【人大研究杂志】地方政府部门规范性文件纳入人大备案审查正当其时──一类“双重备案”的内涵解析与优化设计
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-04-02 10:42:34
内容摘要：备案审查是中国特色宪法监督制度的重要组成部分，党中央提出要完善和加强备案审查制度，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”。“双重备案”机制是全国人大对地方政府部门规范性文件纳入备案审查的支持与引导，成为地方实践中的重要探索方向。从地方政府部门规范性文件入手，结合“双重备案”机制，通过总结重庆等地的实践经验，剖析现存问题，从而提出以下优化思路：一方面，应加强顶层设计，修改监督法等法律，强化法律制度刚性支撑；另一方面，把握审查边界、发挥合力作用、开展信息共享、完善工作机制、加强机构能力，着力扩面提质、有效覆盖，促进法治统一和权益保护。
关键词：双重备案；部门规范性文件；备案审查；法律监督
党的二十大报告强调 “完善和加强备案审查制度”，为新时代的备案审查工作开启了新篇章。党的二十届三中全会进一步指出，需要完善监督法及其实施机制，并提出“完善合宪性审查、备案审查制度”，以及 “建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”，为全面深化备案审查工作提供了重要指引。2023年12月，全国人大常委会出台了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），对贯彻党中央要求、全面深化备案审查工作作出明确部署。《决定》第十六条指出：“完善备案审查衔接联动机制。加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面开展协作配合。”其中，“双重备案”作为工作机制被首次提出，如何理解并结合实际推进这一机制，成为摆在学界和实务界面前的重大理论与实践课题。本文聚焦于地方政府部门规范性文件纳入人大备案审查的正当性与可行性，结合实践探索，从“双重备案”这一新机制入手，提出针对性的目标举措，为备案审查制度的创新与发展提供崭新思考。
一、《决定》所称“双重备案”的内涵及其分类
（一）“双重备案”的含义理解
一般而言，备案是指制定规范性文件的主体向有权接受备案的主体报送文件，由接受备案主体对文件进行审查和纠错。关于“双重备案”的内涵存在两种主要观点。
数量属性说认为，“双重备案”是指审查主体数量属性，即由两个不同的有权主体进行审查[1]。按此观点，若某一规范性文件只有一个审查主体，则称为“单一备案”；若有两个审查主体，则为“双重备案”；若有三个或以上，则为“多重备案”。
性质属性说认为，“双重备案”是指备案的质的属性，即面向两类性质不同的主体。具体而言，一类是条线内部基于上下级领导、指导关系而开展的层级监督备案，另一类是人大依据法定监督权开展的法律监督备案。这两类主体在地位和关系上的差异，可能会影响备案审查的质量和效果。按照这种理解，“双重备案”并不仅仅指审查主体数量为两个，而是指同时存在内部层级监督和外部人大监督两类不同性质的备案，且审查主体数量为两个或者两个以上。
笔者认为数量属性说虽直观反映了审查主体数量，但难以解释 “双重备案” 在法律监督中的深层次作用，而性质属性说更能体现 “双重备案” 机制中不同主体监督权能的相互补充，即 “双重备案” 宜理解为两类备案审查，分别是上下级监督备案和人大法律监督备案。
（二）规定和实践中的备案方式
按照党中央部署和宪法法律规定，我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监察委、法院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系[2]。基本框架是：党委对本级部门党组和下一级党委制定的党内规范性文件进行备案审查；各级人大常委会对同级“一府一委两院”和下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查；各级政府对其部门和下一级政府规范性文件进行备案审查。
实践中，部分监察委、法院和检察院也对下一级机关制定的规范性文件进行备案审查。例如，全国人大常委会法工委在2024年备案审查专项报告中指出：“最高人民法院、最高人民检察院也进一步健全司法规范性文件备案审查制度”。这表明法院、检察院系统已经初步建立了条线层级备案审查制度。又如，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》一书中明确提到，在实际工作中，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，对国务院通过的决定、命令以及其他规范性文件，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件等，可以要求有关方面提供上述规范性文件[3]。这是没有法律规定但在实践中开展的备案审查做法。
（三）“双重备案”的种类和本文研究类别
党的规范性文件主要在党内管理范畴，与国家机关的备案管理存在区别，其主要依据党委（党组）上下级领导关系开展监督备案，属于“单一备案”，不纳入本文研究事项。本文将重点讨论地方人大机关和“一府一委两院”制定规范性文件的“双重备案”情况。
1.法律明文规定的“双重备案”
（1）地方性法规的备案：按照立法法第一百零九条第二项的规定，地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
（2）地方政府规章的备案：按照立法法第一百零九条第四项的规定，地方政府规章应当同时报本级人大常委会和上级政府备案。
（3）地方政府制定的规范性文件的备案：一方面，按照监督法第五章“规范性文件的备案审查”有关规定，县级以上政府制定的规范性文件需报本级人大常委会备案；另一方面，按照《法规规章备案条例》第二十五条规定精神，地方各级政府制定的规范性文件需报上级政府备案。
此外，根据《决定》《法规、司法解释备案审查工作办法》和新修改的监督法等规定，地方监察委、法院、检察院制定的规范性文件需报本级人大常委会备案，但未规定向各自上级机关报送，尚不属于法律明文规定的“双重备案”。
2.依照法治精神应当开展的“双重备案”
（1）国务院部门制定的规章和其他规范性文件的备案：在报国务院备案外，还应当报全国人大常委会备案。有学者认为，依据“谁授权谁监督”原则，部门规章应当实行双轨备案审查，在向国务院备案的同时，应当向全国人大常委会备案[4]。
（2）地方政府部门制定的规范性文件：在报政府备案外，还应当报本级人大常委会备案。
（3）乡镇政府和街道办事处制定的规范性文件：在报县级政府备案外，还应当报乡镇人代会、人大街道工委备案。乡镇街道备案审查制度重塑后，从法理和制度层面打通了备案审查“最后一公里”，推进了备案审查体系化建设[5]。当下，乡镇街道行政规范性文件“双重备案”工作在浙江省已全面部署推进，正逐步向全国其他地区扩展。
地方政府部门规范性文件开展“双重备案”，既具实践探索意义，又有法理依据，是本文重点研究的主题。
二、地方政府部门规范性文件纳入“双重备案”的正当性研判
党中央要求“将所有规范性文件纳入备案审查范围”，从理论基础来看，这一要求深刻反映了人民代表大会制度及权力制约原则的应用。“一府一委两院”由人大产生，受人大监督，对人大负责，因此笔者认为，行政机关、监察机关和司法机关制定的各类规范性文件，都可以按照“双重备案”接受人大备案审查。人大应当充分发挥权力机关作用，使行政权、监察权和司法权受到制约与监督，防止权力的集中和滥用。通过扩大“双重备案”范围，将更多的规范性文件纳入审查，人大可以对政府部门抽象行政行为进行事前引导、事中提醒和事后审查，从而有效约束行政权力的任意扩张，防止政府部门通过规范性文件规避法律、侵犯公民权利或超越职权范围，同时消除不同地区、不同部门在执行法律时产生的差异，促进法治国家一体化建设。因此，推进备案审查全覆盖，是“践行习近平法治思想、保证党中央令行禁止的扎实行动，是保障宪法实施和维护国家法制统一的时代要求，是保护公民合法权益、推进治理体系和治理能力现代化的重要内核”[6]，从而在法治轨道上实现国家治理体系和治理能力现代化。
（一）符合中央决策部署和改革发展方向
党中央高度重视新时代备案审查工作，坚持改革创新、与时俱进，持续推进备案审查制度高质量发展，每一阶段都有新的任务要求。例如，2013年11月，党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”；2014年10月，党的十八届四中全会强调“加强备案审查制度和能力建设”，要求“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”；2015年，党中央出台文件，建立了党委、人大、政府和军队系统之间的备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”；2019年10月，党的十九届四中全会要求“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”；2022年10月，党的二十大报告首次将“完善和加强备案审查制度”写入党的代表大会报告，标志着备案审查制度进入全面深化的新阶段。
