【人大研究杂志】民生实事项目人大代表票决制及其完善
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-05-30 16:01:00
内容摘要：民生实事项目人大代表票决制源于浙江省委对习近平总书记提出“建立健全为民办实事长效机制”的实践探索，其发展经历了从乡镇探索到县、市、省多级人大实践的历史过程。民生实事项目人大代表票决制具有丰富人大活动的形式和内容、增加决策的民主性和科学性、提升人民的参与度和获得感等诸多积极作用，但也存在程序机制不完备、项目范围不明确、人大代表和人民群众参与度有限等不足，可从完善项目征集机制、规范项目筛选机制、增强项目监督机制，明确正面清单、负面清单，提高代表民主意识等方面进行改善。
关键词：民生实事项目；人大代表；票决制
引言
2022年修订的地方组织法将“项目”一词加入县级以上人大及其常委会讨论、决定本行政区域内重大事项相关条款。这是健全人大讨论、决定重大事项制度的重要举措，为民生实事项目人大代表票决制（以下正文中简称民生实事项目票决制）确立了国家层面的法律依据。民生实事项目票决制是人大履职创新的重要方式，研究解决民生实事项目票决制理论与实践问题有助于人大依法履职行权，推进人民民主的法治化。实务界对地方组织法中“重大事项和项目”的理解并不统一，有人认为是“重大事项和重大项目”[1]，也有人认为可以是“重大事项，也可以是非重大事项”[2]，而学术界却对其着墨不多。为促进民生实事项目票决制更加规范化、法治化，研究民生实事项目票决制的发展脉络、逻辑基础、实践效果及其不足的完善路径具有重要的理论意义和现实意义。
一、民生实事项目人大代表票决制的发展脉络
民生实事项目票决制是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在大会全体会议上以投票表决方式选择决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表监督的制度[3]。上海市浦东惠南镇人大于2003年率先探索民生实事项目人大代表票决制[4]，浙江省宁海县力洋镇与大佳何镇于2008年探索了人大代表投票决定政府实事工程[5]。虽然上海市的探索时间早于浙江省，从制度发展和全国对其关注度而言，考察和研究浙江省民生实事项目票决制的形成和发展更具典型意义。
（一）民生实事项目票决制之雏形
习近平总书记在浙江工作期间，将老百姓身边琐碎的小事视为实实在在的大事，并提出“建立健全为民办实事长效机制”的决策部署。如何真正做好为民办实事并不容易，实践中存在政府所做与百姓所想相脱离的现象，甚至一些地方或部门忽视发展规律和群众需求，做了一些落后于时代或超越发展阶段的工程。
基于上述问题，浙江省曾将建立健全为民办实事长效机制确立为2004年度重点调研课题。在充分全面调研的基础上，浙江省委、省政府于2004年10月23日，在全国率先出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》（以下简称为民办实事若干意见）。为民办实事若干意见从总体要求和基本原则、重点工作领域、工作机制等方面对建立健全为民办实事长效机制进行了明确，对为民办实事工作进一步规范化、制度化具有重要保障作用。
在落实为民办实事若干意见过程中，浙江省政府在2005年工作报告中首次提出“突出抓好十个方面实事”，这一崭新做法引起了广泛关注[6]。同时，浙江省也在为巩固为民办实事长效机制而努力探索。一方面，探索“百姓说了算”的督查考评机制。另一方面，提出由人大代表投票推选民生实事项目的设想，并于2008年10月在力洋镇开展实践，即“政府实事工程，人大投票决定”。这一设想和实践不仅成功选出民生实事项目，且实施也很顺利，随后在该县的其他乡镇推行，这就是民生实事项目票决制的雏形。
（二）民生实事项目票决制在浙江省的确立及多层级实施
民生实事项目票决制起初仅在浙江省乡镇一级人大开展，2012年起在县一级人大推行，浙江省内的其他地方也借鉴推行[7]。在实践经验基础上，2016年出台的《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》首次以立法的形式确认了“政府实事工程，人大票决定”。
2017年，浙江全省人大在宁海县召开现场推进会，“民生实事项目人大代表票决制”在此次推进会上正式得以命名[8]。同年，浙江省委、省人大在总结各地方实践经验基础上提出全面推行民生实事项目票决制。到2018年6月底，浙江省实现民生实事项目票决制在市县乡的全覆盖[9]。
2022年9月29日，浙江省人大常委会通过了《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，在当时，对民生实事项目票决制进行专门立法在全国范围内尚属首例[10]。根据该规定，浙江省区域内设区的市、县（市、区）、乡镇的民生类公共事业项目实施民生实事项目票决制，并从项目征集和提出、项目审议和票决、项目实施和监督三个方面对民生实事项目票决制进行制度设计，为民生实事项目票决制工作制度化、法治化提供保障。
（三）民生实事项目票决制在全国的推广及省市县乡覆盖
浙江省推行的民生实事项目票决制持续受到全国人大及其他地方人大的关注。早在2005年，浙江省政府首次提出抓好十个方面实事之后，浙江的探索就引起了全国的关注和其他地方的学习与借鉴。2017年6月，全国人大常委会办公厅新闻局组织中央媒体采访团赴浙江省采访民生实事项目人大代表票决制，2018年10月，全国人大常委会办公厅新闻局再次组织人民日报、中央电视台、新华社等中央媒体到浙江省进行集中采访活动[11]。中央媒体的集中报道取得了良好的宣传效果和社会影响。
在此影响下，其他省域也陆续开展民生实事项目票决制。但在2022年地方组织法修改前，开展民生实事项目票决制并没有中央层面法律依据。2022年3月，全国人大修订地方组织法时吸收了浙江省的经验，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”改为“重大事项和项目”。从此，开展民生实事项目人大代表票决制就有了具体的法律依据。各地开展民生实事项目票决制的实践逐渐增多，也逐步制度化、规范化。例如，浙江省、海南省先后制定了专门的地方性法规，广西贺州市、甘肃兰州市等也制定了专门的规范性文件。
在市县乡三级人大陆续推行民生实事项目票决制的基础上，2024年，海南省在省七届人大三次会议的第三次全体会议上，以省人大代表票决的方式产生了10件省级民生实事项目[12]。这是民生实事项目票决制在全国的首例省级实践。至此，民生实事项目票决制经历了从小镇初步探索，到稳步向县域内其他乡镇的推进，再到县级、市级的推广过程，最终实现了省市县乡四级人大的覆盖，充分体现了这一制度强大的优势与活力。
二、民生实事项目人大代表票决制的逻辑基础
民生实事项目票决制的形成和发展并不是凭空而来，其不仅具有深厚的理论基础和充分的法律依据，也彰显着我国特有的制度优势与政治智慧。
（一）理论逻辑：贯彻落实人民主权原则
