【人大研究杂志】论备案审查沟通、审查意见的“参照约束力”
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-04-03 11:31:22
内容摘要：《备案审查决定》构建了“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”制度刚性、保障效力之措施不断加强的四阶层构造，并赋予了纠正撤销决定普遍约束力的效力，但并未提及沟通、审查意见的对外约束力。沟通、审查意见作为实践中最为常见的备案审查结果，有必要确认其对外的约束力，延展备案审查纠错的影响范围，解决现实中备案审查面临的“纠正一批又来一批”“案多人少”的困境，同时还可以防止其他制定机关再制定存在相同问题的规范性文件。基于沟通、审查意见的内部文件属性的性质，借鉴最高法的案例指导制度，赋予沟通、审查意见以“参照约束力”：其他制定机关存在相同问题应当参照适用、存在相似问题可以类推适用、在例外情况下地方可根据实际情况不适用。为构建沟通、审查意见的“参照约束力”，需要确立通过全国人大常委会公布备案审查案例的模式，并确定“相同情况”“相似情况”的“领域—位阶—内容”的判断标准，以及情势重大变更、不符合当地实际的例外情形，最后还需要对刻意规避修改的规范性文件制定机关作出负面评价与处理，保障“参照约束力”的实际效果。
关键词：备案审查；参照约束力；普遍约束力；沟通审查意见
一、问题提出
效力问题是备案审查制度的“题眼”所在，是备案审查制度能否发挥作用以及发挥多大作用的关键之一。“进一步完善纠错机制，发挥常委会监督主体作用，增强制度刚性”是《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）提出的主要目标之一[1]，“坚持有错必究，增强备案审查制度刚性”[2]也是《备案审查决定》包含的核心内容之一。然而实践中出现了全国人大常委会作出沟通、书面审查意见后，有相同问题的规范性文件长期得不到修改的情形。例如，沈春耀主任在作2023年备案审查工作情况报告时专门提及，之前作出审查结果后要求修改的部分地方性法规将“按时交纳物业服务费”作为小区业主参选业主委员会成员的条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入的条件等问题，在一些地方依旧存在类似的问题而没有修改，法工委接下来将继续督促相关地方修改[3]。已经纠正过的问题，全国人大常委会法工委还需要一次次地纠正，而具体负责备案审查工作的人员数量有限，需要审查的法规、司法解释数量繁多，“纠正一批又来一批”是对备审资源的一种浪费，使备案审查主体难以聚焦核心问题进行实质性审查。因此，亟需在理论上、规范上、实践中确立备案审查的效力，尤其是对存在相同问题的规范性文件制定主体的约束力问题。
近年来，备案审查实践激发了学界的理论创新活力，学界从多重角度对备案审查开展了深入研究。研究成果主要涵盖了备案审查与合宪性审查的关系与衔接，备案审查制度的历史梳理，备案审查的地方实践，备案审查制度的标准问题，备案审查结果的效力问题等内容。具体到效力问题，当前学术研究的焦点集中在备案审查结果的追溯效力问题上。具体而言，当某一规范性文件经过备案审查，若其最终被修改或废止，那么此前依据该文件制定的相关文件、执行的行政措施以及据此作出的司法判决，其法律效力是否因此受到影响或失效[4]。而对于备案审查结果的约束力即规范性文件经过备案审查后被修改或者撤销，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关是否应当修改或者废止的研究较为单薄。张翔提出，《备案审查决定》第十四条第二款直接赋予了纠正和撤销类备案审查结果以普遍约束力，通过体系解释、目的解释的方式得出柔性的沟通和书面审查意见也具有普遍约束力[5]。黄明涛、张梦奇提出，需要确立全国人大常委会作出的备案审查决定的先例约束力，地方人大对存在相同问题的规范性文件进行备案审查时，需要遵循全国人大备案审查决定的先例[6]。然而，作为规范和现实层面都是柔性手段，以及属性上属于内部文件的沟通、书面审查意见是否具有刚性的对外普遍约束力和先例约束力，仍需仔细斟酌和商榷。
二、沟通、审查意见约束力之初构
2023年12月29日，全国人大常委会审议通过了《备案审查决定》，这是自党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的指导精神以来，全国人大常委会对备案审查制度10年来工作经验的梳理总结和确认的结果。《备案审查决定》构建了从沟通到审查意见，再到纠正撤销决定，最后落脚到普遍约束力的四阶层结构，《备案审查决定》直接赋予了纠正和撤销决定普遍约束力，但并未直接涉及实践中最为常见的沟通、审查意见的约束力问题，因此有必要从其性质属性、规范解释、实践现状入手对其是否具有普遍约束力进行研究和分析。
（一）《备案审查决定》赋予纠正撤销决定普遍约束力
《备案审查决定》第十三条和第十四条共同构建了“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”的四阶层构造。第一，若备案审查机关在审查法规或司法解释时，发现其存在合宪性、合法性或者适当性问题时，应及时与制定机关开展沟通、交流以及协商，引导其主动对相关文件进行修订或废止。为确保效力，制定机关需以书面形式提交具体的修改或废止方案及时间表。第二，备案审查机关有权向法规或司法解释的制定机关出具书面审查意见，为了增强书面意见的约束力，《备案审查决定》要求制定机关应在两个月内反馈处理措施。第三，全国人大专委会和常委会的工作机构可以向常委会委员长会议提交纠正或撤销规范性文件的议案或建议，并由委员长会议决定是否提交至常委会，由常委会作出最终决定。鉴于全国人大及其常委会作为我国最高权力机关，其所作出的决定具有无可争议的权威法律效力[7]，制定机关必须遵守，因此此处《备案审查决定》未作相关保障效力的规定。第四，全国人大常委会依法作出纠正或者撤销的决定，具有对外的普遍约束力，其他制定机关需要主动修改存在相同问题的规范性文件。
“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”环环相扣，每一环节均有保障备案审查结果得到落实的直接或间接规定，体现了全国人大常委会加强备案审查制度刚性的立法原旨。该四阶层不是并列关系，而是有着先后逻辑顺序的，且制度刚性是逐级加强的，最终落脚到纠正和撤销决定的普遍约束力上。当制定机关在备案审查机关发出书面审查意见之后仍不修改，或是在两个月内仍没有提出书面的处理意见时，全国人大常委会法工委就可以通过委员长会议提请常委会作出直接纠正或者撤销的决定。纠正撤销决定环节制度刚性进一步加强：首先，作出决定的主体从法工委变成了最高权力机关的常设机关——全国人大常委会；其次，作出的决定是单方性的，不允许制定机关再有任何退步或是“讨价还价”的空间；最后，当全国人大常委会作出了直接纠正或者撤销的决定后，不仅是该规范性文件的制定机关，其他规范性文件制定机关也受到了该审查决定的约束，即存在相同问题必须自行进行修改，因此学者把这称为普遍约束力。
（二）沟通、审查意见不具备普遍约束力
“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”构造的最终落脚点是普遍约束力，使纠错范围逸脱出了“备案审查主体—规范性文件制定主体”两者内部，对其他规范性文件制定主体也产生了约束力。从文义解释角度分析《备案审查决定》，其只直接赋予了纠正撤销决定以普遍约束力。《备案审查决定》第十四条第二款能否通过体系解释、目的解释涵盖第十三条，得出沟通、审查意见具有普遍约束力的结论。如果不能，又该如何解决实践中面临的“纠正了一批又来一批”的问题以及“备案审查人员精力的有限与备案审查规范性文件日益增多”的矛盾。
1.应然层面：沟通、审查意见的性质属性与约束力规范分析
（1）沟通、审查意见的性质属性：内部文件