从相关部署的针对性来看，党中央已经关注到备案审查工作存在制度不完善、覆盖不全面、刚性纠错不到位、能力与任务不匹配等突出问题，这些问题会一定程度上影响部门规范性文件是否纳入人大备案审查的决策。如强调“有件必备”，当前法律规定备案体系未能覆盖所有规范性文件，规范性文件不仅一定要报送备案，而且必须向有权审查的各方主体报备；又如强调“刚性纠错”，违法文件难以及时有效纠正，存在审查形式化、走过场的情况，人大从加强监督出发开展备案审查，就是补齐监管漏洞；再如强调“能力建设”，各级人大的审查力量与繁重的备案审查任务不相适应，各类审查主体必须进一步加强队伍建设，提升能力素养，以更好贯彻落实党中央部署和改革发展要求。
针对当下备案范围迅速扩展的态势，全国人大常委会法工委备案审查室负责人指出，“现行法律对地方人大常委会备案范围的规定，已经不适应新时代备案审查工作的实际需要”[7]。因此，坚持守正创新，不拘泥于明文规定，只要符合党中央部署和改革要求，符合法治精神和原则，各级人大就有必要探索创新，持续拓宽备案审查领域和范围。
（二）遵循宪法法律精神
《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》指出，尽管目前立法法、监督法等法律没有将一些国家机关规范性文件纳入全国人大常委会的备案范围，但根据其对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关工作进行监督的职权，全国人大常委会仍然可以对这些文件进行审查监督，并有权纠正同宪法法律相抵触的规范性文件[8]。笔者以为，地方人大常委会同样可依此法理开展对地方政府部门规范性文件的备案审查。
其一，宪法明确人大依法监督职权。宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，第三条规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。人大监督是代表国家和人民进行的监督，是国家机关中最高层次、最具法律权威的监督。第一百零四条对地方人大常委会重大事项决定权、监督权、人事任免权等作出规定，对政府部门及其负责人依法监督为应有之义。
其二，监督法规定体现了人大对政府依法行政的监督责任。第六条规定各级人大常委会对本级政府、监察委、法院和检察院工作实施监督，促进依法行政、依法监察、公正司法，对政府工作监督内含了对政府部门工作监督。第十四条规定听取、审议专项工作报告，第三十一条规定组织执法检查，都要求选择重大问题，而这些问题可能与政府部门规范性文件相关，人大要做好这两项工作，需对相关文件研究审查。第四十六条和第五十一条规定对政府部门询问和质询内容应当包括规范性文件制定情况，若其损害群众利益应纳入询问和质询内容。第六十条规定对政府组成部门负责人的撤销权，出台违法违规规范性文件属于 “乱作为”，需对相关问题先行研究判断。
其三，地方组织法规定蕴含人大对政府部门强化监督要求。第五十条第一款规定地方人大常委会行使职权，第一项规定“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，有观点称之为与立法权、监督权、决定权和人事任免权相并列的保证权，也有观点称之为保障权[9]，这里就自然包括人大对政府部门规范性文件进行审查，确保本区域法律法规的有效实施。第七项规定监督人民政府，这里的政府是广义的行政主体，包括政府及其部门。第十项规定听取和审议备案审查工作情况报告，实践中湖南省郴州市已将政府部门规范性文件审查情况纳入人大常委会监督范围。第十四项人事任免权和撤职权涉及政府部门负责人，其对保障规范性文件合法合理性负有领导责任。
（三）切合全国人大常委会有关精神
全国人大常委会全面贯彻落实党中央“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，自2017年起每年审议备案审查专项报告，推进备案审查工作常态化、显性化，并以此为切入，持续助力备案审查工作扩面提质。以下为2017年至2019年备案审查年度报告的重点分析。
2017年年度报告：这是全国人大常委会发布的首份备案审查年度报告，明确提出“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”。依据这一要求，地方政府部门作为人大监督对象，其规范性文件自然应纳入人大备案审查的范围。
2018年年度报告：报告进一步阐述“按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。对比2017年的报告，这一表述包括了两层新的含意。第一层含意为谁监督谁审查，即监督主体（人大）对被监督主体（政府部门）的履职行为，包括制定规范性文件的抽象行为，享有审核和纠错的权限。第二层含意为备案对象向人大报备，即除了按照法律规定向政府报送备案外，政府部门还应向人大报送备案，以落实人大监督权。
2019年年度报告：报告强调“按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。该表述在对象上将“制定主体”具体到“制定机关”，进一步明确了人大对政府部门规范性文件的审查权限。
三年报告一脉相承、逐步深化，表明全国人大常委会不仅支持扩大备案审查范围，还隐含了对政府部门规范性文件纳入人大备案审查的支持。这不仅体现了中央的政策导向和法治精神，也为地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查提供了方向指引和实践依据。
三、开展地方政府部门规范性文件“双重备案”的实践探索
全国人大常委会提出“双重备案”工作机制前后，部分地方人大在实践中进行了有益探索，为推动政府部门规范性文件依法纳入人大备案审查体系积累了经验。
（一）重庆的机制化推进
近年来，重庆市人大常委会在备案审查工作上持续创新，注重上层设计与基层探索相结合，在某些方面成为全国备案审查工作的先行者、示范者。2015年，成立全国首个省级人大常委会备案审查工作委员会，创立完善了备案审查工作机构。2023年，启动“双重备案”试点工作，在秀山县、彭水县等地推行，针对区县政府部门、派出机构制定的规范性文件，要求在向区县政府报备时，也需向本级人大常委会报备。2024年，将“探索创新规范性文件备案审查制度机制”作为重点改革项目，推广“双重备案”试点至江津、涪陵等8个区县，全面推进制度化建设。2024年5月15日，召开市规范性文件“双重备案”试点工作交流座谈会，持续加快制度完善。从全国人大首次备案审查工作座谈会在重庆召开以及相关宣传报道看，重庆的探索得到了全国人大常委会法工委的重视和支持，其试点经验为其他地方人大提供了重要的借鉴和参考。
（二）湖州等地的协商式嵌入
部分地方人大通过与政府协商，有选择、有步骤地将政府部门规范性文件纳入备案审查范围。例如，福建省人大进行了积极探索，规定县级以上各级人民政府制定的，以及经其批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义制定的规范性文件，均需报送人大常委会进行备案审查。又如浙江省湖州市人大备案审查工作连续三年在全省考评中位列第一，并在全国人大首次备案审查座谈会上分享经验。2023年，湖州市人大在全国率先开展乡镇街道备案审查制度化建设试点工作，成功打通了乡镇、街道人大机构对同级行政规范性文件备案审查的“最后一公里”，实现了乡镇、街道行政规范性文件“双重备案” 模式，即这些文件既要向县级人民政府报备，也要向乡镇、街道人大机构报备。同时，在推进政府部门“双重备案”工作方面，湖州市人大也开展了有益探索。基于当前缺乏直接相关的法律规定，湖州市人大主要通过与市政府办公室和市司法局进行对接与协调，将人大对政府部门规范性文件的审查有机融入相关工作中。具体而言：其一，在法规配套文件审查工作中予以落实，明确要求对政府部门配套制定的规范性文件开展主动审查；其二，在专项审查工作中予以落实，例如在营商环境专项审查中，人大直接对政府部门规范性文件进行审查；其三，在衔接联动机制中予以落实，对市司法局主动征求政府部门规范性文件意见时，明确提出审查建议。此外，自2024年9月起，湖州市人大常委会法工委联合市司法局对2023—2024年市政府各部门规范性文件开展联合审查，并对审查发现的不适当问题督促纠错。湖州的实践表明，通过多方协作，人大可以逐步扩大对政府部门规范性文件的审查覆盖范围，并取得积极成效。
（三）参考范本的指导性推广
