【人大研究杂志】学习践行代表法，更好更充分发挥代表在闭会期间的作用
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-06-12 14:47:18
内容摘要：新修改的代表法重要亮点之一是对闭会期间如何充分发挥代表作用的法律规定作了进一步健全和完善。通过对充分发挥代表在代表小组活动中的作用、在参与调研视察中的作用、在密切联系群众方面的作用、在参与人大工作方面的作用、在运用建议批评意见回应社会关切方面的作用的论述，并依据新代表法的规定，探讨如何在闭会期间更加充分发挥人大代表作用问题。
关键词：代表法；代表闭会期间履职；充分发挥代表作用
充分发挥人大代表作用，是代表法修改所紧紧围绕的一条主线。尤其是对代表在闭会期间充分发挥作用的规定，构成了代表法修改的重要亮点。新代表法对代表在闭会期间的履职，无论是在履职形式和内容的丰富创新方面，在代表参与人大工作的进一步扩展方面，还是在始终同人民群众保持密切联系方面，较之原有规定都更加健全、更加完善，也更有新意，这为代表在闭会期间更好更充分发挥作用提供了更为详尽的法律规范和更为坚实的制度保障。这些内容主要体现在代表的权利义务条款和第三章、第四章相关内容中。我们围绕充分发挥人大代表在闭会期间作用这个主题，分五部分进行论述。
一、充分发挥代表在代表小组活动中的重要作用
按照代表法“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”（第二十六条）的规定，代表小组是代表闭会期间活动的基本形式。而这就需要建好代表小组，以利于充分发挥代表在小组活动中的作用。在这方面，要特别关注这几点，一是选择好小组的组建方式。原有法律规定是按照地域组建代表小组，其好处是代表之间距离近，组织活动比较方便，但不利于代表履职与本职工作相结合，难以发挥专业优势。新代表法根据实践经验规定，可以根据地域、领域（即按照专业或行业）组成代表小组，这就为代表小组的组建方式提供了选择空间。现在，县级以上人大一般是由各专委会牵头组建专业代表小组（比如北京市第十六届人大常委会组建有14个专业代表小组，东城区第十七届人大常委会组建了10个专业代表小组），这就使代表小组的活动与代表的职业特点结合起来了，也与专委会的专业工作领域结合起来了，便于充分发挥代表作用。根据实践经验，有的乡镇人大主席团按照履职功能或代表特长组建代表小组，便于代表按照政府工作板块开展不同领域的监督，或者按照代表特长发挥服务群众的作用，比如北京朝阳、通州、昌平等区的乡镇都有此类做法。二是注重代表小组负责人的选配。代表小组负责人是开展小组活动的组织者，也是发挥代表小组群体作用的策划者，其作用非常突出。因此，选配好组长也成为组建代表小组的一个重要问题。代表小组组长应该具有较高政治觉悟和工作热情，如果能够兼顾思想作风端正、思路比较开阔、工作方法灵活等，那就更好了。三是重视代表小组的活动方式，用以调动代表参与活动的积极性。组织代表小组活动关键是要做到灵活多样、有用有效。在这方面组长应该多动脑筋，也需要发动组员多出主意。比如，学习法律知识可以请相关专家多讲一些法律应用的实际例子；酝酿议案建议可以请有经验的老代表现身说法；也可以给需要专业服务的群体传授相关知识技能，帮助群众解决某些专业性的问题等。如何充分调动代表在小组活动中的积极性，很重要的一条是小组活动能让代表感觉到自己有用武之地，有参加小组活动的成就感。比如，让代表能够发挥自己的专业所长解决群众急需的专业性难题；让老代表现身说法介绍履职经验开展传帮带活动；在涉及一些基层难以解决的问题时，让上一级代表以自己更为丰富的阅历和经验出谋划策；等等。这些都是代表乐于发挥作用也富有成就感的事情，其当然可以调动代表参加活动的积极性，促进代表作用的发挥。四是代表应积极主动参与代表小组活动。作为代表应该积极参与代表小组活动，成为小组活动中的活跃分子，主动发挥自己的作用。尤其是专业型代表应该充分发挥专业优势，为国为民建言献策。具有专业优势的代表，应该责无旁贷地尽展自己所长，贡献自己的专业知识技能。现在不少地方组建行业代表小组或专业代表工作室等就是一个很好的做法，比如深圳地区的行业代表小组和行业代表联络站等。当然，在专业型代表充分发挥专业优势的同时，还应该不断扩大履职范围，逐渐超越行业局限，争取在更大领域里履行好代表职责，以便充分发挥代表作用。也就是说，我们对专业型代表应该说两句话：一要充分发挥专业优势，积极促进相关专业行业的快速健康发展；二要不断扩大自己的履职范围，争取在更广大的领域为国为民作贡献。包括关注本地区发展改革稳定大局，关注本地区环境资源生态保护，关注原选区选民或原选举单位范围的民情民意等。新代表法规定，县级以上间接选举产生的代表也可以参加所在基层人大组织的活动，包括代表小组活动、进家进站活动、接待群众活动、调研视察活动等。县级以上代表群体一般来说具有见多识广、经验丰富、专业人才密集的特点，他们参与基层代表活动，既可以使自己获得更广阔的履职舞台和更充分发挥作用的用武之地，也可以使基层人大获得更多更好的代表资源，让各项工作如虎添翼。至于县级以上代表如何参与基层人大代表活动，那就是应该以积极的态度服从基层人大的活动安排。
