【人大研究杂志】中国公共法律服务地方立法现状与完善
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-06-06 11:06:00
内容摘要：公共法律服务地方立法是保证公民享受公共法律基础设施、享有基本法律服务权益的基本规范。现行有效公共法律服务地方性法规、政府规章和规范性文件的整体概况反映了公共法律服务地方立法的进展和成就，公共法律服务地方立法文本的主要内容较为完善。但仍存在地方立法整体效力层级较低、立法技术有待提高、立法内容不完善等问题。根据地方特点和实际需求，从增强立法的适应性、提高立法技术、优化立法内容等方面完善公共法律服务地方立法，为深入开展公共法律服务工作、建设公共法律服务体系提供更加科学的规范指引。
关键词：公共法律服务；地方立法；服务供给；服务保障；促进型立法
党的二十届三中全会提出“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”。公共法律服务已成为国家治理体系的重要组成部分，是中国特色基层社会治理的重要举措。2014年1月，司法部发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。2021年12月，司法部发布《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》（以下简称“规划”），对“十四五”时期国家公共法律服务工作的目标任务作出整体规划。2024年3月27日，司法部召开现代公共法律服务体系建设推进会，部署深化公共法律服务体系建设重点任务。公共法律服务立法是公共法律服务体系建设的基础。我国尚未制定国家公共法律服务法律。公共法律服务地方立法是保证公民享受公共法律基础设施、享有基本法律服务权益的基础规范。完善现行有效的公共法律服务地方立法，对于健全覆盖城乡的公共法律服务体系具有重要作用。
一、公共法律服务地方立法概况
2024年6月，现行有效的公共法律服务地方立法有115件。其中，公共法律服务地方性法规6件、地方政府规章6件、地方规范性文件103件。
（一）公共法律服务地方性法规概况
在上位法缺位的情况下，地方性立法拥有制定相关创制性规范的立法权，创设新的权利义务关系，成为“实施性兼创制性立法”。现阶段公共法律服务地方立法主要有5件省级地方性法规，分别为《黑龙江省人大常委会关于加强公共法律服务体系建设的决定（2020年）》《山东省公共法律服务条例（2021年）》《湖北省公共法律服务条例（2021年）》《江苏省公共法律服务条例（2022年）》《四川省公共法律服务条例（2024年）》，和1件经济特区法规为《厦门经济特区公共法律服务条例（2021年）》。本文从立法模式、文本结构和立法内容三个方面对该6件地方性法规进行分析。
1.立法模式
从6件省级地方性法规的名称不能清晰分辨其采用的是管理型立法模式还是促进型立法模式。促进型立法是指立法文本名称有“促进”字样，将调整机制重心放在权利、鼓励、奖励，追求更优的价值目标，以政府责任兜底的法律文本。6个法规条文中“鼓励”的词语，山东省有6处，湖北省有8处，黑龙江省有5处，厦门经济特区法规中有9处，四川省法规中共有18处。从6件地方性法规文本内容看，主要是规范政府及其主管部门职责，也有很多促进、鼓励社会成员参与公共法律服务的内容。可见公共法律服务的地方性法规倾向于选择促进型立法模式。
2.文本结构
对比6件公共法律服务地方性法规文本可以看出，黑龙江省的文本只有18条，篇幅较短，没有设立专章。其余5件地方性法规均有总则和附则部分。其中江苏省的共有5章内容，湖北省的有6章内容，山东省、厦门经济特区、四川省的为7章体例结构。江苏省、湖北省、山东省的有服务提供和服务保障的专章，湖北省增加了管理职责一章，四川省增加了公共法律服务网络体系一章。山东省单独设置了设施建设一章。厦门经济特区除了设置提供服务、保障激励的章节以外，设置有公共法律服务平台一章，还设置了促进公共法律服务多元化专业化一章。该6件地方性法规都包含了监督管理或监督考核的内容，体现出对公共法律服务监督工作的高度重视。
3.立法文本内容
通过分析文本，6件法规的第一条都规定了立法目的，内容大致相当，区别在于山东省和黑龙江省将“推进依法治省进程”也纳入立法目的中，湖北省和江苏省将“推进治理体系和治理能力现代化”纳入立法目的中。关于乡村公共法律服务工作的规定，《江苏省公共法律服务条例》第十四条明确提出了“统筹发展城乡和区域公共法律服务，优先完善乡村公共法律服务体系”，其余5件法规并未以专门条款对此作出规定。法律服务提供方面，6件法规都以专门条款规定了基本公共法律服务的具体内容，也在条文中明确规定了基本公共法律服务应当无偿提供。多元化公共法律服务除厦门经济特区和四川省在法规中以单独一章规定之外，其余4件法规都在“服务提供”一章中与基本公共法律服务放在一起规定，大多以鼓励法律服务机构、律所以及专业法律顾问等提供基本公共法律服务的同时，根据需求提供专业化的非基本公共法律服务。
对于公共法律服务最重要的服务保障的规定，6件法规中只有江苏省、湖北省和四川省作了“加大对公共法律服务资源不足地区的保障和支持，优先向基层、乡村配备公共法律服务设施、公益岗位、专业人才等”的规定，明确了公共法律服务均等化的要求。公共法律服务的保障工作需要司法、公安、财政、工业和信息化等多个部门的配合，6件法规对此都存在条文规定比较笼统的情况，对于统筹协调机制的具体运行以及政府购买服务的程序、具体内容或公共法律服务工作考核评价机制等没有明确清晰的规定。
（二）公共法律服务地方政府规章概况
地方政府规章以数量庞大、涉及面广等特点成为我国地方立法体系中非常重要的基础部分。地方政府实施各方面的行政工作都需要法律引导，公共法律服务地方政府规章是贯彻国家宪法精神和国家建设公共法律服务体系精神，结合本地区实际情况，为政府工作提供更加系统的指导。现行有效的6件地方政府规章都采用“办法”的形式，直辖市地方政府规章为《上海市公共法律服务办法（2022年）》，设区的市地方政府规章有《广州市公共法律服务促进办法（2022年）》《济南市促进公共法律服务若干规定（2023年）》《石家庄市公共法律服务促进办法（2024年）》《肇庆市公共法律服务促进办法（2024年）》，不设区的地级市地方政府规章为《中山市公共法律服务促进和保障办法（2023年）》。