2023年，重庆、广东、浙江和宁夏四地在全国人大常委会法工委指导下，分两组拟定了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》。2024 年1月底，全国人大常委会法工委审定并下发了具有指导性的《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（参考范本）》（以下简称《参考范本》），要求各省级人大抓紧制定或完善有关规范性文件备案审查的地方性法规。《参考范本》第十二条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应逐步将本级人民政府工作部门等属于人民代表大会常务委员会监督对象的国家机关制定的规范性文件纳入备案审查范围。”第十九条第二款规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会收到对本级人民政府的工作部门制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议的，可以开展审查，或者移送本级人民政府审查。” 第五十一条规定，要求地方人大与有关机关加强沟通，在双重备案联动等方面强化协作配合。依据《参考范本》，无论是主动审查、依申请审查还是移送审查，均涉及人大对政府部门规范性文件的备案审查。各地依据全国人大部署要求积极修改完善法规。从当前已发布的各地备案审查新法规来看，部分人大有支持开展政府部门规范性文件“双重备案”工作的相关规定。例如，重庆和内蒙古等地的地方性法规明确规定将政府部门制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围；陕西的地方性法规授权省、设区的市政府及其部门制定的规范性文件报送人大常委会备案；重庆还进一步就人大对政府部门规范性文件依申请审查作出规定，即人大常委会收到对本级政府的工作部门、派出机构制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议，可以开展审查，或者移送本级政府审查。
在没有法律直接规定的情形下，由地方性法规作出授权规定，是地方人大对政府部门规范性文件依法开展备案审查的直接依据，一定程度上规避了合法性争议。因为上位法优于下位法是确保法治统一的核心原则，但在某些情况下允许下位法的优先适用。如当上位法对某一具体事项没有作出规定，而下位法对此有明确规定且不与上位法的基本原则和精神相抵触时，可以适用下位法。因为在这种情况下，下位法对上位法起到了补充和细化的作用，有助于具体法律问题的解决。这为地方立法助力“双重备案”机制提供了法理基础。目前而言，重庆和内蒙古等地所辖的各级人大可以直接依据地方性法规开展对政府部门规范性文件的备案审查工作。而陕西、宁夏和吉林等地法规中虽然有开展“双重备案”的规定，但基于“双重备案”的种类较多，并没有明确指向人大对本级政府部门规范性文件的备案审查，尚不足以为这项工作的开展提供充分的法制支撑。
四、政府部门规范性文件纳入人大备案审查存在的主要认识分歧
虽然《参考范本》明确将政府部门制定的规范性文件纳入人大备案审查范围，但在省一级人大层面未得到广泛的响应。在实际执行过程中，各地的立法和实践仍存在较大差异，反映出法律和制度的不完善，也暴露出认识上的诸多分歧。这些会一定程度影响上级人大指导备案审查工作的权威，也不利于备案审查在工作面上协调均衡发展。
（一）合法性问题：法律没有明确规定，人大审查是否于法无据
较有代表性的一类观点认为，现行立法法、监督法和地方组织法并未直接规定人大对政府部门规范性文件的备案审查职能，具体而言，法律条文并未明确列出政府部门规范性文件需要向人大报送备案，因此人大开展相关备案审查的行为缺乏法律依据。例如，有观点认为，“将地方各级人民政府部门的文件纳入同级人大常委会备案范围，缺乏上位法的明确依据”[10]。认为这是未经法律授权的超越权限行为。还有观点认为，“政府部门的文件应主要由政府进行监督，法律并未规定人大可以直接监督政府部门工作，政府部门发布的文件原则上不属于人大常委会的备案范围”[11]。与此相对，笔者认为法律文本虽未明确列举，但并不意味着缺乏法律依据。人大开展对政府部门规范性文件的备案审查，其依据不在于文字的明示，而在于法律精神和法理原则的推导。人大可以依法行使监督权，保障部门规范性文件在合法框架内实施，并纠正超越权限的文件。正如全国人大常委会法工委在报告中强调指出的，除了已有明确法律规定的以外，只要制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入人大常委会备案审查范围。这是依据人大监督权的法理原则作出的，开展备案审查是监督主体为实现监督目的而有权采取的适当举措和方式。因此，将现有法律未明确规定的政府部门规范性文件纳入人大审查，不仅是推进备案审查全覆盖的需要，而且是下一步推进法律法规修改完善迫在眉睫的实践需求。
（二）合理性问题：法律已作明确分工，人大审查是否为重复劳动
有部分观点认为，法律已明确区分了人大和政府各自的备案审查职责，政府对其部门规范性文件的备案审查是其内部监督行为，已经涵盖了必要的监督程序。由人大再行审查，既浪费了行政资源，又可能造成工作重复、效率降低。对此，笔者不能苟同。首先，以保守主义倾向拒斥与社会发展同向的相应探索有悖于法治精神。通过实践的探索和创新，倒逼制度改良和法律完善，是法治跃进发展的进行曲。其次，法律对人大和政府的备案审查权并未作出“零和博弈”式的分工，政府审查的重点在于行政合法性和执行效率，而人大审查则更多关注法治统一和权利保障。政府对其部门规范性文件的备案审查是基于领导关系的同体监督，是实现行政目标的内部监督；人大对政府部门规范性文件的备案审查是基于权力机关与执行机关关系的异体监督，是法定的外部监督。二者独立且功能价值各异，相互不可替代，共同建构了部门规范性文件“双重备案”制度。最后，从现有法律体系看，“双重备案”的情形并不鲜见。例如，地方政府规范性文件既要接受上级政府的审查，也要接受本级人大的审查。类似的，监察委规范性文件也需同时接受同级人大和上级监察委的备案审查。因此，人大对部门规范性文件的审查不是重复劳动，而是提升政府部门规范性文件质量的必要行动。
（三）建设性问题：政府备案进展良好，人大审查是否会引发制度冲突
有学者认为，多元备案审查体系存在一些制度性障碍，如不同主体的备案审查基准很难保持一致、同一备案文件的备案审查结果可能不同、难以祛除备案审查中地方保护主义的倾向、其他主体的审查可能弱化人大备案审查的地位，如果不能及时消解，极有可能引发潜在的立法冲突[12]。笔者认为，尽管存在潜在冲突，但通过适当的制度设计和协作机制，这些问题是可控且可解决的。首先，当前政府对其部门规范性文件的备案审查存在不少问题：其一，政府与部门在行政目的和效率方面利益一致，内部监督往往不够深入；其二，司法行政部门作为政府审查责任主体，与其他政府部门是平级关系，且存在考评等因素，在具体备案审查时往往有所顾虑；其三，司法行政部门同时还负责政府文件合法性审核，对政府部门规范性文件审查相对宽松，对未纳入“三统一”管理的文件常疏于监督处理。其次，人大对政府部门规范性文件的审查能发挥积极作用。人大作为外部监督主体，更多是从法治原则和公共利益出发，有助于发现和纠正问题。比如可发现政府备案审查中的疏漏或有意规避问题，促进整改纠错；通过人大深入监督，能促使政府更重视依法行政，全面查漏补缺。最后，两种备案审查是形成合力还是产生对抗、分歧，关键在于审查主体间的协作配合。通过建立审查联动机制，人大与政府之间可以通过会议协调、会商研讨、信息共享等方式形成共识。此外，人大还可通过提出意见和建议促进政府部门整改问题文件，形成监督合力。
（四）实效性问题：法律未赋予撤销权，人大审查是否无法完成纠错
一些观点认为，在现行法律框架下，撤销权属于政府行政系统，人大仅能提出审查意见或建议，无法对不合法的规范性文件进行强制性处理。虽然人大目前没有直接撤销权，但人大有听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、罢免和撤职、询问和质询、对法律的实施情况进行检查、组织特定问题调查委员会等七种行使监督权的方式。在实践中还形成了代表问政会、“两官”评查、部门负责人现场测评等其他方式。因此，人大可以运用以上多种法律规定的和符合法治精神的其他监督手段，推进政府部门及时整改纠错。比如，在沟通协调后，政府部门不愿意自行纠正的，人大可以要求政府督查落实；如果政府督查整改不到位，可以要求政府办公室或者政府部门向人大常委会主任会议作汇报说明。只要政府部门规范性文件确有错误，人大常委会会议或主任会议就可以通过决定、审议意见等形式督促政府依法予以纠正。同时，全国人大常委会在推动法律修改完善的过程中，已讨论的有赋予人大一定的纠错权或授权其提出撤销建议的条款，值得期待。
（五）可行性问题：任务繁杂精力有限，备案审查是否无法实操落地
从客观情况看，审查标准不统一、备案流程繁杂、信息沟通障碍才是实际运行的主要制约因素。这些更多地需要从技术层面解决，比如统一审查标准、简化备案程序、推动信息共享。而从主观方面看，不能因存在困难就消极“躺平”，开展备案审查工作必须克服负面情绪和态度。通过加强审查标准化建设、信息化手段应用及专业人员培训等方式，有效提升人大备案审查工作的效率和能力，确保“双重备案”机制顺利落地。