二、充分发挥代表在参与调研视察活动中的重要作用
闭会期间代表开展调研和视察活动是代表活动的重要方式（第二十九条、第三十条）。代表参加调研和视察，可以是参加代表小组组织的调研视察活动，可以是受邀参加人大常委会统一组织的调研视察活动，必要时也可以由代表个人或几个人进行持证视察调研活动。
（一）代表调研视察活动的开展
一是由代表小组组织的调研视察活动。现在由专业型代表组成的代表小组在这方面比较活跃。他们在本小组专业领域范围内对本专业本行业当前面临的问题甚至是某些亟待破解的难题开展调研视察活动，并在此基础上建言献策，取得了很好的效果。比如，一些专业代表小组在如何优化营商环境、如何解决产业链衔接、如何解决中小企业融资难等方面开展的专题调研活动；一些专业代表小组根据专业发展需要，对某些与本专业关联性较强的龙头企业以及相关重大项目的进展情况开展专项视察等，都产生了很好的效益。二是代表受邀参加人大组织的各种调研视察活动。比如，受邀参加常委会重要议题审议之前组织的专题调研或专项视察，受邀参加常委会统一组织的“围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题、重大事项，以及本级人大重点工作”（第三十条）开展的专题调研，以及参加人代会召开前组织的代表集中视察等。三是持证视察，指的是由代表个人或少数几个人就其关注的问题（比如未成年人犯罪、预防老年人被诈骗等）进行的视察。这种视察需要在开展前向人大代表工作机构报告视察主题、视察单位和视察的大致时间，请代表工作机构协助联系妥善安排后再进行（第二十九条）。根据代表法的规定，间接选举的代表还可以根据安排在本行政区域内跨原选举单位进行调研视察，从而扩展了间接选举代表的视察调研范围。通常情况下，调研视察应该取得相应的成果，这些成果可以是代表提出议案建议或审议发言提纲等的初步文稿，也可以是就调研视察内容有针对性撰写的调研报告或视察报告等。
（二）代表调研视察活动成果的运用
对于代表参加调研视察活动提出的调研视察成果如何运用，代表法有三个方面的规定。一是“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构、工作机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。有关机关、组织对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当及时向代表反馈”（第三十一条）。这就对调研视察报告发挥应有作用提供了法律依据和成果转化的制度保障，是代表法修改的一个亮点。二是代表在参与调研视察活动中，还可以就有关事项或问题“提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”（第二十九条）。这也是为代表开展调研视察活动发挥积极作用提供的法律保障。不少地方（比如湖南省长沙市、山东省临沂市罗庄区、广东省云浮市郁南县、浙江省绍兴市柯桥区平水镇等）已经把代表约见活动发展成为一种比较正式的监督形式，并制定了相关规则，包括约见议题的提出、约见会议的组织、被约见人员的出席、约见提出建议意见的办理等，使代表约见活动有章可循。三是“代表参加视察、调研活动时，可以向有关机关提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”（第三十一条）。这种提出建议、批评和意见的方式，可以口头提出，也可以在事后以正式的书面形式提出。
三、充分发挥代表在密切联系群众听取人民群众意见要求方面的重要作用
代表法规定，代表应当“始终同人民群众保持密切联系”（第五条、第七条、第八条），代表“应当通过多种方式听取人民群众的意见和要求”（第八条、第十三条）。同时，代表要“当好党和国家联系人民群众的桥梁”（习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话）。这是闭会期间充分发挥代表作用的重要方面。我们围绕两个问题进行论述。
（一）代表为什么要始终同人民群众保持密切联系
代表法关于代表与人民群众关系的这些规定，其主旨就是要求代表同人民群众保持密切联系，在了解民情民意的基础上，反映群众的意愿和要求。作为直接选举的代表，首要任务是联系自己原选区的选民。这些选民选举了你，你应该对选民负责，而这就需要联系他们，他们是你最直接、最基本的群众。作为间接选举的代表，首要任务是联系自己的原选举单位，包括选举你的那一级人大代表和他们的代表机关，也包括要联系原选举单位范围内的广大选民群众。这些选民选举了那一级人大代表，而那一级人大代表又选举了你，他们是你间接的选民。因此，选举单位范围内所有选民群众的诉求，你都有责任、义务听取和反映。现在，许多地方的县乡级人大把间接选举的代表也都编入代表家站，几级代表共同进家进站接待选民群众为民服务，其法理依据就在这里。密切联系群众之所以重要，就在于脱离群众，你就无法代表群众，你就不知道群众在想什么、盼什么；而且群众的需求是变化着的，愿望是发展着的，群众的意见也是因时而异的。如果你有一段时间没有深入群众，那在这一段之后群众已经发生变化的要求你就可能无法代表。这就是要求代表一定要密切联系群众的理由。其实，代表密切联系群众的意义还远不止于此，代表密切联系群众同时也是人大机关作为始终同人民群众保持密切联系的代表机关的真实体现，还是代表理应承担的党和国家联系群众的重要桥梁作用的真实体现，它关系到人大机关人民至上的性质，关系到党和国家的政权稳固和长治久安。
