【人大研究杂志】国外议会数字化转型与人工智能实践探析 ——兼议巴西众议院的人工智能实践
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-05-26 16:37:16
内容摘要：随着人工智能（AI）技术的迅速发展，世界各国议会开始逐步推进数字化转型与人工智能实践，以求增强立法能力、提升议事与行政效率和便捷选民联系。其中，巴西众议院的数字化转型和人工智能实践表现亮眼，完善的数字化战略与创新的Ulysses人工智能分析平台，有效提升了巴西众议院的立法职能、议行效率与选民服务，成为当前世界各国议会数字化转型的标杆。全球范围内，人工智能正在成为推动议会工作与国家治理体系协同创新的关键力量，各国的先行实践具有重要启示意义。通过推动顶层战略设计、加强与企业和科研机构的技术合作、重视技术安全，我国人大未来的数字化转型与人工智能实践将更好助力国家治理体系和治理能力的现代化。
关键词：国外议会；数字化转型；人工智能
一、引言
科学技术是人类社会发展的重要动力来源。从历史经验来看，任何一次科技革命都会深刻改变人类的生活方式、社会形态乃至政治模式[1]。近年来，随着人工智能（尤其是生成式人工智能）的不断发展，人工智能及其相关概念也不断从理论走向了应用，在贸易、服务、教育等领域快速推广普及，逐步成为公民社会生活中的重要部分。人工智能同样也是政治领域的重要议题：一方面，人工智能本身就是国家治理的对象，人工智能的发展需要政治领域的规范与引导；另一方面，人工智能本身也可以推进政治制度建设与国家治理效率，正如哈贝马斯所言“国家战略和行政管理的实际问题必须运用技术知识加以解决”[2]。如何应对、处理、运用这一新兴科技产物已然是各国政治学研究者和政治实践主体必须直面的时代新考验。
在目前人工智能的政治学研究与现实政治应用中，议会扮演了重要的角色。作为制度化规范的重要实施主体，议会的立法职能是国家引导规制人工智能与其他科技发展的重要方式。2024年3月，欧洲议会正式发布《人工智能法案》[Artificial Intelligence（AI）Act]的最终立法决议，成为议会立法规范AI事务的典型案例[3]。此外，议会是民主最重要的制度象征与治理实践，而人工智能的生产力革新则能够提升议会主体的民主治理效能、提升行政工作效率。以ChatGPT为代表的新型生成式人工智能为民主演化和民主治理形态的跃迁提供了技术基础[4]，各国议会也在不断推进数字化与人工智能建设。根据各国议会联盟（IPU）最新公布的《2024世界数字议会报告》（World e-Parliament Report 2024），2024年各国议会数字化转型的战略重点日益增加，86个国家中的115个议事机构中，68%的议事主体已制定长期数字化战略，人工智能和云计算的使用量显著增加[5]。
可见，人工智能发展是政治学及现实政治领域所不能忽视的议题，尤其对于代议机构而言，人工智能不仅是其立法治理的对象客体，同样也是协助其行政效率提升的参与主体。我国各级人大尽管也已经开始高度重视人工智能，但对人工智能的实际应用还比较有限，而一些国外议会（如欧盟、巴西、加拿大、芬兰等国的议会）在人工智能实践上已经取得了可观的阶段性成果，相关案例具有较高的参考与学习价值。基于此，本文将以巴西众议院人工智能实践为典型案例，围绕国外议会人工智能与数字化技术的应用实践，对目前世界各国议会的人工智能革新进行简要介绍与前景分析，以期为我国各级人大的人工智能实践提供一定的经验借鉴。
二、各国议会的人工智能实践
因其强大的信息处理与分析能力，人工智能逐步成为国家治理的一个重要工具，各国议会也逐步开始接纳人工智能产品与服务，以提高工作效率，提升国家的总体治理能力。
（一）议会语境中人工智能的相关概念界定
目前，人工智能（Artificial Intelligence）在学界并没有一个统一的概念界定，大致可以理解为机器应用算法进行数据学习和使用所学进行如同人类般决策的能力[6]，也即“用机器模拟人的智能行为”。然而，这一理解仍然比较宏观，为方便后续分析，本文将议会应用场景中涉及的人工智能进行了简要的梯度分级（见表1）。
1.自动化工具：非人工智能
自动化工具是一种典型的非人工智能，它不需要进行任何知识推理与分析，仅要求根据预设的编程规则进行机械运行。在议会应用语境中，许多“数字化”改革仍然处于应用自动化工具的非人工智能的范畴。例如，各国议会内部的议案归档软件、门户网站上常见的关键词检索系统等，此类自动化工具虽然普遍被视为议会数字化的重要步骤，但却并不属于严格意义上的人工智能。
2.弱人工智能：判别式AI与生成式AI
弱人工智能（Weak AI）是当前人工智能发展所处的主要阶段，它只能模拟人类思维模式以完成特定任务，不能完全理解人类智慧本身[7]。但相较于自动化工具，弱人工智能已经拥有了自身的知识库与推理引擎，能够进行类似于人类的逻辑判断与分析。弱人工智能目前的发展经历了两波浪潮：第一波浪潮是以专家系统与算法预设为基础，主要服务于受限环境下决策的判别式人工智能；第二波浪潮则是基于大模型训练，拥有强大输出能力的生成式人工智能[8]。判别式AI发展时间相对较早、现阶段技术相对成熟，但综合的算力层级有限，一般仅用于相对容易的判别工作，而生成式AI则能够通过大模型开展自主学习，能够自主拓展知识库的内容，并获得了生成内容的强大能力。在议会语境中，例如法案合规性审查系统可以被视为判别式AI，其能够通过人为提供的专家数据，对新的法律内容进行语义分析与智能审查，而诸如会议协助议员的法案或讲稿生成服务则可被视为生成式AI在议会的新兴应用。
3.强人工智能：未来构想
强人工智能（Strong AI）理论上具备更强的学习与理解能力，能够真正做到像人类一样具备自主意识与智慧。当前的弱人工智能只擅长于完成某一项特定任务（例如适合国际象棋的AI系统无法用于其他棋类运动），而强人工智能则拥有近似人类的智力水平，能够在动态环境中感知、理解、推理、学习并开展行动[9]，强人工智能的工作能力超越了单一任务的限制，得以系统化、整体化的开展工作。虽然强人工智能目前尚未实现，但结合议会职权，我们可以构想一套“智能议会系统”，它不仅能够在议员、行政人员的简单指令下完成弱人工智能的判别与生成工作，更重要的是它能够理解议案的内容，拥有自主判断与思维能力，如同人类助理一样协助议会开展工作。
（二）国外议会场景中人工智能的应用领域
人工智能在议会场景的应用已经受到国内外大量学者、政府官员与研究机构的广泛关注。目前学界对人工智能在议会场景应用的分析主要分为“效能分析”（人工智能能做什么）与“需求分析”（议会想让人工智能做什么）两大路径。效能分析主要是从功能上分析人工智能的议会应用，有的学者基于议会内部“议员职能+行政雇员职能”的二元关系分析人工智能的潜在优势[10]，也有学者增加了跨主体联系，如增加“议会—社会”“议会—其他政府机关”等视角进行三维分析[11]。而需求分析则主要是关注议会对人工智能的实际需求，从供需关系层面分析人工智能在议会场景下的应用可能，有学者就基于对希腊议员及议会工作人员的集中访谈，收集并分析了希腊议会对于人工智能应用的预期需求[12]。
下文将结合上述两大研究路径，具体分析人工智能在议会立法、议会行政、选民联系等三个领域的应用功能（见图1），并同时评估议会对人工智能在这三大领域进行实际应用的需求高低与重视程度。
1.辅助议会（议员）进行立法
