【人大研究杂志】社会主义核心价值观融入地方立法简析

　　德治与法治相辅相成、相互促进是国家治理的历史经验和现实需要。在中国传统社会就曾强调过“明德慎罚”“德主刑辅”“礼法合一”。马克思主义强调法律、道德等上层建筑要素的内在关联。改革开放以来，我们开始重视法治建设，推动依法治国和以德治国相结合。进入新时代，经济社会发展对社会主义核心价值观融入法治建设提出了新的更高要求。以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义核心价值观融入中国法治建设，在社会主义核心价值观入法入规方面做了一系列重大部署。2013年12月，中共中央办公厅印发《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》。2018年5月，中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》。2019年10月，党的十九届四中全会通过《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中专门提出要“完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系”。这些党和国家关于推动社会主义核心价值观入法入规的政策安排，对于推动德治与法治相结合实现良法善治以更好满足人民对美好生活的向往具有重要的意义。
 
　　一、社会主义核心价值观融入地方立法的新进展
 
　　我国宪法明确国家倡导社会主义核心价值观，并在法治建设中得到了贯彻落实。就地方立法来说，社会主义核心价值观的融入进一步提高了立法质量，在规范和塑造人们的行为方面取得了显著成效。也就是说，社会主义核心价值观通过地方立法可以更好入心化行，发挥社会主义先进法治文化育人作用。2015年以来，新立或修订的法律法规中开始逐渐融入“社会主义核心价值观”，并呈现出逐年增长趋势。这一特点在地方性法规中表现得尤为明显。从一些省市的社会主义核心价值观融入立法的具体实践来看，在立法规划确定、立法环节完善、行为模式设立等方面都有新进展，社会主义核心价值观融入地方立法的生动实践不断取得新成效。
 
　　（一）立法规划先行，立法环节完善
 
　　社会主义核心价值观要融入法治国家、法治政府、法治社会建设全过程。就地方立法来说，社会主义核心价值观的融入要贯穿法规的立、改、废、释全过程。正是基于此，一些省市人大注重总体规划，进行统一部署，实现了人民切实需要与社会主义核心价值观融入地方立法的全面对接。例如，重庆市人大常委会出台了《关于推动社会主义核心价值观融入地方立法工作的实施方案》中明确了要推进社会主义核心价值观融入重庆市地方立法的工作目标、重点任务、遵循路径、主要措施，优选55个立法项目细分为市场经济、民主法治、文化建设、社会民生、生态环境、思想道德等6个领域全面推进社会主义核心价值观融入地方法治建设。这就避免了“应急式”立法，从而使社会主义核心价值观融入地方立法工作有了科学的整体框架与合理的进度安排。
 
　　许多省市人大不断完善立项、起草、论证、审议各个环节，通过发放调查问卷、广泛征求群众意见等方式了解民众诉求，回应社会关切。例如，北京人大在重点治理不文明行为立法之初，就利用各种新媒体平台，由141万市民通过线上线下调查问卷票选方式选出不文明行为， 提供“负面清单”，根据现实情况还及时增加了与疫情相关的文明行为要求。安徽人大在广泛征求社会各界意见基础上，网上公布法规草案、草案修改稿。这些举措让社会大众能够参与社会主义核心价值观融入地方立法全过程，努力做到自身诉求与公共利益之间的一致性，不仅能够有效凝聚起社会共识，而且确保社会主义核心价值观真正“融入”立法，维护法治权威。
 