《广州市公共法律服务促进办法》和《济南市促进公共法律服务若干规定》未细分章节，两个办法中的章节划分可大致对照上海市规章，通过比对可以发现广州市规章与上海市规章的文本结构大体相当，上海市和广州市作为中国第一大和第二大港口城市，承载着重要的对外经济贸易发展职能，都在推进高水平国际化法律服务方面作出了切实可行的规范。中山市于2023年2月8日发布了《中山市公共法律服务促进和保障办法》，其中第一章到第四章的结构与上海市的规章结构大体一致，但没有设置高水平国际化法律服务一章，将保障与监督分成保障与激励、监督与管理两章进行规定。
（三）公共法律服务地方规范性文件概况
与地方性法规和地方政府规章相比，地方规范性文件的效力较低，其内容更细化、更具可操作性。截至2024年1月，笔者检索收集到地方规范性文件103件，其中33件属于地方政府转发行政法规的通知、设区的市政府转发省级政府实施办法的通知以及疫情防控期间地方政府发布的关于疫情防控下公共法律服务的通知。其中70件公共法律服务地方规范性文件为地方政府制定，本文重点分析这70件规范性文件。天津市司法局在2014年发布的推进公共法律服务体系建设的实施意见是我国第一件公共法律服务地方规范性文件。从2014年“公共法律服务”这个重要概念被提出以后，我国有关公共法律服务的地方规范性文件陆续出台。
1.地方规范性文件所属地域分布
东北地区（辽宁、吉林、黑龙江）公共法律服务的地方规范性文件7件，西部地区（内蒙古、宁夏、新疆、青海、重庆、云南、甘肃、贵州）有24件，东部地区（北京、河北、天津、山东、江苏、浙江、广东、海南、广西、福建、上海）有30件，中部地区（河南、安徽、湖北、江西、湖南）有9件。从每个区域的地方规范性文件平均数量看，西部地区最多，每个省份平均有3件；中部地区最少，每个省份平均有1.8件。地区经济发展或多或少会影响公共法律服务基础设施建设、资金划拨管理等，但是经济因素不是影响公共法律服务工作的决定性因素。
2.地方规范性文件主要内容
在现行有效的公共法律服务地方规范性文件中，有关公共法律服务体系建设指导意见的文件数量最多，通常以“意见”的形式公布，主要涉及对公共法律服务体系建设的实施意见，还有有关人才队伍建设规定、特殊人群专项规定、公共法律服务专项资金管理及项目清单的规定等。总体而言，各地方规范性文件的主要内容由于各地情况不同呈现出多样性，但在提供具体服务的细则及监督管理方面的规定还不完善。
公共法律服务地方立法取得了较大进展，但各省区市的地方立法进程不平衡，体例章节也各有不同，规定的内容有详有略。关于基层公共法律服务建设的规定不够具体，尤其是对乡村公共法律服务关注不足。很多省区市还没有制定具体的地方性法规，部分省区市仅公布了公共法律服务建设规划的实施意见。
二、我国公共法律服务地方立法待解决的问题
公共法律服务是由政府主导、各主管部门协同、社会力量参与，通过提供服务设施、活动、帮助等来保障人民群众的基本法律需求和多元化的法律需求的法律服务。在我国，公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，是保障和改善民生的重要举措。自2020年黑龙江省、山东省相继制定公共法律服务地方性法规后，地方立法进入快速发展的时期。2021年司法部发布的《“十四五”司法行政事业发展规划》提出要建设县（区）乡（镇）两级公共法律服务中心、工作站。2021年，多地开展公共法律服务立法调研，部分省、直辖市出台了地方性法规，地方立法体系化建设开始快速发展。立法结构是一个国家在横向上和纵向上对不同领域和层次的立法进行搭配与排列。我国公共法律服务地方立法结构需要完善，主要体现在地方立法的适应性不足、地方立法技术有待提高、地方立法内容有待完善等方面。
（一）公共法律服务地方立法适应性不足
1.地方立法整体数量较少
现有6件省级地方性法规，没有市一级的地方性法规出台。地方政府规章只有6个市出台，地方规范性文件虽然数量比前两者多，但是大部分都是政策性规定以及短时期内解决一定范围内行政区域具体事项的规范或通知，功能和作用通常只能持续一定时间，不具有长期性和全局性。多数省区市没有出台公共法律服务地方性法规。公共法律服务体系建设中地方立法数量不足，还需要加快立法进程。
2.地方立法整体效力层级较低
全国现有的公共法律服务地方性法规只有6件而地方政府规章也只有6件，地方规范性文件数量最多，地方立法的整体效力层级较低。现有的规范性文件很多都是在法规、规章出台之前就存在的，主要规定的是人才队伍建设、平台设施建设等具体内容，在一定时期内可以发挥规范作用，但是其内容的系统性和稳定性都弱于地方性法规。短期内可以根据当地社会发展程度适时调整，具有可操作性，能够指导公共法律服务。但是从长远看，公共法律服务地方规范性文件不具有一般性，无法对法律权利义务和法律责任作出规定，强制性也较低。地方规范性文件无法对政府及其部门的权利义务进行有效规范调整，不能满足调整公共法律服务各项工作的要求。
（二）公共法律服务地方立法技术有待提高
1.立法模式需要明确
立法技术是关乎立法是否科学的重要因素，精湛的立法技术往往会使立法活动更加符合社会经济发展要求，科学引导所规制的法律关系有序发展。现有的6件公共法律服务地方性法规基本以促进型立法模式为主。促进型法律中最主要的是规定政府和区域内相关机构（包括生产机构、经营机构及其他社会主体），较多地强调政府的服务功能，而不是管理功能，政府在促进型立法中的主导地位可以从促进型立法的立法目的、政府在促进型立法实施中的作用和功能以及政府采取的扶持手段中看出。例如《湖北省公共法律服务条例》第四十四条第二款采用“鼓励和支持社会力量”这种带有服务性质的词语，并且条例中大部分内容侧重规范政府及其主管部门责任，对律师、公证机构、社会团体、社会成员参与等采用“促进、鼓励”等表述。在6件公共法律服务地方性法规的规范结构中，有许多授予社会组织权利的规定，都以政府职责来保障实施，这正是契合了促进型立法注重社会组织能力的发挥，强调多元化主体参与的典型特征。因此，公共法律服务地方立法应该明确将促进型立法作为立法模式的选择。
2.立法文本结构需要均衡
立法文本是国家有关机构颁布的对人们具有普遍约束力和强制力的规范性法律文件。地方立法的文本结构通常分为总则、分则、附则部分，形成结构清晰的文本形式。国家层面的公共法律服务法律或法规尚未制定，这使得地方立法无法依据国家立法进行具体化，只能通过对中央文件的理解，并结合本省区市的实际情况作出规定。
在现行有效的地方立法中，黑龙江省的公共法律服务地方性法规、广州市和济南市的公共法律服务政府规章中没有进行分章，其余5件地方性法规和4件地方政府规章都采用了分章设置的体例结构。法规名称具有向读者表达文本内容的功能，名称的准确程度直接影响分章内容的体系性。公共法律服务地方立法中存在着章节名称表达不规范的问题。例如，湖北省、江苏省、山东省的条例中章节名称比较模糊，如“服务提供”一章的名称过于简略，不能明确展示本章是规定基本公共法律服务还是多元化公共法律服务。如果将两部分内容规定在一个章节，难免会出现条理不清的问题，也可能会使受该地方立法规范的对象出现理解错误或适用错误的问题。