（二）代表怎样做到同人民群众保持密切联系
法律规定，代表应当“始终同人民群众保持密切联系”。代表怎样才能做到密切联系群众呢？主要有这样几种方式，一是在人代会召开前安排时间，以多种方式深入原选区选民或者原选举单位所在地，听取选民或下级代表的意见建议和愿望诉求，了解群众急难愁盼的问题，以便为在大会上反映人民群众意见要求做好提出议案建议和审议发言的准备。二是在闭会期间积极参加人大组织的各种代表联系选民群众的主题活动和相关机制性活动。比如，积极参加人大组织的“进企业进社区进基层”“听民意、聚民智、惠民生”等主题活动，积极参加人大统一组织的代表联系选民月、代表联系选民周、代表接待选民日等机制性活动。三是按照基层人大的安排，进家进站接待选民群众。2016年全国人大常委会办公厅印发文件，要求建好用好代表履职活动的两个平台，即代表之家代表联络站等实体平台和线上履职的网络平台。随之，基层人大广泛开展了建家建站、进家进站活动。以代表联络站为标志的代表履职平台现在已经遍地开花，尤其是在代表联系群众、服务群众方面发挥了很好的作用，取得了非常积极的效果。代表联络站也已经发展成为集代表接待人民群众、征集立法建议、开展法治宣传、调解矛盾纠纷、基层社会治理等多种功能的综合型平台。特别是县级以上间接选举的代表广泛参加驻地基层人大安排的代表联络站活动，形成了各级代表共同接待群众听取民意为民服务的新格局。综上所述，我们可以从三个角度去理解代表密切联系群众，即会前需要联系，平时也需要联系；找上门来的群众需要联系，没有找上门来的群众也需要联系；自己熟悉的群众需要联系，自己不熟悉的群众也需要联系。总之，代表同人民群众保持密切联系是法律的规定，也是习近平总书记反复强调的要求，还是人大代表享有的权利和应尽的义务，我们应该认真贯彻、自觉践行。
四、充分发挥代表在闭会期间参与人大工作方面的重要作用
新代表法的亮点之一就是要求代表在闭会期间积极参与人大工作。包括“参加本级人民代表大会闭会期间统一组织的履职活动”（第七条），“积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”（第八条），并可根据人民代表大会及其常委会的决定“参加关于特定问题的调查”（第三十五条）等。对此，代表法第三十三条、第三十四条也有明确规定。我们就此讨论两个方面的问题。
（一）代表参与人大工作的方式
一是代表小组的活动安排应与人大专委会年度工作计划相衔接，起到协助配合人大专委会开展工作的作用，并在小组深入调查研究的基础上列席常委会、专委会相关会议，提出高质量的意见建议。专业代表小组开展调查研究和视察活动，既要与专业代表小组的专业特点相吻合，又应与人大专委会重点工作相配合。这就需要代表小组了解人大工作主要任务和时间节点，考虑好在哪些环节上可以配合人大工作。比如，在代表大会召开前可以组织代表调查研究酝酿代表议案建议；在代表大会后，可以安排对大会精神的宣传演讲。比如，可以围绕人大工作中遇到的问题，组织代表集思广益提出一些能够破解难题的“金点子”；可以针对基层群众呼声要求，想方设法推动群众急难愁盼问题的解决等。二是代表受邀参加人大工作应该积极参与，包括受邀参加常委会组织的专题调研、专项视察，受邀列席专委会会议，受邀参加专业性工作的咨询活动等。同时，代表还应该积极参与人大开展的立法、监督等方面的活动。此外，根据代表法第四十六条规定，代表还可以受邀参加其他国家机关组织的相关活动。比如，担任政府聘请的依法行政监督员、纪检监察机关聘请的党风廉政监督员、法院检察院聘请的人民监督员等，积极参加上述国家机关邀请代表参加的重大事项征求意见座谈会、相关工作通报会、相关事项咨询会等。当然，邀请代表参与其他国家机关的这些活动，其他国家机关应事先征得人大常委会的同意。这些既是闭会期间人大代表应该积极参与的活动，也为代表闭会期间充分发挥作用提供了用武之地。
（二）代表参与人大工作的功能