五、推进地方政府部门规范性文件开展“双重备案”的优化建议
（一）加强顶层设计，修改完善法律
当前部门规范性文件纳入人大备案审查的现状是“部分探索、个别入法、整体推进困难”，全面推进、完善法律层面规定至关重要。虽然重庆等地有相关法规，但仅适用于局部且有“逐步”“试点”等限制。因此，需加强顶层设计，修改监督法时应当明确将政府部门规范性文件纳入人大审查范围，并适时调整完善地方组织法、立法法等相关内容，促进法律间协调融合。
第一种模式：刚性“双重备案”规定+直接撤销权。修改现行法律，明确规定地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查，形成“双重备案”制度，并规定人大对报送备案的政府部门规范性文件具有撤销权。此模式优势在于全面彻底明晰了人大对政府部门规范性文件的审查职能，实现了人大对政府及其部门的有力监督。但不足之处在于法律调整范围过大，直接授予地方人大对政府部门规范性文件的撤销权认识上难以统一，时机上未必成熟。且全国人大若比照则要撤销国务院部门的规章和其他规范性文件，中央层面阻力大，当下直接采用可能性低。
第二种模式：刚性“双重备案”规定+督促政府纠错（无直接撤销权）。修改现行法律，明确规定地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查，形成“双重备案”制度，但对撤销权不作修改，人大通过督促政府纠正其部门规范性文件为主要纠错手段。其优势是不调整现有撤销权规定，阻力较小；缺点是相比第一种模式，人大刚性纠错能力略显不足。
第三种模式：柔性“双重备案”规定+授权适时实施。修改现行法律，规定人大可以根据需要对政府部门规范性文件开展备案审查，形成柔性的“双重备案”制度，由各级人大通过平时掌握情况和抽查发现问题分析，决定是否进行审查、何时开展审查以及对哪些对象开展审查。此模式优势是结合“应然与实然”，明确法理正当性以平息合法性争议，且顾及人大工作条件与能力，考虑现实需求和能力匹配；不足是弹性空间过大，可能导致部分地方人大会以各种主客观理由不履行或者不充分履行相关职责，最终导致备案审查空置。
（二）把握审查重点，处理边界关系
政府部门出台并应用合法、适当的规范性文件，是落实党委政府决策部署的关键支点，对促进高质量发展、实现高水平社会治理意义重大。审查时，需依据行政规范性文件的特性与功能，明确审查重点、方法和要求，同时秉持积极稳妥、审慎包容的态度，平衡改革与发展、合法与合理、查错与纠错等关系，做到到位不越位、有效不折腾。
人大在审查政府部门规范性文件时，应当将以下内容作为审查重点：一是针对涉宪争议事项的合宪性审查；二是以坚决“不抵触”为核心的合法性审查；三是以“比例原则”为重点的适当性审查；四是以公平竞争审查为关键的政策性审查；五是以维护群众利益为中心的精准性审查；六是核查办文流程规范的程序性审查。
人大审查需把握尺度、张弛有度，把控好步骤、节奏和力度，重点处理好三个关系。一是依法审查与改革促进的关系。对改革创新中缺乏明确法律依据但符合中央政策方向的举措，需灵活审慎对待，保障政策贯彻与法治统一兼顾。二是独立审查与协同合作的关系。人大和政府对政府部门规范性文件的审查，法理授权分别源于人大监督权和政府领导权，二者相互独立。二者可联合审查或通过衔接联动机制交流形成共同结论，也可各自独立审查得出不同结论。人大和政府不应因审查意见不一致而要求对方调整，应尊重彼此的备案审查权，以更有效纠正政府部门文件的问题。三是文件纠错与实践纠错的关系。依据现有法律，人大备案审查权限在于审理文件，无权追溯处理实体利益受损问题，但人大可会同政府督促政府部门积极有效处置因文件差错导致群众利益受损情况。
（三）强化联动机制，发挥各自优势
在“双重备案”情境下，如何对待两个有审查权的主体在问题认识和处理方式上的差异，学者有不同观点。有的学者认为，在人大和政府都享有备案审查权的背景下，为了维护人大作为权力机关的地位，必须维护人大在备案审查中的主导性地位[13]。有的学者作进一步阐释，基于我国行政规范性文件审查的分散式、碎片化的监督格局及审查结果的潜在冲突，认为建立一个人大主导的行政规范性文件审查体系具有正当性。这是由人大地位的至上性、人大性质的人民性、启动机制的便捷性、审查效力的权威性等因素决定的[14]。但也有观点认为，应建立以政府为主导、人大常委会负责保障的“双重备案”审查格局，平衡人大监督、政府监督的关系，最大限度激发各类监督的优势[15]。笔者认为，在“双重备案联动”过程中，人大、政府应分别发挥主导、依托优势，强化合作，聚焦问题并深入研究，积极凝聚共识。从人大对政府及其部门规范性文件均有审查权这一角度而言，人大审查更具权威性，所以人大需发挥主导作用，引导审查工作公正合理开展。同时，政府作为部门的领导机关，其审查更具专业性且与部门工作更紧密，因此政府要发挥依托作用，梳理政策文件依据和理由，保障审查工作具有针对性和实效性。
（四）构建共享平台，促进信息互通
在当前人大和政府各自建有独立备案审查线上平台的现状下，双方备案审查存在信息壁垒，影响人大对政府部门文件监督的正常进行，因此，建立人大和政府规范性文件共享信息平台势在必行。共享平台作为人大和政府备案审查信息实时互通的重要载体，其内容应涵盖文件报送备案情况、审查意见、整改措施等关键信息，从而便于人大和政府共同对文件的内容合法性和程序规范性进行监督。同时，要着重加强共享平台的数据分析和智能辅助审查功能运用，利用大数据技术挖掘潜在的违法、不合理文件，以此提高备案审查工作的效率和精度，并通过审查意见和整改反馈的全流程追踪，更好地保障备案审查工作的质效。
（五）完善工作机制，增强监督实效
一是建立人大专工委统分结合的联合审查机制。对于送审的政府部门规范性文件，人大专业委员会（负责初审）与法制委员会（负责统一审查）承担共同责任。二者应强化联合审查，深入开展研讨，在必要情况下可联合发函以纠正错误。二是建立便捷畅通的公民建议机制。公民能够通过线上线下多种渠道，提出要求人大审查政府部门规范性文件的建议。人大按照依申请审查的程序规定进行审查并及时反馈。三是建立常态化的季度目录核查机制。此机制重点针对规范性文件逃脱“三统一”管理的行为进行严格查处。通过定期核查目录，确保规范性文件都能纳入规范管理，避免出现管理漏洞，维护规范性文件管理秩序。四是建立切实可行的督查问责机制。人大对政府部门规范性文件提出审查意见后，应建立反馈机制，要求相关部门在规定时间内提交整改报告，说明整改措施和结果。对整改不力或屡次违规的部门，人大应依法启动问责程序。五是建立报告分类公开机制。将部门规范性文件备案审查情况纳入政府工作报告和部门负责人述职材料中，并以适当方式定期公布审查结果和整改情况，接受社会监督。六是建立多方合作的合力监督机制。人大备案审查要与市场监督管理部门公平竞争审查、司法局合法性审核、法院行政诉讼附带规范性文件审查等有机结合，实现链式审查[16]。
（六）加强机构建设，提升队伍素质
政府部门规范性文件纳入人大备案审查后，备案审查文件数量大幅增加，可能达到此前的两倍之多。要应对如此繁重的审查任务并高质量完成备案审查工作，加大支撑与保障力度尤为重要。
首先，需建立健全备案审查机构并优化人员配备。省、市、县三级人大都应设立备案审查机构，当前县级人大备案审查机构设立覆盖率不高。省级备案审查机构应当配备专职人员三人，市级应当配备两人，县级至少应当配备一人。配备人员中至少有一人具备法律职业资格，其余人员也需有相应的法律实践经验。还可以引入律师、法学教授等外部专家组成顾问团队，为备案审查提供法律支持。
其次，要强化人员培训与能力提升。部门规范性文件具有数量多、涉及面广、专业性强、问题复杂的特点，需要定期组织专题培训和业务研讨，提升人大工作人员的法律素养和实务能力。培训内容应包括宪法法律和政策的理解、问题文件识别和整改建议等，通过学习典型案例和分享经验交流，切实提升队伍素质和审查能力。
最后，应加强内部运行管控。着力推进审查标准化建设，制定备案审查工作指南，明确审查流程、标准和注意事项，提高审查工作的规范性和可操作性。例如，制定地方人大规范性文件备案审查工作手册，细化各环节操作流程，明确备案范围、审查重点和纠错措施，指导地方人大工作人员依法、有序开展备案审查工作。
习近平总书记强调，要“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威”[17]。这是贯彻政策的明确要求，也是法治追求的使命必达。“双重备案”制度的提出，既是对现有备案审查工作的补强，也是对法治监督体系的深化。通过强化顶层设计、完善法律规范、创新实践机制、增强能力建设和健全监督问责，“双重备案”制度必将为地方人大法治监督注入新的活力，推动国家治理体系和治理能力现代化。由此，将政府部门规范性文件纳入人大备案审查范围，既是人大对政府监督权的进一步落实，又是对群众合法权益保障的进一步加强，更是运用人大方式、发挥人大作用助力全面深化改革和新时代高质量发展的主动担当。全国人大“双重备案”虽已提出但指向尚待明晰，重庆、湖州等地虽已先行探索但跟进地区不多，这些尚不足以推进这项新生事物健康发展、示范引领。冀望相关领域的学界和实务界携手合作，以更深的法治阐释、更多的专业审视、更实的路径导引来推进地方政府部门规范性文件依法纳入人大备案审查，持续关注“双重备案”扩容提质，促使公权力运行更规范有序、各方主体权益获得更切实保障。