民生实事项目票决制是在民生领域贯彻人民当家作主的体现，其理论基础是人民主权原则。人民主权理论是法国启蒙思想家卢梭在布丹的“君主主权”“君权神授”、洛克的“议会主权”等基础上提出的主权理论[13]。无产阶级在创建自己政权的过程中，对卢梭提出的人民主权理论进行创造性运用和发展，并提出“一切权力属于人民”理论[14]。在我国，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，既是宪法的明文规定，也是“我国国家制度的核心内容和根本准则”[15]。习近平总书记指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益最广泛、最真实、最管用的民主。”[16]“人民民主是一种全过程的民主”[17]，发展全过程人民民主要着力解决人民群众急难愁盼问题[18]。民生实事项目票决制就是通过人民代表大会这一制度载体实现人民意志的转化和落实，从项目征集、筛选、决策、管理到监督实现人民民主全过程的贯通。
毛泽东同志曾强调：“人民政府的一切重要工作都应提交人民代表会议讨论，并作出决定。”[19]刘少奇同志也曾强调：“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。……我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[20]讨论、决定重大事项或项目并不是民生实事项目票决制的首创，在我国人大履职史上早有记载。例如，一届全国人大就黄河治理和综合开发问题进行讨论，并首次审议和批准重大建设项目[21]。再如，三峡工程在列入计划前，先由国务院提请全国人大进行审议讨论，然后作出《关于兴建长江三峡工程的决议》，再交国务院组织实施[22]。这些做法均体现了人民主权原则。
（二）规范逻辑：推动宪法规范体系实施
由人大代表票决民生实事项目、推动实现重大民生事项“由民作主”，本是人大代表履职方式的创新。从全国各地民生实事项目人大代表票决制的地方法规、规范，以及各地实施票决制的实际过程来看，民生实事项目大都由本级人大代表在人民代表大会全体会议上以投票表决方式最后确定，事实上为本级人大的决定，这实质是人大行使宪法法律赋予的决定权。因此，开展民生实事项目票决制是全面实施宪法规范体系的表现，在此过程中的权力行使和制度运行具有充分的宪法及宪法相关法依据。
1.民生实事项目票决制的宪法依据
我国宪法第二条不仅规定了国家一切权力属于人民，还规定了人民通过人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式参与各项国家管理活动。人民代表大会制度的有效运行及人大权力的有效行使是人民当家作主的重要体现。民生实事项目票决制使涉及人民群众切身利益的重大事项或项目经过人民代表大会讨论并作出票决，正是实施宪法规定的人民通过人民代表大会参与国家管理的具体体现。根据宪法第二十七条第二款的规定，各个国家机关必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，自觉接受人民的监督。民生实事项目票决制正是这些根本制度安排的具体制度设计，其产生和运行是全面实施宪法、支持和保证人大依法有效行权、人大代表依法履职的具体载体。
2.民生实事项目票决制的宪法相关法依据
除了宪法文本依据外，民生实事项目票决制的法律依据还体现在全国人大组织法、地方组织法对人大讨论、决定本行政区域内重大事项的规定中。如全国人大组织法第五条、地方组织法第十一条和第十二条的规定。特别是地方组织法在2022年修改中，在人大讨论、决定重大事项条款的重大事项之后增加了“和项目”的表述，为民生实事项目票决制提供了更为明确、直接的法律依据。在地方组织法的修改说明中提到，之所以做此修改，是“健全人大讨论决定重大事项制度”的需要[23]。这是中央立法吸收地方关于民生实事项目票决制探索经验的体现，也为全国更大范围内开展民生实事项目票决制提供了法律依据。
（三）实践逻辑：充分发挥人大代表作用
习近平总书记在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中指出，“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[24]，这一重要论述为人大工作和人大代表履职指明了方向。在2021年的中央人大工作会议上，习近平总书记明确强调，“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”[25]。民生实事项目人大代表票决制正是将“问需于民、问计于民”与“扩大代表对各项工作的参与、充分发挥代表作用”相结合的体现。
在民生实事项目人大代表票决制产生之前，民生实事项目往往由政府决定，即传统的政府“为民作主”。这种方式可能存在政府所确定和实施的项目与百姓真正所需、所盼的民生实事并不匹配的问题，造成项目实施困难和资源浪费。如何使政府要实施的民生实事项目真正符合群众的需求，是民生实事项目领域所面临的首要问题。这就需要作为群众和政府之间纽带和桥梁的人大代表发挥其应有的作用。群众对民生实事项目的意愿通过人大代表反映出来，经过法定的程序确定下来，实现了“为民作主”向“由民作主”的转变。人大代表在此过程中发挥了重要作用，例如，征集项目意愿、开展人大代表票决、监督项目实施、进行项目评价等。可以说，人大代表在民生实事项目票决制中参与了项目征集到项目监督和评价的全过程。民生实事项目人大代表票决制的实行，在一定程度上倒逼人大代表深入调研、联系选民、强化监督，使人大职权进一步落实、人大代表作用得以充分发挥。例如，通过将票决项目纳入年度监督计划，以及通过代表视察、专题询问等方式进行常态化监督，不仅丰富了人大代表工作的内容，也提升了人大监督的实效。
三、民生实事项目人大代表票决制的实践检视
在考察了民生实事项目票决制的历史发展和逻辑基础后，需进一步检视该制度在实践运行中的积极效果和不足之处，进而为该制度完善提出法治化建议。
（一）民生实事项目票决制的积极效果
1.丰富人大活动的形式和内容
我国的民主法治建设与人民代表大会制度的有效运行密不可分，人大制度运行得好，民主法治建设就会有较大进展。因此，我们要坚持和完善人民代表大会制度，不断丰富人大活动的形式和内容。民生实事项目票决制的尝试正是创新、丰富人大活动的体现。以民生实事项目票决制为载体，结合民生实事项目从建议征集到项目实施以及项目评估的过程，人大在政治、经济、文化、教育等领域依法参与重大事项的决策和监督。并且，结合具体项目进展，人大上述履职更具针对性，人大代表在闭会期间的活动也更具目标性。
2.增加决策的民主性和科学性
以往的民生实事项目决策在政府内部进行，容易出现政府定的民生实事项目不能精准对接群众诉求的问题，甚至出现因群众不理解、不配合政府工作，造成项目实施困难或资源浪费问题。通过民生实事项目票决制，由人大和政府各自发挥职能优势，通过多种环节，依法由人大代表投票决定民生实事项目，使决策更加民主、科学。例如，在候选项目确定环节，政府发挥专业优势和信息掌握能力，在项目投资、管理、实施等专业问题上作出科学判断，使决策更具科学性。而在项目征集和确定环节，从原来的政府内部决定到政府、人大、群众共同参与，人大与政府在充分讨论的基础上进行人大代表票决，充分体现了民主性。
3.提升人民的参与度和获得感
习近平总书记曾指出：“发展经济的根本目的是更好保障和改善民生。”[26]因此，如何更有针对性、更有效的解决民生难题、增进民生福祉事关重大。民生实事项目只有真正符合人民期盼才能真正满足群众日益增长的民生需求。民生实事项目票决制不是人大对民生实事项目的大包大揽，也不是人大与政府的内部合作，而是人大、政府、群众的多方参与，是全过程人民民主的体现。人民群众通过人大代表、项目征集平台等渠道表达自身需求，通过民生实事项目票决制的有效运行，人民群众的需求不仅能够得到关注而且能够落到实处。这拓展了人民群众参与管理的渠道，也为公民参与决策和监督创建了平台，人民群众对民生实事做什么以及怎么做有了话语权和决定权[27]。民生实事项目的落地实施也大大提升了人民的获得感和幸福感。