立法是议会在现代国家政治体系中拥有的首要职能，而法律体系又普遍具有内容复杂、数量庞大的特点，相关的检索、管理、审查等工作往往费时费力，因此，人工智能如何有效辅助立法成为研究人工智能议会应用的多数学者所关注的重点议题。在具体应用措施上，人工智能对于议会立法职能的贡献可以分为两类。
一是对已有法律法规及法律体系进行审查与管理。一国法律体系的复杂程度往往随着时间的推移日益加深，法律体系的文本数量与立法的领域数量都在不断增多，对于议会而言，传统的自动化工具对现行法律体系的整理、检索、比对等能力正面临巨大考验。为了应对这一治理难题，部分国家开始在立法机构中引入人工智能系统，辅助议会更好地管理本国的法律法规体系。例如，美国众议院在2020年就推出了一种人工智能工具，它可以自动分析法案修正案和现行法律之间的差异。通过使用自然语言处理（NLP）技术，该工具能够解释对法案中描述的法律条款的引用，检索这些条款并解释和执行修订指令[13]。巴西国会也通过建设Ulysses智能分析平台，借助判别式AI对各联邦主体的法律系统进行分析筛查，以寻求法治体系的完善统一[14]。在这一维度上，人工智能工具并不会直接参与立法工作，而是通过提供法律相关参考信息以协助议会、议员立法为主。议员（尤其是初任议员）往往对于本国现行法律体系的了解有限，但作为立法主体的身份却需要具备相关专业知识。人工智能的大数据分析与处理能力能够有效满足议员在法律工作领域的实际需求，有效发挥辅助立法职能作用。
二是直接参与新的法律法规的起草工作。在生成式AI出现伊始，就有学者设想此类工具能够应用于法律法规的起草工作（Drafting Bills）[15]。回顾各国议会联盟2021年公布的数据，起草法律在当时是议会应用人工智能中排名第1的功能。然而，该机构2024年公布的最新数据，各国议会在是否要采用人工智能直接进行立法上却越来越犹豫，截至2024年，86个国家中的115个立法机构仅有3%使用人工智能直接参与起草法案和管理修正案，该功能在人工智能所有议会应用事项中的排名也跌至第6[16]。这表明各国议会对于人工智能（尤其是生成式人工智能）直接立法能力的怀疑与需求不足，澳大利亚的立法工作者更是直言不讳地指出，“人工智能无法真正理解公平与正义观念，算法更多是封闭的逻辑系统”[17]；希腊议会的议员也更倾向于在非直接立法领域运用人工智能[18]。
2.提升议事行政与机构行政的运转效率
提升议会的行政效率是目前各国议会对人工智能最主要的应用，其中既涉及辩论领域的议事行政事务，也包含其自身日常运转的机构行政事务。根据2024年《世界数字议会报告》，议事内容转录、会议智能翻译、网络安全监测是排名前三的议会人工智能应用事项。以会议内容转录为例，有超2/3使用人工智能的议会利用AI技术进行这一工作，另有44%的未使用人工智能的议会计划在未来实行这一技术革新[19]。参与此类行政工作的以判别式AI为主，其工作的复杂性相对不高，对于数据安全、技术可靠性的需求也低于生成式AI，因此，这类人工智能的应用更受议员及行政雇员的欢迎。例如，加拿大议会就利用AI进行智能翻译、实时演讲字幕生成、网络安全智能检测来增强议会行政效率[20]；印度于2023年新建的议会大楼也配备了Digital Sansad智能转录与翻译平台，满足服务议会的议事与机构运行需求[21]；通过智能筛选、整合质询意见等方式，人工智能也提升了马来西亚议会对政府质询的效率，增强了马来西亚议会民主治理的效能[22]。
不仅如此，一些议员在议会辩论中也逐渐开始尝试利用生成式AI辅助辩论。例如，美国弗吉尼亚州的国会议员候选人Bentley Hensel就曾使用AI代替其发言[23]；美国众议院也曾在2023年设立了一个实验性的AI工作组，向40名议员分发了生成式AI（ChatGPT）以测试其在议会场景下的数据处理与文本输出能力[24]。相对来说，目前国外议会更倾向于在行政工作领域使用人工智能，对于那些相对复杂且更为关键领域（如设计议会的核心辩论事项、核心数据处理以及立法起草内容等）的人工智能应用仍然持保留意见。不过，现有的实践已经在很大程度上提升了各国议会的行政能力与议事效率，满足了大部分议会的技术变革需求，赋能国家治理体系和治理能力的综合提升。
3.便捷议会联系选民更好履行代议职责
除了辅助立法与机构行政事务以外，各国议会对于人工智能的应用也体现在其便捷联系选民更好履行代议职责方面。一方面，议员权力源于选民选举，议员必须准确传递选民的立法意见、行政反馈、公众监督等信息；另一方面，议会也有向社会公开信息、保障政治透明度的政治责任。当前实践中，一些国家的议会已经开始选择使用人工智能来提升联系选民以更好履行代议职责的能力。例如，巴西国会的Ulysses智能平台就已经配备有专门的语料库（Ulysses Tesemo）来收集社会公众意见并加以归类处理[25]；南非也在议会及其他政府机构中探索设置了AI聊天机器人（Chatbot），辅助议员及公民获取信息[26]。而以欧洲议会为代表的众多议会则选择利用人工智能来强化议会图书馆的检索功能，改善公民的浏览查询体验，提升民主透明度[27]。
（三）国外议会场景中人工智能实践的总体特征
根据现有各国议会人工智能应用的实践案例、学者研究与相关报道，我们认为各国议会人工智能实践具有如下一些总体特征。
1.判别式AI仍占据重要地位
作为国家权力结构的重要组成部分，当前各国议会对于人工智能的使用存在一定的矛盾心理：一方面议会需要AI的技术赋能提升自身；另一方面又担忧AI在可靠性、安全性上仍存在的技术风险。基于此，当前各国议会在对人工智能的使用上仍然以发展时间相对较久、技术水平更为完善的判别式AI为主。判别式AI的工作效率高于议会过去普遍使用的一系列自动化工具，风险也小于尚不成熟的生成式AI。需要指出的是，以ChatGPT为主的生成式AI在2022年兴起后，部分国家也的确尝试将其应用至议会工作，但大部分聚焦的领域仍然是相对次要的会议转录与翻译工作。在核心的立法职能与涉及机要数据的领域，议会对于人工智能尤其是生成式AI的态度普遍谨慎。美国众议院2023年生成式AI的应用尝试就明确限制了其获取的数据信息范围[28]。虽然2025年特朗普就任美国总统后，立刻废除了拜登政府关于监管人工智能开发的行政命令，致力于采取更为激进的AI发展战略[29]，但美国众议院人工智能特别工作组（AI Task Force ）联合主席 Jay Obernolte仍然表示，“特朗普总统一刀切式的废除拜登政府AI行政令并不正确”[30]。可见，比起权力更为集中的行政部门，立法机构对人工智能在议会内外的开发、应用与实践更为谨慎保守。基于可靠性和安全性的担忧或使各国议会短期内仍然将优先考虑判别式AI。
2.数字化战略引领技术革新
在新兴技术的实践应用中，拥有一套合理且精准的数字化战略规划能够极大提升技术的应用效率，保障创新实践的安全性。根据各国议会联盟2024年公布的最新数据，在其86个成员国中，68%的议会已经制定了多年期的数字化战略，比2020年增长了17%[31]。数字化战略涉及基础设施建设、人才培养、资源分配、领导管理等多方面的任务要求，其建设目标也从自动化工具、云计算平台覆盖至新兴的人工智能技术。需要注意的是，由于技术成熟性、资金能力、技术水平等因素，传统的自动化工具建设仍然是大部分国家数字化战略的建设主体。议会的人工智能建设不能急功近利，尤其是对于广大的发展中国家而言更是如此。因此，优先完善对传统自动化工具的应用是各国议会数字化战略的第一要务。只有根据战略规划建设成熟的数字基础，人工智能等一系列创新技术才可能有效应用于议会场景的具体实践之中。
3.议会人工智能变革的国别差异明显