前面讲过代表在闭会期间应当密切联系群众，现在又讲了代表在闭会期间应当积极参与人大组织的集体履职活动。现在综合起来，在两者的比较中说明一下它们各自的功能，这对于代表提高闭会期间参与各种履职活动意义的认识会有很大帮助。闭会期间，代表同人民群众保持密切联系，其主要功能是了解民情民意，并及时作出回应，推动老百姓急难愁盼问题的解决。代表积极参加人大组织的集体履职活动，主要功能是通过参与人大工作，让代表了解本行政区域内的政情政况。这里讲的政情，是与民情相对应的一个概念，主要是指各个国家机关的运转情况，包括执行代表大会决议决定的情况、依法行政和公正司法的情况、取得的成绩和存在的问题，也包括其工作作风与群众期望值之间的差距等。对于代表来说，民情要了解，政情也要了解。了解了民情，就可以为人民代言；了解了政情，就可以为国家建言。而为人民代言、为国家建言，正是代表履职中两件很重要的事情，真正把这两件事做好了，那就有可能成为很优秀的代表。所以，代表自己联系群众与代表参加人大统一组织的集体履职活动并不完全是一回事，它们之间有着不同的功能，两者不能互相代替。我们既要通过密切联系群众了解民情民意，以便为人民代言；又要积极参加人大统一组织的集体履职活动，了解政情政况，以便为国家建言。
五、充分发挥代表在反映群众意见要求回应社会关切方面的重要作用
代表法第七条规定，代表有“提出对各方面工作的建议、批评和意见”的权利；第二十六条、第二十八条规定，代表要“听取和反映人民群众的意见和要求”；第二十九条规定，被代表约见的“有关国家机关负责人”“应当听取代表的建议、批评和意见”。这些规定都与代表反映群众意见要求、回应社会关切有关。
其一，代表闭会期间回应社会关切的主渠道就是提出建议、批评和意见。代表在自己联系群众和参加代表集体活动的过程中，都会了解到关于民情民意和政情政况的很多信息。在这些信息中，会包含有不少群众诉求和社会关切。作为代表，对这些群众诉求和社会关切，应当选择其中应该有所作为也可以有所作为的内容予以回应。这也就是落实习近平总书记所说的，人大代表要做到“民有所呼，我有所应”。在闭会期间，代表实现民呼我应的渠道，除了在某些场合可以口头表达之外，最主要的就是经由代表提出建议、批评和意见这条法定途径，而且这应该也是最有效的一条途径。比如，代表可以把群众的合理诉求，写成代表建议批评意见，提交给人大，由他们转交有关方面研究办理。代表也可以对国家机关或其他组织提出合理化建议或批评性意见，帮助其改进工作、改进作风。而且法律规定，闭会期间代表提出的建议批评意见，有关机关组织也要负责任地研究办理和答复。也就是说代表在闭会期间，同样能够通过这种方式发挥反映群众意见、为群众办实事的作用，起到监督国家机关和有关方面、帮助它们改进工作的作用。
其二，代表应该不断提高建议、批评和意见的质量。需要说明的是，新代表法对提高代表建议质量、加强代表建议办理工作、加强人大督办代表建议工作、设置重点建议等都提出了新的要求，这也是代表法修改的重要亮点。早在前些年全国人大就提出了议案建议的提出和办理要做到“两个高质量”。一个是建议的提出要高质量。提高代表建议的质量有三个要点，一是要有扎实的调查研究作为基础。即使是来自于群众的反映，也应该亲自调查核实，获得亲身感受。二是要有群众的合理诉求作为依托。能够有比较广泛的群众意愿作为依托那就更好，就有可能被列为重点建议（列为重点建议是高质量建议的重要标志）。三是要有和有关方面的沟通作为保障。最好在建议提交之前与有关方面进行有效沟通，了解所提建议内容有没有办理上的障碍，包括政策性的、资金性的障碍等。这几条应该是提高建议质量的基本要素，只要做到这些，建议的效果应该会比较好。另一个是建议的办理要高质量。建议办理到达规定时限，对于应该办而没有办、应该办好而没有办好的建议，人大应该启动督办程序，用有力有效的督办促使代表的“金点子”变成群众受益、国家受益的“金豆子”。同时，提高建议办理质量，也是对代表提出高质量建议的一种鼓励和奖赏。这包括了办理方的办理工作高质量和人大督办的高质量这两个方面。代表法把这些内容都列入了法律规定，这既是对代表建议工作机制的进一步完善，也是对地方人大创新实践经验的有效提升，更是对代表充分发挥作用的有力支持。
以上我们通过对代表法关于代表在闭会期间发挥作用的规定作了简要诠释。现在想说的是，代表在闭会期间如何充分发挥作用方面，有一个问题值得关注，那就是关于代表闭会期间履职的数量与质量、时间与效益之间的关系问题。总的说来，我们既要关注代表履职应该有一定的数量要求，比如参与履职活动的次数和提出建议的件数等，也需要关注代表履职所应达到的质量水准，比如代表受邀列席相关会议时能否提出高质量的建议批评意见等。我们既要关注代表履职所花费的时间，更要关注代表履职所花费时间和产生效益之间的比率，最好是用相对较少的时间能够产生相对较大的效益。这样，代表履职就会产生更好的效果，发挥更大的作用。新修改的代表法要求“加强代表工作能力建设”“不断提高代表履职能力”的重大意义就在于此（代表法第十一条、第七条）。通过不断加强代表工作能力建设和提高代表履职能力，使我们的代表履职质量更好、效率更高，也是充分发挥代表作用的题中应有之义。这是需要我们加以研究的一个课题。
新代表法所紧紧围绕的关于充分发挥代表作用的这条主线，也是人大常委会全部代表工作的一条主线，更是习近平总书记反复强调必须坚持的一条主线。也可以说，正是这个“必须坚持充分发挥代表作用”的理念，构成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的核心要义之一（参见《人民日报》2025年3月17日文章《新时代新征程坚持好完善好运行好人民代表大会制度的根本遵循》）。让我们紧紧围绕这条主线，进一步做好代表工作，更好更充分发挥人大代表作用。同时，我们广大代表也应该紧紧围绕这条主线，进一步发挥履职潜力，在充分发挥代表作用的过程中，进一步展示新时代人大代表的卓越风采。