要确定沟通、审查意见是否具有普遍约束力，首先要分析清楚其性质属性。沟通是依据备案审查工作中的实践经验总结提炼的，《备案审查决定》对其进行了规定。通过沟通和协商督促制定机关修改存在问题的规范性文件，实践表明此方法在备案审查过程中是一种广泛采用且成效显著的策略[8]。沟通在实践又细分为沟通和协商两个环节，当备案审查机关发现规范性文件存在违法或不适当等问题时，会与制定机关说明情况和交流意见，此时制定机关也可以向备案审查机关说明情况，因为备案审查机关毕竟不是制定机关，无法直接了解制定机关在制定该规范性文件时的具体考量。在双方达成共识，认同确实存在需改正的问题时，将进一步展开协商，共同探讨解决问题的具体方案，包括处理的具体方式、步骤、手段以及实施的时间安排等[9]。沟通成为解决规范性文件合宪性、合法性和适当性问题的主要渠道之一，归根到底是因为其符合我国的政治传统和国情，无论是备案审查机关还是制定机关，都是在党的领导下分工开展备案审查工作，这和西方三权分立之下，审查机关和制定机关之间相互制约、对抗是存在本质性不同的。沟通有很多好处，既能够有效解决规范性文件中存在的问题，充分保护制定机关的积极性，还能够降低双方因“对立”所引发的负面效应，促成法律效果与社会效益的和谐统一。但是，沟通并不意味着毫无约束力，首先沟通的机关是全国人大常委会法工委，其次《备案审查决定》还提出了“制定机关需要书面明确地提出处理计划和时限”的要求，并且审查只是“中止”，不是“终止”。但沟通本质上是备案审查机关和制定机关之间内部“私密”地沟通和协商，不具有外部性，只能约束彼此，甚至约束彼此都还需要靠制定机关自身的自觉性。
书面审查意见是审查机关与制定机关沟通无果之后，通过书面方式向制定机关传达审查意见，并促使该机关主动修改或废止存在问题的规范性文件的一种纠正措施[10]。书面审查意见虽然仍被归纳到柔性建议之中，但其约束力和制度刚性相较于沟通方式得到了较大加强。一是书面审查意见是全国人大常委会法工委作出的正式文件，通过官方途径提出。二是法工委在提出书面审查意见时，不再与制定机关进行意见交流，而是直接指明问题所在，并明确提出修改或废止的具体要求。三是制定机关在接到备案机关提出的书面审查意见后，应在两个月内提交书面处理方案。四是若制定机关对书面审查意见未予理会或未按规定进行相应修改或废止，法工委将提请全国人大常委会作出具有法律约束力的纠正或撤销决定。尽管书面审查意见在形式上更为正式，其制度刚性亦更为显著，但其仍然是制定机关和备案审查机关两个机关之间内部的事情，不具有外部性，只能约束彼此。因此，无论是沟通还是审查意见的性质都是备案审查机关与制定机关间的内部文件。
备案审查机关与制定机关之间的内部文件，这是沟通和审查意见的性质属性。沟通和审查意见两种方式虽然都有一定程度的制度刚性和效力，但本质上都只是备案审查机关与制定机关之间的内部文件，不具有外部性，只能约束彼此。而纠正和撤销决定能够具有普遍约束力即对其他制定机关也有约束力的根本是，纠正和撤销决定是全国人大常委会依法作出的具有法律效力的决定，具有公开化、外部化的性质属性[11]。因此，从内部性文件性质出发，沟通和审查意见是不具有普遍约束力的。
（2）沟通、审查意见约束力的规范分析
规范层面《备案审查决定》并未直接赋予沟通和审查意见以普遍约束力。第十三条规定了沟通、书面审查意见和函告三种类型，但并未在该条中直接规定沟通、书面审查意见对其他制定机关也有约束力。直接规定普遍约束力的是第十四条，第十四条第一款中规定了依法作出纠正和撤销决定，在第二款中规定“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”，直接赋予了纠正和撤销决定对其他制定机关的约束力。按照通常的文义解释，无法将第十四条第二款的效力跨越条款涵盖到第十三条的，即使运用体系解释、目的解释等解释方法来论证也是过于牵强的，无法得出沟通和审查意见具有普遍约束力。从原旨主义角度出发，综合立法者相关的介绍、说明以及决定的理解与适用，也并未特别提示第十三条的沟通、审查意见具有第十四条第二款的普遍约束力。
2.实然层面：沟通、审查意见约束力的实践现状
法规、司法解释的备案审查机关是我国的最高权力机关，其作出的沟通、审查意见不仅能够约束制定机关，对其他制定机关也有一定政治和事实上的约束力。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会及其常委会行使国家的最高权力。政府、监察委员会、法院、检察院均由人民代表大会产生，并向其负责，这与西方的“立法、司法、行政”三权分立与制衡机制是有着本质上的区别。习近平总书记在中央人大工作会议上提出了对新时代人大“四个机关”的定位和要求[12]，人大是工作机关，还是权力机关、代表机关和政治机关。因此，沟通和书面审查意见虽是由全国人大专门委员会或者常委会工作机构作出的，但从实践层面而言其作出的沟通、书面审查意见对于制定机关和其他制定机关而言还是具有相当的权威性。例如，基本上存在问题的规范性文件在沟通和审查意见阶段就自行纠正了问题，至今全国人大常委会还没有一例直接纠正和撤销备案审查决定，未来出现的可能性也比较小；此外每年的备案审查工作情况报告发布后，不少地方都会及时跟进，将存在相同问题的规范性文件纳入修订计划。
究其原因，一是基于全国人大常委会在国家结构中的权威地位；二是在贯彻合宪性审查、备案审查的坚定政治意志下，和在审查“是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向”这一项内容下，备案审查的结果具有较高的权威性[13]；三是基于全国人大常委会法工委在沟通、审查意见中提出的问题都是较为严重的合宪性、合法性，以及适当性等方面的问题，其已经严重影响了国家的法制统一。基于以上三个实践中的政治和现实因素考虑，在实践当中，提出沟通或者审查意见后制定机关会及时修改，若该沟通函件或者书面审查意见被全国人大常委会以工作报告、指导性案例等方式公开，存在相同问题的制定机关基于政治和现实因素的考虑也会对规范性文件作出修改。
然而，这种对其他规范性文件制定机关的事实上的约束效力是有限的，呈现出一种“弱约束力”的局面。“此前曾出现有的案例在备案审查工作报告中被重复提起，侧面说明制定机关拖着没改”，实践运行之中，沟通、审查意见的约束力对存在问题的规范性文件制定主体尚且有限，刚性不足，对其他存在相同问题的规范性文件制定主体的约束力就更为有限。究其缘由，目前全国人大常委会的备案审查结果在数量上、内容上、说理论证上都存在较为明显的公开性不足的问题[14]，其他制定机关难以对照参照。与此同时，由于没有规范上的强制力、归责性，加之规范性文件立改废的程序较为烦琐，其他制定机关修改的主观意愿并不强烈，甚至呈现出一种惰怠的现象。
三、不赋予沟通、审查意见普遍约束力之考量
应然层面基于性质属性与法教义学解释，得出结论是沟通和审查意见不具有对外的约束力；实然层面基于政治和现实因素的考虑，得出结论是沟通和审查意见对外具有一定约束力，但约束力较弱，主要依靠备案审查机关的权威性与其他制定机关的“自觉性”。未来在构建沟通、审查意见的对外约束力之时，是否需要补强这一现状，赋予其普遍约束力呢？
（一）不应赋予普遍约束力
《备案审查决定》不直接赋予沟通和审查意见对外的普遍约束力，有着其深刻的思考。笔者认为，虽然现实中面临着“纠正一批又来一批”的困境，但基于以下因素考虑，不应赋予沟通、审查意见与纠正和撤销决定相同的普遍约束力。
一是备案审查存在立法的一致性与地方立法创造性之间的张力。“由于与上位法相抵触，多件地方性法规被宣告存在立法瑕疵而应予相应处理……引发人们对央地立法紧张关系加剧以及央地利益配置关系失衡的担忧。”[15]备案审查的立法一致性与地方立法的创造性犹如跷跷板上的双方，有时偏向立法一致性，有时偏向立法创造性，有时也会处于平衡状态。虽然备案审查制度对于维护国家法制的统一和法律的正确实施具有重要意义，但如果一味地赋予所有备案审查结果以普遍约束力，可能会对地方立法产生消极影响，例如限制地方立法的自主性、损害地方立法的效力、增加立法风险以及影响地方治理效率。因为地方立法本身就是各地结合实际情况、特殊情况制定的立法，不可能要求全国各地都一致。因此，可能出于不过分侵犯地方立法的自主性、创新性的考虑，在出台《备案审查决定》之时，选择了非常谨慎的做法，并未直接赋予沟通、审查意见以普遍约束力。
二是沟通和审查意见不够公开，属于内部的一事一议。沟通和书面审查意见都是备案审查机关和规范制定机关之间内部的“私下”的交流，并未完全对外界公开。按照法律效力的基本理论，一个决定要想对外发生效力，首要就是具有公开性。目前，可公开获取的备案审查案例及其审查结果主要来源有以下四种，一是年度案例。自2017年12月份起，全国人大常委会已建立起一项年度惯例，即定期听取并审议当年度备案审查工作的报告。这些报告中，精选的备案审查案例成为历年报告的核心焦点和关键构成要素。二是出版的书籍《规范性文件备案审查案例选编》。三是微信公众号案例，自2021年4月19日起，全国人大常委会法工委法规备案审查室正式开通了“备审动态”微信公众号，并开始定期发布备案审查案例，案例信息公开披露进入了一个新的阶段。四是引入指导性案例机制，自2022年起，法工委着手探索构建备案审查案例的指导体系，旨在定期推出具有广泛指导性和参考价值的典型案例，至今已公布4批共11件指导案例。通过这些途径公开发布备案审查案例，推动了备案审查工作逐步显性化、公开化、常态化，但是这些公开方式的法效性显然不足[16]。例如，公开的备案审查结果存在只是简单地阐述了审查结论和结果、关键的说理和论证部分不够充分、论证时逻辑性不足、关键问题并未理清等问题[17]，导致其他规范性文件制定机关难以对照是不是“相同情况”，同时还存在对审查事项分析不全面、案例缺乏统一格式标准等问题[18]。
