，我们需要深入分析基层立法联系点设立依据的理论基础以及现实背景，由此才能更好地探索出适合我国国情的基层立法联系点建设模式，有效发挥基层立法联系点的功能。其次，要注重实践创新。基层立法联系点建设需要不断地探索和实践，只有在实践中才能发现问题、解决问题。从实践来看，我们可以考虑以下具体做法。第一，必须坚持党委的领导核心作用，确保基层立法工作符合党中央的决策部署，以维护立法活动的正确政治价值取向。此外，应建立设点主体与基层立法联系点之间的常态化沟通机制，由地方人大常委会法工委或地方政府法制部门主导，在基层立法联系点成立专门的办公室并派驻工作人员，实现双方的有效沟通，确保信息交流的及时有效性。第二，健全基层立法联系点的工作体系，完善基层立法联系点的内部组织架构。应建立起“联络员＋信息员＋专业人士”的核心工作体系，成立由设点主体主要领导负责的工作办公室作为协调管理中心，制订工作计划、监督执行和处理日常事务，并广泛招募具备法治素养、热心公益且经验丰富的社会人士作为信息员，这些信息员将在特定区域或单位的信息采集点定时定点的收集信息，同时选拔具备良好沟通能力和专业知识的联络员作为办公室与信息员和信息采集点的联络桥梁，从而形成设点单位、工作办公室、信息采集点三级联动的组织架构。在信息采集点的布局上，应充分利用现有资源，如人大代表联络站、社会治理网格等，以拓宽信息来源渠道[12]。第三，在推进全过程人民民主立法实践中，建立跨部门合作机制也是至关重要的。这可打破部门壁垒，促进信息共享与资源整合，提升政策制定的准确性和有效性，避免重复与浪费。同时，该机制促进政策协调一致，解决潜在冲突，增强公众信任与参与度。为实现有效合作，需建立定期会议、信息共享平台及协调机制，以提升政策透明度与公众参与度，为构建更加民主、高效的立法体系奠定基础。第四，应强化财政经费的支持，确保基层立法联系点的有效运作、活动开展及其创新。政府应优化预算，合理分配经费，追求效益最大化；管理需透明规范，资金按效果调整，提升使用效率。同时，财政支持需具有前瞻性，适应技术与社会变化。
（二）拓宽群众参与立法的范围
基层立法联系点要进一步提升功能建设，推进民主立法，努力建设成为向社会全方位展现人民民主立法实践的重要阵地。要把习近平总书记关于建设好基层立法联系点的重要论述贯彻到立法工作全过程，坚持“人民至上”的立法价值取向、“为了人民”的立法选项标准、“依靠人民”的立法工作方式，切实体现为人民立法、立法造福人民[13]。
拓宽人民群众参与立法范围，有以下四个途径。第一，增加基层立法联系点的数量。基层立法联系点的数量可以根据实际情况适当增加，以便更多的基层群众能参与立法过程中。第二，提升基层立法联系点的影响力。基层立法联系点应该被赋予更高的权威和影响力，这样才能吸引更多的群众参与到立法过程中。第三，增强基层立法联系点的专业性。基层立法联系点应该配备足够的专业人员，他们不仅要了解法律知识，还要具备良好的沟通能力，以便更好地收集和反馈基层群众的意见和建议。第四，充分利用现代科技手段。具体来说，可以考虑引入区块链技术确保信息在传输过程中的完整性与安全性，引入人工智能算法对群众建议进行分析，更高效地了解群众的需求；对数据进行分析，预测趋势，为立法工作提供前瞻性的指导[14]，方便广大群众随时随地参与到立法过程中来，从而拓宽群众参与立法的范围。
（三）优化群众参与途径，完善奖励激励机制
推进全过程人民民主立法实践，关键在于扩大与优化全民参与途径及激励机制。这要求构建多元化参与平台，利用数字技术促进广泛参与，确保不同群体声音能被听见。同时，通过表彰、奖励等激励机制，提升公民参与立法的热情与荣誉感。此外，保障参与的多样性和包容性，确保少数及边缘群体意见得到充分表达，防止参与不平等。综合这些措施，能显著提高立法民主性、公信力及有效性，为构建更加公正、透明的法治社会环境奠定基础。
基层立法联系点可以新增邻里中心和信息采集站等，来拓宽基层立法联系点与群众联系的渠道；通过召开座谈会、建立核心成员微信群、开展代表进站接待等多种方式，让立法活动深入基层、走进群众，生动实践好全过程人民民主理念。通过进一步优化、扩大群众智囊团队伍，吸纳更多有识之士参与立法工作，广泛收集民情、凝聚民智，更好发挥联系点的谏言功能。发挥专家智库优势，增聘有法律工作背景的教授、学者作为联系点专家；通过专家释法、专家讲法等多种形式，引导群众有序政治参与。
在人民群众参与立法的过程中，群众提出的立法意见被采纳的，立法机关可以通过感谢信或者荣誉证书等方式进行表彰，这可以提升群众的参与感与成就感，激发群众参与积极性。群众意见未被采纳的，立法机关可以释明理由，这可以让群众感受到存在感，参与的积极性也不会因此减弱，能更好地鼓励人民群众积极建言献策。表彰机制的设置，要兼顾基层立法联系点的工作机制和群众的适应程度，不能只关注意见采纳率，忽视群众满意度。基层立法联系点通过提供多样化的参与平台，优化群众的参与过程，建立有效的奖励激励机制，并确保参与的多样性和包容性，有效提高立法过程的民主性和公信力，更有效地践行全过程人民民主。
需完善考核激励机制，以激发工作积极性。建立健全基层立法联系点的考核与奖励机制，制定具体、可操作的考核标准和指标体系对联系点的工作进行全面评估。根据考核结果对取得优秀工作成果的联系点给予表彰和奖励，以激发其履职积极性和主动性。同时，加强对考核工作的监督和指导，确保考核工作的公正性和有效性。并且，地方人大常委会法工委及政府法制部门应采取一系列帮扶措施来提高基层立法联系点工作人员的工作能力。第一，定期向基层立法联系点寄送最新的法律法规草案及其政策解读材料、专业法律书籍及参考资料，确保工作人员能够紧跟法律动态，不断更新知识结构。第二，积极邀请联系点工作人员参与立法调研、外部培训、专题座谈会、听证会、论证会及立法工作培训会等增进其理论认知，并通过直接参与立法过程提升其实践能力和职业素养。同时，鼓励旁听人大常委会会议及政府立法会议，深入了解立法决策过程。第三，定期组织联系点工作交流会，搭建跨地区、跨行业的沟通桥梁，促进经验分享与问题探讨。同时，开展针对性强的业务培训，精准提升联络员与信息员的专业技能和工作效率[15]。