　　（二）突出行为模式规范，明确判定标准
 
　　社会主义核心价值观作为一种价值理念，通过地方立法这一具体实践就是要使其固化于制、外化于行、活化于行。也就是说，社会主义核心价值观融入地方立法的效能就是使公民的日常行为要与社会主义核心价值观的要求相一致。针对一些弱化、虚化社会主义核心价值观的不良行为，多个省市人大在个人诚信、社会救助、志愿服务、善行义举等方面加强了立法修法工作，使社会主义核心价值观有关要求法律化，从而使社会主义核心价值观成为良善行为模式的判定标准。例如，南京人大制定了《南京市国家公祭保障条例》，对公祭场所、行为规范都做了明确界定，特别对伤害民族感情和民族尊严的恶劣行为划定了“法律红线”，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。除北京、天津、河北等省市已经颁布实施本省市《文明行为促进条例》外，多省关于《文明行为促进条例（征求意见稿）》已向社会公布，通过具体列举的方式提倡文明行为，对不文明行为的处罚衔接其他法律法规已有规定或作出新规定。如在北京街道遛犬不清理粪便的，可依据《北京市养犬管理规定》处50元罚款；不拴狗绳的，处500元罚款。全国已有多个省市颁布《文明行为促进条例》，就是要解决失德背德、不文明行为等突出问题，并以此加强公众人物的社会责任感，促进社会主义精神文明建设。上海市、江苏省等许多省市人大修订完善《城市市容和环境卫生管理条例》，将乱扔乱倒垃圾、占用公共空间、乱写乱画等失德行为上升至法律层面，推动社会主义核心价值观融入立法工作。
 
　　在规范公民个人行为的同时，一些地方人大也通过立法积极保护善行义举，弘扬社会正能量，强化社会主义核心价值观的引导作用（见表1）。如陕西省人大修订通过本省《奖励和保护见义勇为人员条例》，对见义勇为人员拓宽奖励渠道，提高保护力度，增加兜底规定，依法合理免除可能存在的民事责任，进而鼓励更多的人见义勇为以形成良好的社会风气。借助法律的规范性和强制力，社会主义核心价值观入法后，对个体行为及社会风尚的导向性、针对性和约束性将大大增强，其积极影响不断扩大。
 
　　（三）彰显地方立法特色，注重环境问题解决
 
　　突出地方特色是将社会主义核心价值观融入立法的重要内容，也是地方立法灵活性、针对性的体现，主要集中于弘扬红色文化与加强环境保护两方面。就前者而言，2019年7月山西省人大常委会举办了《山西省红色文化遗址保护利用条例（草案）》立法论证会，这是省级层面全国首部该领域的地方性法规，力求用法规制度的形式推动爱国精神在新时代发扬光大。福建人大为加强红色文化建设，充分发挥社会主义核心价值观在爱国主义精神教育中的引领作用，先后批准了《南平市革命旧址保护利用条例》和《宁德市红色文化遗存保护条例》。江苏盐城、江西赣州也都先后通过了本地区的《革命遗址保护条例》，这些举措都为深化党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史教育贡献了法治力量，有利于进一步引导人民树立崇高的理想信念、正确的道德观念和良好的社会道德风尚；有利于培育和践行社会主义核心价值观，以更大的自觉投身到社会主义建设事业中去。
 
　　就加强环境保护而言，重庆市人大把城市历史保护作为立法的出发点，通过了《重庆市历史文化名城名镇名村保护条例》，浙江省人大先后通过了《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《台州市传统村落保护和利用条例》，而云南省、陕西省都根据本省实际把生态保护作为现阶段省级立法工作的重点，既将体现了社会主义核心价值观要求的人与自然的和谐共生理念通过立法落地生根，同时也满足人民群众对美好生活的需求。
 
　　二、社会主义核心价值观融入地方立法的思考
 
　　作为全面依法治国的重要环节，地方立法工作不断面临新情况、新问题，因而要根据培育和践行社会主义核心价值观的时代要求和人民对美好生活的向往，来深化对社会主义核心价值观融入地方立法的认识，要以加强薄弱环节建设为突破口推进社会主义核心价值观融入法治建设。
 
　　（一）融入的实效性有待增强
 
　　首先，在立法修改论证过程中，一些地方人大主要致力于对现有法规的不周全之处进行修补，而对社会呼声较高的立法要求及时跟进不够。对于一些民众普遍关切的热点问题，如“车让人、人不让车”现象治理的立法需求还未及时得到满足，从而导致社会主义核心价值观融入地方立法的针对性、操作性受到一定影响。地方立法要及时回应社会对公平正义的期待，这也是践行全过程人民民主的生动体现。回应社会需要越及时、准确，地方立法效果、质量就会越好。
 
　　其次，有些地方社会主义核心价值观融入地方立法流于形式，表现得过于简单化、口号化、形式化，并没有真正将社会主义核心价值观的精神内核融入地方立法，而是简单将社会主义核心价值观嫁接在地方立法内容中，甚至只是仅仅以法律文本的形式出现，以一种不区分实际情况、盲目以整体融入的形式进行这项工作。这不仅不符合有机融入的原则，还会导致社会主义核心价值观功能不能充分发挥，其社会治理效能受到影响。
 