三是作出沟通和审查意见的机关职权和地位权威不足。备案审查机关虽是全国人大常委会，但具体承办负责的是全国人大常委会的工作机构，具体作出沟通、审查意见的是法规备案审查室[19]。赋予纠正和撤销决定以普遍约束力是《备案审查决定》的一大创新和亮点，但从全国人大及其常委会的地位和职权是能够直接推断出来的，即全国人大常委会依法作出的决定是具有法律效力的[20]。但是，从理论上职权上分析，无法得出全国人大常委会法工委作出的决定具有和全国人大常委会作出的决定相同的法律效力的结论。并且，无论是法规备案审查室还是法工委，其都是全国人大常委会的内部机关、内部机构、工作机构，没有独立的主体资格。由一个内部机构作出的备案审查意见去约束具有独立主体资格的立法主体，其权威性大打折扣。此外，地方性法规的制定主体都是各地的人大及其常委会，是民意机关代表地方人民作出的立法，是多数人作出的，全国人大常委会法工委作为内部的工作机构，能否赋予其沟通、审查意见以普遍约束力，而要求其他制定机关（民意机关）修改呢？这也是值得深入思考和讨论的。
四是基于我国的现实情况考虑。普遍约束力是备案审查结果约束力中最为刚性的效力，在使用过程中应严格限制，绝不能轻易动用。沟通和审查意见是较为柔性的处理手段，是符合中国现实的制度，是具有高度中国特色的宪法和法律监督制度[21]。一项制度能不能落地，必须充分尊重、考虑和理解一国的政治传统、现实情况、历史文化、特殊国情，否则只会是空中楼阁、无根之源。如果从沟通协商一开始就赋予柔性的备案审查意见以刚性十足的普遍约束力，首先会对地方立法的特色性与创新性产生消极影响，其次是实践中普遍约束力难以得到执行，使其沦为形式，最终还会反噬全国人大常委会的权威性。
（二）应当赋予适当的对外约束力
从理论和现实层面都不应赋予沟通和审查意见以普遍约束力，但如果这两种最常见的备案审查结果不具有任何对外的约束力，只对规范性文件制定机关具有约束力，那么将难以解决现实中备案审查制度面临的“备案审查精力有限但法规、司法解释近乎无限”“纠正一批又来一批”的难题与困境。
现实中面临着“案件多人数少”的张力问题，亟需确定对外约束力。随着立法法将立法权赋予更多的主体，2015年修法将拥有地方立法权的主体从49个扩充为273个，2023年的立法法修改进一步扩宽了地方可以立法的领域。在2023年立法法修订之前，设区的市的立法权被限制在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护这三个特定领域。修订后，环境保护范畴被扩展为生态文明建设，这实际上是对立法权限的一种拓宽。同时，此次修法还增设了基层治理这一新的领域，而基层治理作为一个广泛而抽象的概念，涵盖了众多具体内容[22]。再加上监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规的扩容，全国人大常委会备案审查的立法主体在短短几年就有较大的扩容和增加。但是负责具体备案审查工作的备案审查室只有15个人左右[23]，仅仅2023年备案审查室需要审查的案件累计就有4439件[24]，人均一天需要审查和处理1.2件，加之部分规范性文件还需要长时间的沟通、协商、讨论，审查供给与审查需求之间存在严重的不平衡，而一味地增加人员不是根本的解决之道。
“纠正一批又来一批”的现象依旧存在，耗费了备案审查机关的大量精力，还削弱了全国人大常委会的权威，与“有错必纠”“增强制度刚性”的宗旨和目标不相符。例如，2020年，全国人大常委会法工委对五个地级市的出租车管理规定进行了备案审查，发现这些规定中关于驾驶员户籍的限制，与党中央推行的改革精神不相符。在法工委提出了修订建议的备案审查结果后，2021年9月5个城市均已对原有条例进行了必要的修订[25]，但是一年后学者对其他9个地级市的出租汽车管理条例中户籍限制的规定再次提出审查建议，法工委开展备案审查后要求这9个地方对立法进行修改完善。然而，在法工委两次集中提出备案审查意见，并将相关案例纳入《规范性文件备案审查案例选编》一书以及全国人大常委会2020年备案审查工作情况报告之后，2023年全国人大常委会法工委备案审查室在整理分析中发现，除了已提及的地区外，还有地方出租车管理规定存在类似问题。备案审查室亦表示，将继续推动这些地区尽快进行相应的修改工作。此外2022年的备案审查工作情况报告也提及，存在“地方自行规定‘水能资源开发利用权’”“不加区分地将业主拒付物业服务费、物业维修资金等不履行业主义务行为同业主行使共同管理权挂钩”等类似问题的部分地方性法规还未进行修改，法工委还在进一步梳理研究，推动修改[26]。这些相同问题一而再、再而三地出现，需要法工委一次次地单独纠正，归根到底还是法工委沟通、审查研究的对外约束力不足。
目前，沟通、审查意见对其他制定机关只有一定的政治和事实约束效果，没有法律效果，政治和事实效果在一定程度上确实有效力，但约束力较为有限，例如出租车司机户籍的问题，就出现了“屡教不改”的现象。沟通、协商等柔性方式在实践中很重要，但也要适当增强制度刚性，且增强沟通、审查意见的制度刚性与继续坚持柔性的沟通、协商、审查意见为备案审查的主要渠道并不冲突。因此，有必要赋予沟通、审查意见一定的对外约束力，长出牙齿、形成合力，有类似问题的制定机关应结合自己具体情况主动修改，以减轻备案审查机关的审查负担，使备案审查机关能够将审查精力用在其他更重要的问题上。
四、沟通、审查意见约束力之重构
沟通、审查意见不应具备直接纠正和撤销类型所具备的普遍约束力，但应当赋予其适当的对外约束力才能解决“案多人少”“纠正一批又来一批”等现实面临的必须解决的问题。这种适当的对外约束力应是什么性质的约束力，首先需要考虑制度刚性应弱于普遍约束力，其次需要赋予其他规范性文件制定机关一定的协商、沟通空间，此外还需要完善沟通、审查意见的外部化机制，最后需要明晰“相同情况”“相似情况”判断标准与效力保障方式。
（一）赋予沟通、审查意见以“参照约束力”
笔者认为可以充分借鉴最高法和最高检每年发布的指导性案例的效力，“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照”，赋予沟通和审查意见以“参照效力”。“参照约束力”不同于普遍约束力的必须强制修改，“参照约束力”意味着其他规范性文件制定机关发现自己制定的规范性文件存在与全国人大常委会法工委之前已经作出并且公开了的沟通、书面审查意见存在相同的问题时，应当结合地方实际参照修改；存在相似问题时，可以类推适用修改；例外情形下，有正当理由认为根据地方的实际情况个案衡量判断之后不需要修改的可以不修改。为保证“参照约束力”的效力，还需要为其制定保障措施。
“参照约束力”与普遍约束力之间刚性强度不同，普遍约束力是必须适用，而“参照约束力”是自主判断后应当适用，例外下也可以不适用，因此引入“参照约束力”并不是普遍约束力的套壳，单纯的文字概念游戏。为了更为具体地明晰二者之间的差别，此处可以借鉴参考行政诉讼领域的“适用”与“参照”。在行政诉讼中，普遍认同的观点是“适用”意味着人民法院在审理行政案件时，必须无条件地应用法律和法规，没有自由裁量的余地，不得拒绝执行；“参照”则指人民法院在审理行政案件时，对于规章有选择性地采纳，对于符合法律、法规规定的规章应予以采用，并以此作为判断行政行为合法性的依据；而对于那些与法律、法规的规定及其精神原则不符的规章，人民法院有权决定不予采纳和适用[27]。“参照约束力”与普遍约束力之间的区别就在于，普遍约束力是全国人大常委会作出的具有法律效力的决定，其他存在相同问题的规范性文件制定机关必须适用，应当及时修改或废止相关的规范性文件，其他制定机关没有选择权，更不能拒绝修改或废止。而“参照约束力”是由全国人大常委会法工委作出的适当外部化后的柔性意见，其他规范性文件制定机关应参照适用，对判断后存在相同情况的应当结合当地实际情况修改或废止，存在类似情况的可以类推适用；即使存在相同或者类似情况，其他制定机关有合理、正当理由的也可以例外不适用，不修改或废止相关规范性文件，因此其他规范性文件制定机关结合当地实际具有一定的判断权和选择权，并不是一定参照。但如果其他规范性文件刻意规避，不参照相同情况的公开化、外部化的沟通、审查意见，“参照约束力”也设定了一定的保障措施，避免其流于形式。
习近平总书记强调，“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论”，赋予沟通、审查意见以“参照约束力”而不是与纠正和撤销决定相同的刚性较强的普遍约束力是符合我国现阶段备案审查实践的特征和要求的。即，采用多元化策略稳妥处理规范性文件中的违宪违法行为，在确保法治一致性的同时，需防止引发不利的社会效应。这体现了具有独特“中国风格”和“中国特色”的宪法监督与备案审查制度的理论框架[28]。