（四）创新宣传方式增强公众认知水平
加大基层立法联系点的宣传力度，通过多渠道、多形式的宣传手段提高公众认知度。人大系统应增加对联系点工作制度和成效的宣传报道，并利用互联网、社交媒体等现代科技手段扩大宣传范围。同时，联系点应主动开展调研活动，深入基层与民众互动，提升民众对联系点的认识和了解。
为进一步增强基层立法联系点的社会影响力与公众参与度，我们亟需加大对其宣传的力度，采取一系列创新且多元化的策略，以确保信息广泛传播并深入人心。这不仅有助于提升公众对立法过程的理解与认知，还能促进民主法治建设，让立法工作更加贴近民生、反映民意。
首先，人大系统应作为宣传的主导力量，精心设计并实施一系列系统性强、覆盖面广的宣传计划。具体而言，可以增加对基层立法联系点工作制度、运行机制及显著成效的深度报道，通过官方媒体、新闻发布会、政策解读会等形式，向公众详细阐述联系点设立的背景、目的、职能以及已取得的成果。这些报道应注重故事化讲述，用生动案例展现联系点如何有效架起立法机关与人民群众之间的桥梁，解决群众关心的热点难点问题。
其次，充分利用互联网和社交媒体等现代科技手段，拓宽宣传渠道，增强宣传效果。可以建立或优化基层立法联系点的官方网站、微信公众号、微博账号等新媒体平台，定期发布立法动态、政策解读、互动问答等内容，增强与公众的互动性和参与感。同时，利用大数据分析技术，精准定位目标受众群体，推送个性化信息，提高宣传的针对性和有效性。此外，还可以通过短视频、直播、H5页面等新媒体形式，以更加直观、有趣的方式展示联系点的工作场景和成效，吸引更多年轻人的关注和参与。
再次，基层立法联系点应积极主动开展各类调研活动，深入基层一线，与民众面对面交流，倾听群众心声，收集社情民意。这些调研活动可以围绕立法热点、难点问题展开，通过问卷调查、座谈会、听证会等多种形式，广泛征求群众意见和建议。在调研过程中，要注重宣传引导，向民众普及立法知识，解释立法程序，提高民众的法律意识和参与立法的积极性。同时，要及时将调研成果反馈立法机关，为科学立法、民主立法提供有力支撑。
最后，还需要加强与其他部门和社会组织的合作联动，形成宣传合力。可以联合教育部门、社区组织、法律服务机构等，共同开展法治宣传教育活动，将基层立法联系点的宣传工作融入社会治理的各个方面。通过跨部门合作和社会各界的共同努力，构建全方位、多层次的宣传体系，让基层立法联系点的声音传遍千家万户，成为推动法治社会建设的重要力量。
（五）结合现实情况优化设置布局
针对当前联系点设置体系中存在的灵活性欠缺问题，我们亟需采取一系列创新且务实的举措，以充分适应并响应立法工作的复杂多变需求。这一调整不仅关乎提升立法效率与质量，更是促进民主立法、科学立法的重要一环。具体而言，应当基于立法实践的深度剖析与立法需求的精准把握，灵活且动态地调整联系点的布局与规模。
确保现有联系点的稳定运行是基础。这些联系点作为立法与民众之间的桥梁，已建立起一定的信任基础并积累了工作经验，应继续发挥其在信息收集、意见反馈等方面的积极作用。同时，为保持其活力与适应性，需定期评估工作成效，及时调整优化工作机制，确保联系点能够紧跟立法工作的发展步伐。在此基础上，根据立法工作的实际需求，灵活增设新的联系点或调整现有布局。新增联系点的选择应充分考虑地域分布、行业特色、社会影响力等因素，确保能够广泛覆盖不同群体，特别是那些以往声音较为微弱或难以触及的领域。通过科学规划，形成既覆盖全面又各有侧重的联系点网络，为立法工作提供更加多元、丰富的信息源和智力支持。
加强与企事业单位、社会组织等多元主体的合作与交流，是拓展联系点覆盖面和影响力的有效途径。通过建立常态化的沟通机制，鼓励这些主体积极参与立法过程，不仅能够为立法工作注入新的活力与智慧，还能增强立法的社会认同感和可接受度。具体而言，可以组织联合调研、座谈会、研讨会等活动，就立法议题进行深入探讨，共同为法治建设贡献力量。
广西钦州市人大常委会通过创新分类管理，将基层立法联系点划分为常规基层立法联系点和特定基层立法联系点，这一做法具备推广的潜力。常规基层立法联系点作为持续稳定的立法参与主体，为立法活动提供连贯的基础制度支撑；而特定基层立法联系点则根据年度立法议程的特定需求灵活设立，专注于满足某些地方性法规制定的专门需求。这种分类模式有效地结合了稳定性与灵活性，提高了立法工作的质量和效率，不仅保证了部分联系点的持续性和稳定性，还大大增强了整个联系点体系的灵活性和针对性，为不同区域、不同行业的单位和群众提供了更多参与立法的机会和平台。
结语
我国幅员辽阔，人口众多，如何保证人民当家作主具体地、现实地体现到立法工作中，必须有明确的制度机制来保障，有现实的平台载体来践行。实践表明，基层立法联系点的设立符合我国的国情，是全过程人民民主的制度实践。各地设立基层立法联系点，上级机关与基层实现立法上的交流沟通，各地的立法联系点进行经验的交流借鉴，彰显了基层立法联系点的制度优势。立法联系点既是立法联系群众的实践载体，也是立法服务高质量发展的有效抓手。各地基层立法联系点积极创新、发扬优势，探索符合地方实际的工作模式，坚持打造特色品牌，精心谋划发展目标，为我国立法工作注入了新鲜血液，增加了强大动能。伴随着全过程人民民主理念在基层不断深化发展，基层立法联系点已经成为体现基层人民群众利益、反映基层人民群众意愿、维护基层人民群众权益的重要载体，立法的民主之花已经在基层焕发勃勃生机。
当前，我国正处于新发展阶段，工作重心不仅要放在发展经济上，也要注重完善民主法治建设，加快构建完善中国特色社会主义法治体系。践行全过程人民民主理念，推动基层立法联系点提质增效是基础性工程，是聚民心、汇民智的关键性环节。目前，基层立法联系点建设处于发展的关键阶段，在运行方面还存在着诸多问题，需要在具体的实践过程中去发现、去研究、去解决。
