【人大研究杂志】“宪法的精神”七十周年：1954年中国人民政治协商会议章程的宪法逻辑
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-04-01 09:38:00
学习贯彻落实习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的重要讲话精神
“宪法的精神”七十周年：1954年中国人民政治协商会议章程的宪法逻辑
内容摘要：中国人民政治协商会议是具有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分。1954年宪法颁布后，中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定了《章程》。作为《章程》制定依据的“宪法的精神”，其意在明确中国人民政治协商会议不仅是新中国成立过程中形成发展的历史事实，也是由宪法确立的具有广泛代表性的民主组织。它是宪法确认的人民民主统一战线的组织形式，体现了宪法基于二元民主理念的制度设计。其要求中国人民政治协商会议继续发挥政治协商职能，需要《章程》贯彻实施宪法规定。《章程》是中国人民政治协商会议与各国家机关、人民团体形成宪法关系的宪法依据，不仅对参与的各单位和个人具有直接的约束力，同时也对国家机关产生了实际的拘束效果。
关键词：宪法的精神；中国人民政治协商会议；《中国人民政治协商会议章程》；统一战线组织
一、引言
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法。同年12月25日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议“依据新的情况和以往的经验”，为完成“今后的光荣的历史使命，根据宪法的精神”[1]，在《中国人民政治协商会议组织法》（以下简称《政协组织法》）的基础之上修改制定了《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）。1954年《章程》的颁布与实施是宪法对中国人民政治协商会议在普选的人民代表大会召开之后开展政治协商活动的宪法性制度设计。“宪法的精神”表明，“在我国的人民民主制度下，还存在着广泛的人民民主统一战线”[2]。宪法关于人民民主统一战线的规定，蕴含中国人民政治协商会议既是筹备、推动新中国成立的宪法事实，也是具有广泛代表性的民主组织等意涵。“宪法的精神”要求中国人民政治协商会议制定开展政治协商职能的宪法性规则，在动员和团结全国人民完成国家过渡时期的总任务和反对内外敌人的斗争中继续发挥重要作用。
既有的研究主要集中在统一战线和中国人民政治协商会议制度，以及《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）等视角。有关《章程》的研究也限于政治意义的阐述，少数学者探讨了《章程》作为宪法渊源的争议，以及《章程》对于中国政党制度的意义和在中国特色社会主义法律体系中的地位。较为遗憾的是，鲜有研究关注《章程》作为实施宪法上统一战线组织的制度设计与起草者所言根据“宪法的精神”制定《章程》之意涵，以及其与宪法间的逻辑关系等。
本文整理了1954年中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定《章程》的历史背景，讨论了中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定《章程》之内涵，分析了中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法功能，认为《章程》不仅是中国共产党领导的多党合作和政治协商的基本政治制度的制度标志，也是中国人民政治协商会议与各国家机关、人民团体形成的宪法关系的制度表达。
二、1954年中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法背景
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法性质的《共同纲领》，规定国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。而在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会职权，制定中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）的规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，由其组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署。董必武在《〈中华人民共和国中央人民政府组织法〉的草拟经过及其基本内容》中指出：“中国人民政治协商会议的全体会议虽然选举中央人民政府委员会。但在中央人民政府委员会选出之后，后者即为行使全国最高政权的机关，所以组织系统表中用虚线表示其关系。中国人民政治协商会议全体会议闭会后的全国委员会对政府仅提出建议案，故亦以虚线表示之。”[3]毛泽东在第一届全国委员会第二次会议闭幕时也指出：“我们的会议暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中国人民政府当然会采纳并见之实行的。”[4]
9月21日至9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等重要文件，选举产生了中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府委员会主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，决定新中国的国都、纪年、国歌、国旗等，并完成国家权力的交接工作。
在1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议至1954年第二届全国委员会第一次会议期间，中国人民政治协商会议共召开了4次全国委员会会议，64次全国委员会常务委员会会议。审议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》《政协全国委员会学习座谈会暂行办法》《中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》等系列规则，围绕中国人民政治协商会议制度确定组织规则、工作规则和议事规则等。为1954年《章程》的制定，以及宪法颁布之后中国人民政治协商会议的运行机制充实基础。
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议完成了首要任务，通过了新中国第一部宪法。这部宪法确认了《共同纲领》中国家权力配置的制度设计，规定全国人民代表大会行使最高国家权力机关的职能，中国人民政治协商会议继而回归其统一战线组织定位。正如谭平山在《关于草拟中国人民政治协商会议组织法的报告》中所述的：“全体会议的职权，已于第七条列举规定，其职权的大小，因全国人民代表大会已否召开而有不同。在全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权，不仅有立法权（制定或修改中央人民政府组织法）和选举权（选举中央人民政府委员会），并有提出决议权；在全国人民代表大会召开以后，则仅有建议权了。”[5]
1954年宪法序言对于统一战线规定道：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”这一宪法规定，一方面表明了中国人民政治协商会议同新中国的建立一并成长发展的宪法性事实，另一方面以根本法的形式规定了中国人民政治协商会议的宪法性质，以及其在国家机构体系中的宪法地位与宪法任务。同时，也打消了党内一些同志认为党的统一战线不再重要的错误思想。