（二）沟通、审查意见“参照约束力”的具体运用
1.“参照约束力”的生效时间：沟通、审查意见外部化与公开化时
沟通、审查意见作出后并不随之直接产生对外的“参照约束力”，因为此时沟通、审查意见的性质属性仍是备案审查机关与规范性文件制定机关之间的内部文件，仅有“一事一议”的效力。因此，当沟通、审查意见外部化和公开化，将内部双方或者是有限主体之间的文件转化为外部公开一般化的文件时，其“参照约束力”才能生效。如果没有这一外部化、公开化的制度，沟通和书面审查意见就只能是约束备案机关和制定机关之间的内部文件，原则上没有办法被其他制定机关所知悉，对其他制定机关没有“参照约束力”。
现行机制下，已经有了备案审查案例的公开制度，但这些公开方式的法效性不足，仅凭这些公开制度还不足以使沟通意见和书面审查意见具有或者充分发挥其参照约束力。指导性案例机制与最高人民法院颁布的指导性案例所具有的“应当参照”效力之间还存在显著差异。《备案审查决定》中三次出现“案例”二字，涉及两条条款，即第十九条“加强工作联系指导”和第二十条“加强理论研究和宣传工作”，与此同时法工委在公布备案审查指导案例时特别在开篇说明“对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义……供工作中参考”。因此，现行的指导性案例更多是一种借鉴、参考、工作联系指导和供理论研究、宣传的作用[29]。
对此，首先，可以依据立法法第一百一十三条和《备案审查决定》第十九条、第二十条的规定，对所有的沟通和书面审查意见予以记录、编号和分类整理，并通过公报、指导性案例或其他合适的方式由全国人大常委会公布出来，公布之后就具有一定的法律效力[30]。其次，还需要固定备案审查意见的格式，至少应包含备案审查启动方式、审查对象（包含被审查的规范性文件名和具体的审查条款）、被审查对象的论证说明过程（争议事实和问题争点等）、审查意见这几项。然后，在论证过程中应适当增加公众参与度。在主动审查阶段，可通过举办专家研讨会，积极吸纳相关领域专家的见解；在依申请进行的审查中，应听取提交审查建议的公民及组织的观点；若审查事项涉及民众福祉或具有广泛影响，还需通过公开渠道征集公民意见，以进一步拓宽公众参与的渠道[31]。最后，公布案例时一定要有非常充分的论证过程，这是沟通和书面审查意见外部化的关键核心，而绝不能只是给出最终的判断和审查意见，否则其他制定机关无法判断什么是“存在相同情况”“相似情况”，无法判断是否具有“参照约束力”。因此，将沟通、书面审查意见以规范化、系统化、制度化的方式公开，理应成为提升和完善备案审查流程及其效力的关键举措之一[32]。
2.“参照约束力”的审查标准：相同情况、相似情况
如何认定规范性文件存在相同情况或是相似情况，这既是“参照约束力”的核心内容，也是普遍约束力的核心内容。但普遍约束力直到2023年12月底《备案审查决定》通过后才确立，且只直接赋予了纠正和撤销类以普遍约束力，加之此后无论是备案审查指导案例，还是2024年备案审查工作情况报告案例都较少，且发布时间较晚，因此实践中没有充足的案例为“相同情况”“相似情况”的标准提供经验指导。此外，学界对此也没有专门深入的相关研究。
首先，判断规范性文件是不是相同领域，如果不是相同领域的规范性文件，可以考虑排除。例如，客运出租车管理条例与网约车管理条例：虽然客运出租车和网约车在服务方式和运营模式上有所不同，但它们都属于出租汽车行业管理领域，因此属于相同领域，可以做进一步比较。轨道交通管理条例与客运出租车管理条例：轨道交通管理条例与客运出租车管理条例分别针对的是城市轨道交通和出租汽车行业，虽然它们都是城市交通系统的重要组成部分，但各自的管理对象、管理内容和目标都有所不同，属于不同的管理领域，因此原则上不能做进一步比较判断。
其次，对规范性文件的位阶和内容进行比较。一是相同领域、相同位阶、相同内容的规范性文件需要进行形式判断，可以认定为相同情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款属于相同情况。二是相同领域、不同位阶、相同内容的规范性文件需要进行形式判断，可以认定为相同情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B省的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款属于相同情况。三是相同领域、相同位阶、不同内容的规范性文件需要进行形式判断+实质判断，需要对不同内容的相似度进行具体分析，如果内容差距较远，就不能认定为相似情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机社保限制条款，一个是针对出租车司机的户籍限制，另一个则是社保限制，这两者均构成对出租车行业就业的地域性歧视。经过实质性判断分析，可以认定这两种情况属于相似情况。四是相同领域、不同位阶、不同内容的规范性文件需要进行实质性判断，结合具体情况具体判断，但一般认为不是相似情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B省的客运出租车管理条例中的出租车司机社保限制条款，一般不认为是相似情况。
最后，实质性判断过程中，还需要结合规范性文件被修改的理由是《备案审查决定》中的哪一种或几种，需要对合宪性、合政策性、合法性、适当性问题具体分析。此外，若规范性文件制定机关对是否存在相同或类似情形存有疑虑，可借助法律咨询等途径，向全国人大常委会提出咨询，以获取相应的答复和回复。
3.“参照约束力”的例外情形与效力保障
“参照约束力”与普遍约束力的区别之一在于，其赋予了其他规范性文件制定机关一定的判断权与选择权，其他制定机关在对比沟通、审查意见后，有正当理由认为根据地方的实际情况个案衡量判断之后不需要修改的可以不修改。
正当理由可以包含这些内容：一是情势重大变更，其主要适用于合政策性和适当性的判断之中。首先，中央政策及国家重大改革方向的调整，能够为制定机关在评估“实际情况是否发生显著变动”时提供明确的指导，例如中央对计划生育政策和延迟退休政策作出调整后，此前按照调整前的政策作出的相关沟通、审查意见对存在相同问题的其他规范性文件，可以例外不适用。其次，“因现实情况发生重大变化而不宜继续施行”本身就是备案审查中适当性审查的标准之一。适当性判断涉及适当性审查、必要性审查和均衡性审查，这些审查内容会根据社会现状的变化而随之变化，尤其是现实情况发生重大变化后，再继续适用之前的备案审查结果本身就是对适当性审查的违背。二是沟通、审查意见不符合当地实际情况，适用将产生消极影响。备案审查制度要求的立法统一性与地方立法的创制性之间存在一定的张力，但全国人大常委会的法律监督和备案审查绝不是阻碍地方立法的创制性和创新，而是为了维护法制统一，两者并不冲突。因此，当沟通、审查意见不符合当地的特殊实际情况时，可以例外适用，但为了防止地方保护主义、部门保护主义等，需要对此种例外不适用的类型进行严格的限制。例如不允许对合宪性、合法性问题作出不适用的判断；对比内容应限制在不违背上位法的地方立法创新之中；制定机关还需要逐级向全国人大常委会上报不适用的情况说明，在请示全国人大之后才能免除约束的义务。
此外，还需要对“参照约束力”的效力保障作出规定。“参照约束力”制度刚性相较于普遍约束力有限，但并不代表没有刚性，为防止其他规范性文件制定机关借“不相同”“不相似”和“例外情形”规避修改或废止有问题的规范性文件，有必要对其效力保障作出规定。一是备案审查机关通过主动审查、依申请审查或专项审查中发现其他制定机关未对存在相同问题的规范性文件进行修改时，制定机关需要向备案审查机关提供不修改的理由说明书面文件，必要时需要当面向备案审查机关作汇报，接受备案审查机关的提问，最终由备案审查机关审查判断理由是否适当。二是备案审查机关审查发现制定机关的理由不够充分，本应参照修改但未修改的需要结合具体情况对相关单位和主要负责人追责。规范性文件制定机关故意或是重大过失规避对存在相同问题的规范性文件进行修改或废止，相关单位、负责人需要承担不利的法律责任；属于一般过失或是无法预料的，对存在相似问题的规范性文件未进行修改或废止的，相关单位和负责人一般不需要承担不利的法律责任。
五、总结与展望