（二）民生实事项目票决制的不足之处
1.民生实事项目票决制的程序机制不完备
当前，民生实事项目票决制还处在实践探索阶段，具体制度尚未成熟和定型。其在实践运行中，存在项目征集效果不理想、候选项目确定标准不明确、监督刚性不足等问题。首先，在项目建议汇总梳理环节存在备选项目代表性不强、特色不鲜明等问题[28]。其次，政府在确定候选项目时所考虑的因素及其标准需进一步明确，以防止确定候选项目的随意性。再次，在项目票决环节，存在讨论审议不深入问题[29]，人大代表投票决定民生实事项目是以深入、透彻的讨论为前提的，没有深入、透彻的讨论所做的票决是“走过场”“形式主义”的表现。最后，在项目监督上，人大对民生实事项目依法开展全过程监督的效果仍显不足，对于落选项目如何处理、获选项目实施不好怎么办、如何把握好人大依法监督的尺度等均有待进一步明确。
2.民生实事项目票决制的项目范围不明确
根据地方组织法第十一条、第十二条规定，地方各级人民代表大会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济……等工作的重大事项和项目”。实践中对哪些事项和项目应经地方人大讨论、决定并不好把握。主要表现在两个方面，一方面，对“讨论、决定的项目”是否应为“重大项目”缺乏权威的解释和统一的认识；另一方面，即便将此处的“项目”理解为“重大项目”，对何谓“重大项目”的理解也难以统一。在民生实事项目票决制实践中，各地的做法也存在差别。例如，《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》《防城港市民生实事项目人大代表票决制规定》将项目限定在“民生类公共事业项目”，对于项目是否重大或突出并无规定。而《贺州市重大民生实事项目人大代表票决制实施办法》《清远市民生实事项目人大代表票决制实施办法》不仅有“民生类公共事业项目”的限定，还有“公益性和社会效益较为突出”的规定。
3.人大代表和人民群众的参与度有待提升
民生实事项目票决制实现了由政府单方决定向人民群众、人大代表与政府共同参与的转变，也是“为民作主”向“由民作主”的转变，使公民有序参与治理的渠道得以拓展。然而，在实践中，部分参与主体未能达到有效、充分参与民生实事项目票决制的制度预期。例如，在对上海市民生实事项目票决制开展情况的研究中提到：“人大代表参与度有限是普遍反映的问题”[30]。还有研究指出了社会各界参与项目建议征集工作不够深入的一系列表现[31]。甚至，有些地方存在政府把容易实施且本应实施的项目拿出来票决，或者在项目由党委和政府确定后再拿来由代表票决的现象[32]。这些问题说明，政府在项目最终决策中仍占据较强的主动权，有些地方并没有真正实现由“政府决定”向“人大代表投票决定”的角色转变，人大代表和人民群众的参与度仍比较有限。
四、民生实事项目人大代表票决制的制度完善
民生实事项目票决制在促进人大、政府依法履职以及提升群众参与度和获得感上具有积极作用，但其实践效果仍有较大提升空间。以下将从民生实事项目票决制的程序机制、项目范围、参与主体等方面，探讨如何对民生实事项目票决制进行完善。
（一）健全民生实事项目票决制程序机制
民生实事项目票决制是全过程人民民主的体现，故在程序设计上应保障一环紧扣一环的制度闭环，这一过程涵盖建议征集、候选项目确定、项目票决、项目实施、项目评价以及整个过程的监督。
1.完善项目征集机制
项目征集遴选是民生实事项目票决制的入口，应切实把好项目建议征集关，为项目来源于人大代表和人民群众做好保障。比如，首先要丰富建议征集方式，可以通过代表走访调研、电视、网络、报纸征集等方式建立常态化、动态化候选项目建议库。其次要拓展建议征集渠道，可采取人大和政府共同发力的模式，一方面由人大常委会依托代表之家、代表联络站等代表履职平台负责日常公开向代表和群众征集民生实事项目建议。另一方面由政府从各部门中选择涉及民生领域的民生项目建议。最终通过联合会议形式由人大主导对征集到的项目建议进行梳理和筛选，由政府进行可行性分析后确定候选项目再提请人大票决。
2.规范项目筛选机制
党的二十大报告强调“全面推进国家各方面工作法治化”[33]。就民生实事项目票决制而言，只有确立了相关的标准并使之制度化、规范化才能防止确定候选项目的盲目性和随意性，推动其法治化进程。虽然不同地区不同时期在确定候选项目时所考虑的因素和相应的标准存在差异，但是在某一特定地区的一定时期内应当设定相应考虑因素和具体标准。例如，该项目建议在总建议中的占比、投资金额在当年财政资金中的占比、预计产生的收益、问题的突出性、紧迫性等，为以上因素确立能够量化、较为直观的标准，有利于候选项目筛选的规范化，也有利于大会期间开展对候选项目的讨论和审议。
3.增强项目监督机制
民生实事项目票决制在当前阶段并非人大的法定任务，部分地方缺乏足够的约束力和动力将民生实事项目提到人大会议上由代表进行票决。同时，候选项目落选时如何处理、测评结果不满意如何处理等问题也没有完整的制度建构，因此，完善工作机制需要增强对民生实事项目票决制的监督。比如，人大在公布票决项目清单时应当说明落选项目的情况并明确落选项目在当年不再实施，如果该项目在将来确有实施必要，可再通过下一次的票决来确定。对于项目实施过程中出现的问题或者测评结果不理想的情况可结合专题询问、质询等监督方式对相关部门责任人依法纠正或处理。同时，应当全面且详细地公布票决过程和票决项目实施、测评情况，以接受公众监督。
（二）建立民生实事项目票决制范围清单
1.结合地方实际明确其正面清单
就县级以上人大开展民生实事项目票决制而言，对重大项目的理解是实践中难以把握的问题。重大项目一般具有投资巨大、影响深远、涉及面宽等特点，在具体操作中，对于巨大、深远、面宽的标准因时因地而异。因此在明确民生实事项目票决制范围时应坚持因地制宜的原则。例如在民生实事项目票决制实施办法或细则中应明确涉及金额达到一定比例的项目均应纳入民生实事项目票决制范围，或者在涉及群众数量、利益面达到一定比例时也应将该项目纳入民生实事项目票决制范围。在总体上应坚持普惠性、公益性、时效性、可行性等原则[34]，并结合地方人大实际确定纳入票决制的民生实事项目。
（1）县级以上人大票决的项目应当具有重大性
人大对重大事项的讨论、决定权的提出最早始于1980年4月18日彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话[35]。彭真同志在此次座谈会上将地方人大常委会任务、职权之一概括解读为 “讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”[36]。虽然此时的重大事项讨论、决定中并未提到对项目的讨论、决定，但全国人大早已有了审议和批准重大建设项目的履职实践。例如，全国人大于1955年批准国务院提出的关于根治黄河水害和开发黄河水利综合规划的原则和基本内容，这是全国人大首次审议和批准重大建设项目[37]。关于本由国务院负责的建设项目为何要提请全国人大讨论决定的问题，刘少奇同志明确指出，根治黄河是一件大事，应提交全国人民代表大会讨论[38]。
以上理论阐释和履职实践表明，县级以上人大讨论决定的事项应当具有重大性。根据现行全国人大组织法第五条、地方组织法第十一条的规定，县级以上人大讨论、决定的均是重大事项。2022年地方组织法修改在重大事项之后增加了“项目”一词，无论从县级以上人大重大事项决定权设计初衷而言，还是人大讨论、决定建设项目的实践而言，此处的项目应当具有重大性的特点。