1954年12月，鉴于“原有的‘中国人民政治协商会议组织法’，已经不完全适合于当前的情况”，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四次会议决议，“对于‘中国人民政治协商会议组织法’应当根据新的情况和以往的经验，重新加以研究和修改”[6]。根据决议，第一届全国委员会常务委员会组织起草小组草拟了《章程》初稿。12月25日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议正式审议通过《章程》。对于《章程》之起草根据，陈叔通指出：“中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议即将讨论和通过的中国人民政治协商会议章程，就是根据宪法的精神制定的。”[7]章伯钧在《关于〈中国人民政治协商会议章程（草案）〉的说明》中也指出：“由于中华人民共和国宪法已经颁布，……但是为了完成中国人民政治协商会议今后的光荣的历史任务，根据宪法的精神，制定了章程的总纲，作为参加中国人民政治协商会议的各单位和个人共同的奋斗目标和行动准则，这是完全必要的。”[8]
同时，依照1954年宪法关于中国人民政治协商会议不再代行国家权力机关职能的制度设计，为“同国家机关的组织法和条例有所区别，可以表面同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆”，将其命名为“章程”，作为人民民主统一战线组织的规章存在，以适应其非国家权力机关的性质。
综上，《共同纲领》关于普选产生的全国人大召开及其召开后中国人民政治协商会议作用的规定，为人民代表大会制度的实现以及宪法颁布后的国家政治体制和制度分配预留了空间，初步勾勒出中国人民政治协商会议在宪法框架下与国家机构以及作为专门协商机构的宪法关系、宪法地位和宪法任务。1954年宪法以国家根本法的形式确认了纲领的内容，规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，规定了人民民主统一战线，中国人民政治协商会议随即根据“宪法的精神”制定通过《章程》。
三、1954年《章程》制定根据之“宪法的精神”的内涵
作为1954年中国人民政治协商会议制定之依据，《章程》起草者所言的“宪法的精神”之内涵的理解与阐释，以及其内在的逻辑关系等，应当从宪法序言有关统一战线规定及其相关规范中探寻。
第一，中国人民政治协商会议是新中国成立过程中形成的历史事实，需要通过《章程》确定其统一战线经验。1954年宪法序言第四段蕴含着作为人民民主统一战线组织形式的中国人民政治协商会议是在新中国成立过程中逐步形成发展的历史事实。首先，新中国的成立过程是中国共产党领导的统一战线形成的政治结果。早在抗日战争时期，中国共产党便进行争取广泛团结和建立民主联合政府的斗争，为统一战线思想的形成进行实践和理论的准备[9]。1948年4月30日，中共中央委员会发布纪念“五一”劳动节口号，得到各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族、海外华侨热烈的响应和赞成。1948年11月25日，中共中央代表人员与民主人士对于成立新政协筹备会及新政协的性质任务等达成协议。1949年1月，毛泽东主席发表“关于时局的声明”，提出八项条件的号召，各民主党派与民主人士一致承认中共中央的号召为全国人民团结奋斗的共同政治基础。同年3月，毛泽东指出“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟”[10]，认为人民民主专政的国家的政治基础是 “无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，要求我们党去认真地团结全体工人阶级、全体农民阶级和广大的革命知识分子，这些是这个专政的领导力量和基础力量。没有这种团结，这个专政就不能巩固”[11]。1949年6月15日，毛泽东在北平宣布成立新政协筹备会，完成召开新政协及建立民主联合政府的各项必要准备工作。毛泽东强调：“这个筹备会的任务，就是完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。”[12]其次，中国人民政治协商会议的筹备及其胜利召开是新中国得以宣布成立的基础。这一历史事实表明其长期存在的宪制要求，在新中国宣布成立前夕就已经确立。周恩来对此总结指出：“从五四运动以来，中国有了共产党，有了第一次国共合作，有了大革命运动，经过了四个革命阶段即北伐战争、土地革命、十四年抗战和最近三年来的人民解放战争，才形成了今天中国人民政治协商会议这样的组织，可以说这是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实，也可以说是30年来新民主主义革命获得胜利的集中表现。”[13]
第二，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的民主组织，需以《章程》规范化、制度化。宪法序言规定“以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”的本意在于，以宪法表达方式明确中国人民政治协商会议的宪法性质，是以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的具有广泛代表性的民主组织。首先，新中国缔造者阐释了中国人民政治协商会议的民主代表性。1949年毛泽东总结中国人民政治协商会议第一届全体会议经验时，指出中国人民政治协商会议具有的民主广泛性，认为“这次会议，包含了全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨和其他爱国民主分子的代表，代表了全国人民的意志，表现了全国人民的空前的大团结”[14]。其次，中国人民政治协商会议是同全国人民代表大会一致的具有广泛代表性的民主机构。周恩来指出中国人民政治协商会议的广泛民主代表性与全国代表大会的民主具有一致性，他认为：“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”[15]再次，人民政治协商会议的民主代表性也体现出了间接民主的特点，周恩来指出：“统战工作是以有代表性的人物为对象的，但应该知道，我们之所以承认这些人物，是因为他们有群众基础。我们之所以要做他们的工作，也是要经过这些人物去教育群众。”[16]同时，中国人民政治协商会议的民主代表具有共同的政治基础。周恩来在《关于新政治协商会议筹备会组织条例（草案）的解释报告》中就关于筹备会的名单认为，参加筹备会的各单位、各党、各区（各个解放区）、各军（人民解放军各路野战军）、各界、各团体都赞成和主张一个宗旨，即“新政治协商会议为全中国拥护新民主主义，反对帝国主义，反对封建主义，反对官僚资本主义及同意动员一切人民民主力量，推翻国民党反动统治，建立人民民主共和国的各民主党派、各人民团体、各解放区人民政府、人民解放军、各国内少数民族、海外华侨及无党派和各界民主人士的代表人物所组成”[17]。最后，中国人民政治协商会议的民主性具有持续性和连贯性。毛泽东同志阐释了中国人民政治协商会议广泛的民主性不仅在于新中国的成立，而且包括新中国成立后的政治实践。他强调：“我国的人民民主统一战线是在伟大的革命斗争中一步一步地形成的，它是一个包括全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体以及一切爱国民主人士在内的几万万人的统一战线，它是以工人、农民为基础的，它是在工人阶级和共产党领导之下的，它又是采用自我批评方法的，因此，它就能够巩固地团结一致，它就能够越来越有生气，越来越有力量，它就是任何敌人所不能战胜的。”[18]