3.指导性规定较多且强制力较弱
公共法律服务地方立法基本以促进型立法为主，促进型立法有着促进和扶持发展公共领域的重要职能，是标志政府由管理向服务职能转变的重要立法模式。但是从法律实施效果的角度来看，部分学者还是认为促进型法律的强制力不足、法律责任不具体，“充其量具有倡导和宣传作用”5“促进型立法中政府责任通常是一种综合责任机制”6“促进型法律的一个显著特征是较少甚至没有设置法律责任条款”。《山东省公共法律服务条例》中设置了法律责任一章，其余5件地方性法规和6件地方政府规章均未在目录中设置法律责任。江苏省和四川省的地方性法规，没有规定“法律责任”，但是设置了“监督管理”一章，规定了司法行政部门监督检查、考核评估、处罚追责的责任，但承担法律责任的规定不具体。《湖北省公共法律服务条例》中监督管理一章总共9条内容，占全部法规规范条文数量的14.5%，其中对违法违规行为如何查处表述过于笼统，没有具体惩罚措施。在促进型法律的文本中，无论是设立“法律责任”章节还是设立“监督检查”章节，法律责任的条款多为指导性规定，内容抽象不具体，导致法律强制效力弱。国家强制性是法律的本质之一，促进型法律的实施、运行及其立法目标、效果的实现仍然需要国家强制力的保障，需要规定法律责任。促进型法律强制效力较弱，在一定程度上影响了法律的实施效果。
（三）公共法律服务地方立法内容不完善
1.立法内容未覆盖乡村公共法律服务
农村公共法律服务体系建设相对滞后，农村很多偏远的地方仍然缺乏优质公共法律服务，在一定程度上制约了公共法律服务体系的全面建成。公共法律服务地方立法中有一些关于农村公共法律服务的规定，如农村公共法律服务工作站的建立，提供村居法律顾问服务，鼓励优秀法律人才下基层，法律人才队伍建设向乡村延伸等。虽然一些省份已经通过地方立法要求政府及相关部门努力向村镇公共法律服务提供更多资源，但是针对乡村公共法律服务如何落实、由谁来落实的问题，只有“地方各级政府”“司法行政部门会同有关部门和单位”这样的表述，更多的是对社会成员的倡导性规范，以及一些对于政府职责划分的原则性规范，这类规范可执行性较差，比较抽象模糊，权利义务内容难以把握。
建设公共法律服务网络平台的规定较为原则。在一些较为偏远村镇的普及率是否能够达到要求，再者虽然信息化时代的到来加之新农村建设对于互联网、大数据已经遍及乡村，但是不乏有村民通过网络获得法律服务仍存在渠道不畅通的可能性，一些偏远地区的村民对于公共法律服务网络平台的使用方法和具体情况的知晓程度不足，需要政府通过地方立法对如何使用、流程如何等问题出台相应的服务指南。湖北省和江苏省的地方性法规中有“组织编制全省公共法律服务事项目录清单和服务指南，明确各类各级平台提供的服务事项、承办机构、办事流程”的规定，但主要是普遍性规定，没有对乡村规定具体的实施方案。
2.保障措施不完善
保障措施是公共法律服务有序开展的重要保证。司法部规划第三十四条到第三十八条以专章的形式规定了较为全面的组织实施保障的内容，主要措施有强化组织领导、经费保障、法律服务队伍规范化建设、理论研究和舆论引导等。在现行省级公共法律服务地方性法规中除了黑龙江省的未划分章节外，其他各省均设置了有关保障措施的专门章节。但大部分内容还是根据国家政策所作出的原则性规定，缺少具体可操作性的规定。以政府购买公共法律服务的保障内容为例，现有的地方性法规和地方政府规章中保障措施和激励措施的内容里均有涉及，但都未对政府购买的具体的范围、内容、程序等作出具体规定。再结合各地的规范性文件来看，仅有山东省、青岛市、嘉兴市嘉善县三地颁布了有关政府购买公共法律服务的相关实施办法，其中涉及有关的原则、程序、内容及指导目录等内容。
3.与诉讼服务体系的协同立法内容需要完善
由司法部主导的公共法律服务体系配合最高人民法院牵头的诉讼服务体系已经成为近些年来各地解决基层矛盾难题的两种主要有效途径。由政府组织开展的旨在预防和化解民间纠纷的人民调解活动，也是公共法律服务体系的外延之一。司法部规划在第八章提出了推进矛盾纠纷多元化解的要求。但在实践中却存在着无法确定统筹和牵头的责任主体以及权责范围不明确等问题。由于公众对公共法律服务体系的认识不足，且有效的多元纠纷解决机制并没有完全建成，导致基层法院矛盾纠纷高位运行、案件堆积、“案多人少”的问题突出，严重影响了基层矛盾解决机制的运行效率。
在公共法律服务立法中，有关与诉讼服务体系协同的内容较少，司法部规划中仅有四处提到与人民法院等司法机关的配合或衔接。《广州市公共法律服务促进办法》在第二十条规定了“市、区司法行政部门应当与人民法院建立调解衔接工作机制”，衔接工作机制的规定较为笼统，无法为解决实质性问题提供具体有效的指引。“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头减少诉讼增量”，各地颁布了多部促进多元化解矛盾纠纷的地方立法，完善多元纠纷解决机制建设。在与司法机关的协同立法方面，一些地方存在人民法院与地方司法局共同颁布的规范性文件，例如上海市高级人民法院与上海市司法局印发的《关于探索实行调解程序前置试点的实施办法》，但其中并没有规定公共法律服务衔接的内容。
三、公共法律服务地方立法完善
（一）加快构建公共法律服务法规体系
新时代背景下的公共法律服务体系建构是在国家政策推进和地方自主驱动相结合的模式下孕育和发展起来的。公共法律服务地方立法已经进入快速发展建设的时期，越来越成熟的公共法律服务体系需要效力层级更高的地方立法进行规范。目前部分地区已经具备了用地方性法规来规范公共法律服务的条件，很多还没有制定地方性法规的省份开始调研，制定立法计划，解决政策性文件不稳定等带来的公共法律服务没有立法保障的问题。
我国公共法律服务地方立法还处于参照司法部规划制定法规、规章的阶段，应当加快筹备制定国家法律和行政法规，构建起全国统一的公共法律服务法律法规体系。同时需要注意，省级地方立法调整范围大，在一些发展不平衡的省份，需要市一级地方立法机关针对各个市区不同发展条件作出更为细致的规范。地方立法中应强调政府的有限性，继续打造“服务型政府”，提供可选择、可接受的能够精准匹配社会需求的公共法律服务。因此，省级地方立法和设区的市一级地方立法都需要根据地方需求，因地制宜制定符合地方公共法律服务基础设施和社会文化的法规。具体就是应当考察基层实际情况，考察基层法律服务发展状况，制定具有较强可操作性的公共法律服务地方性法规。除了专门的公共法律服务地方立法，还应将其辐射到区域治理、文化建设等法律中，形成合力，大力推进国家层面公共法律服务统一立法。