（2）乡镇人大票决的项目可以不作重大性限定
根据地方组织法第十二条的规定，乡镇人大“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划和项目”，该条与地方组织法第十一条均是关于人大职权的规定，但在事项决定权上存在一处重大不同，即第十一条关于县级以上人大讨论决定的事项和项目前作了重大的限定，而在第十二条乡镇人大建设计划和项目决定权中并未作此限定。乡镇人大作为最基层的一级人大组织，其区域范围小、代表人数少、与选民联系最直接，辖区内的民生实事项目数量少，涉及金额有限，但对于本区域内的群众来说却十分重要。因此，乡镇民生实事项目均应纳入民生实事项目票决制范围，以确保决策的民主性、科学性以及项目顺利实施。
2.依据必要程度明确其负面清单
在追求票决制数量的过程中，也存在质量隐患。例如，实践中已经存在票决时细化和量化程度不够、精细化管理不到位等突出问题[39]，也存在为凑足“十项”的数量而放松质量的问题[40]。这说明民生实事项目票决制项目数量并不是越多越好。实践中，在项目选择上还应考虑项目周期、项目投资收益比例等因素，以确保项目精细化管理和监督。因此，除了建立正面清单外，还应明确哪些项目不适宜人大代表票决制。例如，合理确定每次应票决产生的项目数量，在实施过程中严格按照事先确定的项目数量开展票决制工作。此外，现有研究指出的不纳入票决制范围的项目还包括社会资本资金、企业投入为主的建设项目[41]，也有研究列出了“五个不纳入”项目标准[42]。就理论层面而言，民生实事项目票决制既要考虑人大讨论、决定重大事项和项目与政府决策权之间的合理分界，人大不应越权决定政府职权范围内的具体事项。同时，也要考虑此类履职形式的必要性，如果某项工作可以通过其他方式推进，就不必启用民生实事项目票决制[43]。
（三）提升人大代表和人民群众的参与度
1.增强人大代表民主意识
首先，应明确人大享有纳入民生实事项目票决制范围的确定权。在人民代表大会体制下，人大是国家权力机关，而政府是权力机关的执行机关，我国宪法和法律对权力机关及其执行机关的职权进行了划分，理论上而言，人大和政府应各司其职，既不缺位也不越权。但实践中，人大的重大事项决定权和政府的决策权之间的界限并不好把握。人大作为国家权力机关，理应具有对国家重大事项的决定权和监督权，对人大提出的不越权的要求主要是指人大“不能代替政府直接处理具体问题”[44]。而对具有普遍性、全局性、长远性的重大事项作出决定显然不属于具体问题。人大享有重大事项决定权，自然应享有重大事项界定权[45]，才能保障人大重大事项和项目决定权行使的真实性和有效性。
其次，应明确人大和政府在民生实事项目票决制不同环节的职能作用。只有让人大享有民生实事项目票决制项目范围的确定权，才能防止政府想让人大票决民生实事项目人大才能票决，或者政府想让人大票决哪些项目人大只能票决哪些项目的问题发生。在人大代表投票决定民生实事项目前，还存在征集项目建议环节和确定候选项目环节，其中确定候选项目由政府主导，政府结合项目所涉及的专业问题、管理问题、效益问题等内容确定候选项目。但是建议征集环节应由人大主导，人大在充分调研、广泛征集意见的基础上汇总梳理项目建议，然后将项目建议送交政府进行专业考量，政府应当在项目建议清单的基础上确定候选项目，以保障人大所确定的项目范围。
2.提升人大代表履职能力
开展民生实事项目票决制是尊重民意、吸纳民意的体现。在项目征集环节，人大代表承担着及时充分地听取民意，将碎片化、愿望式的民意统筹转化为合理可行的具体项目，把代表民意的项目纳入候选项目、纳入政府工作安排等重要作用[46]。人大代表参与度有限会严重制约上述作用的发挥。人大代表参与度有限的一个重要原因是代表履职能力有限。代表履职能力不强又会导致代表联系群众、发动群众、倾听意见的效果不理想，与人民群众的民生期望不能有效对接等问题出现。实践中，可对人大代表进行专门的履职培训，针对性地提升代表联系群众的能力、项目建议征集的能力、建议归纳整理的能力、问题调研的能力、问题审议以及监督的能力。充分发挥人大代表在民生实事项目票决过程中的主力作用，有效防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”[47]。
3.拓展人民群众参与渠道
在全国人大首次审议的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》中提到，之所以提交人民代表大会讨论，是因为“黄河问题是全国人民所关心的”，“实现这一规划，不仅需要政府的努力，还需要全国人民的努力”，尤其是“黄河流域各省区的人民将在这一计划实施的过程中作出最大的贡献”。这更是提交大会讨论和批准的本意所在[48]。虽然这是就国家重大建设项目而言，但就各个地方所票决的民生实事项目而言亦是如此，票决产生的民生实事项目往往是人民群众极为关心的，具有投资数额大、涉及范围广等特点，理应充分听取和收集人民群众的建议，这既是民主决策、科学决策的需要，也是组织和动员人民群众为之共同奋斗、保障项目顺利实施的需要。
只有让人民参与、与人民协商、由人民决定民生实事项目才能避免陷入“塔西佗陷阱”[49]。因此，民生实事项目票决制应充分保障人民群众的参与，打通从项目建议到项目测评的全过程民主参与渠道。在这方面有不少可供借鉴、复制推广的经验做法。例如，2019年，全国首个综合型“互联网+督查”平台“浙里督”上线运行。通过该平台，城乡居民只需打开手机，点击“民生地图”这一专栏，省政府已经承诺的年度民生实事项目推进和完成情况就一目了然，而且，公众还能通过此平台参与项目意见收集、网络投票、公众评价等环节[50]，这为群众参与民生实事项目票决制全过程提供了畅通的渠道。在实践中还应建立群众意见建议的梳理反馈机制，做到民有所呼、我有所应，使群众所提的建议、所做的评价能够掷地有声，提升人民群众参与该项制度运行的获得感，有助于促使群众有序积极参与。
结语
民生实事项目票决制是促进人大履职创新、充分发挥人大代表作用的实践探索，持续开展和完善民生实事项目票决制是贯彻党的二十大报告重申的“支持和保证人大依法行使职权”精神的需要。民生实事项目票决制经历了从落实为民办实事长效机制的乡镇探索到在省市县推广的历史过程。民生实事项目票决制具有充分的理论基础、规范依据和现实要求，是贯彻人民主权理论、推进宪法规范体系实施、充分发挥人大代表作用的需要。民生实事项目票决制在丰富人大代表活动的形式和内容，增加政府决策的民主性和科学性，提升人民的参与度和获得感等方面产生了有目共睹的积极效果。但也应认识到，民生实事项目票决制的发展完善仍有很大空间，主要表现在程序机制不完备、项目范围不明确、人大代表和人民群众的参与度有限等方面。现阶段，地方组织法虽然在相应条款增加了人大讨论、决定“项目”的职权，但具体实践仍缺乏权威性和统一性的规则依据。未来可考虑在地方组织法的基础上制定统一的民生实事项目票决制实施办法，重点就完善项目征集机制、规范项目筛选机制、增强项目监督机制、明确票决制项目范围、提升人大代表履职能力、拓展人民群众参与渠道等方面进行顶层制度设计。党的二十大报告强调要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”[51]，这里的“发展”和“保障”为进一步完善民生实事项目票决制提供了重要依据和指引，即作为全过程人民民主创新形式之一的民生实事项目票决制需要随着人民日益增长的民生需要不断发展和完善。
