【人大研究杂志】在推进中国式现代化进程中充分发挥人大代表作用

　　内容摘要：2025年3月代表法第四次修正对充分发挥人大代表作用作了明确规定。习近平总书记强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体的“八个必须坚持”重大原则，其中一个就是充分发挥人大代表作用。要准确理解和把握其内涵，在推进中国式现代化建设中，按照习近平总书记的要求，从人大代表，人大常委会和“一府一委两院”三个方面着力，发挥好人大代表作用。
 
　　关键词：充分发挥代表作用；中国式现代化
 
　　2025年3月，十四届全国人大三次会议对代表法进行了第四次修正。这次修正的突出亮点，就是围绕如何充分发挥人大代表作用，强化代表履职政治要求，以“两个联系”和加强代表工作能力建设为主线，进一步完善代表履职的内容和保障监督等规定。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人大代表工作，从发展全过程人民民主、保证人民当家作主的高度，对充分发挥人大代表作用、加强代表工作能力建设作出决策部署。2024年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中，把“必须坚持充分发挥人大代表作用”作为强调人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体的 “八个必须坚持”重大原则之一，并对人大代表当好党和国家联系人民群众的桥梁、各国家机关支持和保障人大代表依法履职、健全联系代表的制度机制等提出明确要求。这次代表法的修正，深入贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想、贯彻落实党中央重大决策部署，突出人大代表作用发挥，保障和促进人大代表工作高质量发展，加强人大成为始终同人民群众保持密切联系的代表机关建设，对于推进中国式现代化具有重要理论和实践的意义。
 
　　一、准确理解和把握人大代表的作用
 
　　根据宪法的规定，我国人民当家作主，人民行使国家权力的机关是由选举产生的人大代表组成的全国和地方各级人民代表大会。代表法第一条明确规定了制定代表法的重要目的，就是发挥代表作用。这是代表法的核心要义，也是人大代表工作的出发点和落脚点，相关法律、中央文件和制度等都一再强调要进一步、更好地、充分地发挥人大代表作用。
 
　　根据代表法的规定，人大代表是国家权力机关的组成人员，这个法律地位决定了代表的作用，表现在代表坚持党的领导、党和国家的指导思想，以坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度为己任，密切联系人民群众，忠于宪法的职责使命和推进全面依法治国，依法参加行使国家权力上。2021年3月和2022年3月十三届全国人大四次和五次会议分别对全国人大组织法和地方组织法作出修改，将充分发挥代表在全过程人民民主中的作用写进法律，这次代表法修改也对代表践行全过程人民民主提出明确要求。人大代表在我国经济与社会生活中发挥的上述作用，是其他任何人都不可替代的，是至关重要的。
 
　　新中国成立以来，我们党和国家重视人大代表作用的发挥。特别是进入新时代，习近平总书记提出了关于人大代表工作的重要论述，其中充分发挥人大代表作用、努力做到民有所呼我有所应是反复强调的。主要有三个层面内容：一是对各级党委和国家机关及其工作人员的要求。强调人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中，因此都要尊重人大代表在人大的主体地位，支持和保证代表依法履职，发挥好代表了解民情、反映民意、汇集民智的作用。各级国家机关健全联系代表的制度机制，把加强同人大代表、同人民群众的联系作为对人民负责、受人民监督的重要内容。二是对各级人大常委会的要求。充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用，加强代表工作能力建设，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。建立健全人大常委会组成人员和有关机构联系人大代表机制，畅通社情民意反映和表达渠道，探索建立代表履职激励约束机制，促进代表自觉接受人民群众监督。三是对人大代表的要求。人大代表责任重大、使命光荣，全国五级人大代表充分发挥桥梁纽带作用，忠诚为党和人民履职尽责，就能够凝聚和激发各方面积极性、主动性、创造性，汇集起全社会团结奋进的磅礴力量。代表要加强自身建设，提高依法履职素质能力，丰富密切同人民群众联系的内容和形式并拓宽渠道，积极回应社会关切，忠诚为党分忧、忠实为民代言，展现新时代代表风采。
 