（二）提高公共法律服务地方立法技术
1.优先考虑“促进型立法”的立法模式
一个社会的权利总量和义务总量是相等的，但在某些具体的法律领域，权利与义务未必是完全对等的，常常会出现偏重义务或者偏重权利的法律规定。促进型立法以规范政府职责为特点，以鼓励、倡导的形式规范社会成员的行为。在促进型立法模式中，社会成员享有更多的权利，公权力机关比社会成员承担更多的义务。促进型立法对于政府职责的规制更多的是以政府能提供的信息优势、决策优势为契机，为社会成员提供相应的政策保障、信息保障、执行保障等，对于社会活动不做过多干预。
我国已出台的关于公共法律服务的6件地方性法规和6件地方政府规章从名称无法看出立法模式，但从内容上看都是促进型立法模式，规范政府职责，要求政府提供更多便利服务、优化保障措施等，鼓励社会成员参与公共法律服务体系建设的队伍中来。地方立法应当考虑“公共法律服务”的公共产品属性，需要政府的科学指导，同样也需要其他社会力量的广泛参与。还没有制定公共法律服务地方性法规的省份在未来制定立法规划的时候应优先考虑“促进型立法模式”。
2.优化立法文本的体例结构
公共法律服务应当坚持以无偿性为主、有偿性为辅的要求，公共法律服务首先是公共服务，应当首先肯定其公益性。公共法律服务不仅是对弱势群体的帮助，更是力求建立全面的公共法律服务体系，在国家和社会层面推进治理体系和治理能力现代化。因此在公共法律服务地方立法中应当明确区分哪些属于具有行政性质的无偿服务（基本公共法律服务），哪些属于可以收费但是仍然需要兼具公益性质的有偿服务（非基本公共法律服务）。
现行有效的地方立法大多采用总则、公共法律服务提供、公共法律服务保障、管理职责、附则这样的体例结构进行编排。但由于公共法律服务又可以划分为基本和非基本服务，基本公共法律服务是政府向社会公众无偿提供的，但是多元化公共法律服务则需要更为专业的社会成员参与，解决更为困难重大的事项需要有偿提供。应参照《厦门经济特区公共法律服务条例》将基本服务和多元化服务分成两章分别规定会更为清晰妥当。
另外，在公共法律服务6件地方性法规和6件地方政府规章中，厦门经济特区、山东省的法规以及中山市的规章将保障与激励放到一章中规定，其他几件立法文本只设置了服务保障一章，没有设置服务激励的分章。为提高法规规章实施效果，将“服务保障”和“服务激励”分为两个章节比较合理，义务性规范规定在保障一章中，倡导性规范规定在激励一章中，如此，条文更加一目了然，划分也更加科学合理。
（三）完善公共法律服务地方立法内容
1.从需求角度完善乡村公共法律服务的立法内容
根据司法部的数据，截至2022年底，全国共建成村级公共法律服务实体平台54.9万个，公共法律服务均等化的条件似乎已经具备。但是在实际工作中往往难以实现一人一岗，行政资源和公共资源的限制致使乡村公共法律服务工作有时只能一人负责多个村落，工作效率及覆盖面都难以保证。随着乡村振兴的全面推进，乡村对公共法律服务需求提出了更高质量的要求，乡村公共法律服务的供给不仅仅通过数量进行考量。目前，政府不能及时就服务供给是否充分作出判断，难以及时采取补救措施，填补乡村公共法律服务缺口，因此从乡村实际需求的角度完善乡村公共法律服务立法内容是很有必要的。应通过前期深入乡村基层调研，以需求为导向有效地回应公众需求，把握具体情境中特定乡村居民的具体法律服务需求，避免地方立法流于形式，不具有可操作性。将调研结果汇入立法工作中，对村民广泛需要的公共法律服务进行立法，对政府责任进行有效划分，对各种法律服务工作的监管和落实进行细致规范，有针对性地对乡村公共法律服务的重点进行立法，确保地方立法能真正深入乡村、惠及乡村。
2.完善公共法律服务保障措施内容
完善有关公共法律服务具体的保障措施，构建公共法律服务保障体系，各地方应对上位法所规定的保障措施依据本地区实际情况予以侧重和细化。在未来制定国家层面的法律时要注重公共法律服务保障规定体系化，为进一步完善地方立法提供指引。各地方在制定地方性法规时，除要注重关于人才、经费、平台建设等具体内容的保障外，还要注重对司法行政主管部门工作的监督，完善监督考核机制的立法内容，包括但不限于考核制度的设立、项目清单的公示以及对平台运行中出现问题的反馈意见的收集工作等。将规范性文件中关于服务保障的内容合理纳入法规和规章中。同时，地方政府应当优化乡村公共法律服务保障工作部署，统筹资源向乡村倾斜，在地方立法中着重强调例如加强乡村公共法律服务经费保障、政府购买范围、基础设施建设以及服务人员编制待遇等内容，优化基层农村公共法律服务保障内容。
3.增加公共法律服务与诉讼法律服务体系协同运行的立法内容
公共法律服务与诉讼法律服务是两个独立又关系密切的体系，在完善地方立法时要注意两种法律服务的融合互通。首先，需完善两个体系运行的前置过滤程序以及人才资源供给的立法内容。对前期基层矛盾纠纷案件进行分流，制定具体的案件类型分配标准，为减缓基层法院高位运行现状、强化两种体系有效分工提供制度基础。推动两个体系的资源共享模式，公共法律服务供给中最重要的就是人才供给。由于我国已基本建成了多元解纷机制和诉讼服务体系，从而可以通过程序的运行为公共法律服务体系引入司法鉴定、公证、公益律师等全方位的人才资源，有效地扩充公共法律服务体系的高质量人才队伍。此外，鼓励地方政府与地方法院合作颁布相关的规范性文件，为公共法律服务体系与诉讼法律服务体系的协同运行提供政策性指导。
四、结语
公共法律服务地方立法是完善公共法律服务体系的法治基础，是保证公民享受公共法律基础设施、享有基本法律服务权益的基本规范。现行有效公共法律服务地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件整体概况反映了公共法律服务地方立法的进展和成就。地方立法文本的主要内容较为完善，但仍存在地方立法整体效力层级较低、立法技术有待提高、立法内容不完善等问题。完善公共法律服务地方立法，对于健全公共法律服务体系，促进公共法律服务有效实施具有重要意义。各地应从增强立法的适应性、提高立法技术、优化立法内容等方面加快公共法律服务地方立法，为深入开展公共法律服务工作、建设公共法律服务体系提供更加科学清晰的规范指导。
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作者简介：王煦，甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心研究助理；胡雨欣，甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心研究助理；何青洲，甘肃政法大学教授、甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心主任、硕士生导师。