目前，世界各国议会的数字化建设与人工智能实践存在明显的国别差异。各国议会联盟（IPU）在其发布的《2024世界数字议会报告》中，从“数字化战略设计”“基础设施”“议会技术体系建设”“用户支持服务”“内容数字化与开放性”“社会参与”等6个维度分析了86个IPU成员国议会的数字化建设程度，并以一套综合化的“数字化成熟指数（Digital Maturity Index）”为评价指标对上述国家进行了打分排序（见表2）。可以发现，目前世界上各国议会的数字化建设一定程度上同该国的经济发展水平呈正相关，众多亚洲、非洲发展中国家议会的技术水平相对落后。但需要注意的是，中国、日本等经济体量较大的国家得分较低，而巴西、智利、巴拉圭等拉丁美洲国家的表现却意外亮眼。
三、巴西众议院人工智能实践的案例分析
巴西联邦共和国位于南美洲北部，人口2.13亿，经济体量居拉美首位、世界第九位（2023年）[32]，但同中国类似，其人均GDP不高，总体发展水平仍位于发展中国家行列，是金砖国家（BRICS）成员国之一。巴西是总统共和制国家，总统掌握主要的行政权力，而立法权则由国会掌控。巴西国会由参议院（Senado）和众议院（Câmara dos Deputados）组成，参议院主要代表各州的利益，人数较少；众议院则由全国选区的代表组成，人数规模较大。两相对比，众议院的立法职责和提案任务更为繁重，而参议院更多负责审议工作[33]。
巴西人口众多、国土面积较大、存在一定的人种与族群差异，历史上也经历了多次政治动荡，其当下政治仍呈现“多党联盟总统制”的不稳定格局。然而，在治理复杂性高且民主政治成熟度一般的条件下，巴西国会却在数字化建设与现代化革新中表现亮眼。《2024世界数字议会报告》显示，在所有99个参与评估的议院中，巴西参众两院综合6项次级指标的总得分排名分别位列第2名和第6名，数字化成熟指数（DMI）整体评级同属于最高的“10分”档位。那么，巴西国会尤其巴西众议院是如何在优势并不突出的改革条件下取得显著的数字技术革新和突破的？
（一）巴西众议院的数字化改革战略
如前所述，完备的数字化战略是各国议会科技改革与人工智能实践的重要基础。2021年9月14日，巴西众议院第268号法令制定并公布了巴西众议院《2021—2024年度数字化转型战略》[34]，这份纲领性的战略文件对巴西众议院过去4年的数字化改革进行了详细的规划安排。
1.改革目标
巴西众议院的数字化转型战略主要聚焦于以下5个数字目标（Digital Goals）：（1）立法程序数字化；（2）基于数据的决策；（3）推动数字创新；（4）提升行政效率；（5）增强数字信心与安全[35]。
第一，立法程序数字化旨在重组巴西国会现有的立法程序及配套服务。巴西在国家结构形式上属于联邦制，这导致其中央和地方各级产生的法律条文纷杂繁多，仅联邦一级就有超过3万份法律文件 ，通过实现法条数字化归类与立法程序的数字化转型，其政府及公民团体就能更为便利地访问并查询需要的法律信息。
第二，基于数据的决策要求巴西议会及其他政府机构在国家治理与自身管理中充分利用数据信息，提升政府运行与社会治理的科学性。
第三，巴西众议院2021—2024年度数字化转型战略鼓励推进数字化创新进程，提升立法质量、加强议员间、议员与选民间的相互联系。
第四，巴西众议院致力于通过数字化改革提升议会雇员的行政效率，以数字化模式重构组织流程。
第五，信息安全也是巴西众议院数字化转型的关键目标之一，强调要构建“可靠、可持续、可信任、可使用、可取得”的数字环境[36]，保障国家安全。
2.具体项目
在具体的目标执行中，巴西众议院的数字转型方案计划了五大工作项目：（1）数字立法平台；（2）数据收集与数据库建设；（3）信息安全与数字信任项目；（4）Ulysses人工智能平台；（5）数字化行政工作[37]。同时，每个项目组又下设多个子项目。
第一，数字立法平台是所有数字化转型中体量最大、地位最重要的改革项目。其中囊括了诸如议会数字内阁（数字化归档、管理人事授权、接受分发文件）、Infoleg议会APP、法案检索服务等多个子项目。
第二，数据收集与数据库建设既聚焦于议会的国家治理职能，例如整理、托管一系列国家政策数据，也包含了对议会自身运转所需的行政数据，如数据化众议院内各单位及人员的绩效评估系统。
第三，信息安全与数字信任项目要求提升众议院内部服务（尤其是网络服务）的安全性，例如改善众议院门户网站的登录监管系统，避免恶意访问与信息泄露。该项目还要求在众议院内部建设数字安全监控中心，监督机构内乃至机构间的数据互动。
第四，众议院强调要继续完善Ulysses人工智能分析平台，这是巴西众议院人工智能实践的重要标志，也是世界范围内领先的议会人工智能平台。
第五，该数字化转型战略要求完善众议院内行政工作的数字化流程，提升自动化工具的效率，完善疫情防控期间就已经建设的云平台与远程工作系统。
上述五大工作项目构成了巴西众议院2021—2024年的数字化转型战略。可以发现，巴西的数字化转型安排相对比较完善全面，涉及立法职能、行政工作、公民服务等多领域的数字化建设任务，项目建设手段也从传统的自动化工具延伸至新兴的人工智能服务。在五个具体项目中，重点强调其数字化转型的核心目标是推进立法工作。因此，一个可靠的数字化立法平台是现阶段巴西众议院技术革新的主要目标[38]（见图2）。
（二）Ulysses智能分析平台
Ulysses智能分析平台是巴西众议院在2018年推出的人工智能议会服务套件，该平台以巴西1988年宪法的关键人物尤利西斯·吉马良斯 (Ulysses Guimarães) 的名字命名[39]，这项议会技术革新使得巴西众议院成为世界上最早一批采用人工智能服务的议事机构。根据巴西众议院的公告，此项服务在2018年刚推出时主要用于“促进行政透明度以及议会同社会的联系互动”，主要功能也局限于信息智能检索、网站智能推送等服务（后来被称为Ulysses 1）[40]。然而，随着巴西众议院2021年以来的数字化转型与战略设计的公布与实施，Ulysses至今已成为拥有包含立法请求语义分析、会议转录、智能翻译、民意评论收集等在内的8大人工智能技术（Ulysses1—Ulysses8）的聚合平台。这8项技术可分属于“立法辅助”“议事与行政效率”“公民服务”三大功能类别（见图3）。
1.立法辅助：立法请求与修正案的判别、分发与管理
立法请求智能分发（U2）、立法请求语义分析（U3）与立法修正案管理（U4）是Ulysses人工智能平台辅助众议院立法职能的三大技术服务。众所周知，由于议员通常并非专业的法律人士，因而各国议会在法律初步起草时往往需要大量专业法律顾问的协助，议会中也会有专门的委员会或顾问团体负责特定领域的法律起草工作。然而，将社会中庞杂的立法请求归纳、整合并正确传递至不同领域的法律顾问小组，这对于议会而言是一项复杂且烦琐的工作。为了改善这一状况，Ulysses平台设计了立法请求语义分析与立法请求智能分发的人工智能服务，通过自然语言处理（NLP）技术与半自动化分发，Ulysses平台能够极大简化立法起草初始阶段的工作[41]。此外，立法修正案管理（U4）同样运用了自然语言处理技术，通过对多个修正案进行对比、分类、排序和筛选，改善过往立法修正环节中的修正案内容重复、修正前后内容矛盾等问题。上述Ulysses平台三大技术均源于判别式AI的成熟发展，有效提升了巴西众议院的立法能力。
2.议事与行政效率：智能转录翻译与面部识别功能