作者简介：席文启，教授，北京市人大常委会退休干部。
来源：《人大研究》杂志
关键词：代表法；代表闭会期间履职；充分发挥代表作用
充分发挥人大代表作用，是代表法修改所紧紧围绕的一条主线。尤其是对代表在闭会期间充分发挥作用的规定，构成了代表法修改的重要亮点。新代表法对代表在闭会期间的履职，无论是在履职形式和内容的丰富创新方面，在代表参与人大工作的进一步扩展方面，还是在始终同人民群众保持密切联系方面，较之原有规定都更加健全、更加完善，也更有新意，这为代表在闭会期间更好更充分发挥作用提供了更为详尽的法律规范和更为坚实的制度保障。这些内容主要体现在代表的权利义务条款和第三章、第四章相关内容中。我们围绕充分发挥人大代表在闭会期间作用这个主题，分五部分进行论述。
一、充分发挥代表在代表小组活动中的重要作用
按照代表法“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式”（第二十六条）的规定，代表小组是代表闭会期间活动的基本形式。而这就需要建好代表小组，以利于充分发挥代表在小组活动中的作用。在这方面，要特别关注这几点，一是选择好小组的组建方式。原有法律规定是按照地域组建代表小组，其好处是代表之间距离近，组织活动比较方便，但不利于代表履职与本职工作相结合，难以发挥专业优势。新代表法根据实践经验规定，可以根据地域、领域（即按照专业或行业）组成代表小组，这就为代表小组的组建方式提供了选择空间。现在，县级以上人大一般是由各专委会牵头组建专业代表小组（比如北京市第十六届人大常委会组建有14个专业代表小组，东城区第十七届人大常委会组建了10个专业代表小组），这就使代表小组的活动与代表的职业特点结合起来了，也与专委会的专业工作领域结合起来了，便于充分发挥代表作用。根据实践经验，有的乡镇人大主席团按照履职功能或代表特长组建代表小组，便于代表按照政府工作板块开展不同领域的监督，或者按照代表特长发挥服务群众的作用，比如北京朝阳、通州、昌平等区的乡镇都有此类做法。二是注重代表小组负责人的选配。代表小组负责人是开展小组活动的组织者，也是发挥代表小组群体作用的策划者，其作用非常突出。因此，选配好组长也成为组建代表小组的一个重要问题。代表小组组长应该具有较高政治觉悟和工作热情，如果能够兼顾思想作风端正、思路比较开阔、工作方法灵活等，那就更好了。三是重视代表小组的活动方式，用以调动代表参与活动的积极性。组织代表小组活动关键是要做到灵活多样、有用有效。在这方面组长应该多动脑筋，也需要发动组员多出主意。比如，学习法律知识可以请相关专家多讲一些法律应用的实际例子；酝酿议案建议可以请有经验的老代表现身说法；也可以给需要专业服务的群体传授相关知识技能，帮助群众解决某些专业性的问题等。如何充分调动代表在小组活动中的积极性，很重要的一条是小组活动能让代表感觉到自己有用武之地，有参加小组活动的成就感。比如，让代表能够发挥自己的专业所长解决群众急需的专业性难题；让老代表现身说法介绍履职经验开展传帮带活动；在涉及一些基层难以解决的问题时，让上一级代表以自己更为丰富的阅历和经验出谋划策；等等。这些都是代表乐于发挥作用也富有成就感的事情，其当然可以调动代表参加活动的积极性，促进代表作用的发挥。四是代表应积极主动参与代表小组活动。作为代表应该积极参与代表小组活动，成为小组活动中的活跃分子，主动发挥自己的作用。尤其是专业型代表应该充分发挥专业优势，为国为民建言献策。具有专业优势的代表，应该责无旁贷地尽展自己所长，贡献自己的专业知识技能。现在不少地方组建行业代表小组或专业代表工作室等就是一个很好的做法，比如深圳地区的行业代表小组和行业代表联络站等。当然，在专业型代表充分发挥专业优势的同时，还应该不断扩大履职范围，逐渐超越行业局限，争取在更大领域里履行好代表职责，以便充分发挥代表作用。也就是说，我们对专业型代表应该说两句话：一要充分发挥专业优势，积极促进相关专业行业的快速健康发展；二要不断扩大自己的履职范围，争取在更广大的领域为国为民作贡献。包括关注本地区发展改革稳定大局，关注本地区环境资源生态保护，关注原选区选民或原选举单位范围的民情民意等。新代表法规定，县级以上间接选举产生的代表也可以参加所在基层人大组织的活动，包括代表小组活动、进家进站活动、接待群众活动、调研视察活动等。县级以上代表群体一般来说具有见多识广、经验丰富、专业人才密集的特点，他们参与基层代表活动，既可以使自己获得更广阔的履职舞台和更充分发挥作用的用武之地，也可以使基层人大获得更多更好的代表资源，让各项工作如虎添翼。至于县级以上代表如何参与基层人大代表活动，那就是应该以积极的态度服从基层人大的活动安排。
二、充分发挥代表在参与调研视察活动中的重要作用