　　党的十八大以来，党和国家的有关文件、习近平总书记重要讲话，特别强调发挥人大代表在党和国家与人民群众之间的桥梁纽带作用，下情上送、上情下达，要求人大代表提升政治站位、站稳人民立场，认真建言献策和参加履职活动，努力为人民服务，积极宣传并带头贯彻宪法法律和党中央大政方针，并善于在联系群众、接触实际中发现带有普遍性、共性、典型性的问题，推动从制度上、法律上、政策上予以解决。这也要求人大及其常委会以及其他国家机关，深刻认识人大代表的职责定位，密切联系人大代表和人民群众，支持和保证代表依法履职，也使发挥人大代表作用成为推动经济与社会高质量发展的重要抓手。
 
　　改革开放以来，几任全国人大常委会委员长都强调代表作用的发挥。九届全国人大常委会委员长李鹏当年讲，代表工作是篇大文章，至今尚未破题，要继续探索更好地发挥代表作用新的形式和做法。十届吴邦国、十二届张德江、十三届栗战书委员长分别促成了2005年5月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》、2015年6月中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》、2021年11月《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》的出台，这三个文件对发挥人大代表作用提出了新的要求，不少规定后来被上升为法律。
 
　　需要专门提一下2021年11月印发的这个中央文件，其中特别对充分发挥人大代表作用提出了明确举措。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表行使权力的主要形式是出席代表大会，参与重要法律法规的制定修改、计划预算的审查批准和对重大事项的审议决定，依法参加选举、表决重要人事任免事项，提出议案建议等。代表在闭会期间的履职活动主要是开展调研视察，参与人大常委会和专门委员会相关工作，深入了解和反映群众诉求，通过人大渠道向党和有关国家机关提出意见建议等。文件从把好人大代表“入口关”、密切国家机关同人大代表的联系、密切人大代表同人民群众的联系、推进人大代表议案建议内容高质量和办理高质量、强化人大代表履职服务保障和管理监督5个方面提出了要求。包括完善代表候选人推荐、考察、提名机制，完善人大常委会组成人员联系代表制度，建立健全代表列席人大常委会会议、召开列席代表座谈会、专门委员会和工作委员会对口联系代表等工作机制，深入推进代表之家、代表联络站等履职平台建设，建立代表提出议案建议前的沟通协调机制，建立办理代表建议答复承诺解决事项台账，加强代表培训工作的系统化、规范化、专业化，建立健全代表向原选区选民或者原选举单位报告履职情况制度，完善代表履职评价体系和激励机制，建立健全代表退出和增补机制等。这个文件的上述精神体现到了这次代表法的修改中，有关举措和要求依照法定程序成为法律制度。
 
　　十四届全国人大常委会委员长赵乐际2024年4月在列席十四届全国人大常委会九次会议的全国人大代表座谈会上的讲话中，特别对人大代表在闭会期间依法履职、发挥作用提出希望。一是找准在党和国家工作大局中的职责定位。代表要把服从服务党和国家工作大局体现到履职尽责全过程，在日常工作中要发挥示范带头作用，在新征程上履职尽责、建功立业。二是拓展参与常委会工作的广度和深度。代表围绕常委会工作要点和计划，结合工作实际和自身特长，在参与相关立法、监督等工作时提出真知灼见、良策实招。三是更加扎实深入联系人民群众。目前代表联系群众的机制和平台已经比较健全，代表要用好这些机制和平台，在职责范围内做到民有所呼、我有所应，为群众办实事办好事，树立人大代表良好形象。赵乐际委员长还多次强调，以“两个联系”为抓手深化和拓展代表工作，充分发挥代表作用，这一点在2025年对代表法的修改中得到了充分体现。
 