参考文献
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作者简介：曾庆辉，西北师范大学法学院教授，西北师范大学期刊中心副主任、编审；乔亚娟，西北师范大学法学院硕士研究生；陈贞贞，甘肃省第四建设集团有限责任公司一般管理人员，法学硕士。
关键词：基层立法联系点；全过程人民民主；提质增效
2024年是党中央确立基层立法联系点制度十周年，通过十年的深度发展，这一创新机制已深植基层，成为汇聚并传达民众声音的关键平台与桥梁，不仅极大地丰富了民主民意的表达渠道，更有效地推动了全过程人民民主的深入发展和国家治理效能的提升。在新的历史条件下，深入研究基层立法联系点与全过程人民民主之间的关系，总结其丰富和发展全过程人民民主的做法和启示，探讨其现实中存在的困境挑战，从而提出提质增效的对策建议，对于推进基层立法联系点工作高质量发展，更好践行全过程人民民主具有重要的理论价值与实践意义。
一、基层立法联系点是新时代发展全过程人民民主的生动实践
习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”[1]具体到基层立法联系点制度，就是指立法机关要在立法过程中遵循相关步骤、规则和程序，要在立法的全过程体现民主。立法的内容要民主，包括法律条文的内容和涵盖的事项都要民主。立法的主体要民主，立法主体要坚持以人民为中心，以为人民服务为工作宗旨，深入基层了解民情，及时反映社情民意，要具备专业知识、素养和能力，在立法的各个环节都贯彻人民意志。
（一）民主立法的全链条
在我国社会制度的发展进程中，广大人民群众作为国家的主人，一直都是国家发展的推动者、方案的提出者、制度的践行者。我国的民主化发展，人民是实实在在的参与者，享有宪法规定的基本权利。毕塞特认为，理想的民主模式应该保证利益相关者参与讨论决策的权利，应该以完全理性的方式讨论决策，甚至多数人的一方应该给出令人信服的理由来支持该决策[2]。我国实行的社会主义民主与西方民主的本质区别在于我国的社会主义民主是一种全过程的人民民主形式，强调整个民主的过程都必须经过各方的广泛参与，不仅要求在民主程序上反映最广大人民的意志，更要在民主内容上反映最广大人民的意志。在全过程人民民主中，人民既能有效参与选举，又能广泛进行协商。基层立法联系点通过各个层级、各个单位之间的有效联动，做到了全链条践行全过程人民民主，使人民广泛参与国家立法，充分表达意见建议，是践行全过程人民民主的有效形式。
（二）民主立法的全方位
在全过程人民民主中，人民群众既参与上层建筑的国家制度设计，又参与基层的社会实践。民主并不仅仅只有选举一种形式，而是实实在在的参与、实践。从中央机关到基层组织，都要求把全过程人民民主的理念贯彻到工作的方方面面。在国家立法、乡村规划、改革举措、生产规划、衣食住行等方面，人民群众都可以进行广泛商量，最终形成一致意见，通过基层立法联系点将群众的意见统一、整合，形成反映民意的意见建议。在基层立法联系点参与整个立法过程中，主体广泛，既有党委的领导，政府的参与，也有社会公众、专家学者、代表委员的参与，基层立法联系点实实在在将基层群众纳入立法主体之中，将基层群众的意愿实实在在反映到立法实践之中[3]。
“全方位”要求将“人民民主”理念贯彻到国家和社会治理的全方位中。基层立法联系点建设中的“全方位”，即要求其在联系基层群众的活动时，要将基层群众的意见体现到所有的立法活动中。基层立法联系点的建设现状可以体现为在不同领域、不同层级的法律文件中对“全方位”人民民主的贯彻与执行。党的十八大以来，在很多重大法律草案公开征求意见过程中，都收到了大量的立法意见和建议，这充分显示出我国重大立法过程对“全方位”“全覆盖”民主以及“最广泛”“最真实”民主的生动践行。基层立法联系点在运行过程中，广泛收集群众意见，反映人民心声，将全过程人民民主践行在基层的全方位。例如，广东省深圳市福田区南园社区在《江门市文明行为促进条例》《江门市垃圾分类管理办法》等多项地方立法调研中，收集群众建议30多条，其中上报的“小区室外空调漏水妨碍居住环境”意见被采纳，从根源上解决群众急难愁盼问题，做到“民有所呼、法有所应”，交出基层治理的新答卷。2023年初，为了满足社会对无障碍环境建设的需求，上海虹桥基层立法联系点充分发挥其立法直通车作用，为即将出台的无障碍环境建设法组织开展了意见征询工作，在这一过程中，来自盲童学校的教师及居民区的信息员，基于他们的专业视角与日常生活体验，特别提出在特殊学校周边的人行横道区域，应严格按照相关标准增设过街音响提示装置及盲文指引标识，以进一步提升无障碍设施的完善度，确保视障人士能够更加安全、便捷地通行。这些建议不仅体现了社会各界的高度关注，也为法律草案的细化与完善提供了重要的实践依据。这些都体现了基层立法联系点对民主立法的全方位落实。
（三）民主立法的全覆盖
基层立法联系点要充分践行全过程人民民主，就要充分保障人民群众的主体地位，尊重人民群众的意见，让人民群众参与立法的方方面面。践行这一理念的关键在于牢固树立并保障人民群众的主体地位，认真倾听并尊重每一个来自群众的声音，确保立法工作的每一环节都能深深扎根于人民群众的广泛参与之中，才能让立法真正成为汇聚民智、反映民意、体现民利的过程，确保每一项法律法规都蕴含着人民民主的内涵。“全过程人民民主”既强调人民选出自己的代表，同时强调人民民主选举、民主管理、民主决策、民主监督、民主问责的全覆盖，确保人民可以直接深入参与立法过程，充分保障人民民主立法的真实性和获得感[4]。
