【人大研究杂志】地方人大保证宪法实施的法理阐释与制度完善
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-06-19 15:12:01
内容摘要：地方人大在我国多元主体宪法实施体制中占有特殊且重要的地位，保证宪法实施是其首要职责。地方人大保证宪法实施具有深刻的规范内涵和坚实的法理基础，为完善地方人大保证宪法实施制度提供了正当性基础。在新时代依宪治国背景下，地方人大保证宪法实施制度仍存在若干不足，制约了地方人大宪法实施效能的提升。鉴于此，应当坚持整体主义制度观，基于地方人大保证宪法实施的实际需要，强化地方人大在保证宪法全面实施中的制度角色，对地方人大保证宪法实施制度进行系统性完善，提升地方人大保证宪法实施的能力和水平，从而促进我国宪法全面有效实施。
关键词： 地方人大；保证宪法实施；法理基础；制度完善
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[1]保证宪法全面实施是推进和实现依宪治国的关键举措。地方人大在我国多元主体宪法实施体制中占据重要地位，发挥着不可替代的作用。现行宪法序言末段和第五条确立了多元主体宪法实施体制，第九十九条第一款规定“地方人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”，从根本法上明确了地方人大保证宪法实施的职责，凸显了制宪者对地方人大保证宪法实施的高度重视。党的十八大以来，党和国家对宪法实施的重视程度达到了历史新高，多次强调完善宪法实施制度体系和推进宪法实施。
“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[2]在全面依法治国纵深推进的当下，保证宪法全面实施是落实全面依法治国战略的重中之重和当务之急。地方人大在我国宪法实施体制中扮演着重要角色，地方人大保证宪法实施制度是否健全有效关乎宪法能否得到全面实施。既有研究多聚焦于地方人大宪法监督权属性争议及省级人大实务操作层面，尚未在法理层面对地方人大保证宪法实施展开深入的分析，亦未对地方人大保证宪法实施的法理基础进行深入发掘。
地方人大保证宪法实施制度是保证宪法全面实施制度体系的有机组成部分[3]，完善地方人大保证宪法实施制度需根植于我国宪法实施体制，在人民代表大会制度框架下进行制度创新。本文尝试对地方人大保证宪法实施的规范内涵和法理基础进行分析，并提出其制度完善方案。
一、地方人大保证宪法实施的规范内涵
（一）“保证宪法实施”的含义界定
保证宪法实施由“保证”和“宪法实施”两个语词构成，界定保证宪法实施的内涵首先需对“保证”和“宪法实施”有清晰的理解。提及“保证”，法律人首先联想到的通常是民法中的保证，指的是保证人与债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人应当按照约定履行债务或承担责任的行为[4]。保证宪法实施中的“保证”应如何理解，是采用其在民法中的含义还是其他含义？遵循法律解释学中文义解释优先的原则，对“保证”含义的分析应始于其字义，字义是法律解释的出发点[5]。中文通用词典和法律词典对“保证”的定义主要包括以下几种：其一，担保，如担保做到；其二，确保，即按照既定的要求和标准，不打折扣，如保证产品质量；其三，民法意义上的保证[6]。从上述词典对“保证”的语义表述来看，该词具有多种不同含义，难以直接确定保证宪法实施中的“保证”具体所指。
相对于语词的一般语言用法，法律语言具有特殊性，其特殊含义应作优先考虑，即法律语言的特殊用法应优先于其一般用法[7]。因此，似乎应使用民法中的保证来理解保证宪法实施中的“保证”。但是，保证宪法实施中的“保证”并不具有民法中的保证所具有的典型特征。在民法中，保证存在于平等私主体之间的民法关系中，具有意定性，是附属于主合同的从合同。而宪法中的保证，并不具备上述典型特征。在我国宪法中，保证一词共出现三次，分别是宪法序言末句、第九十九条第一款和第一百四十条，都是对相关宪法主体职责的规定，存在于宪法关系中，具有明显的法定性，这与民法中的保证全然不同。因此，不宜将保证宪法实施中的“保证”理解为民法中的保证，而保证宪法实施中的“保证”应作何种理解，须再做斟酌，于他处另觅真意。
