【人大研究杂志】地方人大会议建立代表审议意见处理机制的创新和实践
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-06-13 11:51:41
代表审议意见是指人大代表在审议政府工作报告、人大常委会工作报告、法院工作报告、检察院工作报告，审查计划报告和草案、预算报告和草案及有关议案、报告时发表的意见和看法，表明的意愿和态度，特别是对各项工作报告和有关议案、报告提出的修改意见。
2023年5月以来，笔者赴湖南省娄底市调研，深入了解娄底市人大常委会与“一府一委两院”建立的代表审议意见即时办理反馈工作机制。此后，通过电话、微信等形式向湖北省、内蒙古自治区人大常委会研究室了解情况，查阅资料，分析其关于人大会议期间代表审议意见收集处理的立法规定和报告反馈机制等。2023年9月，《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》要求各项报告起草部门应当根据代表的审议意见，对报告进行修改并起草修改情况说明。2024年1月和2025年1月，在湖南省十四届人大二次、三次会议主席团会议上，各报告机关对政府工作报告等六项报告同时进行修改，并在会议上予以说明。
通过调研，笔者认为，地方人大会议建立代表审议意见处理机制是落实宪法法律精神、保障代表权利的内在要求。不少地方人大会议上都存在“说了白说”“不说白不说”等情况，代表审议没有得到应有的尊重和重视。地方人大会议应建立代表审议意见处理机制，尊重并吸纳代表审议意见，以负责任的态度修改工作报告，同时把审议意见视同代表建议予以办理、答复，在工作中推动落实。
一、地方人大关于处理代表审议意见的立法制度规定
内蒙古自治区、湖北省、重庆市及武汉市、包头市等地的人大议事规则专章规定代表审议意见如何处理。湖南省人大常委会办公厅印发《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》，明确代表审议意见处理的要求和机制，主要内容是主席团会议听取关于审议各项工作报告情况的汇报，报告机关或大会秘书处对工作报告进行修改，大会秘书处将修改情况及说明以简报等形式印发代表或者向代表书面报告。
目前，代表审议意见处理机制有两种模式，第一种模式是报告机关根据代表审议意见修改工作报告，第二种模式是由大会秘书处修改工作报告。两种模式的相同点在于修改工作报告情况都向大会主席团报告，经主席团或常务主席研究同意，由大会秘书处将修改后的报告印发代表或者向代表作出书面说明。不同之处在于修改工作报告主体表述为“大会秘书处”或“报告机关”。
第一种模式，由报告机关根据代表审议意见修改工作报告，如重庆市、武汉市、包头市等人大议事规则的规定。在地方人大会议上，报告机关一般指向人民代表大会报告工作的同级人大常委会、“一府两院”，监察委员会目前没有向人大会议报告工作，暂时不属于报告机关。《重庆市人民代表大会议事规则》明确要求，各项工作报告经各代表团审议后，有关机关应当根据代表的意见进行补充、修改，报告机关根据各代表团的审议或者审查意见和市人大有关专委会的审议或者审查结果报告对报告进行修改，由大会秘书处将修改后的报告或者修改情况的说明印发会议。《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》规定，各项报告起草部门应当根据代表的审议意见，对报告进行修改并起草修改情况说明，政府工作报告修改稿及其说明印发全体代表，其他工作报告修改情况以简报形式印发代表。《武汉市人民代表大会议事规则》规定，市人大常委会、“一府两院”应当根据各代表团的审议意见对工作报告进行修改，印发市人民代表大会会议。