会议智能转录翻译（U5）是Ulysses平台面向议会议事与行政工作的功能服务之一。在议会议事环境中，通常面临三大有关转录与翻译的难题：其一是议员本身来自天南地北，在方言、口音甚至是纯粹母语上都可能出现差异，这对会议的转录乃至议员现场语音理解的需求都提出了挑战。其二是议会辩论的语境理解问题，议事场景常常涉及专业领域的词汇用语，特别是当议事时间较长时，传统的机械翻译往往不能准确反映出不同语境下文本的真实含义，从而造成翻译及转录内容准确性的降低。其三，议会辩论激烈时往往出现“唇枪舌战”的情况，发言人数多、频次高及语音不甚清晰等都极易加大转录难度，导致常规的语义识别软件难以分清不同发言人的语音。Ulysses5基于智能语音识别、说话人识别、语境评估等机器学习技术，有效弥补了传统转录翻译软件的缺点[42]，增强了议事及行政效率。此外，Ulysses也为巴西众议院开发的Infoleg软件（一款主要向议员及工作人员提供实时立法信息管理和访问服务的工具APP）配备了登录时的生物识别服务（U7），以及与之相似的图片面部识别模块（U8）。二者都致力于保障议会的信息安全，在数字化改革提升行政效率之余，避免重要信息与机密的泄露。
3.公民服务：网站推送管理与民众意见分析
除了立法与行政服务外，Ulysses同样配备有众议院门户网站的智能推送服务（U1）与公民意见分析（U6）的相关技术，以改进政府决策中的民主性与透明度，提升民主治理效能。其中，U1可以对议会每天产生的新文件进行分类，并在众议院面向公众的门户网站上更有效地对其进行标记[43]。通过对访问者的搜索记录进行追踪，U1有效赋能众议院官网根据用户的兴趣提供推送内容，便于公众更加便利且及时地获得想要查询的信息，提升浏览效率与数字透明度。而公民意见分析（U6）则主要聚焦于民意调查领域，通过对公民向议会提交的信息建议（主要涉及立法意见）进行智能分析，帮助议会及议员更好地了解当前时刻公众社会对法律工作的满意度、社会情绪以及关注焦点。相较于前文提到的立法请求语义分析（U3），公民意见分析（U6）不只局限于法律领域的民众诉求，而是更倾向于整体性描绘社会公民意见。这一技术有助于提高立法过程的透明度和知情决策，确保议员清楚地了解公民对各种问题的看法。
（三）巴西众议院人工智能实践的转型经验
巴西国会尤其是巴西众议院的人工智能实践受到了众多研究机构及专家学者的积极评价，各国议会联盟（IPU）的多篇报告也都将巴西国会称为“一个数字化成熟的议事机构”（A digitally mature parliament）。毋庸置疑，巴西国会的数字化革新是当今世界各国议会数字化转型成功的一个典型案例。通过分析，我们认为巴西众议院在人工智能与数字化革新方面的成功可以归因于三大影响因素。
第一，官方的高度重视与顶层战略设计。巴西长期重视人工智能等新兴技术开发，力求通过技术革新提升公共服务效率。早在2021年，巴西政府就公布了总领性质的《巴西人工智能战略》（EBIA），从官方层面推动人工智能开发与公共服务增效的协同融合[44]。2024年9月，巴西科技创新部向卢拉总统提交了全国首个人工智能投资计划（PBIA），涉及基础设施建设、城市公共服务及商业创新等多个领域[45]，展现了巴西官方对技术革新与公共服务效率的高度重视。在巴西众议院的具体案例中，历年的数字化战略同样为改革规划了完善的实施路径，通过多项目的协同推进，提升巴西国会整体的立法效能。顶层的战略设计与官方的高度重视使得改革得以稳步推进，为巴西国会人工智能与数字化革新提供了强大的动力源。
第二，良好的技术创新生态。巴西社会良好的科创环境为议会的数字化改革提供了扎实的技术供应基础。根据圣保罗大学人工智能中心的研究报告，超60%的巴西公民对新兴AI技术持积极态度，大量全球知名企业持续在巴西拓展人工智能业务[46]。良好的技术创新生态使得巴西议会能够及时获取最新技术，在应用传统自动化工具的同时，积极推动人工智能等前沿科技的实践。作为巴西众议院人工智能实践的结晶，Ulysses人工智能平台获得了来自大量企业单位、科研机构与社会组织的研发帮助，平台的子功能也因此得以不断推陈出新，极大提升了巴西议会的综合治理能力。
第三，兼顾效率与安全，同步推进实践与监管。巴西国会不仅自身是人工智能技术的前沿应用者，同样也持续关注并推进本国人工智能立法工作。受欧盟《人工智能法案》的启发，巴西参议院于2024年12月推出了巴西首部人工智能法规议案[47]，推动巴西国会持续走在人工智能监管与实践领域的世界前列。巴西国会摒弃了部分国家“只监管不实践”或“只实践不监管”的改革态度，融合了效率与安全两大改革核心理念，全方位推进本国人工智能及其他新兴技术的可靠使用与安全发展。
当然，巴西国会的数字化改革战略与人工智能实践也存在继续提升的空间，主要表现在其当前的人工智能平台还更多是围绕议会内部的智能开展技术工作，而对于信息公开、形象宣传以及与社会的联系等的赋能还有待提升。
四、对我国人大数字化转型与人工智能实践的启示
早在2018年中央政治局集体学习时，习近平总书记就强调指出，“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，要深刻认识加快发展新一代人工智能的重大意义，促进其同经济社会发展深度融合”[48]。时至今日，DeepSeek的惊艳面世使我国人工智能技术再上台阶，愈发显露出其强大的生命力与创造力，在社会生活多个领域发挥着日益重要的作用。但需要承认的是，人工智能技术在我国人大系统的应用还远远不够[49]。我们认为，我国人大的数字化转型与人工智能实践须从优先推进顶层战略设计、加强同企业及科研机构的技术合作，以及重视技术安全和稳步落实革新等三个方面着力提升。
（一）优先推进顶层战略设计
人大的数字化转型与人工智能实践需要优先推进完备的顶层战略设计。顶层战略既包括国家总体的人工智能发展方案，也包括一系列涉及人工智能立法、应用、监管的子战略。巴西政府拥有一套以《巴西人工智能战略》（EBIA）为首且包含在各个细分领域制定的相关发展子战略在内的AI发展顶层战略设计。完善的顶层战略设计既能够体现国家对于人工智能发展的重视与支持，带动包括人大在内的各个国家机关及社会团体的科技创新意识，也能更好统一规划、指导、监督人工智能等新兴技术的发展与部署过程，在确保发展落实的效率与速度之余，避免无监管发展的乱象出现。
（二）加强同企业及科研机构的技术合作
人大需要加强同企业及科研机构的合作，从而高质高效地推进相关机构的科技变革。企业主导、创新引领、开放融合、协同治理是目前推进人工智能高水平应用的四大基本原则[50]，国家机关的新兴技术配置往往需要民间企业与科研团体的技术创新与部署支持。比如，巴西国会Ulysses智能平台的转录与AI翻译功能（U5）就是由巴西利亚大学Fabiano Peruzzo Schwartz教授与一位名叫Eduardo Antônio Mello Freitas的硕士生主导开发的[51]。通过加强人大同企业及科研机构常态化的科研合作与技术联系，以充分利用相关企业、组织及个人的创新能力，从而推动人大及时取得最新的高质量、高效能的人工智能技术工具，从而提升政府运行与国家治理效能。
（三）重视技术安全，稳步落实革新
人大的数字化转型与人工智能实践必须高度重视技术的安全性与可靠性。作为国家政治机关的有机组成部分，人大承载着大量的国家保密信息和关键资料，一旦出现损坏、遗失甚至泄露，可能对国家安全造成严重威胁。同时，由于人大颁布的法律法规及指令文件对其各自辖区内的社会成员具有普遍的约束力，因此各级人大履职所依赖的信息与数据必须具有高度的准确性与科学性。鉴于此，各级人大应借鉴和学习国外议会在使用人工智能特别是生成式AI时所采取的相对谨慎态度，充分考虑技术的安全性与可靠性，避免单纯追求效率提升而忽视安全问题。