　　二、在推进中国式现代化中人大代表必须充分发挥作用
 
　　人大代表的法律地位是由人民在国家经济与政治生活中的地位决定的，并通过代表在实际生活中的作用加以体现，因而是神圣的、崇高的，是一切组织和个人必须尊重和维护的。人大代表作为人大的主体，肩负重大的责任和使命，必须努力为人民服务，无愧于党和人民的信任重托，党员代表履职还要体现党性和人民性的统一。人大代表应当以义不容辞、时不我待的奋发有为精神状态和“时时放心不下”的责任意识，担当作为，在推进中国式现代化中充分发挥作用。
 
　　一是在党的领导下推动经济与社会高质量发展。发挥人大代表作用，要紧扣进一步全面深化改革、推进中国式现代化这个主题。坚持党对国家各方面工作的全面领导特别是党中央集中统一领导是一项重要政治保证，必须坚守这个大方向、大原则、大道理，把党的全面领导具体地、现实地贯穿和落实到发挥代表作用全过程各环节各方面，在人大代表履职中得到全面贯彻、系统落实、整体有效执行，保证通过人大代表的作用团结带领广大人民群众共同推进中国式现代化。要牢牢把握高质量发展这一全面建设社会主义现代化国家的首要任务，因地制宜发展新质生产力，在这方面发挥人大代表的特有优势。人大代表要自觉围绕党和国家工作大局来考虑问题和采取行动，通过自身作用的充分发挥来稳中求进推动人大工作提高水平和质量，以此为经济与社会高质量发展贡献智慧和力量。
 
　　二是守正创新发展全过程人民民主。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。在党的领导下，人大代表要广泛动员和有效组织人民群众以主人翁姿态投身于改革开放和中国式现代化建设，充分发挥人民群众积极性、主动性、创造性，把各方面的智慧和力量凝聚起来，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，把人民当家作主具体地、现实地体现到国家政治生活和社会生活各方面。党的二十届三中全会提出进一步全面深化改革的一个重要原则就是坚持守正创新，人大代表践行全过程人民民主也必须坚持这一原则。守正就是要坚持正确的方向和导向，与宪法法律规定的国家体制和要求相适应，与实践的需要相适应，符合习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的要求。创新就是要紧跟时代步伐与时俱进，顺应实践发展，在新的起点上推进各方面创新，包括代表履职的理论、实践、制度、文化等的创新。具体在代表履职模式上提高系统性和完整性、体系上提高可复制性和扩散性、方法上提高可操作性和灵活性等，出发点和落脚点是践行全过程人民民主全覆盖、全天候、全方位、全链条，切实保证人民当家作主。
 
　　三是身体力行建设人大“四个机关”。习近平总书记在中央人大工作会议上提出了人大及其常委会“四个机关”的定位，即是自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关，在庆祝全国人民代表大会成立70周年大会上的讲话中又要求必须坚持按照“四个机关”要求加强各级人大建设，这次代表法的修改也明确了这方面对代表履职尽责的要求。要以此定位和要求重视人大代表作用的发挥，不断增强人大及其常委会工作的活力。人大代表必须深刻认识新时代新征程发挥代表作用的重点和任务，不断提升代表履职的水平和质量，努力建设过硬的“四个机关”。全面推进人大代表自身建设，坚持群众路线、实事求是，做学习型、调研型、务实型、责任型的人大代表。要以创业创新创造的热情和活力，体现新时代人大代表的使命光荣和责任担当。
 
　　这些年来，各级人大代表的作用发挥总体上是好的，为推动经济与社会各方面的健康发展作出了贡献。需要以问题为导向，一方面要解决有的代表对代表作用发挥认识不够到位、对履职方式方法把握不够准确因而履职不够积极主动有效等问题，另一方面要解决一些时候或者一些地方对代表作用发挥重视以及支持、服务和保障不够得力等问题，进一步提高代表发挥作用的实际效果，努力营造一个有利于人大代表发挥作用的良好体制机制和社会环境。
 