关键词：公共法律服务；地方立法；服务供给；服务保障；促进型立法
党的二十届三中全会提出“健全覆盖城乡的公共法律服务体系”。公共法律服务已成为国家治理体系的重要组成部分，是中国特色基层社会治理的重要举措。2014年1月，司法部发布《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。2019年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》。2021年12月，司法部发布《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》（以下简称“规划”），对“十四五”时期国家公共法律服务工作的目标任务作出整体规划。2024年3月27日，司法部召开现代公共法律服务体系建设推进会，部署深化公共法律服务体系建设重点任务。公共法律服务立法是公共法律服务体系建设的基础。我国尚未制定国家公共法律服务法律。公共法律服务地方立法是保证公民享受公共法律基础设施、享有基本法律服务权益的基础规范。完善现行有效的公共法律服务地方立法，对于健全覆盖城乡的公共法律服务体系具有重要作用。
一、公共法律服务地方立法概况
2024年6月，现行有效的公共法律服务地方立法有115件。其中，公共法律服务地方性法规6件、地方政府规章6件、地方规范性文件103件。
（一）公共法律服务地方性法规概况
在上位法缺位的情况下，地方性立法拥有制定相关创制性规范的立法权，创设新的权利义务关系，成为“实施性兼创制性立法”。现阶段公共法律服务地方立法主要有5件省级地方性法规，分别为《黑龙江省人大常委会关于加强公共法律服务体系建设的决定（2020年）》《山东省公共法律服务条例（2021年）》《湖北省公共法律服务条例（2021年）》《江苏省公共法律服务条例（2022年）》《四川省公共法律服务条例（2024年）》，和1件经济特区法规为《厦门经济特区公共法律服务条例（2021年）》。本文从立法模式、文本结构和立法内容三个方面对该6件地方性法规进行分析。
1.立法模式
从6件省级地方性法规的名称不能清晰分辨其采用的是管理型立法模式还是促进型立法模式。促进型立法是指立法文本名称有“促进”字样，将调整机制重心放在权利、鼓励、奖励，追求更优的价值目标，以政府责任兜底的法律文本。6个法规条文中“鼓励”的词语，山东省有6处，湖北省有8处，黑龙江省有5处，厦门经济特区法规中有9处，四川省法规中共有18处。从6件地方性法规文本内容看，主要是规范政府及其主管部门职责，也有很多促进、鼓励社会成员参与公共法律服务的内容。可见公共法律服务的地方性法规倾向于选择促进型立法模式。
2.文本结构
对比6件公共法律服务地方性法规文本可以看出，黑龙江省的文本只有18条，篇幅较短，没有设立专章。其余5件地方性法规均有总则和附则部分。其中江苏省的共有5章内容，湖北省的有6章内容，山东省、厦门经济特区、四川省的为7章体例结构。江苏省、湖北省、山东省的有服务提供和服务保障的专章，湖北省增加了管理职责一章，四川省增加了公共法律服务网络体系一章。山东省单独设置了设施建设一章。厦门经济特区除了设置提供服务、保障激励的章节以外，设置有公共法律服务平台一章，还设置了促进公共法律服务多元化专业化一章。该6件地方性法规都包含了监督管理或监督考核的内容，体现出对公共法律服务监督工作的高度重视。
3.立法文本内容
通过分析文本，6件法规的第一条都规定了立法目的，内容大致相当，区别在于山东省和黑龙江省将“推进依法治省进程”也纳入立法目的中，湖北省和江苏省将“推进治理体系和治理能力现代化”纳入立法目的中。关于乡村公共法律服务工作的规定，《江苏省公共法律服务条例》第十四条明确提出了“统筹发展城乡和区域公共法律服务，优先完善乡村公共法律服务体系”，其余5件法规并未以专门条款对此作出规定。法律服务提供方面，6件法规都以专门条款规定了基本公共法律服务的具体内容，也在条文中明确规定了基本公共法律服务应当无偿提供。多元化公共法律服务除厦门经济特区和四川省在法规中以单独一章规定之外，其余4件法规都在“服务提供”一章中与基本公共法律服务放在一起规定，大多以鼓励法律服务机构、律所以及专业法律顾问等提供基本公共法律服务的同时，根据需求提供专业化的非基本公共法律服务。
对于公共法律服务最重要的服务保障的规定，6件法规中只有江苏省、湖北省和四川省作了“加大对公共法律服务资源不足地区的保障和支持，优先向基层、乡村配备公共法律服务设施、公益岗位、专业人才等”的规定，明确了公共法律服务均等化的要求。公共法律服务的保障工作需要司法、公安、财政、工业和信息化等多个部门的配合，6件法规对此都存在条文规定比较笼统的情况，对于统筹协调机制的具体运行以及政府购买服务的程序、具体内容或公共法律服务工作考核评价机制等没有明确清晰的规定。
（二）公共法律服务地方政府规章概况
地方政府规章以数量庞大、涉及面广等特点成为我国地方立法体系中非常重要的基础部分。地方政府实施各方面的行政工作都需要法律引导，公共法律服务地方政府规章是贯彻国家宪法精神和国家建设公共法律服务体系精神，结合本地区实际情况，为政府工作提供更加系统的指导。现行有效的6件地方政府规章都采用“办法”的形式，直辖市地方政府规章为《上海市公共法律服务办法（2022年）》，设区的市地方政府规章有《广州市公共法律服务促进办法（2022年）》《济南市促进公共法律服务若干规定（2023年）》《石家庄市公共法律服务促进办法（2024年）》《肇庆市公共法律服务促进办法（2024年）》，不设区的地级市地方政府规章为《中山市公共法律服务促进和保障办法（2023年）》。
《广州市公共法律服务促进办法》和《济南市促进公共法律服务若干规定》未细分章节，两个办法中的章节划分可大致对照上海市规章，通过比对可以发现广州市规章与上海市规章的文本结构大体相当，上海市和广州市作为中国第一大和第二大港口城市，承载着重要的对外经济贸易发展职能，都在推进高水平国际化法律服务方面作出了切实可行的规范。中山市于2023年2月8日发布了《中山市公共法律服务促进和保障办法》，其中第一章到第四章的结构与上海市的规章结构大体一致，但没有设置高水平国际化法律服务一章，将保障与监督分成保障与激励、监督与管理两章进行规定。
（三）公共法律服务地方规范性文件概况