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作者简介：赵萍丽，同济大学政治与国际关系学院副教授；胡辰宇，同济大学政治与国际关系学院学生。
关键词：国外议会；数字化转型；人工智能
一、引言
科学技术是人类社会发展的重要动力来源。从历史经验来看，任何一次科技革命都会深刻改变人类的生活方式、社会形态乃至政治模式[1]。近年来，随着人工智能（尤其是生成式人工智能）的不断发展，人工智能及其相关概念也不断从理论走向了应用，在贸易、服务、教育等领域快速推广普及，逐步成为公民社会生活中的重要部分。人工智能同样也是政治领域的重要议题：一方面，人工智能本身就是国家治理的对象，人工智能的发展需要政治领域的规范与引导；另一方面，人工智能本身也可以推进政治制度建设与国家治理效率，正如哈贝马斯所言“国家战略和行政管理的实际问题必须运用技术知识加以解决”[2]。如何应对、处理、运用这一新兴科技产物已然是各国政治学研究者和政治实践主体必须直面的时代新考验。
在目前人工智能的政治学研究与现实政治应用中，议会扮演了重要的角色。作为制度化规范的重要实施主体，议会的立法职能是国家引导规制人工智能与其他科技发展的重要方式。2024年3月，欧洲议会正式发布《人工智能法案》[Artificial Intelligence（AI）Act]的最终立法决议，成为议会立法规范AI事务的典型案例[3]。此外，议会是民主最重要的制度象征与治理实践，而人工智能的生产力革新则能够提升议会主体的民主治理效能、提升行政工作效率。以ChatGPT为代表的新型生成式人工智能为民主演化和民主治理形态的跃迁提供了技术基础[4]，各国议会也在不断推进数字化与人工智能建设。根据各国议会联盟（IPU）最新公布的《2024世界数字议会报告》（World e-Parliament Report 2024），2024年各国议会数字化转型的战略重点日益增加，86个国家中的115个议事机构中，68%的议事主体已制定长期数字化战略，人工智能和云计算的使用量显著增加[5]。
可见，人工智能发展是政治学及现实政治领域所不能忽视的议题，尤其对于代议机构而言，人工智能不仅是其立法治理的对象客体，同样也是协助其行政效率提升的参与主体。我国各级人大尽管也已经开始高度重视人工智能，但对人工智能的实际应用还比较有限，而一些国外议会（如欧盟、巴西、加拿大、芬兰等国的议会）在人工智能实践上已经取得了可观的阶段性成果，相关案例具有较高的参考与学习价值。基于此，本文将以巴西众议院人工智能实践为典型案例，围绕国外议会人工智能与数字化技术的应用实践，对目前世界各国议会的人工智能革新进行简要介绍与前景分析，以期为我国各级人大的人工智能实践提供一定的经验借鉴。
二、各国议会的人工智能实践
因其强大的信息处理与分析能力，人工智能逐步成为国家治理的一个重要工具，各国议会也逐步开始接纳人工智能产品与服务，以提高工作效率，提升国家的总体治理能力。
（一）议会语境中人工智能的相关概念界定
目前，人工智能（Artificial Intelligence）在学界并没有一个统一的概念界定，大致可以理解为机器应用算法进行数据学习和使用所学进行如同人类般决策的能力[6]，也即“用机器模拟人的智能行为”。然而，这一理解仍然比较宏观，为方便后续分析，本文将议会应用场景中涉及的人工智能进行了简要的梯度分级（见表1）。
1.自动化工具：非人工智能
自动化工具是一种典型的非人工智能，它不需要进行任何知识推理与分析，仅要求根据预设的编程规则进行机械运行。在议会应用语境中，许多“数字化”改革仍然处于应用自动化工具的非人工智能的范畴。例如，各国议会内部的议案归档软件、门户网站上常见的关键词检索系统等，此类自动化工具虽然普遍被视为议会数字化的重要步骤，但却并不属于严格意义上的人工智能。
2.弱人工智能：判别式AI与生成式AI
弱人工智能（Weak AI）是当前人工智能发展所处的主要阶段，它只能模拟人类思维模式以完成特定任务，不能完全理解人类智慧本身[7]。但相较于自动化工具，弱人工智能已经拥有了自身的知识库与推理引擎，能够进行类似于人类的逻辑判断与分析。弱人工智能目前的发展经历了两波浪潮：第一波浪潮是以专家系统与算法预设为基础，主要服务于受限环境下决策的判别式人工智能；第二波浪潮则是基于大模型训练，拥有强大输出能力的生成式人工智能[8]。判别式AI发展时间相对较早、现阶段技术相对成熟，但综合的算力层级有限，一般仅用于相对容易的判别工作，而生成式AI则能够通过大模型开展自主学习，能够自主拓展知识库的内容，并获得了生成内容的强大能力。在议会语境中，例如法案合规性审查系统可以被视为判别式AI，其能够通过人为提供的专家数据，对新的法律内容进行语义分析与智能审查，而诸如会议协助议员的法案或讲稿生成服务则可被视为生成式AI在议会的新兴应用。
3.强人工智能：未来构想
强人工智能（Strong AI）理论上具备更强的学习与理解能力，能够真正做到像人类一样具备自主意识与智慧。当前的弱人工智能只擅长于完成某一项特定任务（例如适合国际象棋的AI系统无法用于其他棋类运动），而强人工智能则拥有近似人类的智力水平，能够在动态环境中感知、理解、推理、学习并开展行动[9]，强人工智能的工作能力超越了单一任务的限制，得以系统化、整体化的开展工作。虽然强人工智能目前尚未实现，但结合议会职权，我们可以构想一套“智能议会系统”，它不仅能够在议员、行政人员的简单指令下完成弱人工智能的判别与生成工作，更重要的是它能够理解议案的内容，拥有自主判断与思维能力，如同人类助理一样协助议会开展工作。
（二）国外议会场景中人工智能的应用领域
人工智能在议会场景的应用已经受到国内外大量学者、政府官员与研究机构的广泛关注。目前学界对人工智能在议会场景应用的分析主要分为“效能分析”（人工智能能做什么）与“需求分析”（议会想让人工智能做什么）两大路径。效能分析主要是从功能上分析人工智能的议会应用，有的学者基于议会内部“议员职能+行政雇员职能”的二元关系分析人工智能的潜在优势[10]，也有学者增加了跨主体联系，如增加“议会—社会”“议会—其他政府机关”等视角进行三维分析[11]。而需求分析则主要是关注议会对人工智能的实际需求，从供需关系层面分析人工智能在议会场景下的应用可能，有学者就基于对希腊议员及议会工作人员的集中访谈，收集并分析了希腊议会对于人工智能应用的预期需求[12]。
下文将结合上述两大研究路径，具体分析人工智能在议会立法、议会行政、选民联系等三个领域的应用功能（见图1），并同时评估议会对人工智能在这三大领域进行实际应用的需求高低与重视程度。
1.辅助议会（议员）进行立法
立法是议会在现代国家政治体系中拥有的首要职能，而法律体系又普遍具有内容复杂、数量庞大的特点，相关的检索、管理、审查等工作往往费时费力，因此，人工智能如何有效辅助立法成为研究人工智能议会应用的多数学者所关注的重点议题。在具体应用措施上，人工智能对于议会立法职能的贡献可以分为两类。