闭会期间代表开展调研和视察活动是代表活动的重要方式（第二十九条、第三十条）。代表参加调研和视察，可以是参加代表小组组织的调研视察活动，可以是受邀参加人大常委会统一组织的调研视察活动，必要时也可以由代表个人或几个人进行持证视察调研活动。
（一）代表调研视察活动的开展
一是由代表小组组织的调研视察活动。现在由专业型代表组成的代表小组在这方面比较活跃。他们在本小组专业领域范围内对本专业本行业当前面临的问题甚至是某些亟待破解的难题开展调研视察活动，并在此基础上建言献策，取得了很好的效果。比如，一些专业代表小组在如何优化营商环境、如何解决产业链衔接、如何解决中小企业融资难等方面开展的专题调研活动；一些专业代表小组根据专业发展需要，对某些与本专业关联性较强的龙头企业以及相关重大项目的进展情况开展专项视察等，都产生了很好的效益。二是代表受邀参加人大组织的各种调研视察活动。比如，受邀参加常委会重要议题审议之前组织的专题调研或专项视察，受邀参加常委会统一组织的“围绕经济社会发展和关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题、重大事项，以及本级人大重点工作”（第三十条）开展的专题调研，以及参加人代会召开前组织的代表集中视察等。三是持证视察，指的是由代表个人或少数几个人就其关注的问题（比如未成年人犯罪、预防老年人被诈骗等）进行的视察。这种视察需要在开展前向人大代表工作机构报告视察主题、视察单位和视察的大致时间，请代表工作机构协助联系妥善安排后再进行（第二十九条）。根据代表法的规定，间接选举的代表还可以根据安排在本行政区域内跨原选举单位进行调研视察，从而扩展了间接选举代表的视察调研范围。通常情况下，调研视察应该取得相应的成果，这些成果可以是代表提出议案建议或审议发言提纲等的初步文稿，也可以是就调研视察内容有针对性撰写的调研报告或视察报告等。
（二）代表调研视察活动成果的运用
对于代表参加调研视察活动提出的调研视察成果如何运用，代表法有三个方面的规定。一是“代表参加视察、专题调研活动形成的报告，由本级人民代表大会常务委员会办事机构、工作机构或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团转交有关机关、组织。有关机关、组织对报告中提出的意见和建议的研究处理情况应当及时向代表反馈”（第三十一条）。这就对调研视察报告发挥应有作用提供了法律依据和成果转化的制度保障，是代表法修改的一个亮点。二是代表在参与调研视察活动中，还可以就有关事项或问题“提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见”（第二十九条）。这也是为代表开展调研视察活动发挥积极作用提供的法律保障。不少地方（比如湖南省长沙市、山东省临沂市罗庄区、广东省云浮市郁南县、浙江省绍兴市柯桥区平水镇等）已经把代表约见活动发展成为一种比较正式的监督形式，并制定了相关规则，包括约见议题的提出、约见会议的组织、被约见人员的出席、约见提出建议意见的办理等，使代表约见活动有章可循。三是“代表参加视察、调研活动时，可以向有关机关提出建议、批评和意见，但不直接处理问题”（第三十一条）。这种提出建议、批评和意见的方式，可以口头提出，也可以在事后以正式的书面形式提出。
三、充分发挥代表在密切联系群众听取人民群众意见要求方面的重要作用
代表法规定，代表应当“始终同人民群众保持密切联系”（第五条、第七条、第八条），代表“应当通过多种方式听取人民群众的意见和要求”（第八条、第十三条）。同时，代表要“当好党和国家联系人民群众的桥梁”（习近平总书记在中央人大工作会议上的讲话）。这是闭会期间充分发挥代表作用的重要方面。我们围绕两个问题进行论述。
（一）代表为什么要始终同人民群众保持密切联系
代表法关于代表与人民群众关系的这些规定，其主旨就是要求代表同人民群众保持密切联系，在了解民情民意的基础上，反映群众的意愿和要求。作为直接选举的代表，首要任务是联系自己原选区的选民。这些选民选举了你，你应该对选民负责，而这就需要联系他们，他们是你最直接、最基本的群众。作为间接选举的代表，首要任务是联系自己的原选举单位，包括选举你的那一级人大代表和他们的代表机关，也包括要联系原选举单位范围内的广大选民群众。这些选民选举了那一级人大代表，而那一级人大代表又选举了你，他们是你间接的选民。因此，选举单位范围内所有选民群众的诉求，你都有责任、义务听取和反映。现在，许多地方的县乡级人大把间接选举的代表也都编入代表家站，几级代表共同进家进站接待选民群众为民服务，其法理依据就在这里。密切联系群众之所以重要，就在于脱离群众，你就无法代表群众，你就不知道群众在想什么、盼什么；而且群众的需求是变化着的，愿望是发展着的，群众的意见也是因时而异的。如果你有一段时间没有深入群众，那在这一段之后群众已经发生变化的要求你就可能无法代表。这就是要求代表一定要密切联系群众的理由。其实，代表密切联系群众的意义还远不止于此，代表密切联系群众同时也是人大机关作为始终同人民群众保持密切联系的代表机关的真实体现，还是代表理应承担的党和国家联系群众的重要桥梁作用的真实体现，它关系到人大机关人民至上的性质，关系到党和国家的政权稳固和长治久安。
