【人大研究杂志】延伸备案审查工作“触角”──加强乡镇街道规范性文件备案审查工作的研究与思考

　　内容摘要：在推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的历史进程中，备案审查独特的制度优势和功能作用日益彰显。围绕党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，乡镇街道规范性文件是备案审查覆盖所有监督对象、维护国家法治统一的“最后一公里”。近年来，各地在加强乡镇街道规范性文件备案审查上作了一些有益探索，成为推动法规制度修改完善的实践来源。总结和梳理当前存在的问题，研究完善途径，对于完善备案审查制度体系、增强备案审查实效具有重要意义。
 
　　关键词：备案审查;乡镇街道规范性文件;制度;创新
 
　　规范性文件备案审查是具有中国特色的宪法监督制度，其植根于人民代表大会制度的深厚土壤，一头连着捍卫国家法治的宏大使命，一头系着守护民众权益的细节关怀。近年来，党中央高度重视备案审查工作，多次就加强备案审查工作作出部署、提出要求。2022年，党的二十大提出完善和加强备案审查制度。2023年，全国人大常委会历史性地就完善和加强备案审查制度专门作出决定。2024年，党的二十届三中全会再次强调完善备案审查制度。可以说，备案审查工作已经进入了新的历史起点。2023年起，浙江省在全国人大常委会法制工作委员会的指导和支持下，开展了乡镇街道备案审查的试点工作。两年多来，浙江各地积极探索推进乡镇街道备案审查工作，延伸备案审查工作“触角”。为此，台州市人大常委会多次开展了乡镇街道规范性文件备案审查专项调研。但总体来说，该领域法律制度不够完善，理论研究稍显欠缺，实践探索徐徐展开，本文通过分析当前存在的问题、探究完善路径，以期对推进该项工作有所裨益。
 
　　一、缘起：开展乡镇街道规范性文件备案审查的必要性探析
 
　　一是维护国家法治统一之需。习近平总书记指出，维护国家法治统一,是一个严肃的政治问题。中国特色社会主义法治体系是统一而分层的，在宪法、法律之下，有数量庞大的行政法规、地方性法规和政府规章等等。而规范性文件地位特殊，它虽独立于立法法规定的“法”的形式之外，但位于我国法治体系“金字塔”的底端，和法律法规、规章等有许多共同点，都是国家机关经过特定程序制定，在一定的时间、范围内对人民群众的权利义务产生影响，向社会公开发布的特殊文件。规范性文件作为各级政府行政管理的有效依据，特别是在没有立法权的区县、乡镇一级，承担着施政、管理、执行法律法规和上级政策等重要职能，发挥着不可替代的作用。一旦发生与上位法相抵触或不能很好衔接的问题，不仅影响上传下达、政令统一，损害国家机关形象，更无法保证宪法法律权威，影响我国法治体系的系统性、整体性和协同性。因此，只有把包括乡镇街道在内的所有规范性文件都纳入备案审查范围，及时撤销和纠正违宪违法的规范性文件，国家法治统一才有可靠保障，全面依法治国才有坚实基础。
 
　　二是推进政府依法行政之要。依法行政强调行政机关的行政活动必须在“法”的框架内进行，确保行政活动的合法性、公平性和效率性。从台州市近几年的法治政府建设情况来看，基层政府的法治意识相对薄弱，乡镇街道作为被告的行政案件占行政案件总数的40%左右，且较往年呈上升趋势。乡镇一级政府因违法行政而出现信访、行政争议、行政败诉的情况相对较多。据了解，浙江省2023年一审败诉的行政诉讼案件中，乡镇街道败诉占全部败诉案件的66.38%，且许多案件与规范性文件相关。基层政府制发规范性文件较为随意，在进行行政决策、制发规范性文件时，盲目追求结果和效率而出现程序违法、内容违法等情况。因此，推进依法行政必须重点关注乡镇街道，通过规范性文件备案审查提高行政行为合法性。
 