第二种模式，由大会秘书处根据代表审议意见修改工作报告。1990年4月制定的《内蒙古自治区人民代表大会议事规则》，有一条规定三十多年来一直没有改变，沿用至今。这条规定是：“各代表团应当将代表在审议各项报告中提出的意见，整理送交大会秘书处，由大会秘书处汇总向主席团报告。大会秘书处根据代表提出的意见，对各项报告进行修改，经主席团或者主席团常务主席同意后，印发会议。”《湖北省人民代表大会议事规则》规定，对代表提出的审议意见，由秘书处整理交有关机构研究办理。《包头市人民代表大会议事规则》明确规定，各代表团应当将代表审议意见整理后送交大会秘书处，由大会秘书处汇总向主席团报告。大会秘书处根据代表提出的意见，对各项报告进行修改，印发会议。
其实，人大会议秘书处由人大常委会副主任（换届时是副主任提名人选）、报告机关的有关负责人等组成，大会秘书处修改工作报告，实际上是大会秘书处负责统筹协调工作报告修改工作，报告机关才是吸收代表建议的主体，具体还是由报告机关的起草组修改。所以，两种模式关于修改工作报告的主体只是表述不同，实际上都是报告机关起草组承担具体修改工作，由报告机关研究确定修改内容，向主席团报告。
二、地方人大处理代表审议意见的工作机制
在实践中，内蒙古、湖北省、湖南省及娄底市等地，由于有地方性法规或者制度保障，代表审议意见得到高度重视并及时处理，特别是建立了代表审议意见处理工作闭环机制，包括记录和整理代表审议意见、报告机关（大会秘书处）修改工作报告、主席团研究审议意见处理报告并印发会议或向代表书面反馈、将代表审议意见视同代表建议予以办理和督办等。
湖南省、内蒙古自治区人大会议主席团听取审议情况汇报。2024年1月，湖南省十四届人大二次会议主席团会议听取了省人民政府工作报告等六项工作报告修改情况的说明。省人民政府秘书长受省长委托，就听取省人大代表意见，对2024年政府工作报告修改情况向大会主席团作了说明。政府工作报告起草小组累计收集整理修改意见1100余条，其中关于报告具体修改意见60条，共对政府工作报告29处进行综合修改完善。同时，主席团会议书面听取了关于省人大常委会、计划、预算、省法院报告、省检察院工作报告修改情况的说明。此前，湖南省人大会议仅以简报增刊形式公布政府工作报告起草组采纳代表审议意见修改政府工作报告情况。2025年1月，湖南省十四届人大三次会议主席团会议听取了省人民政府工作报告等六项工作报告修改情况的说明。省人民政府工作报告起草小组累计收集整理修改意见870余条，其中关于报告具体修改意见56条，关于具体工作和请求事项意见820条，共对政府工作报告21处进行修改，对代表提出的增加产业发展、科技创新、养老服务、家庭教育等领域相关内容的意见，在报告文本中做了充实完善。
每年的内蒙古自治区人大会议期间，主席团安排听取两项审议情况汇报：一项是大会副秘书长、自治区政府秘书长作关于审议政府工作报告和计划、预算报告情况的汇报；另一项是大会副秘书长、自治区人大常委会秘书长作关于审议自治区人大常委会、“两院”工作报告情况的汇报。2023年1月，自治区人大代表对政府工作提出涉及农牧业、新能源、生态环境保护、资源节约利用、优化营商环境等7个方面41条建议，对计划报告提出涉及加快重点产业发展、加强基础设施建设等方面的17条建议。按照代表的审议意见，政府工作报告修改4处，计划报告修改3处，人大常委会工作报告修改1处，检察院工作报告修改3处。大会主席团将工作报告修改情况的说明印发各代表团后，政府工作报告重新印发代表，其他报告不再重印，但在媒体上公布修改后的工作报告。人大代表在审议中提出的意见建议，报告机关在工作中统筹吸纳、推动落实。
湖北省人大进行“全流程”制度设计。湖北省人大完善代表审议、意见收集整理、研究处理、采纳反馈、转交督办、向省委报告等工作机制，推动代表审议意见闭环管理。省人大明确将代表审议报告和书面意见建议纳入代表议案建议办理工作体系，省政府各部门及时向代表反馈意见采纳情况，对未采纳的及时面对面沟通解释，省人民法院、省人民检察院对代表审议意见及时作出书面答复。2023年1月，湖北省人大会议闭幕后，省人大常委会将代表议案建议和报告审议意见建议专报省委，省委书记、省人大常委会主任王蒙徽高度重视，要求省人大常委会会同“一府两院”认真梳理研究，有效转化为年度工作要点、重要立法项目、重要监督内容、重大改革项目、重大民生项目等，并把各有关部门办理工作纳入年终目标责任制考核内容。湖北省人大常委会落实省委要求，督促报告机关将省人大代表审议意见有效转化，截至当年5月底，已列入2023年立法调研项目2个、监督项目3个、政府重大项目规划10余个，“代表声音”转化为湖北省高质量发展的“金点子”。