第三，中国人民政治协商会议是人民民主统一战线的组织形式，需以《章程》贯彻宪法实施规定。宪法序言第四段关于“以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”之规定的宪法目的在于，以宪法规定方式确认中国人民政治协商会议在国家机构组织体系中的宪法地位，即统一战线的组织。中国人民政治协商会议作为统一战线的组织形式早在新中国成立时就业已确认。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作报告时指出：“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议，旧的政治协商会议已经让国民党反动派破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用了这个名称，而增加了新的内容。”[19]而在第一届全体会议中又再一次强调“在筹备会讨论中，大家认为在整个新民主主义时期，这样一个统一战线应当继续下去，而且需要在组织上形成起来，以推动它的发展。大家同意：中国人民政治协商会议，就是它最好的组织形式”[20]。后续通过的《共同纲领》《政协组织法》都再次重申了这一共识。
1954年宪法并未明文规定中国人民政治协商会议的宪法地位，但在宪法草案说明中却也承认和明确了中国人民政治协商会议作为人民民主统一战线的组织形式。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中说明：“有些人提议在宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定。宪法起草委员会认为在宪法序言中可以不作这样的规定。中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权，这种职权今后当然不再需要由它行使，但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。既然它是统一战线的组织，所以，参加统一路线的各党派、各团体将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定。”[21]刘少奇解释宪法序言没有规定中国人民政治协商会议，是因为宪法起草者考虑到中国人民政治协商会议虽然不再行使全国人民代表大会的最高国家权力机构的职能，但它作为统一战线的组织，将继续在我国的政治生活中发挥重要作用。其组织形式和工作职责等应由其自身通过协商制定，而不是由宪法序言来规定。
第四，中国人民政治协商会议是宪法基于二元民主的制度设计，需要《章程》贯彻协商民主。宪法序言中关于统一战线的规定确认了《共同纲领》所构想的以工农联盟为坚实基础的人民民主专政国家制度。这一制度强调，为了构建并巩固人民民主专政，必须紧密团结包括全体工人阶级、农民阶级在内的社会各阶层、各民主党派成员、无党派人士以及广大知识分子。在此框架下，全国人民代表大会被确立为由人民民主选举产生的国家最高权力机关；而中国人民政治协商会议，则作为实现人民协商民主的重要平台。首先，中国人民政治协商会议作为实现协商民主途径，是中国式民主的组成部分。毛泽东基于中国式的二元民主制度的民主逻辑，提出了全国人民代表大会对其产生的国家机关形成宪法上的国家权力监督关系，中国人民政治协商会议对国家机关形成宪法上的政治协商关系。他认为“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各自的职权”[22]。其次，中国人民政治协商会议作为专门协商机构的安排是出于民主集中制原则的设计。宪法关于国家权力机关、国家政治协商机关、国家行政机关、国家审判机关等的职能分工，来源于宪法上的国家机构实行的民主集中制的宪法设计。毛泽东从宪法本意解释，制宪者在宪制机构设计中认为“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关”[23]。毛泽东从宪法起草者的视角出发，阐释了为何中国人民政治协商会议在宪法中被明确界定为多党派协商的机构，并明确区分于全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位。这一宪法设计的目的在于，确保国家政治架构中不会出现二元化的最高权力机关，从而有效避免国家最高权力的重叠与分散现象。通过这样的制度安排，宪法不仅强化了国家权力的统一性与高效性，也进一步巩固了民主集中制原则在国家治理中的核心地位。
第五，宪法要求中国人民政治协商会议继续发挥其政治协商作用，亟待《章程》设计组织机制提供制度保障。宪法序言关于“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的规定，其宪法本意在于明确在普选的人民代表大会制度实现，以及1954年宪法对于国家制度的架构确认之后，中国人民政治协商会议应当继续发挥其政治协商的宪法作用。早在《共同纲领》中就提出了在1954年宪法颁布实施并确认全国人民代表大会作为国家最高权力机关之后，中国人民政治协商会议仍然继续长期存在并发挥作为政治协商机构的作用的政治制度设计。到1954年宪法正式以国家根本法的形式确认了《共同纲领》对于新中国政治体制设想的宪法思路，规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，而中国人民政治协商会议作为“人民民主统一战线将继续发挥它的作用”。
1954年宪法之所以强调继续发挥中国人民政治协商会议的作用，其宪法层面的理由在于深刻认识到人民民主统一战线所具有的广泛而坚实的民主基础，国家需要动员和团结社会上一切可以团结的力量参与社会主义的改造与建设。刘少奇在阐述需要继续加强人民民主统一战线工作原因时指出：“另一个原因是中国还很落后，工业很少，特别是重工业很少，为了改变这种落后的情况，为了建设我们的国家，为了实现国家工业化和过渡到社会主义，我们也需要团结一切可能团结的人，需要统一战线。”[24]章伯钧也在《关于〈中国人民政治协商会议章程（草案）〉的说明》中指出：“今后它的基本任务是在中国共产党的领导下，继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力，克服困难，为贯彻宪法的实施，建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”[25]1953年7月，刘少奇纠正党内一些同志关于统一战线工作“可有可无、可做可不做的，或者认为从现在起就可以降低统一战线工作的重要性、缩小统一战线工作的范围，甚至可以不要统一战线工作了”的观点[26]，指出：“中国反帝反封建反官僚资本主义的革命虽然胜利了，而且是彻底地胜利了，但帝国主义还存在，还威胁着我们，台湾还没有解放，地主阶级、官僚资产阶级的残余还存在，还想复辟。为了对付他们，就还需要团结一切可以团结的人，需要统一战线。”[27]
此外，就中国人民政治协商会议如何继续发挥其作用，1954年宪法实施之后，毛泽东提出了五种具体措施，并就中国人民政治协商会议在宪法实施中发挥“提意见”的民主协商职权阐释道，“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见”[28]。周恩来在毛泽东论说的基础之上总结并详细阐述了中国人民政治协商会议所具有的协商国际问题、协商人民代表大会代表的候选名单、协助国家机关解决社会问题、协商和处理政协内部合作问题，以及学习马列主义等主要任务，为中国人民政治协商会议继续发挥重要作用指明了方向。周恩来就中国人民政治协商会议继续发挥价值总结指出：“具体地来说，就是在完成社会主义改造任务和为解放台湾、保卫世界和平的斗争中，中国人民政治协商会议将继续发挥它的作用，负起它的光荣使命，完成它的责任。”[29]