与地方性法规和地方政府规章相比，地方规范性文件的效力较低，其内容更细化、更具可操作性。截至2024年1月，笔者检索收集到地方规范性文件103件，其中33件属于地方政府转发行政法规的通知、设区的市政府转发省级政府实施办法的通知以及疫情防控期间地方政府发布的关于疫情防控下公共法律服务的通知。其中70件公共法律服务地方规范性文件为地方政府制定，本文重点分析这70件规范性文件。天津市司法局在2014年发布的推进公共法律服务体系建设的实施意见是我国第一件公共法律服务地方规范性文件。从2014年“公共法律服务”这个重要概念被提出以后，我国有关公共法律服务的地方规范性文件陆续出台。
1.地方规范性文件所属地域分布
东北地区（辽宁、吉林、黑龙江）公共法律服务的地方规范性文件7件，西部地区（内蒙古、宁夏、新疆、青海、重庆、云南、甘肃、贵州）有24件，东部地区（北京、河北、天津、山东、江苏、浙江、广东、海南、广西、福建、上海）有30件，中部地区（河南、安徽、湖北、江西、湖南）有9件。从每个区域的地方规范性文件平均数量看，西部地区最多，每个省份平均有3件；中部地区最少，每个省份平均有1.8件。地区经济发展或多或少会影响公共法律服务基础设施建设、资金划拨管理等，但是经济因素不是影响公共法律服务工作的决定性因素。
2.地方规范性文件主要内容
在现行有效的公共法律服务地方规范性文件中，有关公共法律服务体系建设指导意见的文件数量最多，通常以“意见”的形式公布，主要涉及对公共法律服务体系建设的实施意见，还有有关人才队伍建设规定、特殊人群专项规定、公共法律服务专项资金管理及项目清单的规定等。总体而言，各地方规范性文件的主要内容由于各地情况不同呈现出多样性，但在提供具体服务的细则及监督管理方面的规定还不完善。
公共法律服务地方立法取得了较大进展，但各省区市的地方立法进程不平衡，体例章节也各有不同，规定的内容有详有略。关于基层公共法律服务建设的规定不够具体，尤其是对乡村公共法律服务关注不足。很多省区市还没有制定具体的地方性法规，部分省区市仅公布了公共法律服务建设规划的实施意见。
二、我国公共法律服务地方立法待解决的问题
公共法律服务是由政府主导、各主管部门协同、社会力量参与，通过提供服务设施、活动、帮助等来保障人民群众的基本法律需求和多元化的法律需求的法律服务。在我国，公共法律服务是政府公共职能的重要组成部分，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作，是保障和改善民生的重要举措。自2020年黑龙江省、山东省相继制定公共法律服务地方性法规后，地方立法进入快速发展的时期。2021年司法部发布的《“十四五”司法行政事业发展规划》提出要建设县（区）乡（镇）两级公共法律服务中心、工作站。2021年，多地开展公共法律服务立法调研，部分省、直辖市出台了地方性法规，地方立法体系化建设开始快速发展。立法结构是一个国家在横向上和纵向上对不同领域和层次的立法进行搭配与排列。我国公共法律服务地方立法结构需要完善，主要体现在地方立法的适应性不足、地方立法技术有待提高、地方立法内容有待完善等方面。
（一）公共法律服务地方立法适应性不足
1.地方立法整体数量较少
现有6件省级地方性法规，没有市一级的地方性法规出台。地方政府规章只有6个市出台，地方规范性文件虽然数量比前两者多，但是大部分都是政策性规定以及短时期内解决一定范围内行政区域具体事项的规范或通知，功能和作用通常只能持续一定时间，不具有长期性和全局性。多数省区市没有出台公共法律服务地方性法规。公共法律服务体系建设中地方立法数量不足，还需要加快立法进程。
2.地方立法整体效力层级较低
全国现有的公共法律服务地方性法规只有6件而地方政府规章也只有6件，地方规范性文件数量最多，地方立法的整体效力层级较低。现有的规范性文件很多都是在法规、规章出台之前就存在的，主要规定的是人才队伍建设、平台设施建设等具体内容，在一定时期内可以发挥规范作用，但是其内容的系统性和稳定性都弱于地方性法规。短期内可以根据当地社会发展程度适时调整，具有可操作性，能够指导公共法律服务。但是从长远看，公共法律服务地方规范性文件不具有一般性，无法对法律权利义务和法律责任作出规定，强制性也较低。地方规范性文件无法对政府及其部门的权利义务进行有效规范调整，不能满足调整公共法律服务各项工作的要求。
（二）公共法律服务地方立法技术有待提高
1.立法模式需要明确
立法技术是关乎立法是否科学的重要因素，精湛的立法技术往往会使立法活动更加符合社会经济发展要求，科学引导所规制的法律关系有序发展。现有的6件公共法律服务地方性法规基本以促进型立法模式为主。促进型法律中最主要的是规定政府和区域内相关机构（包括生产机构、经营机构及其他社会主体），较多地强调政府的服务功能，而不是管理功能，政府在促进型立法中的主导地位可以从促进型立法的立法目的、政府在促进型立法实施中的作用和功能以及政府采取的扶持手段中看出。例如《湖北省公共法律服务条例》第四十四条第二款采用“鼓励和支持社会力量”这种带有服务性质的词语，并且条例中大部分内容侧重规范政府及其主管部门责任，对律师、公证机构、社会团体、社会成员参与等采用“促进、鼓励”等表述。在6件公共法律服务地方性法规的规范结构中，有许多授予社会组织权利的规定，都以政府职责来保障实施，这正是契合了促进型立法注重社会组织能力的发挥，强调多元化主体参与的典型特征。因此，公共法律服务地方立法应该明确将促进型立法作为立法模式的选择。
2.立法文本结构需要均衡
立法文本是国家有关机构颁布的对人们具有普遍约束力和强制力的规范性法律文件。地方立法的文本结构通常分为总则、分则、附则部分，形成结构清晰的文本形式。国家层面的公共法律服务法律或法规尚未制定，这使得地方立法无法依据国家立法进行具体化，只能通过对中央文件的理解，并结合本省区市的实际情况作出规定。
在现行有效的地方立法中，黑龙江省的公共法律服务地方性法规、广州市和济南市的公共法律服务政府规章中没有进行分章，其余5件地方性法规和4件地方政府规章都采用了分章设置的体例结构。法规名称具有向读者表达文本内容的功能，名称的准确程度直接影响分章内容的体系性。公共法律服务地方立法中存在着章节名称表达不规范的问题。例如，湖北省、江苏省、山东省的条例中章节名称比较模糊，如“服务提供”一章的名称过于简略，不能明确展示本章是规定基本公共法律服务还是多元化公共法律服务。如果将两部分内容规定在一个章节，难免会出现条理不清的问题，也可能会使受该地方立法规范的对象出现理解错误或适用错误的问题。
3.指导性规定较多且强制力较弱