湖南省娄底市建立24小时内代表审议意见处理工作机制。2021年12月，娄底市委常委会专题研究市六届人大一次会议筹备工作，全国人大代表、娄底市委书记邹文辉明确提出，“认真办理人大代表的意见建议，是政府及其工作部门重要的法定职责，也是一项十分严肃的政治任务”，要求对标全国人大的做法，对人大代表在分代表团讨论时提出的意见建议要及时办理答复。娄底市人大常委会与“一府一委两院”认真落实市委要求，坚持高位推动，建立了市长负总责、常务副市长具体负责、相关工作部门对口承办、人大常委会主任会议成员牵头督办的工作机制。市长曾超群要求在24小时内答复代表审议意见，并强调“任何单位都不得以客观理由搪塞推诿，否则追究问责”。为此，市政府成立工作专班，制订实施方案，安排跟团联络人员随团、随组记录（对一些来不及发言的代表填写审议意见卡），专班分白班、晚班24小时集中办公，收集、登记代表建议意见，第一时间向相关职能部门交办，单位主要负责人直接审核，并将回复文件直接送给代表。据统计，娄底市六届人大一次、二次会议期间，共收到代表对政府工作报告提出的具体修改意见6条，围绕经济发展、城乡建设管理、民生保障、社会治理、政府自身建设等方面提交的具体建议224条。其中，菜篮子工程建设、进一步推动锑产业发展、打造龙山药王文化培训基地等8条审议意见，在会议期间修改政府工作报告时被采纳，并向主席团报告。其他建议继续办理，均以市政府办公室的红头文件回复代表。
实践中，一些地方虽然没有立法规定代表审议意见处理机制，但是在人大会议期间根据代表审议意见修改政府工作报告。在广东省十四届人大一次会议期间，省政府工作报告采纳了32条意见建议，修改情况在媒体公开。同时，对代表提出的所有意见建议转送广东省政府有关部门研究，在工作中予以吸纳落实。
三、关于地方人大会议建立处理代表审议意见机制的建议
地方人大设立常委会46年来，在立法等实践中充分尊重人大代表审议意见，让代表审议意见发出更大声音，转化为国家机关的决策和行动，积累了可资借鉴的经验。当前，地方人大需要更加重视、认真研究、及时处理人大代表的审议意见。
一是坚持法治思维，尊重代表审议意见。尊重人大代表的权利就是尊重人民的权利，保障人大代表依法履职就是保证人民当家作主。代表审议不仅具有程序效力，还具有约束力。从程序上说，“无审议不表决”；从约束力来说，代表审议导致议案、报告内容的修改。应从发展全过程人民民主、保障人民当家作主的高度认识代表审议意见的价值并认真处理。
二是完善立法制度，建立审议意见处理机制。按照全国人大常委会法工委2006年的法律问题答复，付诸表决的报告应当是经过认真修改的报告。各地应修改人大议事规则，规定代表审议意见处理及流程。明确代表审议意见由代表团整理或大会秘书处安排报告机关派员听取、整理，报告机关是修改工作报告、处理审议意见的主体，大会秘书处或报告机关向主席团报告修改工作报告和今后工作中如何落实审议意见。把代表审议意见视同代表建议办理，在会议期间能答复的及时答复，会后办理的由常委会交办，“一府两院”应当向同级人大常委会报告办理情况。
三是省级人大会议示范引领。参照全国人大会议和湖南、湖北、内蒙古自治区等地人大会议的做法，大会秘书处或报告机关有关负责人作关于省人大常委会、“一府两院”工作报告审议和修改情况的报告，经主席团会议研究后并印发代表，在媒体公布修改后的工作报告。对未在报告中直接采纳的意见，转交有关部门进一步研究和推动相关工作。