（二）代表怎样做到同人民群众保持密切联系
法律规定，代表应当“始终同人民群众保持密切联系”。代表怎样才能做到密切联系群众呢？主要有这样几种方式，一是在人代会召开前安排时间，以多种方式深入原选区选民或者原选举单位所在地，听取选民或下级代表的意见建议和愿望诉求，了解群众急难愁盼的问题，以便为在大会上反映人民群众意见要求做好提出议案建议和审议发言的准备。二是在闭会期间积极参加人大组织的各种代表联系选民群众的主题活动和相关机制性活动。比如，积极参加人大组织的“进企业进社区进基层”“听民意、聚民智、惠民生”等主题活动，积极参加人大统一组织的代表联系选民月、代表联系选民周、代表接待选民日等机制性活动。三是按照基层人大的安排，进家进站接待选民群众。2016年全国人大常委会办公厅印发文件，要求建好用好代表履职活动的两个平台，即代表之家代表联络站等实体平台和线上履职的网络平台。随之，基层人大广泛开展了建家建站、进家进站活动。以代表联络站为标志的代表履职平台现在已经遍地开花，尤其是在代表联系群众、服务群众方面发挥了很好的作用，取得了非常积极的效果。代表联络站也已经发展成为集代表接待人民群众、征集立法建议、开展法治宣传、调解矛盾纠纷、基层社会治理等多种功能的综合型平台。特别是县级以上间接选举的代表广泛参加驻地基层人大安排的代表联络站活动，形成了各级代表共同接待群众听取民意为民服务的新格局。综上所述，我们可以从三个角度去理解代表密切联系群众，即会前需要联系，平时也需要联系；找上门来的群众需要联系，没有找上门来的群众也需要联系；自己熟悉的群众需要联系，自己不熟悉的群众也需要联系。总之，代表同人民群众保持密切联系是法律的规定，也是习近平总书记反复强调的要求，还是人大代表享有的权利和应尽的义务，我们应该认真贯彻、自觉践行。
四、充分发挥代表在闭会期间参与人大工作方面的重要作用
新代表法的亮点之一就是要求代表在闭会期间积极参与人大工作。包括“参加本级人民代表大会闭会期间统一组织的履职活动”（第七条），“积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动”（第八条），并可根据人民代表大会及其常委会的决定“参加关于特定问题的调查”（第三十五条）等。对此，代表法第三十三条、第三十四条也有明确规定。我们就此讨论两个方面的问题。
（一）代表参与人大工作的方式
一是代表小组的活动安排应与人大专委会年度工作计划相衔接，起到协助配合人大专委会开展工作的作用，并在小组深入调查研究的基础上列席常委会、专委会相关会议，提出高质量的意见建议。专业代表小组开展调查研究和视察活动，既要与专业代表小组的专业特点相吻合，又应与人大专委会重点工作相配合。这就需要代表小组了解人大工作主要任务和时间节点，考虑好在哪些环节上可以配合人大工作。比如，在代表大会召开前可以组织代表调查研究酝酿代表议案建议；在代表大会后，可以安排对大会精神的宣传演讲。比如，可以围绕人大工作中遇到的问题，组织代表集思广益提出一些能够破解难题的“金点子”；可以针对基层群众呼声要求，想方设法推动群众急难愁盼问题的解决等。二是代表受邀参加人大工作应该积极参与，包括受邀参加常委会组织的专题调研、专项视察，受邀列席专委会会议，受邀参加专业性工作的咨询活动等。同时，代表还应该积极参与人大开展的立法、监督等方面的活动。此外，根据代表法第四十六条规定，代表还可以受邀参加其他国家机关组织的相关活动。比如，担任政府聘请的依法行政监督员、纪检监察机关聘请的党风廉政监督员、法院检察院聘请的人民监督员等，积极参加上述国家机关邀请代表参加的重大事项征求意见座谈会、相关工作通报会、相关事项咨询会等。当然，邀请代表参与其他国家机关的这些活动，其他国家机关应事先征得人大常委会的同意。这些既是闭会期间人大代表应该积极参与的活动，也为代表闭会期间充分发挥作用提供了用武之地。
（二）代表参与人大工作的功能
前面讲过代表在闭会期间应当密切联系群众，现在又讲了代表在闭会期间应当积极参与人大组织的集体履职活动。现在综合起来，在两者的比较中说明一下它们各自的功能，这对于代表提高闭会期间参与各种履职活动意义的认识会有很大帮助。闭会期间，代表同人民群众保持密切联系，其主要功能是了解民情民意，并及时作出回应，推动老百姓急难愁盼问题的解决。代表积极参加人大组织的集体履职活动，主要功能是通过参与人大工作，让代表了解本行政区域内的政情政况。这里讲的政情，是与民情相对应的一个概念，主要是指各个国家机关的运转情况，包括执行代表大会决议决定的情况、依法行政和公正司法的情况、取得的成绩和存在的问题，也包括其工作作风与群众期望值之间的差距等。对于代表来说，民情要了解，政情也要了解。了解了民情，就可以为人民代言；了解了政情，就可以为国家建言。而为人民代言、为国家建言，正是代表履职中两件很重要的事情，真正把这两件事做好了，那就有可能成为很优秀的代表。所以，代表自己联系群众与代表参加人大统一组织的集体履职活动并不完全是一回事，它们之间有着不同的功能，两者不能互相代替。我们既要通过密切联系群众了解民情民意，以便为人民代言；又要积极参加人大统一组织的集体履职活动，了解政情政况，以便为国家建言。