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作者简介：范卫彦,华东政法大学法律学院宪法学与行政法学博士研究生，主要研究方向为宪法学、人大制度、立法学。
关键词：民生实事项目；人大代表；票决制
引言
2022年修订的地方组织法将“项目”一词加入县级以上人大及其常委会讨论、决定本行政区域内重大事项相关条款。这是健全人大讨论、决定重大事项制度的重要举措，为民生实事项目人大代表票决制（以下正文中简称民生实事项目票决制）确立了国家层面的法律依据。民生实事项目票决制是人大履职创新的重要方式，研究解决民生实事项目票决制理论与实践问题有助于人大依法履职行权，推进人民民主的法治化。实务界对地方组织法中“重大事项和项目”的理解并不统一，有人认为是“重大事项和重大项目”[1]，也有人认为可以是“重大事项，也可以是非重大事项”[2]，而学术界却对其着墨不多。为促进民生实事项目票决制更加规范化、法治化，研究民生实事项目票决制的发展脉络、逻辑基础、实践效果及其不足的完善路径具有重要的理论意义和现实意义。
一、民生实事项目人大代表票决制的发展脉络
民生实事项目票决制是指政府在广泛征求人民群众意见建议的基础上提出民生实事候选项目，经同级人大代表在大会全体会议上以投票表决方式选择决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人大代表监督的制度[3]。上海市浦东惠南镇人大于2003年率先探索民生实事项目人大代表票决制[4]，浙江省宁海县力洋镇与大佳何镇于2008年探索了人大代表投票决定政府实事工程[5]。虽然上海市的探索时间早于浙江省，从制度发展和全国对其关注度而言，考察和研究浙江省民生实事项目票决制的形成和发展更具典型意义。
（一）民生实事项目票决制之雏形
习近平总书记在浙江工作期间，将老百姓身边琐碎的小事视为实实在在的大事，并提出“建立健全为民办实事长效机制”的决策部署。如何真正做好为民办实事并不容易，实践中存在政府所做与百姓所想相脱离的现象，甚至一些地方或部门忽视发展规律和群众需求，做了一些落后于时代或超越发展阶段的工程。
基于上述问题，浙江省曾将建立健全为民办实事长效机制确立为2004年度重点调研课题。在充分全面调研的基础上，浙江省委、省政府于2004年10月23日，在全国率先出台《关于建立健全为民办实事长效机制的若干意见》（以下简称为民办实事若干意见）。为民办实事若干意见从总体要求和基本原则、重点工作领域、工作机制等方面对建立健全为民办实事长效机制进行了明确，对为民办实事工作进一步规范化、制度化具有重要保障作用。
在落实为民办实事若干意见过程中，浙江省政府在2005年工作报告中首次提出“突出抓好十个方面实事”，这一崭新做法引起了广泛关注[6]。同时，浙江省也在为巩固为民办实事长效机制而努力探索。一方面，探索“百姓说了算”的督查考评机制。另一方面，提出由人大代表投票推选民生实事项目的设想，并于2008年10月在力洋镇开展实践，即“政府实事工程，人大投票决定”。这一设想和实践不仅成功选出民生实事项目，且实施也很顺利，随后在该县的其他乡镇推行，这就是民生实事项目票决制的雏形。
（二）民生实事项目票决制在浙江省的确立及多层级实施
民生实事项目票决制起初仅在浙江省乡镇一级人大开展，2012年起在县一级人大推行，浙江省内的其他地方也借鉴推行[7]。在实践经验基础上，2016年出台的《浙江省乡镇人民代表大会工作条例》首次以立法的形式确认了“政府实事工程，人大票决定”。
2017年，浙江全省人大在宁海县召开现场推进会，“民生实事项目人大代表票决制”在此次推进会上正式得以命名[8]。同年，浙江省委、省人大在总结各地方实践经验基础上提出全面推行民生实事项目票决制。到2018年6月底，浙江省实现民生实事项目票决制在市县乡的全覆盖[9]。
2022年9月29日，浙江省人大常委会通过了《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》，在当时，对民生实事项目票决制进行专门立法在全国范围内尚属首例[10]。根据该规定，浙江省区域内设区的市、县（市、区）、乡镇的民生类公共事业项目实施民生实事项目票决制，并从项目征集和提出、项目审议和票决、项目实施和监督三个方面对民生实事项目票决制进行制度设计，为民生实事项目票决制工作制度化、法治化提供保障。
（三）民生实事项目票决制在全国的推广及省市县乡覆盖
浙江省推行的民生实事项目票决制持续受到全国人大及其他地方人大的关注。早在2005年，浙江省政府首次提出抓好十个方面实事之后，浙江的探索就引起了全国的关注和其他地方的学习与借鉴。2017年6月，全国人大常委会办公厅新闻局组织中央媒体采访团赴浙江省采访民生实事项目人大代表票决制，2018年10月，全国人大常委会办公厅新闻局再次组织人民日报、中央电视台、新华社等中央媒体到浙江省进行集中采访活动[11]。中央媒体的集中报道取得了良好的宣传效果和社会影响。
在此影响下，其他省域也陆续开展民生实事项目票决制。但在2022年地方组织法修改前，开展民生实事项目票决制并没有中央层面法律依据。2022年3月，全国人大修订地方组织法时吸收了浙江省的经验，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”改为“重大事项和项目”。从此，开展民生实事项目人大代表票决制就有了具体的法律依据。各地开展民生实事项目票决制的实践逐渐增多，也逐步制度化、规范化。例如，浙江省、海南省先后制定了专门的地方性法规，广西贺州市、甘肃兰州市等也制定了专门的规范性文件。
在市县乡三级人大陆续推行民生实事项目票决制的基础上，2024年，海南省在省七届人大三次会议的第三次全体会议上，以省人大代表票决的方式产生了10件省级民生实事项目[12]。这是民生实事项目票决制在全国的首例省级实践。至此，民生实事项目票决制经历了从小镇初步探索，到稳步向县域内其他乡镇的推进，再到县级、市级的推广过程，最终实现了省市县乡四级人大的覆盖，充分体现了这一制度强大的优势与活力。
二、民生实事项目人大代表票决制的逻辑基础
民生实事项目票决制的形成和发展并不是凭空而来，其不仅具有深厚的理论基础和充分的法律依据，也彰显着我国特有的制度优势与政治智慧。
（一）理论逻辑：贯彻落实人民主权原则
民生实事项目票决制是在民生领域贯彻人民当家作主的体现，其理论基础是人民主权原则。人民主权理论是法国启蒙思想家卢梭在布丹的“君主主权”“君权神授”、洛克的“议会主权”等基础上提出的主权理论[13]。无产阶级在创建自己政权的过程中，对卢梭提出的人民主权理论进行创造性运用和发展，并提出“一切权力属于人民”理论[14]。在我国，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，既是宪法的明文规定，也是“我国国家制度的核心内容和根本准则”[15]。习近平总书记指出：“我国社会主义民主是维护人民根本利益最广泛、最真实、最管用的民主。”[16]“人民民主是一种全过程的民主”[17]，发展全过程人民民主要着力解决人民群众急难愁盼问题[18]。民生实事项目票决制就是通过人民代表大会这一制度载体实现人民意志的转化和落实，从项目征集、筛选、决策、管理到监督实现人民民主全过程的贯通。