四是基层人大务实处理审议意见。县乡人大会议会期较短，处理代表审议意见应及时、务实，政府工作报告等修改情况经主席团研究后，可以在大会闭幕会议上向代表报告或者以简报、公报、报告、机关文件等形式印发代表，向代表反馈修改情况，其他意见作为代表建议交办。
来源：《人大研究》杂志
作者：田必耀
作者单位：湖南省人大融媒体中心
2023年5月以来，笔者赴湖南省娄底市调研，深入了解娄底市人大常委会与“一府一委两院”建立的代表审议意见即时办理反馈工作机制。此后，通过电话、微信等形式向湖北省、内蒙古自治区人大常委会研究室了解情况，查阅资料，分析其关于人大会议期间代表审议意见收集处理的立法规定和报告反馈机制等。2023年9月，《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》要求各项报告起草部门应当根据代表的审议意见，对报告进行修改并起草修改情况说明。2024年1月和2025年1月，在湖南省十四届人大二次、三次会议主席团会议上，各报告机关对政府工作报告等六项报告同时进行修改，并在会议上予以说明。
通过调研，笔者认为，地方人大会议建立代表审议意见处理机制是落实宪法法律精神、保障代表权利的内在要求。不少地方人大会议上都存在“说了白说”“不说白不说”等情况，代表审议没有得到应有的尊重和重视。地方人大会议应建立代表审议意见处理机制，尊重并吸纳代表审议意见，以负责任的态度修改工作报告，同时把审议意见视同代表建议予以办理、答复，在工作中推动落实。
一、地方人大关于处理代表审议意见的立法制度规定
内蒙古自治区、湖北省、重庆市及武汉市、包头市等地的人大议事规则专章规定代表审议意见如何处理。湖南省人大常委会办公厅印发《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》，明确代表审议意见处理的要求和机制，主要内容是主席团会议听取关于审议各项工作报告情况的汇报，报告机关或大会秘书处对工作报告进行修改，大会秘书处将修改情况及说明以简报等形式印发代表或者向代表书面报告。
目前，代表审议意见处理机制有两种模式，第一种模式是报告机关根据代表审议意见修改工作报告，第二种模式是由大会秘书处修改工作报告。两种模式的相同点在于修改工作报告情况都向大会主席团报告，经主席团或常务主席研究同意，由大会秘书处将修改后的报告印发代表或者向代表作出书面说明。不同之处在于修改工作报告主体表述为“大会秘书处”或“报告机关”。
第一种模式，由报告机关根据代表审议意见修改工作报告，如重庆市、武汉市、包头市等人大议事规则的规定。在地方人大会议上，报告机关一般指向人民代表大会报告工作的同级人大常委会、“一府两院”，监察委员会目前没有向人大会议报告工作，暂时不属于报告机关。《重庆市人民代表大会议事规则》明确要求，各项工作报告经各代表团审议后，有关机关应当根据代表的意见进行补充、修改，报告机关根据各代表团的审议或者审查意见和市人大有关专委会的审议或者审查结果报告对报告进行修改，由大会秘书处将修改后的报告或者修改情况的说明印发会议。《湖南省人民代表大会会议期间代表审议各项报告意见办理反馈办法》规定，各项报告起草部门应当根据代表的审议意见，对报告进行修改并起草修改情况说明，政府工作报告修改稿及其说明印发全体代表，其他工作报告修改情况以简报形式印发代表。《武汉市人民代表大会议事规则》规定，市人大常委会、“一府两院”应当根据各代表团的审议意见对工作报告进行修改，印发市人民代表大会会议。
第二种模式，由大会秘书处根据代表审议意见修改工作报告。1990年4月制定的《内蒙古自治区人民代表大会议事规则》，有一条规定三十多年来一直没有改变，沿用至今。这条规定是：“各代表团应当将代表在审议各项报告中提出的意见，整理送交大会秘书处，由大会秘书处汇总向主席团报告。大会秘书处根据代表提出的意见，对各项报告进行修改，经主席团或者主席团常务主席同意后，印发会议。”《湖北省人民代表大会议事规则》规定，对代表提出的审议意见，由秘书处整理交有关机构研究办理。《包头市人民代表大会议事规则》明确规定，各代表团应当将代表审议意见整理后送交大会秘书处，由大会秘书处汇总向主席团报告。大会秘书处根据代表提出的意见，对各项报告进行修改，印发会议。