四、1954年中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法功能
1949年《政协组织法》赋予中国人民政治协商会议制定具体制度、组织架构与工作规章的权力，为其代行全国人民代表大会职能、开展政治协商活动提供了坚实的组织法保障。1954年宪法实施后，中国人民政治协商会议亟须制定新的基础性规则，以具备《政协组织法》般的法律效果，为其实施宪法中“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”规定，以及作为专门协商机构开展政治协商的宪法任务，提供组织保障。鉴于此，1954年宪法颁布后，中国人民政治协商会议出于“原有的《中国人民政治协商会议组织法》已经不完全适合于当前的情况”和“对于《中国人民政治协商会议组织法》应当依据新的情况和以往的经验，重新加以研究和修改”的现实需要[30]，以及落实“人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的宪法任务，中国人民政治协商会议在原有《政协组织法》的基础之上，着手起草新的组织规则并将其命名为《章程》。《章程》总纲规定：“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”并且引用了宪法关于“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的规定。
从法律分类的理论角度而言，用于调整中国人民政治协商会议的规则属于宪法性规则。《政协组织法》作为此类规则，可视为前宪法性规定或超宪法性规定。它是新中国筹备期间制定的法律，其主要调整对象包括筹备新中国政权成立的相关事宜，以及在宪法颁布前中国人民政治协商会议所拥有的职权及其组织架构。《政协组织法》第一条规定：“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，旨在通过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，实行新民主主义，反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义，推翻国民党的反动统治，肃清公开的及暗藏的反革命残余力量，医治战争创伤，恢复并发展人民的经济事业及文化教育事业，巩固国防，并联合世界上以平等待我之民族及国家，以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。”该条明确了中国人民政治协商会议的性质是“全中国人民民主统一战线的组织”，其正当性来源于它的民主性，即“各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族”，其目的在于“建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”。作为《章程》的前身，该法特别保留了中国人民政治协商会议在全国人民代表大会成立之后继续发挥其政治协商职能的角色。具体而言，第七条详细阐述了“制定或修改中国人民政治协商会议组织法”的权限；第四条指出，“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”；第五条则明确了“选举中国人民政协全国委员会”的职责等。
在1954年9月20日，随着宪法的正式颁布与实施，满足了《政协组织法》中关于中国人民政治协商会议停止代行全国人民代表大会职权的先决条件，同时也顺应了适时修改《政协组织法》的迫切需求。从立法学的视角审视，中国人民政治协商会议对《政协组织法》的修订，是旨在贯彻执行1954年宪法中关于将中国人民政治协商会议确立为统一战线组织的规定。此次修订并未改变《政协组织法》所赋予中国人民政治协商会议的宪法性质、宪法地位，以及机构组织与工作程序规则的宪法性本质属性。具体而言，中国人民政治协商会议制定《章程》的行为，在立法范畴内，可视作依据法定职权对《政协组织法》进行修订的立法活动。《章程》所调整的对象、涵盖的范围及采用的方式，不仅严格遵循了《政协组织法》第七条第四款的具体规定，同时也体现了1954年宪法起草者所构想的“既然它是统一战线的组织，所以，参加统一路线的各党派、各团体，将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定”的宪法安排[31]。我们也可以从《章程》的命名发现使用“章程”的立法本意。1954年宪法颁布后，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律的名称有“法”“章程”“条例”“决定”“规定”等，如全国人大常委会1955年制定的《农业生产合作社示范章程》，1956年制定的《高级农业生产合作社示范章程》。中国人民政治协商会议遵循“宪法的精神”，为切实履行宪法赋予其作为统一战线组织的职权，制定了《章程》。该《章程》的制定，并不减损其作为规范性文件的法律效力，其效力层级类似于《农业生产合作社示范章程》等法令的颁布与执行。《章程》不仅对参与中国人民政治协商会议的各单位和个人具有直接的约束力，同时，在宪法框架下，它对所有国家机关在政治生活中也产生了实际的拘束效果。实践表明，在1954年宪法颁布并实施期间，各国家机关均尊重、服从与配合中国人民政治协商会议依据《章程》开展的政治协商活动。
五、结论
《章程》是中国人民政治协商会议依照宪法要求继续发挥政治协商职能的制度支撑。1954年宪法确认了在新中国成立过程中已经形成的以中国共产党为领导的统一战线，并明确统一战线在宪法实施过程中将继续发挥重要作用。人民政协作为统一战线的组织形式，依照“宪法的精神”制定了其组织结构和议事规则，这些规则是人民政协开展政治协商的宪法职权的必要保障。同时，从《章程》70年的制定、修改、修订和修正的过程中也可以看出，1954年人民政协依据“宪法的精神”制定了《章程》，为1978年修改《章程》提供了先例。1978年，人民政协依据党的十一大路线的精神和宪法的基本原则修改了《章程》。1978年《章程》的修改与《党章》的修改和宪法修改在时间节点、主要精神及其内容上具有同步性，形成了同步修改的工作机制。至1982年，宪法再次修订，明确界定了政协的宪法地位与功能，政协则依据这一修订后的宪法精神，进一步明确了自身在《章程》中的宪法职权。这一系列修订实践，逐步形成了我国政治制度中《章程》修订与宪法修正案内容相衔接的程序惯例，确保了政治制度内部各要素间的和谐统一与动态适应。
参考文献
[1][6][8][25][30]全国政协研究室编.人民政协·法律 章程 制度[M].北京:中国文史出版社，2009:79-80；79；80；80；80.
[2][21][31]中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件[M].北京:人民出版社,1955:7.
[3][4][10][11][14][15][16][19][20][22][24][26][27][28][29]政协全国委员会办公厅,中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编：上[M].北京:中国文史出版社,2009:78；121；13；13；91；30；113；35；52；200；170；169；169-170；202；209.
[5]政协第一届全体会议秘书处编.中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊[M].北京:人民出版社，1999:226.
[7][9][13][18][23]全国政协研究室编.中国人民政协全书：上卷[M].北京:中国文史出版社，1999:395；11-15；35；54；61.
[12][17]中国人民政治协商会议全国委员会研究室，中共中央文献研究室第四编研部.老一代革命家论人民政协[M].北京:中央文献出版社，1997:1；8.