没有审查效力规定的审查制度只是色厉内荏的“纸老虎”，在实践中难以充分发挥作用[33]。《备案审查决定》构造了“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”四阶层的构造，但全国人大常委会在设计这四阶层时并不是简单地并列关系，而是层层递进的关系，当然其制度刚性也是层层递进，构建起分层次的约束力制度，沟通意见和书面审查意见具有“参照约束力”，纠正撤销决定具有普遍约束力，形成“沟通—审查意见— ‘参照约束力’—纠正撤销决定—普遍约束力”的五阶层构造。当然，“参照约束力”还需要实践不断检验、完善和发展，随着备案审查实践的不断丰富，待时机成熟制定“备案审查法”时再将“参照约束力”纳入其中，是较为合适的方案。
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作者简介：苏正民，中南财经政法大学湖北地方立法研究中心研究助理，中南财经政法大学法学院2023级宪法学与行政法学硕士研究生，主要研究宪法学、立法学。
关键词：备案审查；参照约束力；普遍约束力；沟通审查意见
一、问题提出
效力问题是备案审查制度的“题眼”所在，是备案审查制度能否发挥作用以及发挥多大作用的关键之一。“进一步完善纠错机制，发挥常委会监督主体作用，增强制度刚性”是《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《备案审查决定》）提出的主要目标之一[1]，“坚持有错必究，增强备案审查制度刚性”[2]也是《备案审查决定》包含的核心内容之一。然而实践中出现了全国人大常委会作出沟通、书面审查意见后，有相同问题的规范性文件长期得不到修改的情形。例如，沈春耀主任在作2023年备案审查工作情况报告时专门提及，之前作出审查结果后要求修改的部分地方性法规将“按时交纳物业服务费”作为小区业主参选业主委员会成员的条件、将具有本地户籍或者居住证作为出租车驾驶员准入的条件等问题，在一些地方依旧存在类似的问题而没有修改，法工委接下来将继续督促相关地方修改[3]。已经纠正过的问题，全国人大常委会法工委还需要一次次地纠正，而具体负责备案审查工作的人员数量有限，需要审查的法规、司法解释数量繁多，“纠正一批又来一批”是对备审资源的一种浪费，使备案审查主体难以聚焦核心问题进行实质性审查。因此，亟需在理论上、规范上、实践中确立备案审查的效力，尤其是对存在相同问题的规范性文件制定主体的约束力问题。
近年来，备案审查实践激发了学界的理论创新活力，学界从多重角度对备案审查开展了深入研究。研究成果主要涵盖了备案审查与合宪性审查的关系与衔接，备案审查制度的历史梳理，备案审查的地方实践，备案审查制度的标准问题，备案审查结果的效力问题等内容。具体到效力问题，当前学术研究的焦点集中在备案审查结果的追溯效力问题上。具体而言，当某一规范性文件经过备案审查，若其最终被修改或废止，那么此前依据该文件制定的相关文件、执行的行政措施以及据此作出的司法判决，其法律效力是否因此受到影响或失效[4]。而对于备案审查结果的约束力即规范性文件经过备案审查后被修改或者撤销，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关是否应当修改或者废止的研究较为单薄。张翔提出，《备案审查决定》第十四条第二款直接赋予了纠正和撤销类备案审查结果以普遍约束力，通过体系解释、目的解释的方式得出柔性的沟通和书面审查意见也具有普遍约束力[5]。黄明涛、张梦奇提出，需要确立全国人大常委会作出的备案审查决定的先例约束力，地方人大对存在相同问题的规范性文件进行备案审查时，需要遵循全国人大备案审查决定的先例[6]。然而，作为规范和现实层面都是柔性手段，以及属性上属于内部文件的沟通、书面审查意见是否具有刚性的对外普遍约束力和先例约束力，仍需仔细斟酌和商榷。
二、沟通、审查意见约束力之初构
2023年12月29日，全国人大常委会审议通过了《备案审查决定》，这是自党的十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的指导精神以来，全国人大常委会对备案审查制度10年来工作经验的梳理总结和确认的结果。《备案审查决定》构建了从沟通到审查意见，再到纠正撤销决定，最后落脚到普遍约束力的四阶层结构，《备案审查决定》直接赋予了纠正和撤销决定普遍约束力，但并未直接涉及实践中最为常见的沟通、审查意见的约束力问题，因此有必要从其性质属性、规范解释、实践现状入手对其是否具有普遍约束力进行研究和分析。
（一）《备案审查决定》赋予纠正撤销决定普遍约束力
《备案审查决定》第十三条和第十四条共同构建了“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”的四阶层构造。第一，若备案审查机关在审查法规或司法解释时，发现其存在合宪性、合法性或者适当性问题时，应及时与制定机关开展沟通、交流以及协商，引导其主动对相关文件进行修订或废止。为确保效力，制定机关需以书面形式提交具体的修改或废止方案及时间表。第二，备案审查机关有权向法规或司法解释的制定机关出具书面审查意见，为了增强书面意见的约束力，《备案审查决定》要求制定机关应在两个月内反馈处理措施。第三，全国人大专委会和常委会的工作机构可以向常委会委员长会议提交纠正或撤销规范性文件的议案或建议，并由委员长会议决定是否提交至常委会，由常委会作出最终决定。鉴于全国人大及其常委会作为我国最高权力机关，其所作出的决定具有无可争议的权威法律效力[7]，制定机关必须遵守，因此此处《备案审查决定》未作相关保障效力的规定。第四，全国人大常委会依法作出纠正或者撤销的决定，具有对外的普遍约束力，其他制定机关需要主动修改存在相同问题的规范性文件。
“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”环环相扣，每一环节均有保障备案审查结果得到落实的直接或间接规定，体现了全国人大常委会加强备案审查制度刚性的立法原旨。该四阶层不是并列关系，而是有着先后逻辑顺序的，且制度刚性是逐级加强的，最终落脚到纠正和撤销决定的普遍约束力上。当制定机关在备案审查机关发出书面审查意见之后仍不修改，或是在两个月内仍没有提出书面的处理意见时，全国人大常委会法工委就可以通过委员长会议提请常委会作出直接纠正或者撤销的决定。纠正撤销决定环节制度刚性进一步加强：首先，作出决定的主体从法工委变成了最高权力机关的常设机关——全国人大常委会；其次，作出的决定是单方性的，不允许制定机关再有任何退步或是“讨价还价”的空间；最后，当全国人大常委会作出了直接纠正或者撤销的决定后，不仅是该规范性文件的制定机关，其他规范性文件制定机关也受到了该审查决定的约束，即存在相同问题必须自行进行修改，因此学者把这称为普遍约束力。
（二）沟通、审查意见不具备普遍约束力
“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”构造的最终落脚点是普遍约束力，使纠错范围逸脱出了“备案审查主体—规范性文件制定主体”两者内部，对其他规范性文件制定主体也产生了约束力。从文义解释角度分析《备案审查决定》，其只直接赋予了纠正撤销决定以普遍约束力。《备案审查决定》第十四条第二款能否通过体系解释、目的解释涵盖第十三条，得出沟通、审查意见具有普遍约束力的结论。如果不能，又该如何解决实践中面临的“纠正了一批又来一批”的问题以及“备案审查人员精力的有限与备案审查规范性文件日益增多”的矛盾。
1.应然层面：沟通、审查意见的性质属性与约束力规范分析
（1）沟通、审查意见的性质属性：内部文件
要确定沟通、审查意见是否具有普遍约束力，首先要分析清楚其性质属性。沟通是依据备案审查工作中的实践经验总结提炼的，《备案审查决定》对其进行了规定。通过沟通和协商督促制定机关修改存在问题的规范性文件，实践表明此方法在备案审查过程中是一种广泛采用且成效显著的策略[8]。沟通在实践又细分为沟通和协商两个环节，当备案审查机关发现规范性文件存在违法或不适当等问题时，会与制定机关说明情况和交流意见，此时制定机关也可以向备案审查机关说明情况，因为备案审查机关毕竟不是制定机关，无法直接了解制定机关在制定该规范性文件时的具体考量。在双方达成共识，认同确实存在需改正的问题时，将进一步展开协商，共同探讨解决问题的具体方案，包括处理的具体方式、步骤、手段以及实施的时间安排等[9]。沟通成为解决规范性文件合宪性、合法性和适当性问题的主要渠道之一，归根到底是因为其符合我国的政治传统和国情，无论是备案审查机关还是制定机关，都是在党的领导下分工开展备案审查工作，这和西方三权分立之下，审查机关和制定机关之间相互制约、对抗是存在本质性不同的。沟通有很多好处，既能够有效解决规范性文件中存在的问题，充分保护制定机关的积极性，还能够降低双方因“对立”所引发的负面效应，促成法律效果与社会效益的和谐统一。但是，沟通并不意味着毫无约束力，首先沟通的机关是全国人大常委会法工委，其次《备案审查决定》还提出了“制定机关需要书面明确地提出处理计划和时限”的要求，并且审查只是“中止”，不是“终止”。但沟通本质上是备案审查机关和制定机关之间内部“私密”地沟通和协商，不具有外部性，只能约束彼此，甚至约束彼此都还需要靠制定机关自身的自觉性。