毛泽东同志曾强调：“人民政府的一切重要工作都应提交人民代表会议讨论，并作出决定。”[19]刘少奇同志也曾强调：“人民代表大会制度既规定为国家的根本政治制度，一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论，并作出决定。……我国的人民代表大会就是这样能够对重大问题作出决定并能够监督其实施的国家权力机关。”[20]讨论、决定重大事项或项目并不是民生实事项目票决制的首创，在我国人大履职史上早有记载。例如，一届全国人大就黄河治理和综合开发问题进行讨论，并首次审议和批准重大建设项目[21]。再如，三峡工程在列入计划前，先由国务院提请全国人大进行审议讨论，然后作出《关于兴建长江三峡工程的决议》，再交国务院组织实施[22]。这些做法均体现了人民主权原则。
（二）规范逻辑：推动宪法规范体系实施
由人大代表票决民生实事项目、推动实现重大民生事项“由民作主”，本是人大代表履职方式的创新。从全国各地民生实事项目人大代表票决制的地方法规、规范，以及各地实施票决制的实际过程来看，民生实事项目大都由本级人大代表在人民代表大会全体会议上以投票表决方式最后确定，事实上为本级人大的决定，这实质是人大行使宪法法律赋予的决定权。因此，开展民生实事项目票决制是全面实施宪法规范体系的表现，在此过程中的权力行使和制度运行具有充分的宪法及宪法相关法依据。
1.民生实事项目票决制的宪法依据
我国宪法第二条不仅规定了国家一切权力属于人民，还规定了人民通过人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式参与各项国家管理活动。人民代表大会制度的有效运行及人大权力的有效行使是人民当家作主的重要体现。民生实事项目票决制使涉及人民群众切身利益的重大事项或项目经过人民代表大会讨论并作出票决，正是实施宪法规定的人民通过人民代表大会参与国家管理的具体体现。根据宪法第二十七条第二款的规定，各个国家机关必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，自觉接受人民的监督。民生实事项目票决制正是这些根本制度安排的具体制度设计，其产生和运行是全面实施宪法、支持和保证人大依法有效行权、人大代表依法履职的具体载体。
2.民生实事项目票决制的宪法相关法依据
除了宪法文本依据外，民生实事项目票决制的法律依据还体现在全国人大组织法、地方组织法对人大讨论、决定本行政区域内重大事项的规定中。如全国人大组织法第五条、地方组织法第十一条和第十二条的规定。特别是地方组织法在2022年修改中，在人大讨论、决定重大事项条款的重大事项之后增加了“和项目”的表述，为民生实事项目票决制提供了更为明确、直接的法律依据。在地方组织法的修改说明中提到，之所以做此修改，是“健全人大讨论决定重大事项制度”的需要[23]。这是中央立法吸收地方关于民生实事项目票决制探索经验的体现，也为全国更大范围内开展民生实事项目票决制提供了法律依据。
（三）实践逻辑：充分发挥人大代表作用
习近平总书记在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中指出，“我们必须始终坚持人民立场，坚持人民主体地位，虚心向人民学习，倾听人民呼声，汲取人民智慧，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，着力解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”[24]，这一重要论述为人大工作和人大代表履职指明了方向。在2021年的中央人大工作会议上，习近平总书记明确强调，“充分发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应”[25]。民生实事项目人大代表票决制正是将“问需于民、问计于民”与“扩大代表对各项工作的参与、充分发挥代表作用”相结合的体现。
在民生实事项目人大代表票决制产生之前，民生实事项目往往由政府决定，即传统的政府“为民作主”。这种方式可能存在政府所确定和实施的项目与百姓真正所需、所盼的民生实事并不匹配的问题，造成项目实施困难和资源浪费。如何使政府要实施的民生实事项目真正符合群众的需求，是民生实事项目领域所面临的首要问题。这就需要作为群众和政府之间纽带和桥梁的人大代表发挥其应有的作用。群众对民生实事项目的意愿通过人大代表反映出来，经过法定的程序确定下来，实现了“为民作主”向“由民作主”的转变。人大代表在此过程中发挥了重要作用，例如，征集项目意愿、开展人大代表票决、监督项目实施、进行项目评价等。可以说，人大代表在民生实事项目票决制中参与了项目征集到项目监督和评价的全过程。民生实事项目人大代表票决制的实行，在一定程度上倒逼人大代表深入调研、联系选民、强化监督，使人大职权进一步落实、人大代表作用得以充分发挥。例如，通过将票决项目纳入年度监督计划，以及通过代表视察、专题询问等方式进行常态化监督，不仅丰富了人大代表工作的内容，也提升了人大监督的实效。
三、民生实事项目人大代表票决制的实践检视
在考察了民生实事项目票决制的历史发展和逻辑基础后，需进一步检视该制度在实践运行中的积极效果和不足之处，进而为该制度完善提出法治化建议。
（一）民生实事项目票决制的积极效果
1.丰富人大活动的形式和内容
我国的民主法治建设与人民代表大会制度的有效运行密不可分，人大制度运行得好，民主法治建设就会有较大进展。因此，我们要坚持和完善人民代表大会制度，不断丰富人大活动的形式和内容。民生实事项目票决制的尝试正是创新、丰富人大活动的体现。以民生实事项目票决制为载体，结合民生实事项目从建议征集到项目实施以及项目评估的过程，人大在政治、经济、文化、教育等领域依法参与重大事项的决策和监督。并且，结合具体项目进展，人大上述履职更具针对性，人大代表在闭会期间的活动也更具目标性。
2.增加决策的民主性和科学性
以往的民生实事项目决策在政府内部进行，容易出现政府定的民生实事项目不能精准对接群众诉求的问题，甚至出现因群众不理解、不配合政府工作，造成项目实施困难或资源浪费问题。通过民生实事项目票决制，由人大和政府各自发挥职能优势，通过多种环节，依法由人大代表投票决定民生实事项目，使决策更加民主、科学。例如，在候选项目确定环节，政府发挥专业优势和信息掌握能力，在项目投资、管理、实施等专业问题上作出科学判断，使决策更具科学性。而在项目征集和确定环节，从原来的政府内部决定到政府、人大、群众共同参与，人大与政府在充分讨论的基础上进行人大代表票决，充分体现了民主性。
3.提升人民的参与度和获得感
习近平总书记曾指出：“发展经济的根本目的是更好保障和改善民生。”[26]因此，如何更有针对性、更有效的解决民生难题、增进民生福祉事关重大。民生实事项目只有真正符合人民期盼才能真正满足群众日益增长的民生需求。民生实事项目票决制不是人大对民生实事项目的大包大揽，也不是人大与政府的内部合作，而是人大、政府、群众的多方参与，是全过程人民民主的体现。人民群众通过人大代表、项目征集平台等渠道表达自身需求，通过民生实事项目票决制的有效运行，人民群众的需求不仅能够得到关注而且能够落到实处。这拓展了人民群众参与管理的渠道，也为公民参与决策和监督创建了平台，人民群众对民生实事做什么以及怎么做有了话语权和决定权[27]。民生实事项目的落地实施也大大提升了人民的获得感和幸福感。
（二）民生实事项目票决制的不足之处
1.民生实事项目票决制的程序机制不完备