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作者简介：章子建，兰州大学法学院2024级硕士研究生；章国华，浙江省湖州市人大法制委副主任委员。
关键词：双重备案；部门规范性文件；备案审查；法律监督
党的二十大报告强调 “完善和加强备案审查制度”，为新时代的备案审查工作开启了新篇章。党的二十届三中全会进一步指出，需要完善监督法及其实施机制，并提出“完善合宪性审查、备案审查制度”，以及 “建设全国统一的法律法规和规范性文件信息平台”，为全面深化备案审查工作提供了重要指引。2023年12月，全国人大常委会出台了《关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》），对贯彻党中央要求、全面深化备案审查工作作出明确部署。《决定》第十六条指出：“完善备案审查衔接联动机制。加强与其他备案审查机关的沟通协作，在双重备案联动、移交处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面开展协作配合。”其中，“双重备案”作为工作机制被首次提出，如何理解并结合实际推进这一机制，成为摆在学界和实务界面前的重大理论与实践课题。本文聚焦于地方政府部门规范性文件纳入人大备案审查的正当性与可行性，结合实践探索，从“双重备案”这一新机制入手，提出针对性的目标举措，为备案审查制度的创新与发展提供崭新思考。
一、《决定》所称“双重备案”的内涵及其分类
（一）“双重备案”的含义理解
一般而言，备案是指制定规范性文件的主体向有权接受备案的主体报送文件，由接受备案主体对文件进行审查和纠错。关于“双重备案”的内涵存在两种主要观点。
数量属性说认为，“双重备案”是指审查主体数量属性，即由两个不同的有权主体进行审查[1]。按此观点，若某一规范性文件只有一个审查主体，则称为“单一备案”；若有两个审查主体，则为“双重备案”；若有三个或以上，则为“多重备案”。
性质属性说认为，“双重备案”是指备案的质的属性，即面向两类性质不同的主体。具体而言，一类是条线内部基于上下级领导、指导关系而开展的层级监督备案，另一类是人大依据法定监督权开展的法律监督备案。这两类主体在地位和关系上的差异，可能会影响备案审查的质量和效果。按照这种理解，“双重备案”并不仅仅指审查主体数量为两个，而是指同时存在内部层级监督和外部人大监督两类不同性质的备案，且审查主体数量为两个或者两个以上。
笔者认为数量属性说虽直观反映了审查主体数量，但难以解释 “双重备案” 在法律监督中的深层次作用，而性质属性说更能体现 “双重备案” 机制中不同主体监督权能的相互补充，即 “双重备案” 宜理解为两类备案审查，分别是上下级监督备案和人大法律监督备案。
（二）规定和实践中的备案方式
按照党中央部署和宪法法律规定，我国已经形成由党委、人大、政府、军队、监察委、法院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系[2]。基本框架是：党委对本级部门党组和下一级党委制定的党内规范性文件进行备案审查；各级人大常委会对同级“一府一委两院”和下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查；各级政府对其部门和下一级政府规范性文件进行备案审查。
实践中，部分监察委、法院和检察院也对下一级机关制定的规范性文件进行备案审查。例如，全国人大常委会法工委在2024年备案审查专项报告中指出：“最高人民法院、最高人民检察院也进一步健全司法规范性文件备案审查制度”。这表明法院、检察院系统已经初步建立了条线层级备案审查制度。又如，《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》一书中明确提到，在实际工作中，全国人大有关专门委员会、常委会工作机构根据审查工作需要，对国务院通过的决定、命令以及其他规范性文件，最高人民法院、最高人民检察院制定的司法解释以外的其他规范性文件等，可以要求有关方面提供上述规范性文件[3]。这是没有法律规定但在实践中开展的备案审查做法。
（三）“双重备案”的种类和本文研究类别
党的规范性文件主要在党内管理范畴，与国家机关的备案管理存在区别，其主要依据党委（党组）上下级领导关系开展监督备案，属于“单一备案”，不纳入本文研究事项。本文将重点讨论地方人大机关和“一府一委两院”制定规范性文件的“双重备案”情况。
1.法律明文规定的“双重备案”
（1）地方性法规的备案：按照立法法第一百零九条第二项的规定，地方性法规报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
（2）地方政府规章的备案：按照立法法第一百零九条第四项的规定，地方政府规章应当同时报本级人大常委会和上级政府备案。
（3）地方政府制定的规范性文件的备案：一方面，按照监督法第五章“规范性文件的备案审查”有关规定，县级以上政府制定的规范性文件需报本级人大常委会备案；另一方面，按照《法规规章备案条例》第二十五条规定精神，地方各级政府制定的规范性文件需报上级政府备案。
此外，根据《决定》《法规、司法解释备案审查工作办法》和新修改的监督法等规定，地方监察委、法院、检察院制定的规范性文件需报本级人大常委会备案，但未规定向各自上级机关报送，尚不属于法律明文规定的“双重备案”。
2.依照法治精神应当开展的“双重备案”
（1）国务院部门制定的规章和其他规范性文件的备案：在报国务院备案外，还应当报全国人大常委会备案。有学者认为，依据“谁授权谁监督”原则，部门规章应当实行双轨备案审查，在向国务院备案的同时，应当向全国人大常委会备案[4]。
（2）地方政府部门制定的规范性文件：在报政府备案外，还应当报本级人大常委会备案。
（3）乡镇政府和街道办事处制定的规范性文件：在报县级政府备案外，还应当报乡镇人代会、人大街道工委备案。乡镇街道备案审查制度重塑后，从法理和制度层面打通了备案审查“最后一公里”，推进了备案审查体系化建设[5]。当下，乡镇街道行政规范性文件“双重备案”工作在浙江省已全面部署推进，正逐步向全国其他地区扩展。
地方政府部门规范性文件开展“双重备案”，既具实践探索意义，又有法理依据，是本文重点研究的主题。
二、地方政府部门规范性文件纳入“双重备案”的正当性研判
党中央要求“将所有规范性文件纳入备案审查范围”，从理论基础来看，这一要求深刻反映了人民代表大会制度及权力制约原则的应用。“一府一委两院”由人大产生，受人大监督，对人大负责，因此笔者认为，行政机关、监察机关和司法机关制定的各类规范性文件，都可以按照“双重备案”接受人大备案审查。人大应当充分发挥权力机关作用，使行政权、监察权和司法权受到制约与监督，防止权力的集中和滥用。通过扩大“双重备案”范围，将更多的规范性文件纳入审查，人大可以对政府部门抽象行政行为进行事前引导、事中提醒和事后审查，从而有效约束行政权力的任意扩张，防止政府部门通过规范性文件规避法律、侵犯公民权利或超越职权范围，同时消除不同地区、不同部门在执行法律时产生的差异，促进法治国家一体化建设。因此，推进备案审查全覆盖，是“践行习近平法治思想、保证党中央令行禁止的扎实行动，是保障宪法实施和维护国家法制统一的时代要求，是保护公民合法权益、推进治理体系和治理能力现代化的重要内核”[6]，从而在法治轨道上实现国家治理体系和治理能力现代化。
（一）符合中央决策部署和改革发展方向
党中央高度重视新时代备案审查工作，坚持改革创新、与时俱进，持续推进备案审查制度高质量发展，每一阶段都有新的任务要求。例如，2013年11月，党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”；2014年10月，党的十八届四中全会强调“加强备案审查制度和能力建设”，要求“依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”；2015年，党中央出台文件，建立了党委、人大、政府和军队系统之间的备案审查衔接联动机制，实现“有件必备、有备必审、有错必纠”；2019年10月，党的十九届四中全会要求“加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”；2022年10月，党的二十大报告首次将“完善和加强备案审查制度”写入党的代表大会报告，标志着备案审查制度进入全面深化的新阶段。
从相关部署的针对性来看，党中央已经关注到备案审查工作存在制度不完善、覆盖不全面、刚性纠错不到位、能力与任务不匹配等突出问题，这些问题会一定程度上影响部门规范性文件是否纳入人大备案审查的决策。如强调“有件必备”，当前法律规定备案体系未能覆盖所有规范性文件，规范性文件不仅一定要报送备案，而且必须向有权审查的各方主体报备；又如强调“刚性纠错”，违法文件难以及时有效纠正，存在审查形式化、走过场的情况，人大从加强监督出发开展备案审查，就是补齐监管漏洞；再如强调“能力建设”，各级人大的审查力量与繁重的备案审查任务不相适应，各类审查主体必须进一步加强队伍建设，提升能力素养，以更好贯彻落实党中央部署和改革发展要求。