民主立法的全覆盖，要求将“人民民主”理念贯彻到国家治理的所有面向中。基层立法联系点的“全覆盖”，体现在将联系活动连接到所有地区和所有利益群体，以保障对基层联系对象的“全覆盖”和立法联系活动的有效推行。基层立法联系点“全覆盖”的联系活动依赖于联系点“全覆盖”的基层设置和布局，其建设现状可以体现为在空间地区、利益群体上对“全覆盖”人民民主的贯彻与执行[5]。
二、基层立法联系点践行全过程人民民主的做法与启示
2019年，习近平总书记在上海虹桥基层立法联系点考察时，首次提出“人民民主是一种全过程的民主”，并高度肯定了基层立法联系点在巩固和发展全过程人民民主中的重要作用。这一重要指示为基层立法联系点工作注入了新的动力[6]。至此，基层立法联系点同中国特色社会主义政治发展道路、全过程人民民主重大理念、法治中国建设历史性地联系在了一起。
以上海虹桥基层立法联系点为例，上海虹桥基层立法联系点有着独特的“一体两翼”工作架构。一体是以信息员为主体，两翼是以区人大、法院、高校为顾问单位和以律师事务所作为专业人才库[7]。信息员不一定具备专业法律知识或从事法律工作，但是需要具有丰富的阅历，并且能够积极参与立法意见征询活动中，能够带动身边群众积极参与立法。上海虹桥基层立法联系点“一体两翼”的工作架构能够实现信息采集范围广覆盖、群众力量与专业人员相结合，满足了群众性和专业性要求，同时还体现了广泛性和精准性的结合，整体形成了社会成员多方参与的工作格局（如图1所示）。上海虹桥基层立法联系点取得成功的优势在于其具备的“群众性”与“专业性”。在群众性方面，虹桥基层立法联系点多年来一直注重信息员队伍建设，不仅培养了优秀的信息员队伍，在代表民意方面也愈发走向成熟。在专业性方面，上海虹桥基层立法联系点的做法和经验体现为两个“吃透精神”。一是吃透立法精神。虹桥基层立法联系点巧妙地整合了顾问单位的专业资源与专家人才库的智慧力量，对法律草案进行了深入浅出的专业剖析，不仅梳理了修改的背景与核心内容，还精心将专业难懂的“法言法语”转化为通俗易懂、贴近群众生活的“群言群语”。这一举措极大地促进了信息员及广泛征询对象对法律草案内涵的清晰理解，使他们能够基于充分认知，提出更加精准、接地气的意见与建议，从而有效提升了立法过程的民主性与科学性。这种转化工作使得立法精神和目的能够被基层群众所理解，从而更有效地征集到他们的意见和建议。二是吃透群众观点。虹桥基层立法联系点注重深入群众，通过日常的交流和沟通了解群众的真实想法和需求。这样做不仅体现了对群众意见的尊重，无论其是否具有专业知识，而且还能够透过群众的语言，理解其背后的实质诉求。这样的做法有助于立法过程中更好地反映和吸纳基层群众的利益和意愿，确保立法更加贴近民生，更具民主性和科学性。通过这两个“吃透”，虹桥基层立法联系点有效地将立法的专业性和群众的民意结合起来，既确保了立法的质量和专业性，又保障了立法的民主性和群众的参与度，实现了立法过程中的群众性和专业性的有机统一。
上海虹桥基层立法联系点的工作模式和成果深刻体现了我国基层立法联系点的本质是扎根基层，核心聚焦于倾听吸纳基层群众的意见建议，关键是构建良好的民意表达机制，让更多的基层群众有序有效地参与到立法过程中来。基层立法联系点在立法活动中发挥引领的作用，在法律颁布前就带动群众先了解法律，对法律草案提出征询意见，不仅体现了人民群众的意志，也让群众深入参与立法，使人民群众有了更多的参与感、获得感，有利于我国立法工作的开展。立法活动深入基层，基层群众有序参与立法，提出意见建议，有利于立法贴近民生，体现民意，是基层立法联系点良性运作的主要做法。
这些丰富多彩、富有成效的实践和做法，既有共通性、相似性，也有多样性、独特性，对于我们建设好基层立法联系点具有以下几方面的重要启示。
第一，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要制度载体。基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要制度载体之一，它在民主政治建设中发挥着独特作用，它的设立和发展，充分体现了“民主不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。基层立法联系点提供了一个平台，让普通公民能够参与到立法过程中，增强了立法的民主性和透明度，使立法更加科学合理。基层立法联系点也是新形式的法治教育基地，通过向群众普及法律相关知识，提高公民的法治意识和参与法治建设的能力，它的建立和运行是推动我国民主法治建设、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。
第二，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要形式。基层立法联系点在国家与基层、立法机关与人民群众之间建立了沟通的桥梁和纽带，将立法平台搭建在了人民群众的家门口，保证立法机关按照党中央宗旨，领导人民依法有序参与国家治理，践行全过程人民民主，坚持党的性质宗旨，更好维护人民利益。同时，基层立法联系点还是国家立法落实全过程人民民主理念的重要举措，确保立法反映人民意志、维护人民利益。通过无门槛参与，保障人民参与权，基层立法联系点凭借植根于人民、来自于人民群众的优势，拓展群众参与渠道、丰富参与方式、提升表达效果，尊重了群众在立法活动中的重要地位，提高了人民群众参与立法过程的主动性积极性，切实保障了人民群众对国家立法的有效参与。