作者简介：周伟，四川大学法学院教授、博士生导师；彭毛才旦，西北民族大学法学院教师。
来源：《人大研究》杂志
“宪法的精神”七十周年：1954年中国人民政治协商会议章程的宪法逻辑
内容摘要：中国人民政治协商会议是具有中国特色社会主义政治体制的重要组成部分。1954年宪法颁布后，中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定了《章程》。作为《章程》制定依据的“宪法的精神”，其意在明确中国人民政治协商会议不仅是新中国成立过程中形成发展的历史事实，也是由宪法确立的具有广泛代表性的民主组织。它是宪法确认的人民民主统一战线的组织形式，体现了宪法基于二元民主理念的制度设计。其要求中国人民政治协商会议继续发挥政治协商职能，需要《章程》贯彻实施宪法规定。《章程》是中国人民政治协商会议与各国家机关、人民团体形成宪法关系的宪法依据，不仅对参与的各单位和个人具有直接的约束力，同时也对国家机关产生了实际的拘束效果。
关键词：宪法的精神；中国人民政治协商会议；《中国人民政治协商会议章程》；统一战线组织
一、引言
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了新中国第一部宪法。同年12月25日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议“依据新的情况和以往的经验”，为完成“今后的光荣的历史使命，根据宪法的精神”[1]，在《中国人民政治协商会议组织法》（以下简称《政协组织法》）的基础之上修改制定了《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）。1954年《章程》的颁布与实施是宪法对中国人民政治协商会议在普选的人民代表大会召开之后开展政治协商活动的宪法性制度设计。“宪法的精神”表明，“在我国的人民民主制度下，还存在着广泛的人民民主统一战线”[2]。宪法关于人民民主统一战线的规定，蕴含中国人民政治协商会议既是筹备、推动新中国成立的宪法事实，也是具有广泛代表性的民主组织等意涵。“宪法的精神”要求中国人民政治协商会议制定开展政治协商职能的宪法性规则，在动员和团结全国人民完成国家过渡时期的总任务和反对内外敌人的斗争中继续发挥重要作用。
既有的研究主要集中在统一战线和中国人民政治协商会议制度，以及《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）等视角。有关《章程》的研究也限于政治意义的阐述，少数学者探讨了《章程》作为宪法渊源的争议，以及《章程》对于中国政党制度的意义和在中国特色社会主义法律体系中的地位。较为遗憾的是，鲜有研究关注《章程》作为实施宪法上统一战线组织的制度设计与起草者所言根据“宪法的精神”制定《章程》之意涵，以及其与宪法间的逻辑关系等。
本文整理了1954年中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定《章程》的历史背景，讨论了中国人民政治协商会议根据“宪法的精神”制定《章程》之内涵，分析了中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法功能，认为《章程》不仅是中国共产党领导的多党合作和政治协商的基本政治制度的制度标志，也是中国人民政治协商会议与各国家机关、人民团体形成的宪法关系的制度表达。
二、1954年中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法背景
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过具有临时宪法性质的《共同纲领》，规定国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。而在普选的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会职权，制定中央人民政府组织法，选举中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。依据《中华人民共和国中央人民政府组织法》（以下简称《中央人民政府组织法》）的规定，中央人民政府委员会对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权，由其组织政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署。董必武在《〈中华人民共和国中央人民政府组织法〉的草拟经过及其基本内容》中指出：“中国人民政治协商会议的全体会议虽然选举中央人民政府委员会。但在中央人民政府委员会选出之后，后者即为行使全国最高政权的机关，所以组织系统表中用虚线表示其关系。中国人民政治协商会议全体会议闭会后的全国委员会对政府仅提出建议案，故亦以虚线表示之。”[3]毛泽东在第一届全国委员会第二次会议闭幕时也指出：“我们的会议暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中国人民政府当然会采纳并见之实行的。”[4]
9月21日至9月30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议审议通过了《共同纲领》《中央人民政府组织法》《政协组织法》等重要文件，选举产生了中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府委员会主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，决定新中国的国都、纪年、国歌、国旗等，并完成国家权力的交接工作。
在1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议至1954年第二届全国委员会第一次会议期间，中国人民政治协商会议共召开了4次全国委员会会议，64次全国委员会常务委员会会议。审议通过了《中国人民政治协商会议全国委员会工作条例》《政协全国委员会学习座谈会暂行办法》《中国人民政治协商会议全国委员会关于各省、市各界人民代表会议协商委员会工作的意见》等系列规则，围绕中国人民政治协商会议制度确定组织规则、工作规则和议事规则等。为1954年《章程》的制定，以及宪法颁布之后中国人民政治协商会议的运行机制充实基础。
1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议完成了首要任务，通过了新中国第一部宪法。这部宪法确认了《共同纲领》中国家权力配置的制度设计，规定全国人民代表大会行使最高国家权力机关的职能，中国人民政治协商会议继而回归其统一战线组织定位。正如谭平山在《关于草拟中国人民政治协商会议组织法的报告》中所述的：“全体会议的职权，已于第七条列举规定，其职权的大小，因全国人民代表大会已否召开而有不同。在全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权，不仅有立法权（制定或修改中央人民政府组织法）和选举权（选举中央人民政府委员会），并有提出决议权；在全国人民代表大会召开以后，则仅有建议权了。”[5]
1954年宪法序言对于统一战线规定道：“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用。”这一宪法规定，一方面表明了中国人民政治协商会议同新中国的建立一并成长发展的宪法性事实，另一方面以根本法的形式规定了中国人民政治协商会议的宪法性质，以及其在国家机构体系中的宪法地位与宪法任务。同时，也打消了党内一些同志认为党的统一战线不再重要的错误思想。