针对当下备案范围迅速扩展的态势，全国人大常委会法工委备案审查室负责人指出，“现行法律对地方人大常委会备案范围的规定，已经不适应新时代备案审查工作的实际需要”[7]。因此，坚持守正创新，不拘泥于明文规定，只要符合党中央部署和改革要求，符合法治精神和原则，各级人大就有必要探索创新，持续拓宽备案审查领域和范围。
（二）遵循宪法法律精神
《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用》指出，尽管目前立法法、监督法等法律没有将一些国家机关规范性文件纳入全国人大常委会的备案范围，但根据其对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关工作进行监督的职权，全国人大常委会仍然可以对这些文件进行审查监督，并有权纠正同宪法法律相抵触的规范性文件[8]。笔者以为，地方人大常委会同样可依此法理开展对地方政府部门规范性文件的备案审查。
其一，宪法明确人大依法监督职权。宪法第二条规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，第三条规定“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。人大监督是代表国家和人民进行的监督，是国家机关中最高层次、最具法律权威的监督。第一百零四条对地方人大常委会重大事项决定权、监督权、人事任免权等作出规定，对政府部门及其负责人依法监督为应有之义。
其二，监督法规定体现了人大对政府依法行政的监督责任。第六条规定各级人大常委会对本级政府、监察委、法院和检察院工作实施监督，促进依法行政、依法监察、公正司法，对政府工作监督内含了对政府部门工作监督。第十四条规定听取、审议专项工作报告，第三十一条规定组织执法检查，都要求选择重大问题，而这些问题可能与政府部门规范性文件相关，人大要做好这两项工作，需对相关文件研究审查。第四十六条和第五十一条规定对政府部门询问和质询内容应当包括规范性文件制定情况，若其损害群众利益应纳入询问和质询内容。第六十条规定对政府组成部门负责人的撤销权，出台违法违规规范性文件属于 “乱作为”，需对相关问题先行研究判断。
其三，地方组织法规定蕴含人大对政府部门强化监督要求。第五十条第一款规定地方人大常委会行使职权，第一项规定“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”，有观点称之为与立法权、监督权、决定权和人事任免权相并列的保证权，也有观点称之为保障权[9]，这里就自然包括人大对政府部门规范性文件进行审查，确保本区域法律法规的有效实施。第七项规定监督人民政府，这里的政府是广义的行政主体，包括政府及其部门。第十项规定听取和审议备案审查工作情况报告，实践中湖南省郴州市已将政府部门规范性文件审查情况纳入人大常委会监督范围。第十四项人事任免权和撤职权涉及政府部门负责人，其对保障规范性文件合法合理性负有领导责任。
（三）切合全国人大常委会有关精神
全国人大常委会全面贯彻落实党中央“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，自2017年起每年审议备案审查专项报告，推进备案审查工作常态化、显性化，并以此为切入，持续助力备案审查工作扩面提质。以下为2017年至2019年备案审查年度报告的重点分析。
2017年年度报告：这是全国人大常委会发布的首份备案审查年度报告，明确提出“规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里”“只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入备案审查范围，实现备案全覆盖”。依据这一要求，地方政府部门作为人大监督对象，其规范性文件自然应纳入人大备案审查的范围。
2018年年度报告：报告进一步阐述“按照法治原则，只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象，这些主体制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。对比2017年的报告，这一表述包括了两层新的含意。第一层含意为谁监督谁审查，即监督主体（人大）对被监督主体（政府部门）的履职行为，包括制定规范性文件的抽象行为，享有审核和纠错的权限。第二层含意为备案对象向人大报备，即除了按照法律规定向政府报送备案外，政府部门还应向人大报送备案，以落实人大监督权。
2019年年度报告：报告强调“按照法治原则，只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，这些机关制定的各类规范性文件都应当纳入人大备案审查范围”。该表述在对象上将“制定主体”具体到“制定机关”，进一步明确了人大对政府部门规范性文件的审查权限。
三年报告一脉相承、逐步深化，表明全国人大常委会不仅支持扩大备案审查范围，还隐含了对政府部门规范性文件纳入人大备案审查的支持。这不仅体现了中央的政策导向和法治精神，也为地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查提供了方向指引和实践依据。
三、开展地方政府部门规范性文件“双重备案”的实践探索
全国人大常委会提出“双重备案”工作机制前后，部分地方人大在实践中进行了有益探索，为推动政府部门规范性文件依法纳入人大备案审查体系积累了经验。
（一）重庆的机制化推进
近年来，重庆市人大常委会在备案审查工作上持续创新，注重上层设计与基层探索相结合，在某些方面成为全国备案审查工作的先行者、示范者。2015年，成立全国首个省级人大常委会备案审查工作委员会，创立完善了备案审查工作机构。2023年，启动“双重备案”试点工作，在秀山县、彭水县等地推行，针对区县政府部门、派出机构制定的规范性文件，要求在向区县政府报备时，也需向本级人大常委会报备。2024年，将“探索创新规范性文件备案审查制度机制”作为重点改革项目，推广“双重备案”试点至江津、涪陵等8个区县，全面推进制度化建设。2024年5月15日，召开市规范性文件“双重备案”试点工作交流座谈会，持续加快制度完善。从全国人大首次备案审查工作座谈会在重庆召开以及相关宣传报道看，重庆的探索得到了全国人大常委会法工委的重视和支持，其试点经验为其他地方人大提供了重要的借鉴和参考。
（二）湖州等地的协商式嵌入
部分地方人大通过与政府协商，有选择、有步骤地将政府部门规范性文件纳入备案审查范围。例如，福建省人大进行了积极探索，规定县级以上各级人民政府制定的，以及经其批准以政府组成部门、办事机构、直属机构名义制定的规范性文件，均需报送人大常委会进行备案审查。又如浙江省湖州市人大备案审查工作连续三年在全省考评中位列第一，并在全国人大首次备案审查座谈会上分享经验。2023年，湖州市人大在全国率先开展乡镇街道备案审查制度化建设试点工作，成功打通了乡镇、街道人大机构对同级行政规范性文件备案审查的“最后一公里”，实现了乡镇、街道行政规范性文件“双重备案” 模式，即这些文件既要向县级人民政府报备，也要向乡镇、街道人大机构报备。同时，在推进政府部门“双重备案”工作方面，湖州市人大也开展了有益探索。基于当前缺乏直接相关的法律规定，湖州市人大主要通过与市政府办公室和市司法局进行对接与协调，将人大对政府部门规范性文件的审查有机融入相关工作中。具体而言：其一，在法规配套文件审查工作中予以落实，明确要求对政府部门配套制定的规范性文件开展主动审查；其二，在专项审查工作中予以落实，例如在营商环境专项审查中，人大直接对政府部门规范性文件进行审查；其三，在衔接联动机制中予以落实，对市司法局主动征求政府部门规范性文件意见时，明确提出审查建议。此外，自2024年9月起，湖州市人大常委会法工委联合市司法局对2023—2024年市政府各部门规范性文件开展联合审查，并对审查发现的不适当问题督促纠错。湖州的实践表明，通过多方协作，人大可以逐步扩大对政府部门规范性文件的审查覆盖范围，并取得积极成效。
（三）参考范本的指导性推广