书面审查意见是审查机关与制定机关沟通无果之后，通过书面方式向制定机关传达审查意见，并促使该机关主动修改或废止存在问题的规范性文件的一种纠正措施[10]。书面审查意见虽然仍被归纳到柔性建议之中，但其约束力和制度刚性相较于沟通方式得到了较大加强。一是书面审查意见是全国人大常委会法工委作出的正式文件，通过官方途径提出。二是法工委在提出书面审查意见时，不再与制定机关进行意见交流，而是直接指明问题所在，并明确提出修改或废止的具体要求。三是制定机关在接到备案机关提出的书面审查意见后，应在两个月内提交书面处理方案。四是若制定机关对书面审查意见未予理会或未按规定进行相应修改或废止，法工委将提请全国人大常委会作出具有法律约束力的纠正或撤销决定。尽管书面审查意见在形式上更为正式，其制度刚性亦更为显著，但其仍然是制定机关和备案审查机关两个机关之间内部的事情，不具有外部性，只能约束彼此。因此，无论是沟通还是审查意见的性质都是备案审查机关与制定机关间的内部文件。
备案审查机关与制定机关之间的内部文件，这是沟通和审查意见的性质属性。沟通和审查意见两种方式虽然都有一定程度的制度刚性和效力，但本质上都只是备案审查机关与制定机关之间的内部文件，不具有外部性，只能约束彼此。而纠正和撤销决定能够具有普遍约束力即对其他制定机关也有约束力的根本是，纠正和撤销决定是全国人大常委会依法作出的具有法律效力的决定，具有公开化、外部化的性质属性[11]。因此，从内部性文件性质出发，沟通和审查意见是不具有普遍约束力的。
（2）沟通、审查意见约束力的规范分析
规范层面《备案审查决定》并未直接赋予沟通和审查意见以普遍约束力。第十三条规定了沟通、书面审查意见和函告三种类型，但并未在该条中直接规定沟通、书面审查意见对其他制定机关也有约束力。直接规定普遍约束力的是第十四条，第十四条第一款中规定了依法作出纠正和撤销决定，在第二款中规定“法规、司法解释被纠正或者撤销后，其他规范性文件存在相同问题的，制定机关应当及时修改或者废止”，直接赋予了纠正和撤销决定对其他制定机关的约束力。按照通常的文义解释，无法将第十四条第二款的效力跨越条款涵盖到第十三条的，即使运用体系解释、目的解释等解释方法来论证也是过于牵强的，无法得出沟通和审查意见具有普遍约束力。从原旨主义角度出发，综合立法者相关的介绍、说明以及决定的理解与适用，也并未特别提示第十三条的沟通、审查意见具有第十四条第二款的普遍约束力。
2.实然层面：沟通、审查意见约束力的实践现状
法规、司法解释的备案审查机关是我国的最高权力机关，其作出的沟通、审查意见不仅能够约束制定机关，对其他制定机关也有一定政治和事实上的约束力。我国实行的是人民代表大会制度，全国人民代表大会及其常委会行使国家的最高权力。政府、监察委员会、法院、检察院均由人民代表大会产生，并向其负责，这与西方的“立法、司法、行政”三权分立与制衡机制是有着本质上的区别。习近平总书记在中央人大工作会议上提出了对新时代人大“四个机关”的定位和要求[12]，人大是工作机关，还是权力机关、代表机关和政治机关。因此，沟通和书面审查意见虽是由全国人大专门委员会或者常委会工作机构作出的，但从实践层面而言其作出的沟通、书面审查意见对于制定机关和其他制定机关而言还是具有相当的权威性。例如，基本上存在问题的规范性文件在沟通和审查意见阶段就自行纠正了问题，至今全国人大常委会还没有一例直接纠正和撤销备案审查决定，未来出现的可能性也比较小；此外每年的备案审查工作情况报告发布后，不少地方都会及时跟进，将存在相同问题的规范性文件纳入修订计划。
究其原因，一是基于全国人大常委会在国家结构中的权威地位；二是在贯彻合宪性审查、备案审查的坚定政治意志下，和在审查“是否符合党中央的重大决策部署和国家重大改革方向”这一项内容下，备案审查的结果具有较高的权威性[13]；三是基于全国人大常委会法工委在沟通、审查意见中提出的问题都是较为严重的合宪性、合法性，以及适当性等方面的问题，其已经严重影响了国家的法制统一。基于以上三个实践中的政治和现实因素考虑，在实践当中，提出沟通或者审查意见后制定机关会及时修改，若该沟通函件或者书面审查意见被全国人大常委会以工作报告、指导性案例等方式公开，存在相同问题的制定机关基于政治和现实因素的考虑也会对规范性文件作出修改。
然而，这种对其他规范性文件制定机关的事实上的约束效力是有限的，呈现出一种“弱约束力”的局面。“此前曾出现有的案例在备案审查工作报告中被重复提起，侧面说明制定机关拖着没改”，实践运行之中，沟通、审查意见的约束力对存在问题的规范性文件制定主体尚且有限，刚性不足，对其他存在相同问题的规范性文件制定主体的约束力就更为有限。究其缘由，目前全国人大常委会的备案审查结果在数量上、内容上、说理论证上都存在较为明显的公开性不足的问题[14]，其他制定机关难以对照参照。与此同时，由于没有规范上的强制力、归责性，加之规范性文件立改废的程序较为烦琐，其他制定机关修改的主观意愿并不强烈，甚至呈现出一种惰怠的现象。
三、不赋予沟通、审查意见普遍约束力之考量
应然层面基于性质属性与法教义学解释，得出结论是沟通和审查意见不具有对外的约束力；实然层面基于政治和现实因素的考虑，得出结论是沟通和审查意见对外具有一定约束力，但约束力较弱，主要依靠备案审查机关的权威性与其他制定机关的“自觉性”。未来在构建沟通、审查意见的对外约束力之时，是否需要补强这一现状，赋予其普遍约束力呢？
（一）不应赋予普遍约束力
《备案审查决定》不直接赋予沟通和审查意见对外的普遍约束力，有着其深刻的思考。笔者认为，虽然现实中面临着“纠正一批又来一批”的困境，但基于以下因素考虑，不应赋予沟通、审查意见与纠正和撤销决定相同的普遍约束力。
一是备案审查存在立法的一致性与地方立法创造性之间的张力。“由于与上位法相抵触，多件地方性法规被宣告存在立法瑕疵而应予相应处理……引发人们对央地立法紧张关系加剧以及央地利益配置关系失衡的担忧。”[15]备案审查的立法一致性与地方立法的创造性犹如跷跷板上的双方，有时偏向立法一致性，有时偏向立法创造性，有时也会处于平衡状态。虽然备案审查制度对于维护国家法制的统一和法律的正确实施具有重要意义，但如果一味地赋予所有备案审查结果以普遍约束力，可能会对地方立法产生消极影响，例如限制地方立法的自主性、损害地方立法的效力、增加立法风险以及影响地方治理效率。因为地方立法本身就是各地结合实际情况、特殊情况制定的立法，不可能要求全国各地都一致。因此，可能出于不过分侵犯地方立法的自主性、创新性的考虑，在出台《备案审查决定》之时，选择了非常谨慎的做法，并未直接赋予沟通、审查意见以普遍约束力。
二是沟通和审查意见不够公开，属于内部的一事一议。沟通和书面审查意见都是备案审查机关和规范制定机关之间内部的“私下”的交流，并未完全对外界公开。按照法律效力的基本理论，一个决定要想对外发生效力，首要就是具有公开性。目前，可公开获取的备案审查案例及其审查结果主要来源有以下四种，一是年度案例。自2017年12月份起，全国人大常委会已建立起一项年度惯例，即定期听取并审议当年度备案审查工作的报告。这些报告中，精选的备案审查案例成为历年报告的核心焦点和关键构成要素。二是出版的书籍《规范性文件备案审查案例选编》。三是微信公众号案例，自2021年4月19日起，全国人大常委会法工委法规备案审查室正式开通了“备审动态”微信公众号，并开始定期发布备案审查案例，案例信息公开披露进入了一个新的阶段。四是引入指导性案例机制，自2022年起，法工委着手探索构建备案审查案例的指导体系，旨在定期推出具有广泛指导性和参考价值的典型案例，至今已公布4批共11件指导案例。通过这些途径公开发布备案审查案例，推动了备案审查工作逐步显性化、公开化、常态化，但是这些公开方式的法效性显然不足[16]。例如，公开的备案审查结果存在只是简单地阐述了审查结论和结果、关键的说理和论证部分不够充分、论证时逻辑性不足、关键问题并未理清等问题[17]，导致其他规范性文件制定机关难以对照是不是“相同情况”，同时还存在对审查事项分析不全面、案例缺乏统一格式标准等问题[18]。
三是作出沟通和审查意见的机关职权和地位权威不足。备案审查机关虽是全国人大常委会，但具体承办负责的是全国人大常委会的工作机构，具体作出沟通、审查意见的是法规备案审查室[19]。赋予纠正和撤销决定以普遍约束力是《备案审查决定》的一大创新和亮点，但从全国人大及其常委会的地位和职权是能够直接推断出来的，即全国人大常委会依法作出的决定是具有法律效力的[20]。但是，从理论上职权上分析，无法得出全国人大常委会法工委作出的决定具有和全国人大常委会作出的决定相同的法律效力的结论。并且，无论是法规备案审查室还是法工委，其都是全国人大常委会的内部机关、内部机构、工作机构，没有独立的主体资格。由一个内部机构作出的备案审查意见去约束具有独立主体资格的立法主体，其权威性大打折扣。此外，地方性法规的制定主体都是各地的人大及其常委会，是民意机关代表地方人民作出的立法，是多数人作出的，全国人大常委会法工委作为内部的工作机构，能否赋予其沟通、审查意见以普遍约束力，而要求其他制定机关（民意机关）修改呢？这也是值得深入思考和讨论的。