　　三、在推进中国式现代化中充分发挥人大代表作用的着力点
 
　　（一）人大代表提高责任意识、践行为民代言
 
　　习近平总书记在中央人大工作会议上对人大代表提出了殷切期望：“要充分发挥来自人民、扎根人民的特点优势，密切同人民群众的联系，当好党和国家联系人民群众的桥梁，最大限度调动积极因素、化解消极因素，展现新时代人大代表的风采。”人大代表作为人大主体，其需要按照总书记的要求，以高度的责任使命意识，提高政治站位，在党的领导下把以人民为中心更好地贯彻到全面推进国家各方面工作法治化建设中来，为建设人大“四个机关”积极履职。
 
　　人民选我当代表、我当代表为人民，人大代表履职要发挥来自于人民、服务于人民，与人民群众保持天然、紧密联系的优势。代表在本级人大会议期间和闭会期间，要认真履行代表职责，一方面体察民情、反映民意，另一方面宣传动员、组织落实，为人民群众排忧解难，为党和国家排忧解难，努力起到党和国家联系人民群众的桥梁纽带作用。这次代表法修改明确规定，代表应当坚定政治立场，履行政治责任，加强思想作风建设，自觉接受监督，自觉维护代表形象。这就要求代表在自己的日常工作和社会活动中，模范遵守宪法法律和社会公德，在本职岗位上建功立业、在为民服务中担当尽责，发挥示范引领作用。要通过多种方式加强与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系，既代表群众、做群众的“知心人”，又引导群众、当群众的“带头人”，敢于和善于收集并向有关方面反映社情民意和有关情况以及提出意见和建议，并督促有关问题的解决，以得到人民群众的信任和拥护。
 
　　全国五级人大代表发挥作用有共同点，因层级或者地域不同也各自有别。全国人大代表要在国家层面特别是法律、政策上，推动有关经济与社会发展重大疑难问题的解决。省级、设区的市级人大代表要结合当地的实际，推动中心大局工作和老百姓反映的急难愁盼问题在法规、政策、制度层面上解决。县乡人大代表要在加强基层治理体系和治理能力现代化建设中发挥好作用。
 
　　（二）人大常委会提高统筹意识、践行组织保障
 
　　根据宪法和代表法的规定，各级人大要组织好代表在本级人大会议期间的工作，确保代表依法参与重大问题的讨论决策。县级以上的各级人大常委会或者乡镇人大主席、副主席根据主席团的安排，组织好本级人大代表闭会期间的活动，采取多种方式同人大代表保持联系，为代表依法履职提供必要的条件，人大常委会办事机构和工作机构为代表执行代表职务提供服务和保障。人大常委会要加强同人大代表的联系，促进代表同人民群众的联系，在提高代表工作水平、增强代表工作实效方面下功夫，来保证代表作用的发挥。
 
　　人大常委会要制定好代表工作计划，增强代表履职活动的计划性、组织性和规范性，注意支持和保证代表依法履职，依靠人大代表做好并推动改进人大及其常委会的各项工作。还要安排、组织和落实好代表工作的各项具体措施，包括认真安排好与人大会议有关的代表工作、精心组织好代表在闭会期间的活动、持续扩大和深化代表对国家机关各方面工作特别是人大常委会活动的参与、不断提高代表履职服务保障和监督管理水平等。根据中央人大工作会议、党的二十大和这次代表法修改的要求，加强代表工作能力建设，重点是在统筹谋划能力建设上。各级人大的代表工作都应当增强一盘棋意识，由人大及其常委会来计划，与常委会年度工作要点和立法、监督计划等通盘考虑，还要提高组织实施能力和服务保障能力，在人大机关内部搞好协同，与党委、其他国家机关和有关方面搞好配合。
 