一是对已有法律法规及法律体系进行审查与管理。一国法律体系的复杂程度往往随着时间的推移日益加深，法律体系的文本数量与立法的领域数量都在不断增多，对于议会而言，传统的自动化工具对现行法律体系的整理、检索、比对等能力正面临巨大考验。为了应对这一治理难题，部分国家开始在立法机构中引入人工智能系统，辅助议会更好地管理本国的法律法规体系。例如，美国众议院在2020年就推出了一种人工智能工具，它可以自动分析法案修正案和现行法律之间的差异。通过使用自然语言处理（NLP）技术，该工具能够解释对法案中描述的法律条款的引用，检索这些条款并解释和执行修订指令[13]。巴西国会也通过建设Ulysses智能分析平台，借助判别式AI对各联邦主体的法律系统进行分析筛查，以寻求法治体系的完善统一[14]。在这一维度上，人工智能工具并不会直接参与立法工作，而是通过提供法律相关参考信息以协助议会、议员立法为主。议员（尤其是初任议员）往往对于本国现行法律体系的了解有限，但作为立法主体的身份却需要具备相关专业知识。人工智能的大数据分析与处理能力能够有效满足议员在法律工作领域的实际需求，有效发挥辅助立法职能作用。
二是直接参与新的法律法规的起草工作。在生成式AI出现伊始，就有学者设想此类工具能够应用于法律法规的起草工作（Drafting Bills）[15]。回顾各国议会联盟2021年公布的数据，起草法律在当时是议会应用人工智能中排名第1的功能。然而，该机构2024年公布的最新数据，各国议会在是否要采用人工智能直接进行立法上却越来越犹豫，截至2024年，86个国家中的115个立法机构仅有3%使用人工智能直接参与起草法案和管理修正案，该功能在人工智能所有议会应用事项中的排名也跌至第6[16]。这表明各国议会对于人工智能（尤其是生成式人工智能）直接立法能力的怀疑与需求不足，澳大利亚的立法工作者更是直言不讳地指出，“人工智能无法真正理解公平与正义观念，算法更多是封闭的逻辑系统”[17]；希腊议会的议员也更倾向于在非直接立法领域运用人工智能[18]。
2.提升议事行政与机构行政的运转效率
提升议会的行政效率是目前各国议会对人工智能最主要的应用，其中既涉及辩论领域的议事行政事务，也包含其自身日常运转的机构行政事务。根据2024年《世界数字议会报告》，议事内容转录、会议智能翻译、网络安全监测是排名前三的议会人工智能应用事项。以会议内容转录为例，有超2/3使用人工智能的议会利用AI技术进行这一工作，另有44%的未使用人工智能的议会计划在未来实行这一技术革新[19]。参与此类行政工作的以判别式AI为主，其工作的复杂性相对不高，对于数据安全、技术可靠性的需求也低于生成式AI，因此，这类人工智能的应用更受议员及行政雇员的欢迎。例如，加拿大议会就利用AI进行智能翻译、实时演讲字幕生成、网络安全智能检测来增强议会行政效率[20]；印度于2023年新建的议会大楼也配备了Digital Sansad智能转录与翻译平台，满足服务议会的议事与机构运行需求[21]；通过智能筛选、整合质询意见等方式，人工智能也提升了马来西亚议会对政府质询的效率，增强了马来西亚议会民主治理的效能[22]。
不仅如此，一些议员在议会辩论中也逐渐开始尝试利用生成式AI辅助辩论。例如，美国弗吉尼亚州的国会议员候选人Bentley Hensel就曾使用AI代替其发言[23]；美国众议院也曾在2023年设立了一个实验性的AI工作组，向40名议员分发了生成式AI（ChatGPT）以测试其在议会场景下的数据处理与文本输出能力[24]。相对来说，目前国外议会更倾向于在行政工作领域使用人工智能，对于那些相对复杂且更为关键领域（如设计议会的核心辩论事项、核心数据处理以及立法起草内容等）的人工智能应用仍然持保留意见。不过，现有的实践已经在很大程度上提升了各国议会的行政能力与议事效率，满足了大部分议会的技术变革需求，赋能国家治理体系和治理能力的综合提升。
3.便捷议会联系选民更好履行代议职责
除了辅助立法与机构行政事务以外，各国议会对于人工智能的应用也体现在其便捷联系选民更好履行代议职责方面。一方面，议员权力源于选民选举，议员必须准确传递选民的立法意见、行政反馈、公众监督等信息；另一方面，议会也有向社会公开信息、保障政治透明度的政治责任。当前实践中，一些国家的议会已经开始选择使用人工智能来提升联系选民以更好履行代议职责的能力。例如，巴西国会的Ulysses智能平台就已经配备有专门的语料库（Ulysses Tesemo）来收集社会公众意见并加以归类处理[25]；南非也在议会及其他政府机构中探索设置了AI聊天机器人（Chatbot），辅助议员及公民获取信息[26]。而以欧洲议会为代表的众多议会则选择利用人工智能来强化议会图书馆的检索功能，改善公民的浏览查询体验，提升民主透明度[27]。
（三）国外议会场景中人工智能实践的总体特征
根据现有各国议会人工智能应用的实践案例、学者研究与相关报道，我们认为各国议会人工智能实践具有如下一些总体特征。
1.判别式AI仍占据重要地位
作为国家权力结构的重要组成部分，当前各国议会对于人工智能的使用存在一定的矛盾心理：一方面议会需要AI的技术赋能提升自身；另一方面又担忧AI在可靠性、安全性上仍存在的技术风险。基于此，当前各国议会在对人工智能的使用上仍然以发展时间相对较久、技术水平更为完善的判别式AI为主。判别式AI的工作效率高于议会过去普遍使用的一系列自动化工具，风险也小于尚不成熟的生成式AI。需要指出的是，以ChatGPT为主的生成式AI在2022年兴起后，部分国家也的确尝试将其应用至议会工作，但大部分聚焦的领域仍然是相对次要的会议转录与翻译工作。在核心的立法职能与涉及机要数据的领域，议会对于人工智能尤其是生成式AI的态度普遍谨慎。美国众议院2023年生成式AI的应用尝试就明确限制了其获取的数据信息范围[28]。虽然2025年特朗普就任美国总统后，立刻废除了拜登政府关于监管人工智能开发的行政命令，致力于采取更为激进的AI发展战略[29]，但美国众议院人工智能特别工作组（AI Task Force ）联合主席 Jay Obernolte仍然表示，“特朗普总统一刀切式的废除拜登政府AI行政令并不正确”[30]。可见，比起权力更为集中的行政部门，立法机构对人工智能在议会内外的开发、应用与实践更为谨慎保守。基于可靠性和安全性的担忧或使各国议会短期内仍然将优先考虑判别式AI。
2.数字化战略引领技术革新
在新兴技术的实践应用中，拥有一套合理且精准的数字化战略规划能够极大提升技术的应用效率，保障创新实践的安全性。根据各国议会联盟2024年公布的最新数据，在其86个成员国中，68%的议会已经制定了多年期的数字化战略，比2020年增长了17%[31]。数字化战略涉及基础设施建设、人才培养、资源分配、领导管理等多方面的任务要求，其建设目标也从自动化工具、云计算平台覆盖至新兴的人工智能技术。需要注意的是，由于技术成熟性、资金能力、技术水平等因素，传统的自动化工具建设仍然是大部分国家数字化战略的建设主体。议会的人工智能建设不能急功近利，尤其是对于广大的发展中国家而言更是如此。因此，优先完善对传统自动化工具的应用是各国议会数字化战略的第一要务。只有根据战略规划建设成熟的数字基础，人工智能等一系列创新技术才可能有效应用于议会场景的具体实践之中。
3.议会人工智能变革的国别差异明显
目前，世界各国议会的数字化建设与人工智能实践存在明显的国别差异。各国议会联盟（IPU）在其发布的《2024世界数字议会报告》中，从“数字化战略设计”“基础设施”“议会技术体系建设”“用户支持服务”“内容数字化与开放性”“社会参与”等6个维度分析了86个IPU成员国议会的数字化建设程度，并以一套综合化的“数字化成熟指数（Digital Maturity Index）”为评价指标对上述国家进行了打分排序（见表2）。可以发现，目前世界上各国议会的数字化建设一定程度上同该国的经济发展水平呈正相关，众多亚洲、非洲发展中国家议会的技术水平相对落后。但需要注意的是，中国、日本等经济体量较大的国家得分较低，而巴西、智利、巴拉圭等拉丁美洲国家的表现却意外亮眼。