四是基于我国的现实情况考虑。普遍约束力是备案审查结果约束力中最为刚性的效力，在使用过程中应严格限制，绝不能轻易动用。沟通和审查意见是较为柔性的处理手段，是符合中国现实的制度，是具有高度中国特色的宪法和法律监督制度[21]。一项制度能不能落地，必须充分尊重、考虑和理解一国的政治传统、现实情况、历史文化、特殊国情，否则只会是空中楼阁、无根之源。如果从沟通协商一开始就赋予柔性的备案审查意见以刚性十足的普遍约束力，首先会对地方立法的特色性与创新性产生消极影响，其次是实践中普遍约束力难以得到执行，使其沦为形式，最终还会反噬全国人大常委会的权威性。
（二）应当赋予适当的对外约束力
从理论和现实层面都不应赋予沟通和审查意见以普遍约束力，但如果这两种最常见的备案审查结果不具有任何对外的约束力，只对规范性文件制定机关具有约束力，那么将难以解决现实中备案审查制度面临的“备案审查精力有限但法规、司法解释近乎无限”“纠正一批又来一批”的难题与困境。
现实中面临着“案件多人数少”的张力问题，亟需确定对外约束力。随着立法法将立法权赋予更多的主体，2015年修法将拥有地方立法权的主体从49个扩充为273个，2023年的立法法修改进一步扩宽了地方可以立法的领域。在2023年立法法修订之前，设区的市的立法权被限制在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护这三个特定领域。修订后，环境保护范畴被扩展为生态文明建设，这实际上是对立法权限的一种拓宽。同时，此次修法还增设了基层治理这一新的领域，而基层治理作为一个广泛而抽象的概念，涵盖了众多具体内容[22]。再加上监察法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规的扩容，全国人大常委会备案审查的立法主体在短短几年就有较大的扩容和增加。但是负责具体备案审查工作的备案审查室只有15个人左右[23]，仅仅2023年备案审查室需要审查的案件累计就有4439件[24]，人均一天需要审查和处理1.2件，加之部分规范性文件还需要长时间的沟通、协商、讨论，审查供给与审查需求之间存在严重的不平衡，而一味地增加人员不是根本的解决之道。
“纠正一批又来一批”的现象依旧存在，耗费了备案审查机关的大量精力，还削弱了全国人大常委会的权威，与“有错必纠”“增强制度刚性”的宗旨和目标不相符。例如，2020年，全国人大常委会法工委对五个地级市的出租车管理规定进行了备案审查，发现这些规定中关于驾驶员户籍的限制，与党中央推行的改革精神不相符。在法工委提出了修订建议的备案审查结果后，2021年9月5个城市均已对原有条例进行了必要的修订[25]，但是一年后学者对其他9个地级市的出租汽车管理条例中户籍限制的规定再次提出审查建议，法工委开展备案审查后要求这9个地方对立法进行修改完善。然而，在法工委两次集中提出备案审查意见，并将相关案例纳入《规范性文件备案审查案例选编》一书以及全国人大常委会2020年备案审查工作情况报告之后，2023年全国人大常委会法工委备案审查室在整理分析中发现，除了已提及的地区外，还有地方出租车管理规定存在类似问题。备案审查室亦表示，将继续推动这些地区尽快进行相应的修改工作。此外2022年的备案审查工作情况报告也提及，存在“地方自行规定‘水能资源开发利用权’”“不加区分地将业主拒付物业服务费、物业维修资金等不履行业主义务行为同业主行使共同管理权挂钩”等类似问题的部分地方性法规还未进行修改，法工委还在进一步梳理研究，推动修改[26]。这些相同问题一而再、再而三地出现，需要法工委一次次地单独纠正，归根到底还是法工委沟通、审查研究的对外约束力不足。
目前，沟通、审查意见对其他制定机关只有一定的政治和事实约束效果，没有法律效果，政治和事实效果在一定程度上确实有效力，但约束力较为有限，例如出租车司机户籍的问题，就出现了“屡教不改”的现象。沟通、协商等柔性方式在实践中很重要，但也要适当增强制度刚性，且增强沟通、审查意见的制度刚性与继续坚持柔性的沟通、协商、审查意见为备案审查的主要渠道并不冲突。因此，有必要赋予沟通、审查意见一定的对外约束力，长出牙齿、形成合力，有类似问题的制定机关应结合自己具体情况主动修改，以减轻备案审查机关的审查负担，使备案审查机关能够将审查精力用在其他更重要的问题上。
四、沟通、审查意见约束力之重构
沟通、审查意见不应具备直接纠正和撤销类型所具备的普遍约束力，但应当赋予其适当的对外约束力才能解决“案多人少”“纠正一批又来一批”等现实面临的必须解决的问题。这种适当的对外约束力应是什么性质的约束力，首先需要考虑制度刚性应弱于普遍约束力，其次需要赋予其他规范性文件制定机关一定的协商、沟通空间，此外还需要完善沟通、审查意见的外部化机制，最后需要明晰“相同情况”“相似情况”判断标准与效力保障方式。
（一）赋予沟通、审查意见以“参照约束力”
笔者认为可以充分借鉴最高法和最高检每年发布的指导性案例的效力，“最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照”，赋予沟通和审查意见以“参照效力”。“参照约束力”不同于普遍约束力的必须强制修改，“参照约束力”意味着其他规范性文件制定机关发现自己制定的规范性文件存在与全国人大常委会法工委之前已经作出并且公开了的沟通、书面审查意见存在相同的问题时，应当结合地方实际参照修改；存在相似问题时，可以类推适用修改；例外情形下，有正当理由认为根据地方的实际情况个案衡量判断之后不需要修改的可以不修改。为保证“参照约束力”的效力，还需要为其制定保障措施。
“参照约束力”与普遍约束力之间刚性强度不同，普遍约束力是必须适用，而“参照约束力”是自主判断后应当适用，例外下也可以不适用，因此引入“参照约束力”并不是普遍约束力的套壳，单纯的文字概念游戏。为了更为具体地明晰二者之间的差别，此处可以借鉴参考行政诉讼领域的“适用”与“参照”。在行政诉讼中，普遍认同的观点是“适用”意味着人民法院在审理行政案件时，必须无条件地应用法律和法规，没有自由裁量的余地，不得拒绝执行；“参照”则指人民法院在审理行政案件时，对于规章有选择性地采纳，对于符合法律、法规规定的规章应予以采用，并以此作为判断行政行为合法性的依据；而对于那些与法律、法规的规定及其精神原则不符的规章，人民法院有权决定不予采纳和适用[27]。“参照约束力”与普遍约束力之间的区别就在于，普遍约束力是全国人大常委会作出的具有法律效力的决定，其他存在相同问题的规范性文件制定机关必须适用，应当及时修改或废止相关的规范性文件，其他制定机关没有选择权，更不能拒绝修改或废止。而“参照约束力”是由全国人大常委会法工委作出的适当外部化后的柔性意见，其他规范性文件制定机关应参照适用，对判断后存在相同情况的应当结合当地实际情况修改或废止，存在类似情况的可以类推适用；即使存在相同或者类似情况，其他制定机关有合理、正当理由的也可以例外不适用，不修改或废止相关规范性文件，因此其他规范性文件制定机关结合当地实际具有一定的判断权和选择权，并不是一定参照。但如果其他规范性文件刻意规避，不参照相同情况的公开化、外部化的沟通、审查意见，“参照约束力”也设定了一定的保障措施，避免其流于形式。
习近平总书记强调，“我国哲学社会科学应该以我们正在做的事情为中心，从我国改革发展的实践中挖掘新材料、发现新问题、提出新观点、构建新理论”，赋予沟通、审查意见以“参照约束力”而不是与纠正和撤销决定相同的刚性较强的普遍约束力是符合我国现阶段备案审查实践的特征和要求的。即，采用多元化策略稳妥处理规范性文件中的违宪违法行为，在确保法治一致性的同时，需防止引发不利的社会效应。这体现了具有独特“中国风格”和“中国特色”的宪法监督与备案审查制度的理论框架[28]。
（二）沟通、审查意见“参照约束力”的具体运用
1.“参照约束力”的生效时间：沟通、审查意见外部化与公开化时
沟通、审查意见作出后并不随之直接产生对外的“参照约束力”，因为此时沟通、审查意见的性质属性仍是备案审查机关与规范性文件制定机关之间的内部文件，仅有“一事一议”的效力。因此，当沟通、审查意见外部化和公开化，将内部双方或者是有限主体之间的文件转化为外部公开一般化的文件时，其“参照约束力”才能生效。如果没有这一外部化、公开化的制度，沟通和书面审查意见就只能是约束备案机关和制定机关之间的内部文件，原则上没有办法被其他制定机关所知悉，对其他制定机关没有“参照约束力”。