其实，人大会议秘书处由人大常委会副主任（换届时是副主任提名人选）、报告机关的有关负责人等组成，大会秘书处修改工作报告，实际上是大会秘书处负责统筹协调工作报告修改工作，报告机关才是吸收代表建议的主体，具体还是由报告机关的起草组修改。所以，两种模式关于修改工作报告的主体只是表述不同，实际上都是报告机关起草组承担具体修改工作，由报告机关研究确定修改内容，向主席团报告。
二、地方人大处理代表审议意见的工作机制
在实践中，内蒙古、湖北省、湖南省及娄底市等地，由于有地方性法规或者制度保障，代表审议意见得到高度重视并及时处理，特别是建立了代表审议意见处理工作闭环机制，包括记录和整理代表审议意见、报告机关（大会秘书处）修改工作报告、主席团研究审议意见处理报告并印发会议或向代表书面反馈、将代表审议意见视同代表建议予以办理和督办等。
湖南省、内蒙古自治区人大会议主席团听取审议情况汇报。2024年1月，湖南省十四届人大二次会议主席团会议听取了省人民政府工作报告等六项工作报告修改情况的说明。省人民政府秘书长受省长委托，就听取省人大代表意见，对2024年政府工作报告修改情况向大会主席团作了说明。政府工作报告起草小组累计收集整理修改意见1100余条，其中关于报告具体修改意见60条，共对政府工作报告29处进行综合修改完善。同时，主席团会议书面听取了关于省人大常委会、计划、预算、省法院报告、省检察院工作报告修改情况的说明。此前，湖南省人大会议仅以简报增刊形式公布政府工作报告起草组采纳代表审议意见修改政府工作报告情况。2025年1月，湖南省十四届人大三次会议主席团会议听取了省人民政府工作报告等六项工作报告修改情况的说明。省人民政府工作报告起草小组累计收集整理修改意见870余条，其中关于报告具体修改意见56条，关于具体工作和请求事项意见820条，共对政府工作报告21处进行修改，对代表提出的增加产业发展、科技创新、养老服务、家庭教育等领域相关内容的意见，在报告文本中做了充实完善。
每年的内蒙古自治区人大会议期间，主席团安排听取两项审议情况汇报：一项是大会副秘书长、自治区政府秘书长作关于审议政府工作报告和计划、预算报告情况的汇报；另一项是大会副秘书长、自治区人大常委会秘书长作关于审议自治区人大常委会、“两院”工作报告情况的汇报。2023年1月，自治区人大代表对政府工作提出涉及农牧业、新能源、生态环境保护、资源节约利用、优化营商环境等7个方面41条建议，对计划报告提出涉及加快重点产业发展、加强基础设施建设等方面的17条建议。按照代表的审议意见，政府工作报告修改4处，计划报告修改3处，人大常委会工作报告修改1处，检察院工作报告修改3处。大会主席团将工作报告修改情况的说明印发各代表团后，政府工作报告重新印发代表，其他报告不再重印，但在媒体上公布修改后的工作报告。人大代表在审议中提出的意见建议，报告机关在工作中统筹吸纳、推动落实。
湖北省人大进行“全流程”制度设计。湖北省人大完善代表审议、意见收集整理、研究处理、采纳反馈、转交督办、向省委报告等工作机制，推动代表审议意见闭环管理。省人大明确将代表审议报告和书面意见建议纳入代表议案建议办理工作体系，省政府各部门及时向代表反馈意见采纳情况，对未采纳的及时面对面沟通解释，省人民法院、省人民检察院对代表审议意见及时作出书面答复。2023年1月，湖北省人大会议闭幕后，省人大常委会将代表议案建议和报告审议意见建议专报省委，省委书记、省人大常委会主任王蒙徽高度重视，要求省人大常委会会同“一府两院”认真梳理研究，有效转化为年度工作要点、重要立法项目、重要监督内容、重大改革项目、重大民生项目等，并把各有关部门办理工作纳入年终目标责任制考核内容。湖北省人大常委会落实省委要求，督促报告机关将省人大代表审议意见有效转化，截至当年5月底，已列入2023年立法调研项目2个、监督项目3个、政府重大项目规划10余个，“代表声音”转化为湖北省高质量发展的“金点子”。