三、巴西众议院人工智能实践的案例分析
巴西联邦共和国位于南美洲北部，人口2.13亿，经济体量居拉美首位、世界第九位（2023年）[32]，但同中国类似，其人均GDP不高，总体发展水平仍位于发展中国家行列，是金砖国家（BRICS）成员国之一。巴西是总统共和制国家，总统掌握主要的行政权力，而立法权则由国会掌控。巴西国会由参议院（Senado）和众议院（Câmara dos Deputados）组成，参议院主要代表各州的利益，人数较少；众议院则由全国选区的代表组成，人数规模较大。两相对比，众议院的立法职责和提案任务更为繁重，而参议院更多负责审议工作[33]。
巴西人口众多、国土面积较大、存在一定的人种与族群差异，历史上也经历了多次政治动荡，其当下政治仍呈现“多党联盟总统制”的不稳定格局。然而，在治理复杂性高且民主政治成熟度一般的条件下，巴西国会却在数字化建设与现代化革新中表现亮眼。《2024世界数字议会报告》显示，在所有99个参与评估的议院中，巴西参众两院综合6项次级指标的总得分排名分别位列第2名和第6名，数字化成熟指数（DMI）整体评级同属于最高的“10分”档位。那么，巴西国会尤其巴西众议院是如何在优势并不突出的改革条件下取得显著的数字技术革新和突破的？
（一）巴西众议院的数字化改革战略
如前所述，完备的数字化战略是各国议会科技改革与人工智能实践的重要基础。2021年9月14日，巴西众议院第268号法令制定并公布了巴西众议院《2021—2024年度数字化转型战略》[34]，这份纲领性的战略文件对巴西众议院过去4年的数字化改革进行了详细的规划安排。
1.改革目标
巴西众议院的数字化转型战略主要聚焦于以下5个数字目标（Digital Goals）：（1）立法程序数字化；（2）基于数据的决策；（3）推动数字创新；（4）提升行政效率；（5）增强数字信心与安全[35]。
第一，立法程序数字化旨在重组巴西国会现有的立法程序及配套服务。巴西在国家结构形式上属于联邦制，这导致其中央和地方各级产生的法律条文纷杂繁多，仅联邦一级就有超过3万份法律文件 ，通过实现法条数字化归类与立法程序的数字化转型，其政府及公民团体就能更为便利地访问并查询需要的法律信息。
第二，基于数据的决策要求巴西议会及其他政府机构在国家治理与自身管理中充分利用数据信息，提升政府运行与社会治理的科学性。
第三，巴西众议院2021—2024年度数字化转型战略鼓励推进数字化创新进程，提升立法质量、加强议员间、议员与选民间的相互联系。
第四，巴西众议院致力于通过数字化改革提升议会雇员的行政效率，以数字化模式重构组织流程。
第五，信息安全也是巴西众议院数字化转型的关键目标之一，强调要构建“可靠、可持续、可信任、可使用、可取得”的数字环境[36]，保障国家安全。
2.具体项目
在具体的目标执行中，巴西众议院的数字转型方案计划了五大工作项目：（1）数字立法平台；（2）数据收集与数据库建设；（3）信息安全与数字信任项目；（4）Ulysses人工智能平台；（5）数字化行政工作[37]。同时，每个项目组又下设多个子项目。
第一，数字立法平台是所有数字化转型中体量最大、地位最重要的改革项目。其中囊括了诸如议会数字内阁（数字化归档、管理人事授权、接受分发文件）、Infoleg议会APP、法案检索服务等多个子项目。
第二，数据收集与数据库建设既聚焦于议会的国家治理职能，例如整理、托管一系列国家政策数据，也包含了对议会自身运转所需的行政数据，如数据化众议院内各单位及人员的绩效评估系统。
第三，信息安全与数字信任项目要求提升众议院内部服务（尤其是网络服务）的安全性，例如改善众议院门户网站的登录监管系统，避免恶意访问与信息泄露。该项目还要求在众议院内部建设数字安全监控中心，监督机构内乃至机构间的数据互动。
第四，众议院强调要继续完善Ulysses人工智能分析平台，这是巴西众议院人工智能实践的重要标志，也是世界范围内领先的议会人工智能平台。
第五，该数字化转型战略要求完善众议院内行政工作的数字化流程，提升自动化工具的效率，完善疫情防控期间就已经建设的云平台与远程工作系统。
上述五大工作项目构成了巴西众议院2021—2024年的数字化转型战略。可以发现，巴西的数字化转型安排相对比较完善全面，涉及立法职能、行政工作、公民服务等多领域的数字化建设任务，项目建设手段也从传统的自动化工具延伸至新兴的人工智能服务。在五个具体项目中，重点强调其数字化转型的核心目标是推进立法工作。因此，一个可靠的数字化立法平台是现阶段巴西众议院技术革新的主要目标[38]（见图2）。
（二）Ulysses智能分析平台
Ulysses智能分析平台是巴西众议院在2018年推出的人工智能议会服务套件，该平台以巴西1988年宪法的关键人物尤利西斯·吉马良斯 (Ulysses Guimarães) 的名字命名[39]，这项议会技术革新使得巴西众议院成为世界上最早一批采用人工智能服务的议事机构。根据巴西众议院的公告，此项服务在2018年刚推出时主要用于“促进行政透明度以及议会同社会的联系互动”，主要功能也局限于信息智能检索、网站智能推送等服务（后来被称为Ulysses 1）[40]。然而，随着巴西众议院2021年以来的数字化转型与战略设计的公布与实施，Ulysses至今已成为拥有包含立法请求语义分析、会议转录、智能翻译、民意评论收集等在内的8大人工智能技术（Ulysses1—Ulysses8）的聚合平台。这8项技术可分属于“立法辅助”“议事与行政效率”“公民服务”三大功能类别（见图3）。
1.立法辅助：立法请求与修正案的判别、分发与管理
立法请求智能分发（U2）、立法请求语义分析（U3）与立法修正案管理（U4）是Ulysses人工智能平台辅助众议院立法职能的三大技术服务。众所周知，由于议员通常并非专业的法律人士，因而各国议会在法律初步起草时往往需要大量专业法律顾问的协助，议会中也会有专门的委员会或顾问团体负责特定领域的法律起草工作。然而，将社会中庞杂的立法请求归纳、整合并正确传递至不同领域的法律顾问小组，这对于议会而言是一项复杂且烦琐的工作。为了改善这一状况，Ulysses平台设计了立法请求语义分析与立法请求智能分发的人工智能服务，通过自然语言处理（NLP）技术与半自动化分发，Ulysses平台能够极大简化立法起草初始阶段的工作[41]。此外，立法修正案管理（U4）同样运用了自然语言处理技术，通过对多个修正案进行对比、分类、排序和筛选，改善过往立法修正环节中的修正案内容重复、修正前后内容矛盾等问题。上述Ulysses平台三大技术均源于判别式AI的成熟发展，有效提升了巴西众议院的立法能力。
2.议事与行政效率：智能转录翻译与面部识别功能
会议智能转录翻译（U5）是Ulysses平台面向议会议事与行政工作的功能服务之一。在议会议事环境中，通常面临三大有关转录与翻译的难题：其一是议员本身来自天南地北，在方言、口音甚至是纯粹母语上都可能出现差异，这对会议的转录乃至议员现场语音理解的需求都提出了挑战。其二是议会辩论的语境理解问题，议事场景常常涉及专业领域的词汇用语，特别是当议事时间较长时，传统的机械翻译往往不能准确反映出不同语境下文本的真实含义，从而造成翻译及转录内容准确性的降低。其三，议会辩论激烈时往往出现“唇枪舌战”的情况，发言人数多、频次高及语音不甚清晰等都极易加大转录难度，导致常规的语义识别软件难以分清不同发言人的语音。Ulysses5基于智能语音识别、说话人识别、语境评估等机器学习技术，有效弥补了传统转录翻译软件的缺点[42]，增强了议事及行政效率。此外，Ulysses也为巴西众议院开发的Infoleg软件（一款主要向议员及工作人员提供实时立法信息管理和访问服务的工具APP）配备了登录时的生物识别服务（U7），以及与之相似的图片面部识别模块（U8）。二者都致力于保障议会的信息安全，在数字化改革提升行政效率之余，避免重要信息与机密的泄露。