第三，基层立法联系点是实现全过程人民民主的重要路径。基层立法联系点作为我国新时代立法实践中的创新模式，深刻体现了全过程人民民主这一理念的核心和精髓，它不仅是国家立法体系中体现人民主体地位、贯彻全过程人民民主理念的重要一环，更确保了立法活动的每一个环节都能紧密贴合人民意志，切实维护并增进人民的根本利益，让法律的制定与实施真正成为人民意志的集中体现和人民利益的坚实保障。通过融汇民智、融通民情、融解难题、融合中外、融炼机制等“五融法”，探索出了全过程人民民主在基层实践的有效机制。在基层立法联系点工作中，通过不断总结，提炼出具有特色的实践经验。一是工作制度更加细化，建立了法律法规的细化制度，使得立法工作更加规范和高效。二是立法工作的参与面更广，更广泛引导群众参与立法，收集群众的立法意见，让立法工作更加贴近群众，反映群众的需求和利益。三是立法工作的效率更高，通过“马上即办”“接诉即办”等解民忧工作体系，使得立法工作能够更快地解决问题，更好地服务群众。四是立法工作的反馈机制更健全，通过各种途径收集群众对法律法规的反馈，使得立法工作更加符合群众的实际需求。
三、基层立法联系点制度的现实困境
基层立法联系点为人民群众有序参与国家立法提供了现实有效的途径，将群众立法意见提交给国家立法机关作为其研究吸纳的参考，承载着全心全意为人民服务的根本宗旨，承载着立法为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民的使命任务，充分彰显了人民民主的真实性、人民性和广泛性，是坚持人民主体地位、发展全过程人民民主的实践基地。然而，在实际运行过程中，基层立法联系点制度还存在一些不容忽视的问题，亟需引起重视和改进。
（一）工作运行和保障机制不完善
有的地方明确规定了基层立法联系点的保障机制，强调提供必要的工作经费来保障基层立法联系点的工作运转，但在实践中该机制并未发挥有效作用，也没有落实相关经费，使得相关规定与现实情况之间存在真空，这种情况不仅削弱了联系点的工作能力，也影响了其作为民主立法重要平台的实际效能，使得原本旨在促进立法民主化、科学化的良好初衷难以充分实现，不利于基层立法联系点制度的发展。在专业性方面，就基层立法联系点自身而言，除了设在法律行业或者机关部门的联系点满足相应的专业性要求外，其他多数联系点在构建其工作团队时，普遍面临着业务素质参差不齐，特别是法律专业知识储备不足的问题；并且由于全国人大常委会制定的有关基层立法联系点的文本具有高度的抽象性及原则性，往往对基层立法联系点的运行仅起到理论上的指导作用，而无法落到实处[8]，这一现象在偏远及贫困区域尤为凸显，那里的工作队伍在专业技能和法律认知上显得比较薄弱，这无疑制约了基层立法联系点的整体运行效率，影响了其在立法过程中有效作用的发挥。各基层立法联系点都没有规定各自的行为规范和运行制度，设立主体、运行规范也不一致，工作侧重点不一，设立时间前后有别，针对各联系点的工作规则只能作原则性及概括性规定，导致在具体工作活动中出现各地规则互相冲突、实际运行上相互脱节等现象。基层立法联系点作为一项制度创新，其制度建设和运作机制尚处于初级阶段，急需进一步规范化和系统化。这些都制约着基层立法联系点的发展，需要完善运行规范和保障机制[9]。
（二）群众参与范围和功能比较狭窄
基层立法联系点在收到意见征询要求后，通常采取线上或者线下的方式开展意见征询，再将收到的立法建议进行整理反馈给上级人大常委会。
从参与阶段来看，基层立法联系点由于专业性的限制，通常只能参与级别较低的地方性法规的意见征询工作中，对于法律和行政法规的意见征询工作参与较少，基层立法联系点的意见征询工作具有一定的局限性和片面性。
从参与范围来看，基层立法联系点能参与的大都是涉及基层群众衣食住行与群众生活密切相关的地方性法规的意见征询，很少能够参与涉及指导性法律、法规的意见征询，这使得基层立法联系点参与范围过于狭窄，不能参与国家和社会治理的方方面面。由于基层立法联系点大多设置在基层，能参与意见征询的地方性法规数量有限，导致基层立法联系点工作出现了空档期，影响了意见征询工作的连续性和稳定性。
从参与主体来看，立法意见多由人大代表、法律工作者等相关专业人员提出，基层群众很难对立法工作提出意见，也很难获取被征询意见[10]。从参与方式上来看，在立法意见征询工作过程中，基层立法联系点的联络员承担着向群众传递信息以及收集群众建议及意见的重任，但在实践中，大部分联络员以兼职为主，这在一定程度上影响了征集工作的效率，从而影响群众参与功能的发挥[11]。
从联系点自身角度分析，基层立法联系点数量较少。在实践中，由于基层立法联系点数量较少，导致其工作力量相对较弱，仅对某一区域或者某一行业产生一定影响，甚至部分基层立法联系点在面对本区域或本行业之外的人民群众的意见建议时会以“不属于本单位所辖区域或所具职责”等理由拒绝。
从宣传效果来看，人民群众对基层立法联系点的工作性质与工作内容知之甚少，一些单位和个人对基层立法联系点在我国法治体系中的角色定位没有充分理解，认为基层立法联系点在立法活动中很难发挥较大作用，因此抱有“多一事不如少一事”的心态，使得群众在参与立法活动时热情不高、投入深度不足。这就导致基层立法联系点在实际工作中无法同群众有效的沟通交流。
（三）群众意见建议采纳标准过高，奖励机制不健全
群众意见建议采纳标准是影响基层立法联系点工作效果的关键指标，该标准过高易导致群众意见很难被基层立法联系点的意见收集机制所吸收。实践中，立法机关通常以群众提出的意见或建议是否能够影响法律法规的具体修改作为意见是否被采纳的判断标准。这就意味着基层立法联系点的意见收集机制对公众所提意见的精确性有较高要求。然而，由于大多数公众缺乏专业法律知识，他们很难提出足够精准的建议，因此实际上只有很少数的公众意见能够被法律法规所吸收和反映。相关单位对于群众的意见建议是否被采纳的反馈形式和时效性也存在不足。大多数规范性文件只规定了“定期反馈”或“应当及时反馈”，没有明确规定相关单位的告知职责和告知期限，这使得群众只能在法律通过后才能知道自己的意见建议是否被采纳，影响了群众的参与积极性和获得感，容易使群众对联系点工作的真实性、有效性产生怀疑，严重阻碍基层立法联系点整体功能的发挥与长远发展。