　　（二）融入的协调监督机制有待形成
 
　　虽然各地人大都已展开了社会主义核心价值观融入立法工作，但有些地方人大在立法过程中协调功能与监督职能发挥不够充分。首先，在立法工作中省市间协调不充分。有些地方仅仅注重突出地方特色而忽视了各个地方立法的协调，缺少省级统一规划、合理部署，使得社会主义核心价值观地方立法没有形成统一的地方法规体系。对此，有学者指出，伴随着地方立法权下放，如何协调好省、市地方立法，特别是省级地方立法权与设区市地方立法权的关系，形成一种互动互补的良性关系，是目前地方立法实践中一个亟待解决的难题。目前，中央宣传部、中央政法委、全国人大常委会办公厅、司法部印发《关于建立社会主义核心价值观入法入规协调机制的意见（试行）》，为进一步完善立法过程中的协调机制提供了思想指导和实践遵循。
 
　　其次，在立法工作中监督形式单一，多为事后监督。各地方在制定地方立法时缺少事前监督，地方自我监督力度不足，导致在出现盲目立法、立法项目扎堆、内容重复等现象时没有得到及时的修正，而在事前监督或者地方自我监督中可以规避这样的现象。
 
　　（三）融入质量有待提升
 
　　首先，社会主义核心价值观与地方立法的有机融合有待提高。在立法工作实践中，有的立法人员对于社会主义核心价值观的丰富内涵领会不够深透，对于把社会主义核心价值观融入地方立法的重要性认识不足，有的地方性法规的价值导向不够鲜明，针对性、可操作性亦不够强。道德建设和法治建设双轨同步，但并不是说道德要求与法律要求就能合二为一，社会主义核心价值观有哪些可以被法律规范直接界定，有哪些是需要通过具体化的法律说明来予以明确的都需要深入研究。也就是说，社会主义核心价值观三个层次之间，以及每个层次的具体价值要求之间如何在地方性法规制定过程中进行协调，达到有机融合，是全部一次融入还是分阶段分类别逐步融入，是在宏观层面立法融入还是在微观层面立法融入，还需要在地方立法过程中予以慎重考虑。
 
　　其次，地方文明行为促进条例中对于不文明行为奖惩措施界定不清楚。全国人大代表黄细花就指出，北京、广东、天津、杭州等30余个地区的地方性法规在制定实施过程中，还存在法规对不文明行为处置的规定过宽或过紧，对不文明行为所采取的执法方式滞后、单一等情况。很多地方在制定文明行为促进条例时对于不文明行为界定模糊，立法规范性有待提高。不同的文明行为类型对应不同的法律奖惩措施，但是地方立法对奖惩措施并没有给予明确规定，使得所立法规缺少可操作性和可执行性，这会导致一些行为打擦边球，很难受到警告或者惩罚，减少了地方立法的效果。
 
　　三、持续推进社会主义核心价值观融入地方立法
 
　　社会主义核心价值观入法入规可以在法律和制度层面发挥意识形态的思想引领力作用，形成精神共识提升社会治理效能。对于地方立法来说，社会主义核心价值观融入立法要坚持法律的规范性和引领性相结合，把实践中广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求及时上升为地方法规条例等。这个过程重在能及时精准了解回应人民群众的需求。特别在文明行为、社会诚信、见义勇为、尊崇英雄、志愿服务、勤劳节俭、孝亲敬老等方面的立法工作要结合社会实际，不断提高社会主义核心价值观融入地方立法的质量。 
 
　　（一）增强融入的实效性
 
　　民主立法的本质就是调动社会各界力量参与立法的积极性，实现个人诉求与公共利益最大公约数，使社会主义核心价值观融入地方立法既被了解也被认同。因此，首先要深入分析社会主义核心价值观融入地方立法的现实需求，积极健全和落实向社会各界公开征集立法建议的工作机制，走群众路线，扩大人民有序参与立法的渠道,听取民众声音、收集民众意见、集中民众智慧。探索与群众直接联系的新途径，比如基层立法联系点建设。昆山市人大机关作为江苏首个全国人大基层立法联系点，推出了“立法民意征集点智慧平台”，通过“吃讲茶”这种群众喜闻乐见的形式，广泛地征求基层民众对立法内容的意见。
 