　　三是保障群众合法利益之举。各级人民政府都享有对本行政区域内行政管理的规范性文件制发权，因而规范性文件比法律法规涉及面更广泛、内容更具体、规定更细致、操作性和灵活性更强，在地方的实际管理中，甚至发挥着比法律法规更重要的作用。特别是乡镇街道，直接与人民群众打交道，直接承担社区治理、环境整治、宅基地审批、征地拆迁等涉及人民群众切身利益的具体工作。所以说，越到基层的文件，对人民群众的影响就越直接。专项调研发现，乡镇街道规范性文件制定程序不规范的现象普遍存在，地方保护主义、违法设定行政处罚、行政强制等也时有发生。例如温岭某乡镇曾制定关于商务经济发展扶持政策的规范性文件，规定扶持奖补政策只适用于注册地在该乡镇的企业，后被该乡镇主席团审查发现予以纠正。因此，开展乡镇街道规范性文件审查工作，将为维护人民群众切身利益提供坚实的法治保障。
 
　　二、难题：新形势下乡镇人大备案审查工作的现实困境
 
　　规范性文件备案审查作为人大法律监督的重要内容，呈现的是一种越到基层起步越晚、能力越弱的“倒三角”现象，长期以来都是基层人大的监督“短板”。近年来，随着民主法制建设进程不断加快，规范性文件备案审查的重要性日益凸显，县级人大常委会的工作情况发生了巨大变化，制度机制建设不断完善，审查纠错力度不断加强。但是相对上级人大的备案审查已经“扬帆远航”，乡镇街道人大备案审查工作在浙江、广东等地试点，正处于“鸭子浮水”阶段。从台州市来看，两年多来，各地主动适应新形势新变化，积极开展相关工作，但总体蹒跚向前，情况较不平衡，有些地方至今还是“空白”。
 
　　难题一，制度上供给不足
 
　　曾经有人提出，备案审查属于人大监督职能之一，监督法仅规定了县级以上人大及其常委会的备案审查职能，乡镇街道人大开展备案审查工作于法无据。这个观点显然是错误的。从法理上来说，乡镇人民政府与上级一样，由同级人民代表大会产生，对它负责，受它监督。监督权当然与上级人大一脉相承。从具体法源上来说，地方组织法明确规定了乡镇人民代表大会有权撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令，规定了县级人大常委会可以在街道设立工作机构，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作。因此，乡镇街道人大开展规范性文件备案审查工作有明确的法律依据。2024年11月，浙江省人大常委会审议通过《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，赋予了乡镇街道开展备案审查工作明确的法律地位。但在调研中仍然发现，一是在制定过程中，乡镇街道规范性文件制定程序还不够完善，没有形成一套从文件起草、征求意见、研究讨论、公平竞争审查、合法性审查等全环节的规范制度，特别是针对涉及公众重大利益的，比如规划调整、拆迁安置办法、企业奖扶政策等事项，更亟待形成系列规范。二是在报送过程中，部分乡镇街道对规范性文件的范围界定不明，例如有些涉及具体行政政策的内容，应属政府文件而以党委名义发文，有些内容涉及群众切身利益的普遍性问题，应属于规范性文件应报而未报；也有部分乡镇报送备案不够及时，存在集中补报或者定期一次性集中报送的情况，没有遵守“三十日内报送备案”的要求；报备不规范的现象则更为普遍，对文件制定依据、制定过程说明不充分、不详尽和对文件主要内容的说明过于简单化，也有干脆连制定说明都没有的。三是在审查过程中，审查标准不明，几乎都是揪住合法性一个标准，没有深刻理解审查“适当性”这个标准，比如比例原则等审查鲜少触及；审查意见多半是建议修改，2024年全市仅2件提出修改，没有提出过撤销的议案。在提出修改意见后，对制定机关后续改正落实情况缺少跟踪监督，往往是“高高举起、轻轻放下”。
 