2023年，重庆、广东、浙江和宁夏四地在全国人大常委会法工委指导下，分两组拟定了《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（草案）》。2024 年1月底，全国人大常委会法工委审定并下发了具有指导性的《地方各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例（参考范本）》（以下简称《参考范本》），要求各省级人大抓紧制定或完善有关规范性文件备案审查的地方性法规。《参考范本》第十二条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会应逐步将本级人民政府工作部门等属于人民代表大会常务委员会监督对象的国家机关制定的规范性文件纳入备案审查范围。”第十九条第二款规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会收到对本级人民政府的工作部门制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议的，可以开展审查，或者移送本级人民政府审查。” 第五十一条规定，要求地方人大与有关机关加强沟通，在双重备案联动等方面强化协作配合。依据《参考范本》，无论是主动审查、依申请审查还是移送审查，均涉及人大对政府部门规范性文件的备案审查。各地依据全国人大部署要求积极修改完善法规。从当前已发布的各地备案审查新法规来看，部分人大有支持开展政府部门规范性文件“双重备案”工作的相关规定。例如，重庆和内蒙古等地的地方性法规明确规定将政府部门制定的行政规范性文件逐步纳入备案审查范围；陕西的地方性法规授权省、设区的市政府及其部门制定的规范性文件报送人大常委会备案；重庆还进一步就人大对政府部门规范性文件依申请审查作出规定，即人大常委会收到对本级政府的工作部门、派出机构制定的规范性文件提出的审查要求、审查建议，可以开展审查，或者移送本级政府审查。
在没有法律直接规定的情形下，由地方性法规作出授权规定，是地方人大对政府部门规范性文件依法开展备案审查的直接依据，一定程度上规避了合法性争议。因为上位法优于下位法是确保法治统一的核心原则，但在某些情况下允许下位法的优先适用。如当上位法对某一具体事项没有作出规定，而下位法对此有明确规定且不与上位法的基本原则和精神相抵触时，可以适用下位法。因为在这种情况下，下位法对上位法起到了补充和细化的作用，有助于具体法律问题的解决。这为地方立法助力“双重备案”机制提供了法理基础。目前而言，重庆和内蒙古等地所辖的各级人大可以直接依据地方性法规开展对政府部门规范性文件的备案审查工作。而陕西、宁夏和吉林等地法规中虽然有开展“双重备案”的规定，但基于“双重备案”的种类较多，并没有明确指向人大对本级政府部门规范性文件的备案审查，尚不足以为这项工作的开展提供充分的法制支撑。
四、政府部门规范性文件纳入人大备案审查存在的主要认识分歧
虽然《参考范本》明确将政府部门制定的规范性文件纳入人大备案审查范围，但在省一级人大层面未得到广泛的响应。在实际执行过程中，各地的立法和实践仍存在较大差异，反映出法律和制度的不完善，也暴露出认识上的诸多分歧。这些会一定程度影响上级人大指导备案审查工作的权威，也不利于备案审查在工作面上协调均衡发展。
（一）合法性问题：法律没有明确规定，人大审查是否于法无据
较有代表性的一类观点认为，现行立法法、监督法和地方组织法并未直接规定人大对政府部门规范性文件的备案审查职能，具体而言，法律条文并未明确列出政府部门规范性文件需要向人大报送备案，因此人大开展相关备案审查的行为缺乏法律依据。例如，有观点认为，“将地方各级人民政府部门的文件纳入同级人大常委会备案范围，缺乏上位法的明确依据”[10]。认为这是未经法律授权的超越权限行为。还有观点认为，“政府部门的文件应主要由政府进行监督，法律并未规定人大可以直接监督政府部门工作，政府部门发布的文件原则上不属于人大常委会的备案范围”[11]。与此相对，笔者认为法律文本虽未明确列举，但并不意味着缺乏法律依据。人大开展对政府部门规范性文件的备案审查，其依据不在于文字的明示，而在于法律精神和法理原则的推导。人大可以依法行使监督权，保障部门规范性文件在合法框架内实施，并纠正超越权限的文件。正如全国人大常委会法工委在报告中强调指出的，除了已有明确法律规定的以外，只要制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应纳入人大常委会备案审查范围。这是依据人大监督权的法理原则作出的，开展备案审查是监督主体为实现监督目的而有权采取的适当举措和方式。因此，将现有法律未明确规定的政府部门规范性文件纳入人大审查，不仅是推进备案审查全覆盖的需要，而且是下一步推进法律法规修改完善迫在眉睫的实践需求。
（二）合理性问题：法律已作明确分工，人大审查是否为重复劳动
有部分观点认为，法律已明确区分了人大和政府各自的备案审查职责，政府对其部门规范性文件的备案审查是其内部监督行为，已经涵盖了必要的监督程序。由人大再行审查，既浪费了行政资源，又可能造成工作重复、效率降低。对此，笔者不能苟同。首先，以保守主义倾向拒斥与社会发展同向的相应探索有悖于法治精神。通过实践的探索和创新，倒逼制度改良和法律完善，是法治跃进发展的进行曲。其次，法律对人大和政府的备案审查权并未作出“零和博弈”式的分工，政府审查的重点在于行政合法性和执行效率，而人大审查则更多关注法治统一和权利保障。政府对其部门规范性文件的备案审查是基于领导关系的同体监督，是实现行政目标的内部监督；人大对政府部门规范性文件的备案审查是基于权力机关与执行机关关系的异体监督，是法定的外部监督。二者独立且功能价值各异，相互不可替代，共同建构了部门规范性文件“双重备案”制度。最后，从现有法律体系看，“双重备案”的情形并不鲜见。例如，地方政府规范性文件既要接受上级政府的审查，也要接受本级人大的审查。类似的，监察委规范性文件也需同时接受同级人大和上级监察委的备案审查。因此，人大对部门规范性文件的审查不是重复劳动，而是提升政府部门规范性文件质量的必要行动。
（三）建设性问题：政府备案进展良好，人大审查是否会引发制度冲突
有学者认为，多元备案审查体系存在一些制度性障碍，如不同主体的备案审查基准很难保持一致、同一备案文件的备案审查结果可能不同、难以祛除备案审查中地方保护主义的倾向、其他主体的审查可能弱化人大备案审查的地位，如果不能及时消解，极有可能引发潜在的立法冲突[12]。笔者认为，尽管存在潜在冲突，但通过适当的制度设计和协作机制，这些问题是可控且可解决的。首先，当前政府对其部门规范性文件的备案审查存在不少问题：其一，政府与部门在行政目的和效率方面利益一致，内部监督往往不够深入；其二，司法行政部门作为政府审查责任主体，与其他政府部门是平级关系，且存在考评等因素，在具体备案审查时往往有所顾虑；其三，司法行政部门同时还负责政府文件合法性审核，对政府部门规范性文件审查相对宽松，对未纳入“三统一”管理的文件常疏于监督处理。其次，人大对政府部门规范性文件的审查能发挥积极作用。人大作为外部监督主体，更多是从法治原则和公共利益出发，有助于发现和纠正问题。比如可发现政府备案审查中的疏漏或有意规避问题，促进整改纠错；通过人大深入监督，能促使政府更重视依法行政，全面查漏补缺。最后，两种备案审查是形成合力还是产生对抗、分歧，关键在于审查主体间的协作配合。通过建立审查联动机制，人大与政府之间可以通过会议协调、会商研讨、信息共享等方式形成共识。此外，人大还可通过提出意见和建议促进政府部门整改问题文件，形成监督合力。
（四）实效性问题：法律未赋予撤销权，人大审查是否无法完成纠错
一些观点认为，在现行法律框架下，撤销权属于政府行政系统，人大仅能提出审查意见或建议，无法对不合法的规范性文件进行强制性处理。虽然人大目前没有直接撤销权，但人大有听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、审查规范性文件、罢免和撤职、询问和质询、对法律的实施情况进行检查、组织特定问题调查委员会等七种行使监督权的方式。在实践中还形成了代表问政会、“两官”评查、部门负责人现场测评等其他方式。因此，人大可以运用以上多种法律规定的和符合法治精神的其他监督手段，推进政府部门及时整改纠错。比如，在沟通协调后，政府部门不愿意自行纠正的，人大可以要求政府督查落实；如果政府督查整改不到位，可以要求政府办公室或者政府部门向人大常委会主任会议作汇报说明。只要政府部门规范性文件确有错误，人大常委会会议或主任会议就可以通过决定、审议意见等形式督促政府依法予以纠正。同时，全国人大常委会在推动法律修改完善的过程中，已讨论的有赋予人大一定的纠错权或授权其提出撤销建议的条款，值得期待。
（五）可行性问题：任务繁杂精力有限，备案审查是否无法实操落地
从客观情况看，审查标准不统一、备案流程繁杂、信息沟通障碍才是实际运行的主要制约因素。这些更多地需要从技术层面解决，比如统一审查标准、简化备案程序、推动信息共享。而从主观方面看，不能因存在困难就消极“躺平”，开展备案审查工作必须克服负面情绪和态度。通过加强审查标准化建设、信息化手段应用及专业人员培训等方式，有效提升人大备案审查工作的效率和能力，确保“双重备案”机制顺利落地。
五、推进地方政府部门规范性文件开展“双重备案”的优化建议
（一）加强顶层设计，修改完善法律
当前部门规范性文件纳入人大备案审查的现状是“部分探索、个别入法、整体推进困难”，全面推进、完善法律层面规定至关重要。虽然重庆等地有相关法规，但仅适用于局部且有“逐步”“试点”等限制。因此，需加强顶层设计，修改监督法时应当明确将政府部门规范性文件纳入人大审查范围，并适时调整完善地方组织法、立法法等相关内容，促进法律间协调融合。