当前，民生实事项目票决制还处在实践探索阶段，具体制度尚未成熟和定型。其在实践运行中，存在项目征集效果不理想、候选项目确定标准不明确、监督刚性不足等问题。首先，在项目建议汇总梳理环节存在备选项目代表性不强、特色不鲜明等问题[28]。其次，政府在确定候选项目时所考虑的因素及其标准需进一步明确，以防止确定候选项目的随意性。再次，在项目票决环节，存在讨论审议不深入问题[29]，人大代表投票决定民生实事项目是以深入、透彻的讨论为前提的，没有深入、透彻的讨论所做的票决是“走过场”“形式主义”的表现。最后，在项目监督上，人大对民生实事项目依法开展全过程监督的效果仍显不足，对于落选项目如何处理、获选项目实施不好怎么办、如何把握好人大依法监督的尺度等均有待进一步明确。
2.民生实事项目票决制的项目范围不明确
根据地方组织法第十一条、第十二条规定，地方各级人民代表大会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济……等工作的重大事项和项目”。实践中对哪些事项和项目应经地方人大讨论、决定并不好把握。主要表现在两个方面，一方面，对“讨论、决定的项目”是否应为“重大项目”缺乏权威的解释和统一的认识；另一方面，即便将此处的“项目”理解为“重大项目”，对何谓“重大项目”的理解也难以统一。在民生实事项目票决制实践中，各地的做法也存在差别。例如，《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》《防城港市民生实事项目人大代表票决制规定》将项目限定在“民生类公共事业项目”，对于项目是否重大或突出并无规定。而《贺州市重大民生实事项目人大代表票决制实施办法》《清远市民生实事项目人大代表票决制实施办法》不仅有“民生类公共事业项目”的限定，还有“公益性和社会效益较为突出”的规定。
3.人大代表和人民群众的参与度有待提升
民生实事项目票决制实现了由政府单方决定向人民群众、人大代表与政府共同参与的转变，也是“为民作主”向“由民作主”的转变，使公民有序参与治理的渠道得以拓展。然而，在实践中，部分参与主体未能达到有效、充分参与民生实事项目票决制的制度预期。例如，在对上海市民生实事项目票决制开展情况的研究中提到：“人大代表参与度有限是普遍反映的问题”[30]。还有研究指出了社会各界参与项目建议征集工作不够深入的一系列表现[31]。甚至，有些地方存在政府把容易实施且本应实施的项目拿出来票决，或者在项目由党委和政府确定后再拿来由代表票决的现象[32]。这些问题说明，政府在项目最终决策中仍占据较强的主动权，有些地方并没有真正实现由“政府决定”向“人大代表投票决定”的角色转变，人大代表和人民群众的参与度仍比较有限。
四、民生实事项目人大代表票决制的制度完善
民生实事项目票决制在促进人大、政府依法履职以及提升群众参与度和获得感上具有积极作用，但其实践效果仍有较大提升空间。以下将从民生实事项目票决制的程序机制、项目范围、参与主体等方面，探讨如何对民生实事项目票决制进行完善。
（一）健全民生实事项目票决制程序机制
民生实事项目票决制是全过程人民民主的体现，故在程序设计上应保障一环紧扣一环的制度闭环，这一过程涵盖建议征集、候选项目确定、项目票决、项目实施、项目评价以及整个过程的监督。
1.完善项目征集机制
项目征集遴选是民生实事项目票决制的入口，应切实把好项目建议征集关，为项目来源于人大代表和人民群众做好保障。比如，首先要丰富建议征集方式，可以通过代表走访调研、电视、网络、报纸征集等方式建立常态化、动态化候选项目建议库。其次要拓展建议征集渠道，可采取人大和政府共同发力的模式，一方面由人大常委会依托代表之家、代表联络站等代表履职平台负责日常公开向代表和群众征集民生实事项目建议。另一方面由政府从各部门中选择涉及民生领域的民生项目建议。最终通过联合会议形式由人大主导对征集到的项目建议进行梳理和筛选，由政府进行可行性分析后确定候选项目再提请人大票决。
2.规范项目筛选机制
党的二十大报告强调“全面推进国家各方面工作法治化”[33]。就民生实事项目票决制而言，只有确立了相关的标准并使之制度化、规范化才能防止确定候选项目的盲目性和随意性，推动其法治化进程。虽然不同地区不同时期在确定候选项目时所考虑的因素和相应的标准存在差异，但是在某一特定地区的一定时期内应当设定相应考虑因素和具体标准。例如，该项目建议在总建议中的占比、投资金额在当年财政资金中的占比、预计产生的收益、问题的突出性、紧迫性等，为以上因素确立能够量化、较为直观的标准，有利于候选项目筛选的规范化，也有利于大会期间开展对候选项目的讨论和审议。
3.增强项目监督机制
民生实事项目票决制在当前阶段并非人大的法定任务，部分地方缺乏足够的约束力和动力将民生实事项目提到人大会议上由代表进行票决。同时，候选项目落选时如何处理、测评结果不满意如何处理等问题也没有完整的制度建构，因此，完善工作机制需要增强对民生实事项目票决制的监督。比如，人大在公布票决项目清单时应当说明落选项目的情况并明确落选项目在当年不再实施，如果该项目在将来确有实施必要，可再通过下一次的票决来确定。对于项目实施过程中出现的问题或者测评结果不理想的情况可结合专题询问、质询等监督方式对相关部门责任人依法纠正或处理。同时，应当全面且详细地公布票决过程和票决项目实施、测评情况，以接受公众监督。
（二）建立民生实事项目票决制范围清单
1.结合地方实际明确其正面清单
就县级以上人大开展民生实事项目票决制而言，对重大项目的理解是实践中难以把握的问题。重大项目一般具有投资巨大、影响深远、涉及面宽等特点，在具体操作中，对于巨大、深远、面宽的标准因时因地而异。因此在明确民生实事项目票决制范围时应坚持因地制宜的原则。例如在民生实事项目票决制实施办法或细则中应明确涉及金额达到一定比例的项目均应纳入民生实事项目票决制范围，或者在涉及群众数量、利益面达到一定比例时也应将该项目纳入民生实事项目票决制范围。在总体上应坚持普惠性、公益性、时效性、可行性等原则[34]，并结合地方人大实际确定纳入票决制的民生实事项目。
（1）县级以上人大票决的项目应当具有重大性
人大对重大事项的讨论、决定权的提出最早始于1980年4月18日彭真同志在各省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上的讲话[35]。彭真同志在此次座谈会上将地方人大常委会任务、职权之一概括解读为 “讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作的重大事项”[36]。虽然此时的重大事项讨论、决定中并未提到对项目的讨论、决定，但全国人大早已有了审议和批准重大建设项目的履职实践。例如，全国人大于1955年批准国务院提出的关于根治黄河水害和开发黄河水利综合规划的原则和基本内容，这是全国人大首次审议和批准重大建设项目[37]。关于本由国务院负责的建设项目为何要提请全国人大讨论决定的问题，刘少奇同志明确指出，根治黄河是一件大事，应提交全国人民代表大会讨论[38]。
以上理论阐释和履职实践表明，县级以上人大讨论决定的事项应当具有重大性。根据现行全国人大组织法第五条、地方组织法第十一条的规定，县级以上人大讨论、决定的均是重大事项。2022年地方组织法修改在重大事项之后增加了“项目”一词，无论从县级以上人大重大事项决定权设计初衷而言，还是人大讨论、决定建设项目的实践而言，此处的项目应当具有重大性的特点。
（2）乡镇人大票决的项目可以不作重大性限定