　　难题二，认识上存在误区
 
　　近年来，各级人大已将规范性文件备案审查摆在非常重要的位置，全国人大连续多年召开全国性的备案审查工作座谈会，公开备案审查报告和指导性审查纠正案例，全面加强备案审查工作宣传。但是，还是有观点认为，备案审查“可有可无”，觉得备案审查的定位是事后监督，文件已然实施，审或者不审意义不大，如果审出问题，反而不好处理。也有观点认为，备案审查“吃力不讨好”，规范性文件通常涉及行政管理中较为重要的领域，关乎党委政府中心工作，在文件已经施行的状况下，事后提出纠正审查意见，会影响政府公信力，也会损害人大与监督对象之间的关系，不利于整体工作推进。还有观点认为，乡镇街道的备案审查是“理想主义”，因为乡镇街道人大没有像上级人大一样相对独立，乡镇街道党委、政府、人大主要领导同属于一个领导班子，由人大去监督政府是“左手去打右手”，而且人大主要领导排在三者之末，人大不可能动真格去监督。因此在调研中，不难发现存在部分乡镇街道对规范性文件备案审查工作的重要性认识不够，集体研究部署该项工作的数量较少，许多乡镇每年报备数量还是个位数，甚至有的认为这是多余的工作任务，不求做得好，只求过得去。
 
　　难题三，保障上力量薄弱
 
　　规范性文件审查是一项专业性、知识性、法律性、技术性很强的工作，涉及面宽、工作量大、政策性强，要求审查人员熟悉相关法律法规，掌握相关专业技能，具备开阔的眼界。目前，乡镇街道备案审查人员几乎都是兼职的，审查力量不足是制约乡镇街道规范性文件备案审查工作推进最突出的问题。据了解，浙江省曾选取了覆盖11个设区的市，具有不同代表性的33个乡镇街道进行抽样调查统计，有超过95%的乡镇街道人大反映存在人手短缺、能力不足的困难。一方面，基层编制紧张，事多人少是常态，许多年轻人追求上进，趋利心态导致不愿长期从事难以出成绩的人大备案审查工作，人员流动性较大，缺乏对审查工作的深入研究，严重影响工作推进。另一方面，受专业所限，乡镇街道持有法律执业资格证、全日制法律本科的人员都是“香饽饽”，不仅数量少，而且被充实到或兼任其他“更重要”的岗位职务，有些日常文件的审查基本委托法律顾问、聘用律师进行。有些只要是涉法业务，就一肩挑起，既承担政府事前合法性审核，又承担人大事后备案审查。有些即使由人大工作人员从事审查工作，但独立审查能力较弱，在面对复杂的政策规定与庞杂的上位法依据时显得力不从心，开展比如制度建设、理论研究等提升性工作可能性微乎其微。此外，许多地方反映基层财政资金有限，进行培训学习的机会较少，委托第三方进行审查的经费也难以保障，原外聘律师和法律顾问的业务范围没有涵盖规范性文件审查，一定程度上影响了工作有效性。
 
　　三、进路：加强乡镇街道规范性文件备案审查工作的对策建议
 
　　完善和加强备案审查制度既是贯彻落实党中央决策部署的应有之义，也是全面推进依法治国的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。乡镇街道作为社会治理的“基础环”，必须直面现实困境，多措并举、多点发力，推动乡镇街道规范性文件备案审查工作打开新局面。
 
　　一是加强制度顶层设计。立治有体，施治有序。要真正发挥备案审查的重要作用，离不开机制的体系化构建。一方面，需要进一步强化统筹部署，提高对乡镇街道备案审查工作重要性的认识。这项试点创新工作，2023年全省整体部署，各市基本构建了市级人大统筹指导、县级人大联系推进、乡镇街道人大具体实施的三级组织工作体系。但是执行中还欠缺强有力的抓手。建议将法治政府建设和备案审查工作报告制度向下延伸，将乡镇街道人大规范性文件备案审查情况纳入县级法治政府建设评价体系，建立乡镇街道备案审查工作报告制度，县级人大常委会听取备案审查工作报告时，应当包括街道人大备案审查工作情况和指导推进辖区乡镇街道开展相关工作情况，乡镇人民代表大会听取乡镇人大主席团关于规范性文件备案审查工作情况报告，以促进各级认识共同提高。另一方面，需要进一步完善法律法规，夯实乡镇街道备案审查工作的法源基础。缺乏统一法规规范是造成各地工作方式和标准差异化的重要原因。监督法修改后，授权各省级人大常委会制定备案审查规定，建议各省级人大在制定或修改备案审查条例时，充实乡镇街道备案审查相关内容，增加“乡镇人民代表大会有权撤销乡镇人民政府不适当的决定和命令”，增加“乡镇人民代表大会、县级人民代表大会常务委员会在街道设立的工作机构（即人大街道工委）参照县级以上人大常委会对同级行政规范性文件开展备案审查工作”等规定。同时，建议明确乡镇街道人大开展备案审查的具体程序和要求，由乡镇人大主席团和街道人大工委履行备案审查工作职责，为乡镇街道人大推进工作提供科学指引。
 