基层立法联系点对采纳群众意见后的奖励机制规定同样不健全。在国家层面，尚缺乏针对奖励机制的统一规范，地方层面的规范性文件，虽有所涉及，但主要集中在对基层立法联系点及其工作人员的激励与表彰上，对于那些提出意见并被采纳的群众以及积极参与立法过程的群众，却鲜少有明确的奖励与表彰措施，这无形中忽略了群众作为立法参与主体的贡献与价值，对群众的激励与认可存在不足。而表彰制度能增强群众对参与基层立法联系点工作的体验感，能够更大程度地激发群众的参与热情和积极性，因此，必须重视奖励机制建设。有些地方如上海市律协参政议政委员会建立了积分制度来提高群众的参与积极性，但这种做法并不普遍,只有少数地方存在，大多数地方仍然缺少面向群众的官方激励机制和渠道。缺乏奖励机制，就会降低群众参与积极性，联系点工作人员的工作积极性、主动性、创造性也会降低。基层立法联系点的考核与奖励体系尚不健全，缺乏具体、可操作的指导原则，导致考核工作在实际执行中缺乏统一标准，弹性较大。缺乏有效的激励措施，使得联系点的工作积极性和持续性受到影响。
（四）宣传方式单一，公众认知度欠缺
基层立法联系点作为连接立法机关与广大人民群众的桥梁，为民众直接参与国家立法活动提供了平台，其设立与运行无疑在增强立法透明度、促进立法民主化进程中扮演着重要的角色。这一创新机制让法律更加贴近民生、更好反映民意，极大地丰富了民主立法的实践形式，对于构建社会主义法治国家具有深远的意义。然而，不容忽视的是，当前公众对于基层立法联系点作用的认识尚停留在较为浅表的层面，甚至存在较大的认知盲区。许多民众对于这类联系点究竟如何运作、能够发挥哪些具体功能以及如何有效表达自己的立法意见与建议等问题，知之甚少或全然不知。这种认知上的不足，直接导致民众参与立法的主动性和积极性不高，参与程度也相应受限，难以充分发挥基层立法联系点应有的社会效应和民主价值。
深入分析这一现象背后的原因，可以归结为两方面。一方面，从人大的宣传来看，虽然对基层立法联系点的设立给予了高度重视，但在实际宣传过程中，往往侧重于内部工作调研、制度构建等专业性较强的内容，而忽视了对外宣传的广度和深度。公开的工作制度和成效展示不足，使得民众难以直观感受联系点的工作成果和实际意义。同时，宣传渠道相对单一，未能充分利用新媒体等现代传播手段，导致信息传播范围有限，难以触及更广泛的受众群体。另一方面，基层立法联系点自身也面临着资源和人力的双重挑战。由于经费、人员等条件的限制，联系点往往难以组织大规模、高效能的宣传活动，以吸引更多民众的关注和参与。部分联系点在制度建设、工作流程等方面尚需完善，以确保民众的意见和建议能够得到及时有效的反馈和处理，从而增强民众对联系点的信任感和归属感。
（五）基层立法联系点设置的灵活性受限
基层立法联系点的设立方式在理论设计上确实展现出多元化的特点，旨在通过广泛的参与方式，将立法过程与基层实际紧密相连，确保法律法规的制定更加贴近民生，反映社会实际。然而，在实际操作过程中，这一制度的灵活性却遭遇了诸多挑战，显得不尽如人意。一方面，从覆盖面的广度来看，基层立法联系点涵盖了基层国家机关、街道社区等多个层级和领域，可为立法机关收集到来自四面八方的声音，增强了立法的广泛性和代表性。但与此同时，也暴露出了由于地域和行业固定性所带来的问题。不同地区、不同行业间的立法需求千差万别，而现有的联系点设置往往基于行政区划或行业分类，这种固定性使得某些特定区域的立法需求可能被忽视，或者某些新兴领域、特殊群体的声音难以得到有效传达。因此，立法需求与联系点设置之间出现了不匹配的现象，影响了立法的针对性和实效性。另一方面，企事业单位和社会组织作为基层立法联系点的重要组成部分，其灵活性和适应性本应成为制度的一大亮点。然而，在实践中，这些联系点一旦确定便往往陷入了僵化状态，难以根据立法工作的实际需要进行灵活调整。随着社会经济的快速发展和立法环境的不断变化，企事业单位和社会组织面临的立法问题也在不断更新。如果联系点无法及时跟上这一步伐，那么它们所能提供的立法建议和意见就可能失去时效性和针对性，无法真正满足多样化的立法需求。
四、新时代推进基层立法联系点工作提质增效的对策建议
推进基层立法联系点工作提质增效，是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，也是践行最广泛、最真实、最管用的全过程人民民主重大理念的生动体现。在新的历史条件下，我们要在拓展群众参与立法的范围、优化群众参与途径、完善奖励激励机制、注重研究创新等方面进一步加强基层立法联系点制度建设，真正发挥其制度优势和功效。
（一）坚持守正创新，推动基层立法联系点建设提质增效
首先，要加强理论研究。理论是实践的先导，只有深入了解基层立法联系点建设的内在规律和特点，才能更好地指导实践。具体来说，我们需要深入分析基层立法联系点设立依据的理论基础以及现实背景，由此才能更好地探索出适合我国国情的基层立法联系点建设模式，有效发挥基层立法联系点的功能。其次，要注重实践创新。基层立法联系点建设需要不断地探索和实践，只有在实践中才能发现问题、解决问题。从实践来看，我们可以考虑以下具体做法。第一，必须坚持党委的领导核心作用，确保基层立法工作符合党中央的决策部署，以维护立法活动的正确政治价值取向。此外，应建立设点主体与基层立法联系点之间的常态化沟通机制，由地方人大常委会法工委或地方政府法制部门主导，在基层立法联系点成立专门的办公室并派驻工作人员，实现双方的有效沟通，确保信息交流的及时有效性。第二，健全基层立法联系点的工作体系，完善基层立法联系点的内部组织架构。应建立起“联络员＋信息员＋专业人士”的核心工作体系，成立由设点主体主要领导负责的工作办公室作为协调管理中心，制订工作计划、监督执行和处理日常事务，并广泛招募具备法治素养、热心公益且经验丰富的社会人士作为信息员，这些信息员将在特定区域或单位的信息采集点定时定点的收集信息，同时选拔具备良好沟通能力和专业知识的联络员作为办公室与信息员和信息采集点的联络桥梁，从而形成设点单位、工作办公室、信息采集点三级联动的组织架构。在信息采集点的布局上，应充分利用现有资源，如人大代表联络站、社会治理网格等，以拓宽信息来源渠道[12]。第三，在推进全过程人民民主立法实践中，建立跨部门合作机制也是至关重要的。这可打破部门壁垒，促进信息共享与资源整合，提升政策制定的准确性和有效性，避免重复与浪费。同时，该机制促进政策协调一致，解决潜在冲突，增强公众信任与参与度。为实现有效合作，需建立定期会议、信息共享平台及协调机制，以提升政策透明度与公众参与度，为构建更加民主、高效的立法体系奠定基础。第四，应强化财政经费的支持，确保基层立法联系点的有效运作、活动开展及其创新。政府应优化预算，合理分配经费，追求效益最大化；管理需透明规范，资金按效果调整，提升使用效率。同时，财政支持需具有前瞻性，适应技术与社会变化。