湖南省娄底市建立24小时内代表审议意见处理工作机制。2021年12月，娄底市委常委会专题研究市六届人大一次会议筹备工作，全国人大代表、娄底市委书记邹文辉明确提出，“认真办理人大代表的意见建议，是政府及其工作部门重要的法定职责，也是一项十分严肃的政治任务”，要求对标全国人大的做法，对人大代表在分代表团讨论时提出的意见建议要及时办理答复。娄底市人大常委会与“一府一委两院”认真落实市委要求，坚持高位推动，建立了市长负总责、常务副市长具体负责、相关工作部门对口承办、人大常委会主任会议成员牵头督办的工作机制。市长曾超群要求在24小时内答复代表审议意见，并强调“任何单位都不得以客观理由搪塞推诿，否则追究问责”。为此，市政府成立工作专班，制订实施方案，安排跟团联络人员随团、随组记录（对一些来不及发言的代表填写审议意见卡），专班分白班、晚班24小时集中办公，收集、登记代表建议意见，第一时间向相关职能部门交办，单位主要负责人直接审核，并将回复文件直接送给代表。据统计，娄底市六届人大一次、二次会议期间，共收到代表对政府工作报告提出的具体修改意见6条，围绕经济发展、城乡建设管理、民生保障、社会治理、政府自身建设等方面提交的具体建议224条。其中，菜篮子工程建设、进一步推动锑产业发展、打造龙山药王文化培训基地等8条审议意见，在会议期间修改政府工作报告时被采纳，并向主席团报告。其他建议继续办理，均以市政府办公室的红头文件回复代表。
实践中，一些地方虽然没有立法规定代表审议意见处理机制，但是在人大会议期间根据代表审议意见修改政府工作报告。在广东省十四届人大一次会议期间，省政府工作报告采纳了32条意见建议，修改情况在媒体公开。同时，对代表提出的所有意见建议转送广东省政府有关部门研究，在工作中予以吸纳落实。
三、关于地方人大会议建立处理代表审议意见机制的建议
地方人大设立常委会46年来，在立法等实践中充分尊重人大代表审议意见，让代表审议意见发出更大声音，转化为国家机关的决策和行动，积累了可资借鉴的经验。当前，地方人大需要更加重视、认真研究、及时处理人大代表的审议意见。
一是坚持法治思维，尊重代表审议意见。尊重人大代表的权利就是尊重人民的权利，保障人大代表依法履职就是保证人民当家作主。代表审议不仅具有程序效力，还具有约束力。从程序上说，“无审议不表决”；从约束力来说，代表审议导致议案、报告内容的修改。应从发展全过程人民民主、保障人民当家作主的高度认识代表审议意见的价值并认真处理。
二是完善立法制度，建立审议意见处理机制。按照全国人大常委会法工委2006年的法律问题答复，付诸表决的报告应当是经过认真修改的报告。各地应修改人大议事规则，规定代表审议意见处理及流程。明确代表审议意见由代表团整理或大会秘书处安排报告机关派员听取、整理，报告机关是修改工作报告、处理审议意见的主体，大会秘书处或报告机关向主席团报告修改工作报告和今后工作中如何落实审议意见。把代表审议意见视同代表建议办理，在会议期间能答复的及时答复，会后办理的由常委会交办，“一府两院”应当向同级人大常委会报告办理情况。
三是省级人大会议示范引领。参照全国人大会议和湖南、湖北、内蒙古自治区等地人大会议的做法，大会秘书处或报告机关有关负责人作关于省人大常委会、“一府两院”工作报告审议和修改情况的报告，经主席团会议研究后并印发代表，在媒体公布修改后的工作报告。对未在报告中直接采纳的意见，转交有关部门进一步研究和推动相关工作。
四是基层人大务实处理审议意见。县乡人大会议会期较短，处理代表审议意见应及时、务实，政府工作报告等修改情况经主席团研究后，可以在大会闭幕会议上向代表报告或者以简报、公报、报告、机关文件等形式印发代表，向代表反馈修改情况，其他意见作为代表建议交办。
来源：《人大研究》杂志
作者：田必耀
作者单位：湖南省人大融媒体中心
甘公网安备 62010002000599号