拉伦茨指出：“法律的特殊语言用法应优先于一般的语言用法，但是一旦发现有意偏离前者的情形，即应返回到后者。”[8]将保证宪法实施中的“保证”理解为民法中的“保证”即属于此种有意偏离的情形，所以保证宪法实施中的“保证”的含义应在其一般用法中寻找。在上述词典对保证的定义中，除了民法上的保证外，还有担保和确保两种定义，而这两种定义都指向按切实做到。而宪法中的三处“保证”都是对相关主体职责的规定，符合职权法定的逻辑[9]，职权法定原则要求忠于职守，切实履行法定职责，而保证宪法实施作为地方人大的首要职责，同样符合职权法定的逻辑[10]。所以，应将保证宪法实施中的“保证”理解为“确保”，即按照既定的要求和标准不打折扣地完成某件事。
宪法实施（行宪）是相对于宪法制定（制宪）而言的，指的是宪法在现实生活中的具体落实，使宪法由“纸面上的法”（law in Books）转化为“行动中的法”（law in Action）。宪法实施在学理层面存在广义与狭义之辨，广义的宪法实施是指宪法在实际生活中的贯彻执行，将宪法规范意义上的权利—义务关系转化为现实生活中的权利—义务关系，以规范和指导宪法主体的宪法活动[11]。狭义的宪法实施则是指特定国家机关采用特定方式实施宪法的行为，如议会实施宪法的行为[12]、违宪审查和宪法诉讼[13]。在广义的宪法实施中，宪法实施的主体具有广泛性，包括国家机关、政党、社会团体、企事业组织以及公民个人，基本涵盖全部类型的社会主体。宪法实施的方式也具有多样性，如宪法遵守、宪法执行、宪法适用、宪法监督、宪法解释、依宪立法等[14]。而在狭义的宪法实施中，宪法实施的主体和方式都具有特定性。相较而言，广义的宪法实施与我国的多元主体宪法实施体制更为契合，也多为宪法学界所采用[15]。所以，本文认为应当采用广义的宪法实施。
在明晰“保证”和“宪法实施”含义的基础上，即能对保证宪法实施的内涵作出准确界定，保证宪法实施就是指宪法实施主体根据宪法、法律的规定，按照一定的要求和标准，通过履行职责、行使权利和履行义务将宪法精神、宪法原则和宪法规则转化为具体的宪法活动，使宪法在现实生活中得到贯彻落实，从而实现宪法所承载的价值和所期待的目标，其主要方式包括宪法遵守、宪法执行、宪法适用、宪法解释、依宪立法和合宪性审查等。由此也可以看出，保证宪法实施不仅强调宪法实施的客观过程与状态，也追求宪法的实效性，即宪法目的和宪法价值的实现[16]。
（二）地方人大保证宪法实施的规范内涵
分析和完善地方人大保证宪法实施制度，首先需要明确“地方人大保证宪法实施”的规范内涵。
第一，保证主体，即谁来保证。根据宪法第九十九条第一款的规定，地方人大显然属于保证主体。在1978年宪法首次确立地方人大保证宪法实施条款时，县级以上人大常委会尚未设立。全国人大在1979年修改宪法和制定地方组织法时决定在县级以上人大设立常委会，但宪法中的地方人大保证宪法实施条款并未作任何变动。所以，县级以上地方各级人大常委会是否属于保证主体可能存有一定疑问。实际上，根据宪法确立的人大常委会和人大之间的关系以及相关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会也属于保证主体，如监督法（2024年修正）第五条规定，地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，维护国家法治统一、尊严和权威。至于地方人大专门委员会是否属于保证主体，宪法和宪法相关法中未作出规定。其实，作为地方人大的参谋和助手，地方人大专门委员会的职能是为地方人大及其常委会行使职权提供工作服务，无法以自己的名义对外独立行使职权[17]。所以，地方人大专门委员会并不属于保证宪法实施的法定主体，但是其可以辅助地方人大及其常委会履行保证宪法实施的职责，并且地方人大及其常委会的很多职责都是由专门委员会实际承担。可以说，地方人大专门委员会虽不属于保证宪法实施的法定主体，但其建设和运行也实际影响着地方人大保证宪法实施的能力和水平。
第二，保证方式，即如何保证。宪法第九十九条第一款规定地方人大保证宪法在本行政区域内得到实施，但并未具体规定如何实施。根据宪法实施的一般原理和职权法定原则，地方人大保证宪法实施的职责主要通过行使职权来履行，具体包括依宪立法、依法监督、组织选举、作出重大事项决定、备案审查、宪法教育、宪法宣誓等方式。此外，由于地方人大有省、市、县、乡四级，自下而上来看，地方人大的职权范围逐级扩大，其保证宪法实施的方式也逐级增多，影响范围也就更为广泛；横向来看，普通地方人大和民族自治地方人大保证宪法实施的方式也有所不同，民族自治地方人大属于自治机关，享有自治权，与普通地方人大相比，其职权范围更为广泛，保证宪法实施的方式也更为多样。