　　二是加强队伍能力建设。九层之台，起于累土。队伍能力建设是做好备案审查工作的基础保障。备案审查工作的专业性和复杂性决定了一要落实人员保障，在梳理现有人员情况的基础上，适当调整法律专业和法务工作经验人员的职责，在上报公务员、事业编制人员招录计划时，适当增加法律专业比例。政府在安排财政预算时，应考虑必要的规范性文件制定、审查工作经费，为乡镇街道行政规范性文件合法性审核、备案审查委托第三方创造条件、提供保障。二要加强培训研讨。深化学习讲座机制，将备案审查工作纳入基层工作人员法治素养提升内容，市、县人大常委会应将备案审查纳入常委会专题讲座内容，开展案例或理论研讨、工作交流、业务培训等，组织乡镇街道人大相关人员积极提高认识、提升能力，共同推进各级规范性文件备案审查工作整体提升。三要巧借数字赋能。借助数字化手段不仅可以有效整理归集规范性文件的电子档案数据，而且有助于提高备案审查的准确性和全面性，也有利于基层审查工作质效和工作能力的提升。建立一个汇聚文件检索、电子报备、智能审查等功能于一体，同时包括案例交流、数据分析、线上学习模块的综合数字化应用平台，有效发挥数字化平台的信息共享、资源整合作用，实现备案审查工作“一贯到底、一屏掌控”。四要完善人员管理。鉴于备案审查业务能力的建立和提升需要一定过程，保证人员的稳定性是做好这项工作的必要条件。辅之以合理的人才培养奖惩机制，对于连续几年工作表现优异、推进工作有力的人员可在职务、职级晋升上优先考虑。
 
　　三是加强工作方式创新。乡镇街道备案审查工作试点不久，应该“让子弹飞一会”，鼓励各地发扬首创精神，在探索创新中发现问题，摸索向前，最后找到路径。一是开展有重点的联动专项审查，探索从民意焦点中提取专项审查主题。为了提高审查的针对性和有效性，在每年县级人大常委会召开之际，从人大代表票选的民生实事项目和人大代表建议集中的焦点问题中选取确定本县规范性文件专项审查主题，通过县乡两级联动开展专项审查，清理出不适当的规范性文件，适时修改或者废止。二是探索乡镇街道人大交叉审查。鉴于乡镇街道人大与政府同属一个班子的特殊关系，开展审查始终有点缩手缩脚，可以探索参照行政审判异地管辖，由县级人大常委会牵头，开展乡镇之间、街道之间交叉审查特定一段时间内备案登记的文件，在一定时间内出具审查意见，由县级人大常委会交回文件制定的乡镇街道提出修改、废止或提请人民代表大会撤销等处理结果。三是探索备案审查与基层立法联系点、人大代表工作相结合，弥补基层专业力量不足的短板。充分发挥基层立法联系点的民意直通作用和平台优势，动员有法律、经济、文化等相关领域的人大代表组建备案审查顾问团、专家组，协助人大把好政府重大决策和重要文件制定的最后一道关口。同时，利用基层立法联系点、人大代表联络站这些基层站所，充分发扬民主、凝聚共识，充分征求群众对规范性文件的意见，畅通人民群众表达诉求渠道，开展备案审查工作宣传，营造良好社会氛围，提高备案审查工作的社会认知度和参与度。
 
　　作者：马颖文、张梦希、许周杰（台州市人大常委会、温岭市人大常委会、天台县人大常委会）
 
　　来源：《人大研究》杂志