（二）拓宽群众参与立法的范围
基层立法联系点要进一步提升功能建设，推进民主立法，努力建设成为向社会全方位展现人民民主立法实践的重要阵地。要把习近平总书记关于建设好基层立法联系点的重要论述贯彻到立法工作全过程，坚持“人民至上”的立法价值取向、“为了人民”的立法选项标准、“依靠人民”的立法工作方式，切实体现为人民立法、立法造福人民[13]。
拓宽人民群众参与立法范围，有以下四个途径。第一，增加基层立法联系点的数量。基层立法联系点的数量可以根据实际情况适当增加，以便更多的基层群众能参与立法过程中。第二，提升基层立法联系点的影响力。基层立法联系点应该被赋予更高的权威和影响力，这样才能吸引更多的群众参与到立法过程中。第三，增强基层立法联系点的专业性。基层立法联系点应该配备足够的专业人员，他们不仅要了解法律知识，还要具备良好的沟通能力，以便更好地收集和反馈基层群众的意见和建议。第四，充分利用现代科技手段。具体来说，可以考虑引入区块链技术确保信息在传输过程中的完整性与安全性，引入人工智能算法对群众建议进行分析，更高效地了解群众的需求；对数据进行分析，预测趋势，为立法工作提供前瞻性的指导[14]，方便广大群众随时随地参与到立法过程中来，从而拓宽群众参与立法的范围。
（三）优化群众参与途径，完善奖励激励机制
推进全过程人民民主立法实践，关键在于扩大与优化全民参与途径及激励机制。这要求构建多元化参与平台，利用数字技术促进广泛参与，确保不同群体声音能被听见。同时，通过表彰、奖励等激励机制，提升公民参与立法的热情与荣誉感。此外，保障参与的多样性和包容性，确保少数及边缘群体意见得到充分表达，防止参与不平等。综合这些措施，能显著提高立法民主性、公信力及有效性，为构建更加公正、透明的法治社会环境奠定基础。
基层立法联系点可以新增邻里中心和信息采集站等，来拓宽基层立法联系点与群众联系的渠道；通过召开座谈会、建立核心成员微信群、开展代表进站接待等多种方式，让立法活动深入基层、走进群众，生动实践好全过程人民民主理念。通过进一步优化、扩大群众智囊团队伍，吸纳更多有识之士参与立法工作，广泛收集民情、凝聚民智，更好发挥联系点的谏言功能。发挥专家智库优势，增聘有法律工作背景的教授、学者作为联系点专家；通过专家释法、专家讲法等多种形式，引导群众有序政治参与。
在人民群众参与立法的过程中，群众提出的立法意见被采纳的，立法机关可以通过感谢信或者荣誉证书等方式进行表彰，这可以提升群众的参与感与成就感，激发群众参与积极性。群众意见未被采纳的，立法机关可以释明理由，这可以让群众感受到存在感，参与的积极性也不会因此减弱，能更好地鼓励人民群众积极建言献策。表彰机制的设置，要兼顾基层立法联系点的工作机制和群众的适应程度，不能只关注意见采纳率，忽视群众满意度。基层立法联系点通过提供多样化的参与平台，优化群众的参与过程，建立有效的奖励激励机制，并确保参与的多样性和包容性，有效提高立法过程的民主性和公信力，更有效地践行全过程人民民主。
需完善考核激励机制，以激发工作积极性。建立健全基层立法联系点的考核与奖励机制，制定具体、可操作的考核标准和指标体系对联系点的工作进行全面评估。根据考核结果对取得优秀工作成果的联系点给予表彰和奖励，以激发其履职积极性和主动性。同时，加强对考核工作的监督和指导，确保考核工作的公正性和有效性。并且，地方人大常委会法工委及政府法制部门应采取一系列帮扶措施来提高基层立法联系点工作人员的工作能力。第一，定期向基层立法联系点寄送最新的法律法规草案及其政策解读材料、专业法律书籍及参考资料，确保工作人员能够紧跟法律动态，不断更新知识结构。第二，积极邀请联系点工作人员参与立法调研、外部培训、专题座谈会、听证会、论证会及立法工作培训会等增进其理论认知，并通过直接参与立法过程提升其实践能力和职业素养。同时，鼓励旁听人大常委会会议及政府立法会议，深入了解立法决策过程。第三，定期组织联系点工作交流会，搭建跨地区、跨行业的沟通桥梁，促进经验分享与问题探讨。同时，开展针对性强的业务培训，精准提升联络员与信息员的专业技能和工作效率[15]。
（四）创新宣传方式增强公众认知水平
加大基层立法联系点的宣传力度，通过多渠道、多形式的宣传手段提高公众认知度。人大系统应增加对联系点工作制度和成效的宣传报道，并利用互联网、社交媒体等现代科技手段扩大宣传范围。同时，联系点应主动开展调研活动，深入基层与民众互动，提升民众对联系点的认识和了解。
为进一步增强基层立法联系点的社会影响力与公众参与度，我们亟需加大对其宣传的力度，采取一系列创新且多元化的策略，以确保信息广泛传播并深入人心。这不仅有助于提升公众对立法过程的理解与认知，还能促进民主法治建设，让立法工作更加贴近民生、反映民意。
首先，人大系统应作为宣传的主导力量，精心设计并实施一系列系统性强、覆盖面广的宣传计划。具体而言，可以增加对基层立法联系点工作制度、运行机制及显著成效的深度报道，通过官方媒体、新闻发布会、政策解读会等形式，向公众详细阐述联系点设立的背景、目的、职能以及已取得的成果。这些报道应注重故事化讲述，用生动案例展现联系点如何有效架起立法机关与人民群众之间的桥梁，解决群众关心的热点难点问题。