第三，保证对象，即保证什么。宪法第九十九条第一款规定，地方人大保证宪法在行政区域内得到实施，是否要求地方人大保证宪法全部条款的实施？实际上，在多元主体宪法实施体制中，地方人大只是保证宪法实施的主体之一，除了地方人大外，其他国家机关也负有保证宪法实施的职责。在现行宪法中，除了规定地方人大的设立、组织和职权等内容外，还规定了总纲、公民基本权利以及其他国家机构。基于制宪者对国家机关的不同设计和差异分工，地方人大不应也不能保证全部宪法条款的实施，而只能保证其应当且能够保证的宪法条款的实施。具体而言，宪法序言和总纲的部分内容、公民基本权利和地方人大组织建设的相关内容一般属于地方人大保证实施的对象，而其他国家机关的组织、运行和职权配置则不属于地方人大保证实施的对象，如关于中央军委和国家主席的相关条款。当然，在一定情况下，地方人大能根据宪法精神和原则对宪法其他条款的实施给予相应的配合与协助。
最后，保证目的，即为何保证。宪法第九十九条第一款并未直接规定地方人大保证宪法实施的目的。习近平总书记在2021年中央人大工作会议上明确指出，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一[18]。由此可见，地方人大保证宪法实施的直接目的在于维护国家法治统一，通过维护法治统一来保障宪法的最高法律效力和根本法地位，维护宪法的尊严和权威[19]。而根据人民主权和人权保护原则，地方人大保证宪法实施的根本目的则是对公民基本权利的保障和促进[20]。
二、地方人大保证宪法实施的法理基础
现行宪法明确规定，地方人大负有保证宪法实施的职责。然而，地方人大保证宪法实施的法理基础为何，仍未得到充分挖掘。作为我国宪法实施制度体系的有机组成部分，地方人大保证宪法实施关乎我国宪法的全面有效实施，有必要深入分析地方人大保证宪法实施的法理基础。
（一）符合国家政权机关组织建设的宪制逻辑
人大制度是我国的根本政治制度，也是组织国家政权的关键性制度[21]，决定着一系列国家机构的产生和运行。
首先，保证宪法实施是地方人大自身性质、地位和功能的逻辑必然。宪法与地方人大是源与流的关系，宪法对地方人大的设立、组织和运行作出明确规定。换言之，地方人大之所以能够存在，在根本上是源于制宪者的设计和宪法的规定。地方人大保证宪法实施既是为了维护宪法至上，也是为了维护地方人大自身的宪法地位和功能持续发挥[22]。
其次，地方人大保证宪法实施与民主集中制相契合。民主集中制是我国国家政权组织和活动的基本原则。基于民主集中制原则，我国宪法和选举法规定，在地方各级人大代表选举中，县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，省、市两级人大代表由下一级人大选举产生，地方各级人大由地方各级人大代表组成，代表当地人民行使国家权力。进而，地方人大根据宪法、地方组织法的规定，通过选举程序组织地方政权机关的建设，即地方“一府一委两院”的产生，并对其运行和工作进行监督。地方人大通过选举和任免，有序组织地方政权机关建设，实现地方政权机关主要领导和组成人员的有序更替，监督地方政权机关有效运转，从而实现地方政权机关依法平稳运行。
最后，地方人大保证宪法实施间接影响着中央国家机关的产生。根据宪法、选举法、全国人大组织法的相关规定，全国人大代表主要由省级人大选举产生，全国人大代表组成全国人大，是最高国家权力机关，代表全国人民行使国家权力。可见，全国人大是在地方各级人大代表选举有效进行的基础上产生的，地方人大尤其是省级人大实际上影响着全国人大的产生。而根据宪法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、监察法的相关规定，全国人大决定国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关的产生，表明地方人大也在间接地影响着国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的产生。
（二）推动中华民族共同体法治建构的现实诉求