1954年12月，鉴于“原有的‘中国人民政治协商会议组织法’，已经不完全适合于当前的情况”，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四次会议决议，“对于‘中国人民政治协商会议组织法’应当根据新的情况和以往的经验，重新加以研究和修改”[6]。根据决议，第一届全国委员会常务委员会组织起草小组草拟了《章程》初稿。12月25日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议正式审议通过《章程》。对于《章程》之起草根据，陈叔通指出：“中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议即将讨论和通过的中国人民政治协商会议章程，就是根据宪法的精神制定的。”[7]章伯钧在《关于〈中国人民政治协商会议章程（草案）〉的说明》中也指出：“由于中华人民共和国宪法已经颁布，……但是为了完成中国人民政治协商会议今后的光荣的历史任务，根据宪法的精神，制定了章程的总纲，作为参加中国人民政治协商会议的各单位和个人共同的奋斗目标和行动准则，这是完全必要的。”[8]
同时，依照1954年宪法关于中国人民政治协商会议不再代行国家权力机关职能的制度设计，为“同国家机关的组织法和条例有所区别，可以表面同国家权力机关所通过的具有强制性的法律效力的‘法’和‘条例’相混淆”，将其命名为“章程”，作为人民民主统一战线组织的规章存在，以适应其非国家权力机关的性质。
综上，《共同纲领》关于普选产生的全国人大召开及其召开后中国人民政治协商会议作用的规定，为人民代表大会制度的实现以及宪法颁布后的国家政治体制和制度分配预留了空间，初步勾勒出中国人民政治协商会议在宪法框架下与国家机构以及作为专门协商机构的宪法关系、宪法地位和宪法任务。1954年宪法以国家根本法的形式确认了纲领的内容，规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，规定了人民民主统一战线，中国人民政治协商会议随即根据“宪法的精神”制定通过《章程》。
三、1954年《章程》制定根据之“宪法的精神”的内涵
作为1954年中国人民政治协商会议制定之依据，《章程》起草者所言的“宪法的精神”之内涵的理解与阐释，以及其内在的逻辑关系等，应当从宪法序言有关统一战线规定及其相关规范中探寻。
第一，中国人民政治协商会议是新中国成立过程中形成的历史事实，需要通过《章程》确定其统一战线经验。1954年宪法序言第四段蕴含着作为人民民主统一战线组织形式的中国人民政治协商会议是在新中国成立过程中逐步形成发展的历史事实。首先，新中国的成立过程是中国共产党领导的统一战线形成的政治结果。早在抗日战争时期，中国共产党便进行争取广泛团结和建立民主联合政府的斗争，为统一战线思想的形成进行实践和理论的准备[9]。1948年4月30日，中共中央委员会发布纪念“五一”劳动节口号，得到各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、少数民族、海外华侨热烈的响应和赞成。1948年11月25日，中共中央代表人员与民主人士对于成立新政协筹备会及新政协的性质任务等达成协议。1949年1月，毛泽东主席发表“关于时局的声明”，提出八项条件的号召，各民主党派与民主人士一致承认中共中央的号召为全国人民团结奋斗的共同政治基础。同年3月，毛泽东指出“召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件，均已成熟”[10]，认为人民民主专政的国家的政治基础是 “无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，要求我们党去认真地团结全体工人阶级、全体农民阶级和广大的革命知识分子，这些是这个专政的领导力量和基础力量。没有这种团结，这个专政就不能巩固”[11]。1949年6月15日，毛泽东在北平宣布成立新政协筹备会，完成召开新政协及建立民主联合政府的各项必要准备工作。毛泽东强调：“这个筹备会的任务，就是完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。”[12]其次，中国人民政治协商会议的筹备及其胜利召开是新中国得以宣布成立的基础。这一历史事实表明其长期存在的宪制要求，在新中国宣布成立前夕就已经确立。周恩来对此总结指出：“从五四运动以来，中国有了共产党，有了第一次国共合作，有了大革命运动，经过了四个革命阶段即北伐战争、土地革命、十四年抗战和最近三年来的人民解放战争，才形成了今天中国人民政治协商会议这样的组织，可以说这是一百多年来民族民主革命运动牺牲奋斗的果实，也可以说是30年来新民主主义革命获得胜利的集中表现。”[13]
第二，中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的民主组织，需以《章程》规范化、制度化。宪法序言规定“以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”的本意在于，以宪法表达方式明确中国人民政治协商会议的宪法性质，是以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的具有广泛代表性的民主组织。首先，新中国缔造者阐释了中国人民政治协商会议的民主代表性。1949年毛泽东总结中国人民政治协商会议第一届全体会议经验时，指出中国人民政治协商会议具有的民主广泛性，认为“这次会议，包含了全中国所有的民主党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨和其他爱国民主分子的代表，代表了全国人民的意志，表现了全国人民的空前的大团结”[14]。其次，中国人民政治协商会议是同全国人民代表大会一致的具有广泛代表性的民主机构。周恩来指出中国人民政治协商会议的广泛民主代表性与全国代表大会的民主具有一致性，他认为：“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。”[15]再次，人民政治协商会议的民主代表性也体现出了间接民主的特点，周恩来指出：“统战工作是以有代表性的人物为对象的，但应该知道，我们之所以承认这些人物，是因为他们有群众基础。我们之所以要做他们的工作，也是要经过这些人物去教育群众。”[16]同时，中国人民政治协商会议的民主代表具有共同的政治基础。周恩来在《关于新政治协商会议筹备会组织条例（草案）的解释报告》中就关于筹备会的名单认为，参加筹备会的各单位、各党、各区（各个解放区）、各军（人民解放军各路野战军）、各界、各团体都赞成和主张一个宗旨，即“新政治协商会议为全中国拥护新民主主义，反对帝国主义，反对封建主义，反对官僚资本主义及同意动员一切人民民主力量，推翻国民党反动统治，建立人民民主共和国的各民主党派、各人民团体、各解放区人民政府、人民解放军、各国内少数民族、海外华侨及无党派和各界民主人士的代表人物所组成”[17]。最后，中国人民政治协商会议的民主性具有持续性和连贯性。毛泽东同志阐释了中国人民政治协商会议广泛的民主性不仅在于新中国的成立，而且包括新中国成立后的政治实践。他强调：“我国的人民民主统一战线是在伟大的革命斗争中一步一步地形成的，它是一个包括全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体以及一切爱国民主人士在内的几万万人的统一战线，它是以工人、农民为基础的，它是在工人阶级和共产党领导之下的，它又是采用自我批评方法的，因此，它就能够巩固地团结一致，它就能够越来越有生气，越来越有力量，它就是任何敌人所不能战胜的。”[18]