根据地方组织法第十二条的规定，乡镇人大“根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划和项目”，该条与地方组织法第十一条均是关于人大职权的规定，但在事项决定权上存在一处重大不同，即第十一条关于县级以上人大讨论决定的事项和项目前作了重大的限定，而在第十二条乡镇人大建设计划和项目决定权中并未作此限定。乡镇人大作为最基层的一级人大组织，其区域范围小、代表人数少、与选民联系最直接，辖区内的民生实事项目数量少，涉及金额有限，但对于本区域内的群众来说却十分重要。因此，乡镇民生实事项目均应纳入民生实事项目票决制范围，以确保决策的民主性、科学性以及项目顺利实施。
2.依据必要程度明确其负面清单
在追求票决制数量的过程中，也存在质量隐患。例如，实践中已经存在票决时细化和量化程度不够、精细化管理不到位等突出问题[39]，也存在为凑足“十项”的数量而放松质量的问题[40]。这说明民生实事项目票决制项目数量并不是越多越好。实践中，在项目选择上还应考虑项目周期、项目投资收益比例等因素，以确保项目精细化管理和监督。因此，除了建立正面清单外，还应明确哪些项目不适宜人大代表票决制。例如，合理确定每次应票决产生的项目数量，在实施过程中严格按照事先确定的项目数量开展票决制工作。此外，现有研究指出的不纳入票决制范围的项目还包括社会资本资金、企业投入为主的建设项目[41]，也有研究列出了“五个不纳入”项目标准[42]。就理论层面而言，民生实事项目票决制既要考虑人大讨论、决定重大事项和项目与政府决策权之间的合理分界，人大不应越权决定政府职权范围内的具体事项。同时，也要考虑此类履职形式的必要性，如果某项工作可以通过其他方式推进，就不必启用民生实事项目票决制[43]。
（三）提升人大代表和人民群众的参与度
1.增强人大代表民主意识
首先，应明确人大享有纳入民生实事项目票决制范围的确定权。在人民代表大会体制下，人大是国家权力机关，而政府是权力机关的执行机关，我国宪法和法律对权力机关及其执行机关的职权进行了划分，理论上而言，人大和政府应各司其职，既不缺位也不越权。但实践中，人大的重大事项决定权和政府的决策权之间的界限并不好把握。人大作为国家权力机关，理应具有对国家重大事项的决定权和监督权，对人大提出的不越权的要求主要是指人大“不能代替政府直接处理具体问题”[44]。而对具有普遍性、全局性、长远性的重大事项作出决定显然不属于具体问题。人大享有重大事项决定权，自然应享有重大事项界定权[45]，才能保障人大重大事项和项目决定权行使的真实性和有效性。
其次，应明确人大和政府在民生实事项目票决制不同环节的职能作用。只有让人大享有民生实事项目票决制项目范围的确定权，才能防止政府想让人大票决民生实事项目人大才能票决，或者政府想让人大票决哪些项目人大只能票决哪些项目的问题发生。在人大代表投票决定民生实事项目前，还存在征集项目建议环节和确定候选项目环节，其中确定候选项目由政府主导，政府结合项目所涉及的专业问题、管理问题、效益问题等内容确定候选项目。但是建议征集环节应由人大主导，人大在充分调研、广泛征集意见的基础上汇总梳理项目建议，然后将项目建议送交政府进行专业考量，政府应当在项目建议清单的基础上确定候选项目，以保障人大所确定的项目范围。
2.提升人大代表履职能力
开展民生实事项目票决制是尊重民意、吸纳民意的体现。在项目征集环节，人大代表承担着及时充分地听取民意，将碎片化、愿望式的民意统筹转化为合理可行的具体项目，把代表民意的项目纳入候选项目、纳入政府工作安排等重要作用[46]。人大代表参与度有限会严重制约上述作用的发挥。人大代表参与度有限的一个重要原因是代表履职能力有限。代表履职能力不强又会导致代表联系群众、发动群众、倾听意见的效果不理想，与人民群众的民生期望不能有效对接等问题出现。实践中，可对人大代表进行专门的履职培训，针对性地提升代表联系群众的能力、项目建议征集的能力、建议归纳整理的能力、问题调研的能力、问题审议以及监督的能力。充分发挥人大代表在民生实事项目票决过程中的主力作用，有效防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”[47]。
3.拓展人民群众参与渠道
在全国人大首次审议的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》中提到，之所以提交人民代表大会讨论，是因为“黄河问题是全国人民所关心的”，“实现这一规划，不仅需要政府的努力，还需要全国人民的努力”，尤其是“黄河流域各省区的人民将在这一计划实施的过程中作出最大的贡献”。这更是提交大会讨论和批准的本意所在[48]。虽然这是就国家重大建设项目而言，但就各个地方所票决的民生实事项目而言亦是如此，票决产生的民生实事项目往往是人民群众极为关心的，具有投资数额大、涉及范围广等特点，理应充分听取和收集人民群众的建议，这既是民主决策、科学决策的需要，也是组织和动员人民群众为之共同奋斗、保障项目顺利实施的需要。
只有让人民参与、与人民协商、由人民决定民生实事项目才能避免陷入“塔西佗陷阱”[49]。因此，民生实事项目票决制应充分保障人民群众的参与，打通从项目建议到项目测评的全过程民主参与渠道。在这方面有不少可供借鉴、复制推广的经验做法。例如，2019年，全国首个综合型“互联网+督查”平台“浙里督”上线运行。通过该平台，城乡居民只需打开手机，点击“民生地图”这一专栏，省政府已经承诺的年度民生实事项目推进和完成情况就一目了然，而且，公众还能通过此平台参与项目意见收集、网络投票、公众评价等环节[50]，这为群众参与民生实事项目票决制全过程提供了畅通的渠道。在实践中还应建立群众意见建议的梳理反馈机制，做到民有所呼、我有所应，使群众所提的建议、所做的评价能够掷地有声，提升人民群众参与该项制度运行的获得感，有助于促使群众有序积极参与。
结语
民生实事项目票决制是促进人大履职创新、充分发挥人大代表作用的实践探索，持续开展和完善民生实事项目票决制是贯彻党的二十大报告重申的“支持和保证人大依法行使职权”精神的需要。民生实事项目票决制经历了从落实为民办实事长效机制的乡镇探索到在省市县推广的历史过程。民生实事项目票决制具有充分的理论基础、规范依据和现实要求，是贯彻人民主权理论、推进宪法规范体系实施、充分发挥人大代表作用的需要。民生实事项目票决制在丰富人大代表活动的形式和内容，增加政府决策的民主性和科学性，提升人民的参与度和获得感等方面产生了有目共睹的积极效果。但也应认识到，民生实事项目票决制的发展完善仍有很大空间，主要表现在程序机制不完备、项目范围不明确、人大代表和人民群众的参与度有限等方面。现阶段，地方组织法虽然在相应条款增加了人大讨论、决定“项目”的职权，但具体实践仍缺乏权威性和统一性的规则依据。未来可考虑在地方组织法的基础上制定统一的民生实事项目票决制实施办法，重点就完善项目征集机制、规范项目筛选机制、增强项目监督机制、明确票决制项目范围、提升人大代表履职能力、拓展人民群众参与渠道等方面进行顶层制度设计。党的二十大报告强调要“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”[51]，这里的“发展”和“保障”为进一步完善民生实事项目票决制提供了重要依据和指引，即作为全过程人民民主创新形式之一的民生实事项目票决制需要随着人民日益增长的民生需要不断发展和完善。
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作者简介：范卫彦,华东政法大学法律学院宪法学与行政法学博士研究生，主要研究方向为宪法学、人大制度、立法学。
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