我国是统一的多民族国家，在长期的历史融合中形成了多元一体的中华民族。新中国成立后，为解决民族问题，我国宪法确立了民族区域自治制度，并将其定位为基本政治制度。民族自治地方人大兼具地方国家权力机关和自治机关的双重宪制角色[23]，民族自治地方人大通过保证宪法实施，推动民族区域自治制度规范运行和持续完善，代表少数民族公民行使权力，尤其是自治权，促进和实现少数民族公民当家作主，从而强化其公民身份、民族归属和国家认同[24]。
首先，民族自治地方人大通过确保少数民族实质参与国家政治增强其国家和民族认同。民族自治地方人大通过确保少数民族人大代表在民族自治地方人大中占合理比例，维护少数民族公民的政治参与权利。通过依法选举和任命，确保实行区域自治的民族的公民担任民族自治地方人大常委会的主任或副主任、民族自治地方政府的政府首长[25]，并且在民族自治地方人大所属工作部门中合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员担任干部，推动少数民族公民直接或间接参与国家政治生活，促进民族区域自治制度的有效运行，进而强化少数民族公民的国家认同和铸牢中华民族共同体意识[26]。
其次，民族自治地方人大通过促进民族地区发展强化民族间的经济和社会连带。民族自治地方人大通过实施和完善宪法、民族区域自治法确立的促进民族地区经济社会加快发展的法律制度，促进民族地区的经济社会发展，补齐民族地区的发展短板，缩小民族地区与其他地区的发展差距，从而在平等团结的基础上，实现各民族的共同发展和共同繁荣[27]。同时，在各民族之间有效形塑和谐的利益关系，协调利益分配矛盾，让少数民族公民享受到国家整体发展的丰硕成果，强化国家与公民、民族与民族之间的经济联结[28]和社会连带[29]。
最后，民族自治地方人大通过保障民族地区公民的基本权利强化其公民身份认同。尊重和保障公民基本权利是国家政治共同体获取和维系合法性的基础，也是公民个体融入民族和国家共同体的关键[30]。基本权利包括积极的基本权利和消极的基本权利，对于积极的基本权利，国家应当积极介入并予以支持和保护，而对于消极的基本权利，国家则应采取尊重和不干预的立场[31]。因此，对于民族地区公民尤其是少数民族公民的消极性基本权利，地方人大应当给予充分的尊重和包容，尽可能地不做干预。而对于积极性基本权利，地方人大则应积极地履行保护义务，为公民基本权利的实现提供相应的条件和支持。另外，地方人大对本行政区域内发生的国家机关非法侵犯和不当限制公民基本权利的行为要依法进行监督，及时纠正和处理[32]。
（三）维护单一制国家法制统一的必然要求
维护法制统一既是宪法明文规定的基本原则，也是法治中国建设的根本要求[33]。所谓法制统一就是指在保障宪法实施基础上的规范性法律文件与法律秩序的统一[34]。宪法作为一国法律体系当中的最高法，具有根本法地位和最高法律效力，这决定了包括地方人大在内的国家机关的首要职责就是保证宪法实施，也就是保证宪法至上和维护宪法尊严。地方人大在维护国家法制统一中发挥着重要作用，并通过保证宪法实施维护国家法制统一。
首先，地方人大通过合宪性审查维护法制统一。地方人大在合宪性审查的地方制度和实践中发挥主导作用[35]。根据立法法相关规定，省级人大常委会对存在违宪之虞的行政法规、地方性法规和司法解释，可向全国人大常委会提出合宪性审查要求，从而实质性地启动合宪性审查程序，促请全国人大常委会对涉嫌违宪的法规和司法解释的合宪性进行审查和处理，对确实违宪的法规和司法解释进行纠正和清理[36]。而其他地方人大及其常委会可以对存在涉嫌违宪的法规和司法解释提出合宪性审查请求，向全国人大常委会提出审查意见，虽并不必然造成合宪性审查程序的启动，但也有助于维护宪法尊严和法制统一。
其次，地方人大通过高质量地方立法维护法制统一。在我国法律体系中，地方立法具有主体多、类型多、层级多和数量多的突出特点，是维护法制统一应重点关注的对象。根据宪法和立法法对地方立法权的配置，省、直辖市人大及其常委会、设区市人大及其常委会可以制定地方性法规，自治区人大和自治州人大除了可以制定地方性法规外，还可制定自治条例和单行条例,自治县人大可制定自治条例和单行条例。为有效维护法制统一，地方人大应当依宪、依法行使地方立法权，不得抵触上位法，更不能违背宪法。地方性法规包括创制性立法和执行性立法，在创制性立法中，地方人大应重点关注其合宪性与合法性，避免创制性立法违背宪法和上位法。在执行性立法中，应在保证其合宪性和合法性的基础上，强化其可操作性和实效性[37]。