第三，中国人民政治协商会议是人民民主统一战线的组织形式，需以《章程》贯彻宪法实施规定。宪法序言第四段关于“以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线”之规定的宪法目的在于，以宪法规定方式确认中国人民政治协商会议在国家机构组织体系中的宪法地位，即统一战线的组织。中国人民政治协商会议作为统一战线的组织形式早在新中国成立时就业已确认。1949年9月7日，周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议召开前向政协代表作报告时指出：“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议，旧的政治协商会议已经让国民党反动派破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用了这个名称，而增加了新的内容。”[19]而在第一届全体会议中又再一次强调“在筹备会讨论中，大家认为在整个新民主主义时期，这样一个统一战线应当继续下去，而且需要在组织上形成起来，以推动它的发展。大家同意：中国人民政治协商会议，就是它最好的组织形式”[20]。后续通过的《共同纲领》《政协组织法》都再次重申了这一共识。
1954年宪法并未明文规定中国人民政治协商会议的宪法地位，但在宪法草案说明中却也承认和明确了中国人民政治协商会议作为人民民主统一战线的组织形式。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中说明：“有些人提议在宪法序言中增加关于中国人民政治协商会议的地位和任务的规定。宪法起草委员会认为在宪法序言中可以不作这样的规定。中国人民政治协商会议是我国人民民主统一战线的组织形式。它曾代行全国人民代表大会的职权，这种职权今后当然不再需要由它行使，但是它作为统一战线的组织将在我国的政治生活中继续发挥它的作用。既然它是统一战线的组织，所以，参加统一路线的各党派、各团体将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定。”[21]刘少奇解释宪法序言没有规定中国人民政治协商会议，是因为宪法起草者考虑到中国人民政治协商会议虽然不再行使全国人民代表大会的最高国家权力机构的职能，但它作为统一战线的组织，将继续在我国的政治生活中发挥重要作用。其组织形式和工作职责等应由其自身通过协商制定，而不是由宪法序言来规定。
第四，中国人民政治协商会议是宪法基于二元民主的制度设计，需要《章程》贯彻协商民主。宪法序言中关于统一战线的规定确认了《共同纲领》所构想的以工农联盟为坚实基础的人民民主专政国家制度。这一制度强调，为了构建并巩固人民民主专政，必须紧密团结包括全体工人阶级、农民阶级在内的社会各阶层、各民主党派成员、无党派人士以及广大知识分子。在此框架下，全国人民代表大会被确立为由人民民主选举产生的国家最高权力机关；而中国人民政治协商会议，则作为实现人民协商民主的重要平台。首先，中国人民政治协商会议作为实现协商民主途径，是中国式民主的组成部分。毛泽东基于中国式的二元民主制度的民主逻辑，提出了全国人民代表大会对其产生的国家机关形成宪法上的国家权力监督关系，中国人民政治协商会议对国家机关形成宪法上的政治协商关系。他认为“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各自的职权”[22]。其次，中国人民政治协商会议作为专门协商机构的安排是出于民主集中制原则的设计。宪法关于国家权力机关、国家政治协商机关、国家行政机关、国家审判机关等的职能分工，来源于宪法上的国家机构实行的民主集中制的宪法设计。毛泽东从宪法本意解释，制宪者在宪制机构设计中认为“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了，分散了，民主集中制就讲不通了。政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关”[23]。毛泽东从宪法起草者的视角出发，阐释了为何中国人民政治协商会议在宪法中被明确界定为多党派协商的机构，并明确区分于全国人民代表大会作为国家最高权力机关的地位。这一宪法设计的目的在于，确保国家政治架构中不会出现二元化的最高权力机关，从而有效避免国家最高权力的重叠与分散现象。通过这样的制度安排，宪法不仅强化了国家权力的统一性与高效性，也进一步巩固了民主集中制原则在国家治理中的核心地位。
第五，宪法要求中国人民政治协商会议继续发挥其政治协商作用，亟待《章程》设计组织机制提供制度保障。宪法序言关于“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的规定，其宪法本意在于明确在普选的人民代表大会制度实现，以及1954年宪法对于国家制度的架构确认之后，中国人民政治协商会议应当继续发挥其政治协商的宪法作用。早在《共同纲领》中就提出了在1954年宪法颁布实施并确认全国人民代表大会作为国家最高权力机关之后，中国人民政治协商会议仍然继续长期存在并发挥作为政治协商机构的作用的政治制度设计。到1954年宪法正式以国家根本法的形式确认了《共同纲领》对于新中国政治体制设想的宪法思路，规定全国人民代表大会是最高国家权力机关，而中国人民政治协商会议作为“人民民主统一战线将继续发挥它的作用”。
1954年宪法之所以强调继续发挥中国人民政治协商会议的作用，其宪法层面的理由在于深刻认识到人民民主统一战线所具有的广泛而坚实的民主基础，国家需要动员和团结社会上一切可以团结的力量参与社会主义的改造与建设。刘少奇在阐述需要继续加强人民民主统一战线工作原因时指出：“另一个原因是中国还很落后，工业很少，特别是重工业很少，为了改变这种落后的情况，为了建设我们的国家，为了实现国家工业化和过渡到社会主义，我们也需要团结一切可能团结的人，需要统一战线。”[24]章伯钧也在《关于〈中国人民政治协商会议章程（草案）〉的说明》中指出：“今后它的基本任务是在中国共产党的领导下，继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力，克服困难，为贯彻宪法的实施，建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。”[25]1953年7月，刘少奇纠正党内一些同志关于统一战线工作“可有可无、可做可不做的，或者认为从现在起就可以降低统一战线工作的重要性、缩小统一战线工作的范围，甚至可以不要统一战线工作了”的观点[26]，指出：“中国反帝反封建反官僚资本主义的革命虽然胜利了，而且是彻底地胜利了，但帝国主义还存在，还威胁着我们，台湾还没有解放，地主阶级、官僚资产阶级的残余还存在，还想复辟。为了对付他们，就还需要团结一切可以团结的人，需要统一战线。”[27]
此外，就中国人民政治协商会议如何继续发挥其作用，1954年宪法实施之后，毛泽东提出了五种具体措施，并就中国人民政治协商会议在宪法实施中发挥“提意见”的民主协商职权阐释道，“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见”[28]。周恩来在毛泽东论说的基础之上总结并详细阐述了中国人民政治协商会议所具有的协商国际问题、协商人民代表大会代表的候选名单、协助国家机关解决社会问题、协商和处理政协内部合作问题，以及学习马列主义等主要任务，为中国人民政治协商会议继续发挥重要作用指明了方向。周恩来就中国人民政治协商会议继续发挥价值总结指出：“具体地来说，就是在完成社会主义改造任务和为解放台湾、保卫世界和平的斗争中，中国人民政治协商会议将继续发挥它的作用，负起它的光荣使命，完成它的责任。”[29]
四、1954年中国人民政治协商会议制定《章程》的宪法功能