其次，充分利用互联网和社交媒体等现代科技手段，拓宽宣传渠道，增强宣传效果。可以建立或优化基层立法联系点的官方网站、微信公众号、微博账号等新媒体平台，定期发布立法动态、政策解读、互动问答等内容，增强与公众的互动性和参与感。同时，利用大数据分析技术，精准定位目标受众群体，推送个性化信息，提高宣传的针对性和有效性。此外，还可以通过短视频、直播、H5页面等新媒体形式，以更加直观、有趣的方式展示联系点的工作场景和成效，吸引更多年轻人的关注和参与。
再次，基层立法联系点应积极主动开展各类调研活动，深入基层一线，与民众面对面交流，倾听群众心声，收集社情民意。这些调研活动可以围绕立法热点、难点问题展开，通过问卷调查、座谈会、听证会等多种形式，广泛征求群众意见和建议。在调研过程中，要注重宣传引导，向民众普及立法知识，解释立法程序，提高民众的法律意识和参与立法的积极性。同时，要及时将调研成果反馈立法机关，为科学立法、民主立法提供有力支撑。
最后，还需要加强与其他部门和社会组织的合作联动，形成宣传合力。可以联合教育部门、社区组织、法律服务机构等，共同开展法治宣传教育活动，将基层立法联系点的宣传工作融入社会治理的各个方面。通过跨部门合作和社会各界的共同努力，构建全方位、多层次的宣传体系，让基层立法联系点的声音传遍千家万户，成为推动法治社会建设的重要力量。
（五）结合现实情况优化设置布局
针对当前联系点设置体系中存在的灵活性欠缺问题，我们亟需采取一系列创新且务实的举措，以充分适应并响应立法工作的复杂多变需求。这一调整不仅关乎提升立法效率与质量，更是促进民主立法、科学立法的重要一环。具体而言，应当基于立法实践的深度剖析与立法需求的精准把握，灵活且动态地调整联系点的布局与规模。
确保现有联系点的稳定运行是基础。这些联系点作为立法与民众之间的桥梁，已建立起一定的信任基础并积累了工作经验，应继续发挥其在信息收集、意见反馈等方面的积极作用。同时，为保持其活力与适应性，需定期评估工作成效，及时调整优化工作机制，确保联系点能够紧跟立法工作的发展步伐。在此基础上，根据立法工作的实际需求，灵活增设新的联系点或调整现有布局。新增联系点的选择应充分考虑地域分布、行业特色、社会影响力等因素，确保能够广泛覆盖不同群体，特别是那些以往声音较为微弱或难以触及的领域。通过科学规划，形成既覆盖全面又各有侧重的联系点网络，为立法工作提供更加多元、丰富的信息源和智力支持。
加强与企事业单位、社会组织等多元主体的合作与交流，是拓展联系点覆盖面和影响力的有效途径。通过建立常态化的沟通机制，鼓励这些主体积极参与立法过程，不仅能够为立法工作注入新的活力与智慧，还能增强立法的社会认同感和可接受度。具体而言，可以组织联合调研、座谈会、研讨会等活动，就立法议题进行深入探讨，共同为法治建设贡献力量。
广西钦州市人大常委会通过创新分类管理，将基层立法联系点划分为常规基层立法联系点和特定基层立法联系点，这一做法具备推广的潜力。常规基层立法联系点作为持续稳定的立法参与主体，为立法活动提供连贯的基础制度支撑；而特定基层立法联系点则根据年度立法议程的特定需求灵活设立，专注于满足某些地方性法规制定的专门需求。这种分类模式有效地结合了稳定性与灵活性，提高了立法工作的质量和效率，不仅保证了部分联系点的持续性和稳定性，还大大增强了整个联系点体系的灵活性和针对性，为不同区域、不同行业的单位和群众提供了更多参与立法的机会和平台。
结语
我国幅员辽阔，人口众多，如何保证人民当家作主具体地、现实地体现到立法工作中，必须有明确的制度机制来保障，有现实的平台载体来践行。实践表明，基层立法联系点的设立符合我国的国情，是全过程人民民主的制度实践。各地设立基层立法联系点，上级机关与基层实现立法上的交流沟通，各地的立法联系点进行经验的交流借鉴，彰显了基层立法联系点的制度优势。立法联系点既是立法联系群众的实践载体，也是立法服务高质量发展的有效抓手。各地基层立法联系点积极创新、发扬优势，探索符合地方实际的工作模式，坚持打造特色品牌，精心谋划发展目标，为我国立法工作注入了新鲜血液，增加了强大动能。伴随着全过程人民民主理念在基层不断深化发展，基层立法联系点已经成为体现基层人民群众利益、反映基层人民群众意愿、维护基层人民群众权益的重要载体，立法的民主之花已经在基层焕发勃勃生机。
当前，我国正处于新发展阶段，工作重心不仅要放在发展经济上，也要注重完善民主法治建设，加快构建完善中国特色社会主义法治体系。践行全过程人民民主理念，推动基层立法联系点提质增效是基础性工程，是聚民心、汇民智的关键性环节。目前，基层立法联系点建设处于发展的关键阶段，在运行方面还存在着诸多问题，需要在具体的实践过程中去发现、去研究、去解决。
参考文献
[1]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[OL].（2024-2-6）新华网，http://www.news.cn/politics/leaders/2022-02/28/c_1128423180.htm.
[2]See Joseph M.Bessette,The Mild Voice of Reason:Deliberative Democracy and American National Government,The University of Chicago Press,1994,p.46.
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作者简介：曾庆辉，西北师范大学法学院教授，西北师范大学期刊中心副主任、编审；乔亚娟，西北师范大学法学院硕士研究生；陈贞贞，甘肃省第四建设集团有限责任公司一般管理人员，法学硕士。
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