第一种模式：刚性“双重备案”规定+直接撤销权。修改现行法律，明确规定地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查，形成“双重备案”制度，并规定人大对报送备案的政府部门规范性文件具有撤销权。此模式优势在于全面彻底明晰了人大对政府部门规范性文件的审查职能，实现了人大对政府及其部门的有力监督。但不足之处在于法律调整范围过大，直接授予地方人大对政府部门规范性文件的撤销权认识上难以统一，时机上未必成熟。且全国人大若比照则要撤销国务院部门的规章和其他规范性文件，中央层面阻力大，当下直接采用可能性低。
第二种模式：刚性“双重备案”规定+督促政府纠错（无直接撤销权）。修改现行法律，明确规定地方人大对政府部门规范性文件开展备案审查，形成“双重备案”制度，但对撤销权不作修改，人大通过督促政府纠正其部门规范性文件为主要纠错手段。其优势是不调整现有撤销权规定，阻力较小；缺点是相比第一种模式，人大刚性纠错能力略显不足。
第三种模式：柔性“双重备案”规定+授权适时实施。修改现行法律，规定人大可以根据需要对政府部门规范性文件开展备案审查，形成柔性的“双重备案”制度，由各级人大通过平时掌握情况和抽查发现问题分析，决定是否进行审查、何时开展审查以及对哪些对象开展审查。此模式优势是结合“应然与实然”，明确法理正当性以平息合法性争议，且顾及人大工作条件与能力，考虑现实需求和能力匹配；不足是弹性空间过大，可能导致部分地方人大会以各种主客观理由不履行或者不充分履行相关职责，最终导致备案审查空置。
（二）把握审查重点，处理边界关系
政府部门出台并应用合法、适当的规范性文件，是落实党委政府决策部署的关键支点，对促进高质量发展、实现高水平社会治理意义重大。审查时，需依据行政规范性文件的特性与功能，明确审查重点、方法和要求，同时秉持积极稳妥、审慎包容的态度，平衡改革与发展、合法与合理、查错与纠错等关系，做到到位不越位、有效不折腾。
人大在审查政府部门规范性文件时，应当将以下内容作为审查重点：一是针对涉宪争议事项的合宪性审查；二是以坚决“不抵触”为核心的合法性审查；三是以“比例原则”为重点的适当性审查；四是以公平竞争审查为关键的政策性审查；五是以维护群众利益为中心的精准性审查；六是核查办文流程规范的程序性审查。
人大审查需把握尺度、张弛有度，把控好步骤、节奏和力度，重点处理好三个关系。一是依法审查与改革促进的关系。对改革创新中缺乏明确法律依据但符合中央政策方向的举措，需灵活审慎对待，保障政策贯彻与法治统一兼顾。二是独立审查与协同合作的关系。人大和政府对政府部门规范性文件的审查，法理授权分别源于人大监督权和政府领导权，二者相互独立。二者可联合审查或通过衔接联动机制交流形成共同结论，也可各自独立审查得出不同结论。人大和政府不应因审查意见不一致而要求对方调整，应尊重彼此的备案审查权，以更有效纠正政府部门文件的问题。三是文件纠错与实践纠错的关系。依据现有法律，人大备案审查权限在于审理文件，无权追溯处理实体利益受损问题，但人大可会同政府督促政府部门积极有效处置因文件差错导致群众利益受损情况。
（三）强化联动机制，发挥各自优势
在“双重备案”情境下，如何对待两个有审查权的主体在问题认识和处理方式上的差异，学者有不同观点。有的学者认为，在人大和政府都享有备案审查权的背景下，为了维护人大作为权力机关的地位，必须维护人大在备案审查中的主导性地位[13]。有的学者作进一步阐释，基于我国行政规范性文件审查的分散式、碎片化的监督格局及审查结果的潜在冲突，认为建立一个人大主导的行政规范性文件审查体系具有正当性。这是由人大地位的至上性、人大性质的人民性、启动机制的便捷性、审查效力的权威性等因素决定的[14]。但也有观点认为，应建立以政府为主导、人大常委会负责保障的“双重备案”审查格局，平衡人大监督、政府监督的关系，最大限度激发各类监督的优势[15]。笔者认为，在“双重备案联动”过程中，人大、政府应分别发挥主导、依托优势，强化合作，聚焦问题并深入研究，积极凝聚共识。从人大对政府及其部门规范性文件均有审查权这一角度而言，人大审查更具权威性，所以人大需发挥主导作用，引导审查工作公正合理开展。同时，政府作为部门的领导机关，其审查更具专业性且与部门工作更紧密，因此政府要发挥依托作用，梳理政策文件依据和理由，保障审查工作具有针对性和实效性。
（四）构建共享平台，促进信息互通
在当前人大和政府各自建有独立备案审查线上平台的现状下，双方备案审查存在信息壁垒，影响人大对政府部门文件监督的正常进行，因此，建立人大和政府规范性文件共享信息平台势在必行。共享平台作为人大和政府备案审查信息实时互通的重要载体，其内容应涵盖文件报送备案情况、审查意见、整改措施等关键信息，从而便于人大和政府共同对文件的内容合法性和程序规范性进行监督。同时，要着重加强共享平台的数据分析和智能辅助审查功能运用，利用大数据技术挖掘潜在的违法、不合理文件，以此提高备案审查工作的效率和精度，并通过审查意见和整改反馈的全流程追踪，更好地保障备案审查工作的质效。
（五）完善工作机制，增强监督实效
一是建立人大专工委统分结合的联合审查机制。对于送审的政府部门规范性文件，人大专业委员会（负责初审）与法制委员会（负责统一审查）承担共同责任。二者应强化联合审查，深入开展研讨，在必要情况下可联合发函以纠正错误。二是建立便捷畅通的公民建议机制。公民能够通过线上线下多种渠道，提出要求人大审查政府部门规范性文件的建议。人大按照依申请审查的程序规定进行审查并及时反馈。三是建立常态化的季度目录核查机制。此机制重点针对规范性文件逃脱“三统一”管理的行为进行严格查处。通过定期核查目录，确保规范性文件都能纳入规范管理，避免出现管理漏洞，维护规范性文件管理秩序。四是建立切实可行的督查问责机制。人大对政府部门规范性文件提出审查意见后，应建立反馈机制，要求相关部门在规定时间内提交整改报告，说明整改措施和结果。对整改不力或屡次违规的部门，人大应依法启动问责程序。五是建立报告分类公开机制。将部门规范性文件备案审查情况纳入政府工作报告和部门负责人述职材料中，并以适当方式定期公布审查结果和整改情况，接受社会监督。六是建立多方合作的合力监督机制。人大备案审查要与市场监督管理部门公平竞争审查、司法局合法性审核、法院行政诉讼附带规范性文件审查等有机结合，实现链式审查[16]。
（六）加强机构建设，提升队伍素质
政府部门规范性文件纳入人大备案审查后，备案审查文件数量大幅增加，可能达到此前的两倍之多。要应对如此繁重的审查任务并高质量完成备案审查工作，加大支撑与保障力度尤为重要。
首先，需建立健全备案审查机构并优化人员配备。省、市、县三级人大都应设立备案审查机构，当前县级人大备案审查机构设立覆盖率不高。省级备案审查机构应当配备专职人员三人，市级应当配备两人，县级至少应当配备一人。配备人员中至少有一人具备法律职业资格，其余人员也需有相应的法律实践经验。还可以引入律师、法学教授等外部专家组成顾问团队，为备案审查提供法律支持。
其次，要强化人员培训与能力提升。部门规范性文件具有数量多、涉及面广、专业性强、问题复杂的特点，需要定期组织专题培训和业务研讨，提升人大工作人员的法律素养和实务能力。培训内容应包括宪法法律和政策的理解、问题文件识别和整改建议等，通过学习典型案例和分享经验交流，切实提升队伍素质和审查能力。
最后，应加强内部运行管控。着力推进审查标准化建设，制定备案审查工作指南，明确审查流程、标准和注意事项，提高审查工作的规范性和可操作性。例如，制定地方人大规范性文件备案审查工作手册，细化各环节操作流程，明确备案范围、审查重点和纠错措施，指导地方人大工作人员依法、有序开展备案审查工作。
习近平总书记强调，要“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度，维护国家法治统一、尊严、权威”[17]。这是贯彻政策的明确要求，也是法治追求的使命必达。“双重备案”制度的提出，既是对现有备案审查工作的补强，也是对法治监督体系的深化。通过强化顶层设计、完善法律规范、创新实践机制、增强能力建设和健全监督问责，“双重备案”制度必将为地方人大法治监督注入新的活力，推动国家治理体系和治理能力现代化。由此，将政府部门规范性文件纳入人大备案审查范围，既是人大对政府监督权的进一步落实，又是对群众合法权益保障的进一步加强，更是运用人大方式、发挥人大作用助力全面深化改革和新时代高质量发展的主动担当。全国人大“双重备案”虽已提出但指向尚待明晰，重庆、湖州等地虽已先行探索但跟进地区不多，这些尚不足以推进这项新生事物健康发展、示范引领。冀望相关领域的学界和实务界携手合作，以更深的法治阐释、更多的专业审视、更实的路径导引来推进地方政府部门规范性文件依法纳入人大备案审查，持续关注“双重备案”扩容提质，促使公权力运行更规范有序、各方主体权益获得更切实保障。
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作者简介：章子建，兰州大学法学院2024级硕士研究生；章国华，浙江省湖州市人大法制委副主任委员。
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