　　其次，加大对社会主义核心价值观融入地方立法的宣传力度。通过宣讲等形式传播社会主义核心价值观的丰富内涵、社会意义，以及社会主义核心价值观与地方立法的内在关系，以此来让群众了解将社会主义核心价值观融入地方立法的缘由，增强对融入内容的认同感。无论是省级法规还是设区的市级法规，文明行为促进类法规是入法的重要领域。这个融入过程并不是消极被动的，社会主义核心价值观作为一种高度抽象的理念融入地方立法不仅仅是倡导性的，而随着社会文明程度不断提高，越来越多的与文明进步不相适宜行为，也可以通过法律规范来约束，以促进人类的共同发展。
 
　　（二）健全协调监督机制
 
　　要推进社会主义核心价值观融入法治建设和社会治理，建立健全核心价值观入法入规协调机制，强化主流价值对全社会的引领和滋养。首先，要加强省市间立法的协调职能。社会主义核心价值观融入地方立法的相关法规要能够做到布局合理、功能齐全，省级地方统一联动，构成统一的地方法规体系的有机组成部分。
 
　　其次，要做好立法系统相互间的统筹。立法研究工作是一个系统工程,涉及很多的操作过程,包括很多部门单位,而各个部门单位针对自身的实际工作情况,所给出的建议意见可能各不相同。这就需要各立法部门要加强交流沟通，就重要条款开展反复协商。坚持遵循立法规律，突出弘德立法，注重精准选题，确保在法规立项环节就始终以社会主义核心价值观作为重要指引。
 
　　最后，要丰富监督形式。相关部门可以采取事前、事中、事后监督相结合的形式将监督融入立法全过程，监督内容包括是否融入典型重点领域，将柔性的道德激励与刚性的规约有机融合；是否充分反映人民的需求，倾听民众的意见；是否充分发挥社会主义核心价值观的导向作用、精神推动作用；是否根据地方实际情况充分发挥了立法的积极性、专业性等，保证监督工作的全面性、彻底性。
 
　　（三）提升社会主义核心价值观融入地方立法的质量
 
　　习近平总书记明确指出，“越是强调法治，越是要提高立法质量”。首先，促进社会主义核心价值观与地方立法的有机融合。作为新时期全体人民共同的价值追求和社会发展的精神指引，核心价值观的德性基础与法治的价值追求要相契合。社会主义核心价值观作为一种高度凝练的思想观念，在国家、社会与个人三个层面发挥作用。将其有机融入地方立法就是要发挥国家层面的社会主义核心价值观的指引作用，社会层面的社会主义核心价值观的导向作用，个人层面的社会主义核心价值观的道德规范作用。社会主义核心价值观三个层次不同的侧重面与作用使其在融入过程中会形成不同的路径，可融入相应的地方文明行为促进历史文化保护、城乡建设管理等相关法规。同时有机融入不仅仅是分层次融入，不能仅仅停留在静态文本融入，而是要根据群众的需要动态地融入法律解释、修改、废止的立法动态全过程，做到适时根据群众需求和社会的变化去调整社会主义核心价值观融入地方立法的具体形式，使地方立法与社会主义核心价值观结合更加密切。
 
　　其次，在融入社会主义核心价值观过程中要明确相关法律条文对不符合社会主义核心价值观要求的行为及相应惩罚措施的界定，同时使符合社会主义核心价值观的行为得到鼓励和支持，这就涉及将社会主义核心价值观这样的价值规范转换为法言法语的行为模式和判断标准。对于一些界限感比较模糊的行为如噪音问题、广场舞问题，需要借助专业技术力量进行界定，对于积极倡导的行为应当明确奖励，对于禁止的行为应当采取相应的惩罚措施。以法规的强制力推动形成有利于弘扬社会主义核心价值观的良好法治导向和利益引导机制，实现立法目标和道德建设的良性互动。
 
　　作者：焦琪（西安交通大学马克思主义学院）
 
　　来源：《人大研究》杂志