现行机制下，已经有了备案审查案例的公开制度，但这些公开方式的法效性不足，仅凭这些公开制度还不足以使沟通意见和书面审查意见具有或者充分发挥其参照约束力。指导性案例机制与最高人民法院颁布的指导性案例所具有的“应当参照”效力之间还存在显著差异。《备案审查决定》中三次出现“案例”二字，涉及两条条款，即第十九条“加强工作联系指导”和第二十条“加强理论研究和宣传工作”，与此同时法工委在公布备案审查指导案例时特别在开篇说明“对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义……供工作中参考”。因此，现行的指导性案例更多是一种借鉴、参考、工作联系指导和供理论研究、宣传的作用[29]。
对此，首先，可以依据立法法第一百一十三条和《备案审查决定》第十九条、第二十条的规定，对所有的沟通和书面审查意见予以记录、编号和分类整理，并通过公报、指导性案例或其他合适的方式由全国人大常委会公布出来，公布之后就具有一定的法律效力[30]。其次，还需要固定备案审查意见的格式，至少应包含备案审查启动方式、审查对象（包含被审查的规范性文件名和具体的审查条款）、被审查对象的论证说明过程（争议事实和问题争点等）、审查意见这几项。然后，在论证过程中应适当增加公众参与度。在主动审查阶段，可通过举办专家研讨会，积极吸纳相关领域专家的见解；在依申请进行的审查中，应听取提交审查建议的公民及组织的观点；若审查事项涉及民众福祉或具有广泛影响，还需通过公开渠道征集公民意见，以进一步拓宽公众参与的渠道[31]。最后，公布案例时一定要有非常充分的论证过程，这是沟通和书面审查意见外部化的关键核心，而绝不能只是给出最终的判断和审查意见，否则其他制定机关无法判断什么是“存在相同情况”“相似情况”，无法判断是否具有“参照约束力”。因此，将沟通、书面审查意见以规范化、系统化、制度化的方式公开，理应成为提升和完善备案审查流程及其效力的关键举措之一[32]。
2.“参照约束力”的审查标准：相同情况、相似情况
如何认定规范性文件存在相同情况或是相似情况，这既是“参照约束力”的核心内容，也是普遍约束力的核心内容。但普遍约束力直到2023年12月底《备案审查决定》通过后才确立，且只直接赋予了纠正和撤销类以普遍约束力，加之此后无论是备案审查指导案例，还是2024年备案审查工作情况报告案例都较少，且发布时间较晚，因此实践中没有充足的案例为“相同情况”“相似情况”的标准提供经验指导。此外，学界对此也没有专门深入的相关研究。
首先，判断规范性文件是不是相同领域，如果不是相同领域的规范性文件，可以考虑排除。例如，客运出租车管理条例与网约车管理条例：虽然客运出租车和网约车在服务方式和运营模式上有所不同，但它们都属于出租汽车行业管理领域，因此属于相同领域，可以做进一步比较。轨道交通管理条例与客运出租车管理条例：轨道交通管理条例与客运出租车管理条例分别针对的是城市轨道交通和出租汽车行业，虽然它们都是城市交通系统的重要组成部分，但各自的管理对象、管理内容和目标都有所不同，属于不同的管理领域，因此原则上不能做进一步比较判断。
其次，对规范性文件的位阶和内容进行比较。一是相同领域、相同位阶、相同内容的规范性文件需要进行形式判断，可以认定为相同情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款属于相同情况。二是相同领域、不同位阶、相同内容的规范性文件需要进行形式判断，可以认定为相同情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B省的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款属于相同情况。三是相同领域、相同位阶、不同内容的规范性文件需要进行形式判断+实质判断，需要对不同内容的相似度进行具体分析，如果内容差距较远，就不能认定为相似情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机社保限制条款，一个是针对出租车司机的户籍限制，另一个则是社保限制，这两者均构成对出租车行业就业的地域性歧视。经过实质性判断分析，可以认定这两种情况属于相似情况。四是相同领域、不同位阶、不同内容的规范性文件需要进行实质性判断，结合具体情况具体判断，但一般认为不是相似情况。例如，A市（地级市）的客运出租车管理条例中的出租车司机户籍限制条款与B省的客运出租车管理条例中的出租车司机社保限制条款，一般不认为是相似情况。
最后，实质性判断过程中，还需要结合规范性文件被修改的理由是《备案审查决定》中的哪一种或几种，需要对合宪性、合政策性、合法性、适当性问题具体分析。此外，若规范性文件制定机关对是否存在相同或类似情形存有疑虑，可借助法律咨询等途径，向全国人大常委会提出咨询，以获取相应的答复和回复。
3.“参照约束力”的例外情形与效力保障
“参照约束力”与普遍约束力的区别之一在于，其赋予了其他规范性文件制定机关一定的判断权与选择权，其他制定机关在对比沟通、审查意见后，有正当理由认为根据地方的实际情况个案衡量判断之后不需要修改的可以不修改。
正当理由可以包含这些内容：一是情势重大变更，其主要适用于合政策性和适当性的判断之中。首先，中央政策及国家重大改革方向的调整，能够为制定机关在评估“实际情况是否发生显著变动”时提供明确的指导，例如中央对计划生育政策和延迟退休政策作出调整后，此前按照调整前的政策作出的相关沟通、审查意见对存在相同问题的其他规范性文件，可以例外不适用。其次，“因现实情况发生重大变化而不宜继续施行”本身就是备案审查中适当性审查的标准之一。适当性判断涉及适当性审查、必要性审查和均衡性审查，这些审查内容会根据社会现状的变化而随之变化，尤其是现实情况发生重大变化后，再继续适用之前的备案审查结果本身就是对适当性审查的违背。二是沟通、审查意见不符合当地实际情况，适用将产生消极影响。备案审查制度要求的立法统一性与地方立法的创制性之间存在一定的张力，但全国人大常委会的法律监督和备案审查绝不是阻碍地方立法的创制性和创新，而是为了维护法制统一，两者并不冲突。因此，当沟通、审查意见不符合当地的特殊实际情况时，可以例外适用，但为了防止地方保护主义、部门保护主义等，需要对此种例外不适用的类型进行严格的限制。例如不允许对合宪性、合法性问题作出不适用的判断；对比内容应限制在不违背上位法的地方立法创新之中；制定机关还需要逐级向全国人大常委会上报不适用的情况说明，在请示全国人大之后才能免除约束的义务。
此外，还需要对“参照约束力”的效力保障作出规定。“参照约束力”制度刚性相较于普遍约束力有限，但并不代表没有刚性，为防止其他规范性文件制定机关借“不相同”“不相似”和“例外情形”规避修改或废止有问题的规范性文件，有必要对其效力保障作出规定。一是备案审查机关通过主动审查、依申请审查或专项审查中发现其他制定机关未对存在相同问题的规范性文件进行修改时，制定机关需要向备案审查机关提供不修改的理由说明书面文件，必要时需要当面向备案审查机关作汇报，接受备案审查机关的提问，最终由备案审查机关审查判断理由是否适当。二是备案审查机关审查发现制定机关的理由不够充分，本应参照修改但未修改的需要结合具体情况对相关单位和主要负责人追责。规范性文件制定机关故意或是重大过失规避对存在相同问题的规范性文件进行修改或废止，相关单位、负责人需要承担不利的法律责任；属于一般过失或是无法预料的，对存在相似问题的规范性文件未进行修改或废止的，相关单位和负责人一般不需要承担不利的法律责任。
五、总结与展望
没有审查效力规定的审查制度只是色厉内荏的“纸老虎”，在实践中难以充分发挥作用[33]。《备案审查决定》构造了“沟通—审查意见—纠正撤销决定—普遍约束力”四阶层的构造，但全国人大常委会在设计这四阶层时并不是简单地并列关系，而是层层递进的关系，当然其制度刚性也是层层递进，构建起分层次的约束力制度，沟通意见和书面审查意见具有“参照约束力”，纠正撤销决定具有普遍约束力，形成“沟通—审查意见— ‘参照约束力’—纠正撤销决定—普遍约束力”的五阶层构造。当然，“参照约束力”还需要实践不断检验、完善和发展，随着备案审查实践的不断丰富，待时机成熟制定“备案审查法”时再将“参照约束力”纳入其中，是较为合适的方案。
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作者简介：苏正民，中南财经政法大学湖北地方立法研究中心研究助理，中南财经政法大学法学院2023级宪法学与行政法学硕士研究生，主要研究宪法学、立法学。
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