　　人大常委会注重发挥代表作用，要贯穿和落实密切联系人大代表、联系人民群众这条主线。例如在人大会议期间，支持和引导代表从大局和全局出发、从人民群众根本利益出发，正确行使民主权利，认真负责地审议、表决各项议案和报告，集思广益、凝聚共识，使党中央或者当地党委的决策部署通过法定程序成为国家意志，确保会议风清气正、圆满成功。在人大闭会期间，根据代表的意见组织并指导开展代表小组活动，开展代表集中视察和专题调研等活动时在题目、时间、方式等方面更多地听取代表的意见和建议。推动代表深度参与人大常委会的立法、监督等工作和活动时，落实好代表分专业、有重点参与机制，邀请更多代表特别是基层代表列席人大常委会、人大专门委员会的会议并参加其他有关会议，参加人大常委会组织的执法检查、专题询问和其他活动，推动代表议案建议工作的“两个高质量”。常委会在审议重要议案以及作出重大决议或者决定前将草案印发有关代表征求意见，在人大经济监督等工作中注意联系代表。健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建立健全人大常委会组成人员和有关机构联系代表的工作机制，建立和完善基层立法、监督联系点，到基层开展调研时听取当地代表和人民群众的意见和建议，并通过代表来扩大公民对人大工作和活动的有序参与等。人大常委会的办事机构和工作机构为代表履职搞好服务保障，要努力做到“一十百千万”，即一丝不苟、十全十美、百(白)璧无瑕、千方百计、万无一失。
 
　　（三）“一府一委两院”提高联系意识、践行支持保证
 
　　“一府一委两院”作为国家机关同人大常委会一样，也要加强同人大代表和人民群众的联系，有利于充分发挥代表作用。这是“一府一委两院”的法定义务，支持和保障代表执行代表职务的重要内容，接受人大和人民群众监督的重要体现，对于更好地依法行政、依法监察、公正司法意义重大。实践证明，“一府一委两院”加强同人大代表的联系，有利于通过代表作用的发挥，促进“一府一委两院”改进工作。
 
　　这些年来，“一府一委两院”围绕加强同人大代表的联系积极进行探索，积累了许多行之有效的经验，有的已经形成工作制度。但也存在一些问题，例如有的时候、有的地方对联系的重视程度不到位、联系的措施不得体、方式方法不灵活、机构人员缺乏保障等。需要针对存在的问题，根据这次代表法修改的要求，根据形势发展的需要，采取更为得力的措施，来加强和改进“一府一委两院”同人大代表的联系工作。
 
　　“一府一委两院”加强同人大代表联系的主要内容和方式包括在人大会议上认真听取并注意采纳人大代表的审议意见，在人大闭会期间积极协助人大代表开展活动，认真办理人大代表提出的议案或者建议，对人大代表在联系群众过程中了解和反映的困难和问题积极予以回应并努力加以解决，根据本级人大常委会的统筹安排邀请代表参与相关工作和活动，通过多种方式经常就有关问题征求人大代表的意见和建议，为人大代表依法履职提供保障等。需要加强“一府一委两院”同人大代表联系的组织领导和制度建设，人大常委会统筹推动“一府一委两院”加强和改进联系代表工作，出发点和落脚点都是为了更好地发挥代表作用。
 
　　国家和社会都要为充分发挥人大代表作用提供保障，社会上的一切组织和个人都要努力提供各种各样的便利，维护国家权力机关的权威和尊严。要切实加强党对人大代表工作的领导，在全社会共同努力下，特别是在人大及其常委会的精心组织下，尊重代表地位和作用，保证代表更好地参与履行宪法法律赋予人大作为国家权力机关的职责。
 
　　改革开放特别是代表法公布施行以来，让人大代表作用充分发挥是各级人大及其常委会工作的突出亮点，进入新时代新征程后成为人民代表大会制度更加成熟、更加定型的重要体现。应当全面学习宣传和认真贯彻落实新修改的代表法，更好地发挥277万名各级人大代表的作用、发挥人民代表大会制度的优势功效。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，充分发挥代表作用，支持和保障代表更好依法履职，在法治轨道上推动代表工作高质量发展，奋力展现代表新担当、人大新作为,为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴不懈奋斗。
 
　　作者简介：李伯钧，全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员。
 
　　来源：《人大研究》杂志