1949年《政协组织法》赋予中国人民政治协商会议制定具体制度、组织架构与工作规章的权力，为其代行全国人民代表大会职能、开展政治协商活动提供了坚实的组织法保障。1954年宪法实施后，中国人民政治协商会议亟须制定新的基础性规则，以具备《政协组织法》般的法律效果，为其实施宪法中“我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”规定，以及作为专门协商机构开展政治协商的宪法任务，提供组织保障。鉴于此，1954年宪法颁布后，中国人民政治协商会议出于“原有的《中国人民政治协商会议组织法》已经不完全适合于当前的情况”和“对于《中国人民政治协商会议组织法》应当依据新的情况和以往的经验，重新加以研究和修改”的现实需要[30]，以及落实“人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的宪法任务，中国人民政治协商会议在原有《政协组织法》的基础之上，着手起草新的组织规则并将其命名为《章程》。《章程》总纲规定：“中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国人士的人民民主统一战线的组织，仍然需要存在。”并且引用了宪法关于“今后在动员和团结全国人民完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，我国的人民民主统一战线将继续发挥它的作用”的规定。
从法律分类的理论角度而言，用于调整中国人民政治协商会议的规则属于宪法性规则。《政协组织法》作为此类规则，可视为前宪法性规定或超宪法性规定。它是新中国筹备期间制定的法律，其主要调整对象包括筹备新中国政权成立的相关事宜，以及在宪法颁布前中国人民政治协商会议所拥有的职权及其组织架构。《政协组织法》第一条规定：“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，旨在通过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族，共同努力，实行新民主主义，反对帝国主义、封建主义及官僚资本主义，推翻国民党的反动统治，肃清公开的及暗藏的反革命残余力量，医治战争创伤，恢复并发展人民的经济事业及文化教育事业，巩固国防，并联合世界上以平等待我之民族及国家，以建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国。”该条明确了中国人民政治协商会议的性质是“全中国人民民主统一战线的组织”，其正当性来源于它的民主性，即“各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族”，其目的在于“建立及巩固由工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”。作为《章程》的前身，该法特别保留了中国人民政治协商会议在全国人民代表大会成立之后继续发挥其政治协商职能的角色。具体而言，第七条详细阐述了“制定或修改中国人民政治协商会议组织法”的权限；第四条指出，“在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案”；第五条则明确了“选举中国人民政协全国委员会”的职责等。
在1954年9月20日，随着宪法的正式颁布与实施，满足了《政协组织法》中关于中国人民政治协商会议停止代行全国人民代表大会职权的先决条件，同时也顺应了适时修改《政协组织法》的迫切需求。从立法学的视角审视，中国人民政治协商会议对《政协组织法》的修订，是旨在贯彻执行1954年宪法中关于将中国人民政治协商会议确立为统一战线组织的规定。此次修订并未改变《政协组织法》所赋予中国人民政治协商会议的宪法性质、宪法地位，以及机构组织与工作程序规则的宪法性本质属性。具体而言，中国人民政治协商会议制定《章程》的行为，在立法范畴内，可视作依据法定职权对《政协组织法》进行修订的立法活动。《章程》所调整的对象、涵盖的范围及采用的方式，不仅严格遵循了《政协组织法》第七条第四款的具体规定，同时也体现了1954年宪法起草者所构想的“既然它是统一战线的组织，所以，参加统一路线的各党派、各团体，将经过协商，自行作出有关这个组织的各种规定”的宪法安排[31]。我们也可以从《章程》的命名发现使用“章程”的立法本意。1954年宪法颁布后，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律的名称有“法”“章程”“条例”“决定”“规定”等，如全国人大常委会1955年制定的《农业生产合作社示范章程》，1956年制定的《高级农业生产合作社示范章程》。中国人民政治协商会议遵循“宪法的精神”，为切实履行宪法赋予其作为统一战线组织的职权，制定了《章程》。该《章程》的制定，并不减损其作为规范性文件的法律效力，其效力层级类似于《农业生产合作社示范章程》等法令的颁布与执行。《章程》不仅对参与中国人民政治协商会议的各单位和个人具有直接的约束力，同时，在宪法框架下，它对所有国家机关在政治生活中也产生了实际的拘束效果。实践表明，在1954年宪法颁布并实施期间，各国家机关均尊重、服从与配合中国人民政治协商会议依据《章程》开展的政治协商活动。
五、结论
《章程》是中国人民政治协商会议依照宪法要求继续发挥政治协商职能的制度支撑。1954年宪法确认了在新中国成立过程中已经形成的以中国共产党为领导的统一战线，并明确统一战线在宪法实施过程中将继续发挥重要作用。人民政协作为统一战线的组织形式，依照“宪法的精神”制定了其组织结构和议事规则，这些规则是人民政协开展政治协商的宪法职权的必要保障。同时，从《章程》70年的制定、修改、修订和修正的过程中也可以看出，1954年人民政协依据“宪法的精神”制定了《章程》，为1978年修改《章程》提供了先例。1978年，人民政协依据党的十一大路线的精神和宪法的基本原则修改了《章程》。1978年《章程》的修改与《党章》的修改和宪法修改在时间节点、主要精神及其内容上具有同步性，形成了同步修改的工作机制。至1982年，宪法再次修订，明确界定了政协的宪法地位与功能，政协则依据这一修订后的宪法精神，进一步明确了自身在《章程》中的宪法职权。这一系列修订实践，逐步形成了我国政治制度中《章程》修订与宪法修正案内容相衔接的程序惯例，确保了政治制度内部各要素间的和谐统一与动态适应。
参考文献
[1][6][8][25][30]全国政协研究室编.人民政协·法律 章程 制度[M].北京:中国文史出版社，2009:79-80；79；80；80；80.
[2][21][31]中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议文件[M].北京:人民出版社,1955:7.
[3][4][10][11][14][15][16][19][20][22][24][26][27][28][29]政协全国委员会办公厅,中共中央文献研究室编.人民政协重要文献选编：上[M].北京:中国文史出版社,2009:78；121；13；13；91；30；113；35；52；200；170；169；169-170；202；209.
[5]政协第一届全体会议秘书处编.中国人民政治协商会议第一届全体会议纪念刊[M].北京:人民出版社，1999:226.
[7][9][13][18][23]全国政协研究室编.中国人民政协全书：上卷[M].北京:中国文史出版社，1999:395；11-15；35；54；61.
[12][17]中国人民政治协商会议全国委员会研究室，中共中央文献研究室第四编研部.老一代革命家论人民政协[M].北京:中央文献出版社，1997:1；8.
作者简介：周伟，四川大学法学院教授、博士生导师；彭毛才旦，西北民族大学法学院教师。
来源：《人大研究》杂志
甘公网安备 62010002000599号