公共法律服务地方立法基本以促进型立法为主，促进型立法有着促进和扶持发展公共领域的重要职能，是标志政府由管理向服务职能转变的重要立法模式。但是从法律实施效果的角度来看，部分学者还是认为促进型法律的强制力不足、法律责任不具体，“充其量具有倡导和宣传作用”5“促进型立法中政府责任通常是一种综合责任机制”6“促进型法律的一个显著特征是较少甚至没有设置法律责任条款”。《山东省公共法律服务条例》中设置了法律责任一章，其余5件地方性法规和6件地方政府规章均未在目录中设置法律责任。江苏省和四川省的地方性法规，没有规定“法律责任”，但是设置了“监督管理”一章，规定了司法行政部门监督检查、考核评估、处罚追责的责任，但承担法律责任的规定不具体。《湖北省公共法律服务条例》中监督管理一章总共9条内容，占全部法规规范条文数量的14.5%，其中对违法违规行为如何查处表述过于笼统，没有具体惩罚措施。在促进型法律的文本中，无论是设立“法律责任”章节还是设立“监督检查”章节，法律责任的条款多为指导性规定，内容抽象不具体，导致法律强制效力弱。国家强制性是法律的本质之一，促进型法律的实施、运行及其立法目标、效果的实现仍然需要国家强制力的保障，需要规定法律责任。促进型法律强制效力较弱，在一定程度上影响了法律的实施效果。
（三）公共法律服务地方立法内容不完善
1.立法内容未覆盖乡村公共法律服务
农村公共法律服务体系建设相对滞后，农村很多偏远的地方仍然缺乏优质公共法律服务，在一定程度上制约了公共法律服务体系的全面建成。公共法律服务地方立法中有一些关于农村公共法律服务的规定，如农村公共法律服务工作站的建立，提供村居法律顾问服务，鼓励优秀法律人才下基层，法律人才队伍建设向乡村延伸等。虽然一些省份已经通过地方立法要求政府及相关部门努力向村镇公共法律服务提供更多资源，但是针对乡村公共法律服务如何落实、由谁来落实的问题，只有“地方各级政府”“司法行政部门会同有关部门和单位”这样的表述，更多的是对社会成员的倡导性规范，以及一些对于政府职责划分的原则性规范，这类规范可执行性较差，比较抽象模糊，权利义务内容难以把握。
建设公共法律服务网络平台的规定较为原则。在一些较为偏远村镇的普及率是否能够达到要求，再者虽然信息化时代的到来加之新农村建设对于互联网、大数据已经遍及乡村，但是不乏有村民通过网络获得法律服务仍存在渠道不畅通的可能性，一些偏远地区的村民对于公共法律服务网络平台的使用方法和具体情况的知晓程度不足，需要政府通过地方立法对如何使用、流程如何等问题出台相应的服务指南。湖北省和江苏省的地方性法规中有“组织编制全省公共法律服务事项目录清单和服务指南，明确各类各级平台提供的服务事项、承办机构、办事流程”的规定，但主要是普遍性规定，没有对乡村规定具体的实施方案。
2.保障措施不完善
保障措施是公共法律服务有序开展的重要保证。司法部规划第三十四条到第三十八条以专章的形式规定了较为全面的组织实施保障的内容，主要措施有强化组织领导、经费保障、法律服务队伍规范化建设、理论研究和舆论引导等。在现行省级公共法律服务地方性法规中除了黑龙江省的未划分章节外，其他各省均设置了有关保障措施的专门章节。但大部分内容还是根据国家政策所作出的原则性规定，缺少具体可操作性的规定。以政府购买公共法律服务的保障内容为例，现有的地方性法规和地方政府规章中保障措施和激励措施的内容里均有涉及，但都未对政府购买的具体的范围、内容、程序等作出具体规定。再结合各地的规范性文件来看，仅有山东省、青岛市、嘉兴市嘉善县三地颁布了有关政府购买公共法律服务的相关实施办法，其中涉及有关的原则、程序、内容及指导目录等内容。
3.与诉讼服务体系的协同立法内容需要完善
由司法部主导的公共法律服务体系配合最高人民法院牵头的诉讼服务体系已经成为近些年来各地解决基层矛盾难题的两种主要有效途径。由政府组织开展的旨在预防和化解民间纠纷的人民调解活动，也是公共法律服务体系的外延之一。司法部规划在第八章提出了推进矛盾纠纷多元化解的要求。但在实践中却存在着无法确定统筹和牵头的责任主体以及权责范围不明确等问题。由于公众对公共法律服务体系的认识不足，且有效的多元纠纷解决机制并没有完全建成，导致基层法院矛盾纠纷高位运行、案件堆积、“案多人少”的问题突出，严重影响了基层矛盾解决机制的运行效率。
在公共法律服务立法中，有关与诉讼服务体系协同的内容较少，司法部规划中仅有四处提到与人民法院等司法机关的配合或衔接。《广州市公共法律服务促进办法》在第二十条规定了“市、区司法行政部门应当与人民法院建立调解衔接工作机制”，衔接工作机制的规定较为笼统，无法为解决实质性问题提供具体有效的指引。“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头减少诉讼增量”，各地颁布了多部促进多元化解矛盾纠纷的地方立法，完善多元纠纷解决机制建设。在与司法机关的协同立法方面，一些地方存在人民法院与地方司法局共同颁布的规范性文件，例如上海市高级人民法院与上海市司法局印发的《关于探索实行调解程序前置试点的实施办法》，但其中并没有规定公共法律服务衔接的内容。
三、公共法律服务地方立法完善
（一）加快构建公共法律服务法规体系
新时代背景下的公共法律服务体系建构是在国家政策推进和地方自主驱动相结合的模式下孕育和发展起来的。公共法律服务地方立法已经进入快速发展建设的时期，越来越成熟的公共法律服务体系需要效力层级更高的地方立法进行规范。目前部分地区已经具备了用地方性法规来规范公共法律服务的条件，很多还没有制定地方性法规的省份开始调研，制定立法计划，解决政策性文件不稳定等带来的公共法律服务没有立法保障的问题。
我国公共法律服务地方立法还处于参照司法部规划制定法规、规章的阶段，应当加快筹备制定国家法律和行政法规，构建起全国统一的公共法律服务法律法规体系。同时需要注意，省级地方立法调整范围大，在一些发展不平衡的省份，需要市一级地方立法机关针对各个市区不同发展条件作出更为细致的规范。地方立法中应强调政府的有限性，继续打造“服务型政府”，提供可选择、可接受的能够精准匹配社会需求的公共法律服务。因此，省级地方立法和设区的市一级地方立法都需要根据地方需求，因地制宜制定符合地方公共法律服务基础设施和社会文化的法规。具体就是应当考察基层实际情况，考察基层法律服务发展状况，制定具有较强可操作性的公共法律服务地方性法规。除了专门的公共法律服务地方立法，还应将其辐射到区域治理、文化建设等法律中，形成合力，大力推进国家层面公共法律服务统一立法。
（二）提高公共法律服务地方立法技术
1.优先考虑“促进型立法”的立法模式