3.公民服务：网站推送管理与民众意见分析
除了立法与行政服务外，Ulysses同样配备有众议院门户网站的智能推送服务（U1）与公民意见分析（U6）的相关技术，以改进政府决策中的民主性与透明度，提升民主治理效能。其中，U1可以对议会每天产生的新文件进行分类，并在众议院面向公众的门户网站上更有效地对其进行标记[43]。通过对访问者的搜索记录进行追踪，U1有效赋能众议院官网根据用户的兴趣提供推送内容，便于公众更加便利且及时地获得想要查询的信息，提升浏览效率与数字透明度。而公民意见分析（U6）则主要聚焦于民意调查领域，通过对公民向议会提交的信息建议（主要涉及立法意见）进行智能分析，帮助议会及议员更好地了解当前时刻公众社会对法律工作的满意度、社会情绪以及关注焦点。相较于前文提到的立法请求语义分析（U3），公民意见分析（U6）不只局限于法律领域的民众诉求，而是更倾向于整体性描绘社会公民意见。这一技术有助于提高立法过程的透明度和知情决策，确保议员清楚地了解公民对各种问题的看法。
（三）巴西众议院人工智能实践的转型经验
巴西国会尤其是巴西众议院的人工智能实践受到了众多研究机构及专家学者的积极评价，各国议会联盟（IPU）的多篇报告也都将巴西国会称为“一个数字化成熟的议事机构”（A digitally mature parliament）。毋庸置疑，巴西国会的数字化革新是当今世界各国议会数字化转型成功的一个典型案例。通过分析，我们认为巴西众议院在人工智能与数字化革新方面的成功可以归因于三大影响因素。
第一，官方的高度重视与顶层战略设计。巴西长期重视人工智能等新兴技术开发，力求通过技术革新提升公共服务效率。早在2021年，巴西政府就公布了总领性质的《巴西人工智能战略》（EBIA），从官方层面推动人工智能开发与公共服务增效的协同融合[44]。2024年9月，巴西科技创新部向卢拉总统提交了全国首个人工智能投资计划（PBIA），涉及基础设施建设、城市公共服务及商业创新等多个领域[45]，展现了巴西官方对技术革新与公共服务效率的高度重视。在巴西众议院的具体案例中，历年的数字化战略同样为改革规划了完善的实施路径，通过多项目的协同推进，提升巴西国会整体的立法效能。顶层的战略设计与官方的高度重视使得改革得以稳步推进，为巴西国会人工智能与数字化革新提供了强大的动力源。
第二，良好的技术创新生态。巴西社会良好的科创环境为议会的数字化改革提供了扎实的技术供应基础。根据圣保罗大学人工智能中心的研究报告，超60%的巴西公民对新兴AI技术持积极态度，大量全球知名企业持续在巴西拓展人工智能业务[46]。良好的技术创新生态使得巴西议会能够及时获取最新技术，在应用传统自动化工具的同时，积极推动人工智能等前沿科技的实践。作为巴西众议院人工智能实践的结晶，Ulysses人工智能平台获得了来自大量企业单位、科研机构与社会组织的研发帮助，平台的子功能也因此得以不断推陈出新，极大提升了巴西议会的综合治理能力。
第三，兼顾效率与安全，同步推进实践与监管。巴西国会不仅自身是人工智能技术的前沿应用者，同样也持续关注并推进本国人工智能立法工作。受欧盟《人工智能法案》的启发，巴西参议院于2024年12月推出了巴西首部人工智能法规议案[47]，推动巴西国会持续走在人工智能监管与实践领域的世界前列。巴西国会摒弃了部分国家“只监管不实践”或“只实践不监管”的改革态度，融合了效率与安全两大改革核心理念，全方位推进本国人工智能及其他新兴技术的可靠使用与安全发展。
当然，巴西国会的数字化改革战略与人工智能实践也存在继续提升的空间，主要表现在其当前的人工智能平台还更多是围绕议会内部的智能开展技术工作，而对于信息公开、形象宣传以及与社会的联系等的赋能还有待提升。
四、对我国人大数字化转型与人工智能实践的启示
早在2018年中央政治局集体学习时，习近平总书记就强调指出，“人工智能是新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量，要深刻认识加快发展新一代人工智能的重大意义，促进其同经济社会发展深度融合”[48]。时至今日，DeepSeek的惊艳面世使我国人工智能技术再上台阶，愈发显露出其强大的生命力与创造力，在社会生活多个领域发挥着日益重要的作用。但需要承认的是，人工智能技术在我国人大系统的应用还远远不够[49]。我们认为，我国人大的数字化转型与人工智能实践须从优先推进顶层战略设计、加强同企业及科研机构的技术合作，以及重视技术安全和稳步落实革新等三个方面着力提升。
（一）优先推进顶层战略设计
人大的数字化转型与人工智能实践需要优先推进完备的顶层战略设计。顶层战略既包括国家总体的人工智能发展方案，也包括一系列涉及人工智能立法、应用、监管的子战略。巴西政府拥有一套以《巴西人工智能战略》（EBIA）为首且包含在各个细分领域制定的相关发展子战略在内的AI发展顶层战略设计。完善的顶层战略设计既能够体现国家对于人工智能发展的重视与支持，带动包括人大在内的各个国家机关及社会团体的科技创新意识，也能更好统一规划、指导、监督人工智能等新兴技术的发展与部署过程，在确保发展落实的效率与速度之余，避免无监管发展的乱象出现。
（二）加强同企业及科研机构的技术合作
人大需要加强同企业及科研机构的合作，从而高质高效地推进相关机构的科技变革。企业主导、创新引领、开放融合、协同治理是目前推进人工智能高水平应用的四大基本原则[50]，国家机关的新兴技术配置往往需要民间企业与科研团体的技术创新与部署支持。比如，巴西国会Ulysses智能平台的转录与AI翻译功能（U5）就是由巴西利亚大学Fabiano Peruzzo Schwartz教授与一位名叫Eduardo Antônio Mello Freitas的硕士生主导开发的[51]。通过加强人大同企业及科研机构常态化的科研合作与技术联系，以充分利用相关企业、组织及个人的创新能力，从而推动人大及时取得最新的高质量、高效能的人工智能技术工具，从而提升政府运行与国家治理效能。
（三）重视技术安全，稳步落实革新
人大的数字化转型与人工智能实践必须高度重视技术的安全性与可靠性。作为国家政治机关的有机组成部分，人大承载着大量的国家保密信息和关键资料，一旦出现损坏、遗失甚至泄露，可能对国家安全造成严重威胁。同时，由于人大颁布的法律法规及指令文件对其各自辖区内的社会成员具有普遍的约束力，因此各级人大履职所依赖的信息与数据必须具有高度的准确性与科学性。鉴于此，各级人大应借鉴和学习国外议会在使用人工智能特别是生成式AI时所采取的相对谨慎态度，充分考虑技术的安全性与可靠性，避免单纯追求效率提升而忽视安全问题。
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作者简介：赵萍丽，同济大学政治与国际关系学院副教授；胡辰宇，同济大学政治与国际关系学院学生。
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