五、充分发挥代表在反映群众意见要求回应社会关切方面的重要作用
代表法第七条规定，代表有“提出对各方面工作的建议、批评和意见”的权利；第二十六条、第二十八条规定，代表要“听取和反映人民群众的意见和要求”；第二十九条规定，被代表约见的“有关国家机关负责人”“应当听取代表的建议、批评和意见”。这些规定都与代表反映群众意见要求、回应社会关切有关。
其一，代表闭会期间回应社会关切的主渠道就是提出建议、批评和意见。代表在自己联系群众和参加代表集体活动的过程中，都会了解到关于民情民意和政情政况的很多信息。在这些信息中，会包含有不少群众诉求和社会关切。作为代表，对这些群众诉求和社会关切，应当选择其中应该有所作为也可以有所作为的内容予以回应。这也就是落实习近平总书记所说的，人大代表要做到“民有所呼，我有所应”。在闭会期间，代表实现民呼我应的渠道，除了在某些场合可以口头表达之外，最主要的就是经由代表提出建议、批评和意见这条法定途径，而且这应该也是最有效的一条途径。比如，代表可以把群众的合理诉求，写成代表建议批评意见，提交给人大，由他们转交有关方面研究办理。代表也可以对国家机关或其他组织提出合理化建议或批评性意见，帮助其改进工作、改进作风。而且法律规定，闭会期间代表提出的建议批评意见，有关机关组织也要负责任地研究办理和答复。也就是说代表在闭会期间，同样能够通过这种方式发挥反映群众意见、为群众办实事的作用，起到监督国家机关和有关方面、帮助它们改进工作的作用。
其二，代表应该不断提高建议、批评和意见的质量。需要说明的是，新代表法对提高代表建议质量、加强代表建议办理工作、加强人大督办代表建议工作、设置重点建议等都提出了新的要求，这也是代表法修改的重要亮点。早在前些年全国人大就提出了议案建议的提出和办理要做到“两个高质量”。一个是建议的提出要高质量。提高代表建议的质量有三个要点，一是要有扎实的调查研究作为基础。即使是来自于群众的反映，也应该亲自调查核实，获得亲身感受。二是要有群众的合理诉求作为依托。能够有比较广泛的群众意愿作为依托那就更好，就有可能被列为重点建议（列为重点建议是高质量建议的重要标志）。三是要有和有关方面的沟通作为保障。最好在建议提交之前与有关方面进行有效沟通，了解所提建议内容有没有办理上的障碍，包括政策性的、资金性的障碍等。这几条应该是提高建议质量的基本要素，只要做到这些，建议的效果应该会比较好。另一个是建议的办理要高质量。建议办理到达规定时限，对于应该办而没有办、应该办好而没有办好的建议，人大应该启动督办程序，用有力有效的督办促使代表的“金点子”变成群众受益、国家受益的“金豆子”。同时，提高建议办理质量，也是对代表提出高质量建议的一种鼓励和奖赏。这包括了办理方的办理工作高质量和人大督办的高质量这两个方面。代表法把这些内容都列入了法律规定，这既是对代表建议工作机制的进一步完善，也是对地方人大创新实践经验的有效提升，更是对代表充分发挥作用的有力支持。
以上我们通过对代表法关于代表在闭会期间发挥作用的规定作了简要诠释。现在想说的是，代表在闭会期间如何充分发挥作用方面，有一个问题值得关注，那就是关于代表闭会期间履职的数量与质量、时间与效益之间的关系问题。总的说来，我们既要关注代表履职应该有一定的数量要求，比如参与履职活动的次数和提出建议的件数等，也需要关注代表履职所应达到的质量水准，比如代表受邀列席相关会议时能否提出高质量的建议批评意见等。我们既要关注代表履职所花费的时间，更要关注代表履职所花费时间和产生效益之间的比率，最好是用相对较少的时间能够产生相对较大的效益。这样，代表履职就会产生更好的效果，发挥更大的作用。新修改的代表法要求“加强代表工作能力建设”“不断提高代表履职能力”的重大意义就在于此（代表法第十一条、第七条）。通过不断加强代表工作能力建设和提高代表履职能力，使我们的代表履职质量更好、效率更高，也是充分发挥代表作用的题中应有之义。这是需要我们加以研究的一个课题。
新代表法所紧紧围绕的关于充分发挥代表作用的这条主线，也是人大常委会全部代表工作的一条主线，更是习近平总书记反复强调必须坚持的一条主线。也可以说，正是这个“必须坚持充分发挥代表作用”的理念，构成了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的核心要义之一（参见《人民日报》2025年3月17日文章《新时代新征程坚持好完善好运行好人民代表大会制度的根本遵循》）。让我们紧紧围绕这条主线，进一步做好代表工作，更好更充分发挥人大代表作用。同时，我们广大代表也应该紧紧围绕这条主线，进一步发挥履职潜力，在充分发挥代表作用的过程中，进一步展示新时代人大代表的卓越风采。
作者简介：席文启，教授，北京市人大常委会退休干部。
来源：《人大研究》杂志
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