一个社会的权利总量和义务总量是相等的，但在某些具体的法律领域，权利与义务未必是完全对等的，常常会出现偏重义务或者偏重权利的法律规定。促进型立法以规范政府职责为特点，以鼓励、倡导的形式规范社会成员的行为。在促进型立法模式中，社会成员享有更多的权利，公权力机关比社会成员承担更多的义务。促进型立法对于政府职责的规制更多的是以政府能提供的信息优势、决策优势为契机，为社会成员提供相应的政策保障、信息保障、执行保障等，对于社会活动不做过多干预。
我国已出台的关于公共法律服务的6件地方性法规和6件地方政府规章从名称无法看出立法模式，但从内容上看都是促进型立法模式，规范政府职责，要求政府提供更多便利服务、优化保障措施等，鼓励社会成员参与公共法律服务体系建设的队伍中来。地方立法应当考虑“公共法律服务”的公共产品属性，需要政府的科学指导，同样也需要其他社会力量的广泛参与。还没有制定公共法律服务地方性法规的省份在未来制定立法规划的时候应优先考虑“促进型立法模式”。
2.优化立法文本的体例结构
公共法律服务应当坚持以无偿性为主、有偿性为辅的要求，公共法律服务首先是公共服务，应当首先肯定其公益性。公共法律服务不仅是对弱势群体的帮助，更是力求建立全面的公共法律服务体系，在国家和社会层面推进治理体系和治理能力现代化。因此在公共法律服务地方立法中应当明确区分哪些属于具有行政性质的无偿服务（基本公共法律服务），哪些属于可以收费但是仍然需要兼具公益性质的有偿服务（非基本公共法律服务）。
现行有效的地方立法大多采用总则、公共法律服务提供、公共法律服务保障、管理职责、附则这样的体例结构进行编排。但由于公共法律服务又可以划分为基本和非基本服务，基本公共法律服务是政府向社会公众无偿提供的，但是多元化公共法律服务则需要更为专业的社会成员参与，解决更为困难重大的事项需要有偿提供。应参照《厦门经济特区公共法律服务条例》将基本服务和多元化服务分成两章分别规定会更为清晰妥当。
另外，在公共法律服务6件地方性法规和6件地方政府规章中，厦门经济特区、山东省的法规以及中山市的规章将保障与激励放到一章中规定，其他几件立法文本只设置了服务保障一章，没有设置服务激励的分章。为提高法规规章实施效果，将“服务保障”和“服务激励”分为两个章节比较合理，义务性规范规定在保障一章中，倡导性规范规定在激励一章中，如此，条文更加一目了然，划分也更加科学合理。
（三）完善公共法律服务地方立法内容
1.从需求角度完善乡村公共法律服务的立法内容
根据司法部的数据，截至2022年底，全国共建成村级公共法律服务实体平台54.9万个，公共法律服务均等化的条件似乎已经具备。但是在实际工作中往往难以实现一人一岗，行政资源和公共资源的限制致使乡村公共法律服务工作有时只能一人负责多个村落，工作效率及覆盖面都难以保证。随着乡村振兴的全面推进，乡村对公共法律服务需求提出了更高质量的要求，乡村公共法律服务的供给不仅仅通过数量进行考量。目前，政府不能及时就服务供给是否充分作出判断，难以及时采取补救措施，填补乡村公共法律服务缺口，因此从乡村实际需求的角度完善乡村公共法律服务立法内容是很有必要的。应通过前期深入乡村基层调研，以需求为导向有效地回应公众需求，把握具体情境中特定乡村居民的具体法律服务需求，避免地方立法流于形式，不具有可操作性。将调研结果汇入立法工作中，对村民广泛需要的公共法律服务进行立法，对政府责任进行有效划分，对各种法律服务工作的监管和落实进行细致规范，有针对性地对乡村公共法律服务的重点进行立法，确保地方立法能真正深入乡村、惠及乡村。
2.完善公共法律服务保障措施内容
完善有关公共法律服务具体的保障措施，构建公共法律服务保障体系，各地方应对上位法所规定的保障措施依据本地区实际情况予以侧重和细化。在未来制定国家层面的法律时要注重公共法律服务保障规定体系化，为进一步完善地方立法提供指引。各地方在制定地方性法规时，除要注重关于人才、经费、平台建设等具体内容的保障外，还要注重对司法行政主管部门工作的监督，完善监督考核机制的立法内容，包括但不限于考核制度的设立、项目清单的公示以及对平台运行中出现问题的反馈意见的收集工作等。将规范性文件中关于服务保障的内容合理纳入法规和规章中。同时，地方政府应当优化乡村公共法律服务保障工作部署，统筹资源向乡村倾斜，在地方立法中着重强调例如加强乡村公共法律服务经费保障、政府购买范围、基础设施建设以及服务人员编制待遇等内容，优化基层农村公共法律服务保障内容。
3.增加公共法律服务与诉讼法律服务体系协同运行的立法内容
公共法律服务与诉讼法律服务是两个独立又关系密切的体系，在完善地方立法时要注意两种法律服务的融合互通。首先，需完善两个体系运行的前置过滤程序以及人才资源供给的立法内容。对前期基层矛盾纠纷案件进行分流，制定具体的案件类型分配标准，为减缓基层法院高位运行现状、强化两种体系有效分工提供制度基础。推动两个体系的资源共享模式，公共法律服务供给中最重要的就是人才供给。由于我国已基本建成了多元解纷机制和诉讼服务体系，从而可以通过程序的运行为公共法律服务体系引入司法鉴定、公证、公益律师等全方位的人才资源，有效地扩充公共法律服务体系的高质量人才队伍。此外，鼓励地方政府与地方法院合作颁布相关的规范性文件，为公共法律服务体系与诉讼法律服务体系的协同运行提供政策性指导。
四、结语
公共法律服务地方立法是完善公共法律服务体系的法治基础，是保证公民享受公共法律基础设施、享有基本法律服务权益的基本规范。现行有效公共法律服务地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件整体概况反映了公共法律服务地方立法的进展和成就。地方立法文本的主要内容较为完善，但仍存在地方立法整体效力层级较低、立法技术有待提高、立法内容不完善等问题。完善公共法律服务地方立法，对于健全公共法律服务体系，促进公共法律服务有效实施具有重要意义。各地应从增强立法的适应性、提高立法技术、优化立法内容等方面加快公共法律服务地方立法，为深入开展公共法律服务工作、建设公共法律服务体系提供更加科学清晰的规范指导。
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作者简介：王煦，甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心研究助理；胡雨欣，甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心研究助理；何青洲，甘肃政法大学教授、甘肃省哲学社会科学重大研究基地·甘肃政法大学甘肃省依法推进社会治理研究中心主任、硕士生导师。
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