最后，地方人大在备案审查中维护法制统一。备案审查是保证宪法实施和维护国家法制统一的重要制度安排[38]。除了全国人大常委会对法规和司法解释进行备案审查外，地方人大也在备案审查工作中发挥重要作用[39]。地方人大的备案审查工作主要包括两个方面：一方面是上级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查；另一方面是本级人大对本级政府制定的政府规章和本级政府、监察委、法院和检察院制定的规范性文件进行备案审查[40]。地方人大通过备案审查，对相关规范性文件的合宪性与合法性进行判断，并视情况作出处理，从而维护国家法制统一，确保宪法至上。
（四）推进全过程人民民主实践创新的重要维度
习近平总书记指出，人民民主是一种全过程的民主[41]。全过程人民民主是人民民主的最新发展，也是人民民主充分发展和全面实现的内在要求和必然结果[42]。
宪法是民主之法，全过程人民民主既是宪法实施的核心价值[43]，也是宪法实施的坚实基础[44]。在一定意义上，保证宪法实施就是实现全过程人民民主[45]。地方人大数量庞大、接近人民，能够通过多种方式推进全过程人民民主实践创新，从而更好地发展和实现全过程人民民主。
首先，促进地方人大制度发展完善。人大制度是宪法实施的主要渠道和制度载体[46]，为了保证宪法全面有效实施，必须不断完善人大制度，以适应新时代宪法实施的要求和趋势。保证宪法实施是地方人大的首要职责。进入新时代以来，地方人大的组织、职权和程序等制度不断创新完善，为保证宪法实施提供了坚实的制度支撑。如在人大组织层面，有些地方人大积极开展数字人大建设，以提升人大工作的质量和效果[47]。在人大职权方面，宪法、立法法、地方组织法赋予设区的市人大地方立法权，实现立法权主体的显著扩容[48]。在人大工作程序方面，立法法确立了人大主导立法原则，并通过完善立法程序强化人大对立法的主导作用。
其次，推动全过程人民民主贯彻落实。全过程人民民主不是宣传口号，而是生动真实的民主实践。现行宪法实施以来，地方人大通过保证宪法实施推动人民民主在地方开花结果，开展全过程人民民主实践的地方探索与创新[49]，如基层立法联系点制度最初就产生于地方法治实践的探索[50]。可以说，地方人大保证宪法实施就是推进全过程人民民主的有效运行和充分实现[51]。
最后，保障公民基本权利更好实现。人民通过地方人大行使国家权力，地方人大也在保证宪法实施过程中促进和支持公民基本权利的实现。全国人大及其常委会通过制定法律将公民的基本权利法律化，但是由于法律针对的是全国的一般情况，位阶较高，内容抽象，在实际的实施过程中，往往面临着可操作性不足的难题。因此，地方人大通过地方立法将法律规定的基本权利进一步具体化，进而强化其可操作性，为公民基本权利的行使提供可依凭的法律机制。例如，为实施宪法规定的男女平等原则，全国人大制定了妇女权益保护法，但仍面临操作性差、实施困难的问题。对此，一些地方人大为了强化其可操作性，制定了妇女权益保护条例，为实现妇女在婚姻中的财产知情权提供了有效解决方案。
三、地方人大保证宪法实施的制度完善
现行宪法颁布施行后，地方人大对如何有效保证宪法实施进行了诸多探索，并取得了一定成效，但与当前党和国家对宪法实施的要求和期待相比仍存在一定差距。而这主要源于地方人大保证宪法实施制度的不足[52]，如地方人大的组织建设和工作机制不够健全，地方人大履职和保证宪法实施缺乏互嵌，地方人大在保证宪法实施中与其他国家机关的协调不足以及对党的领导在地方人大保证宪法实施中的定位不明等[53]。鉴于此，应当以维护宪法至上和宪法尊严为目的，构建一套系统完善的制度体系，为地方人大保证宪法实施提供坚实可靠的制度支撑。
（一）优化地方人大的组织建设与工作机制
作为集合性国家机关，地方人大实行集体负责制，通过集体开会的方式行使职权，对相关问题进行审议和表决[54]。因此，应当通过优化地方人大的组织建设与工作机制提升地方人大保证宪法实施的能力和水平。
首先，优化地方人大组织体系。保证宪法实施是地方人大专门委员会的重要职责[55]，通过健全地方人大专门委员会设置，强化省、市人大各专门委员会，尤其是法制委员会保证宪法实施的职责，提升地方人大保证宪法实施的专门性和规范化。建立地方人大代表宪法培训长效机制，将宪法课程纳入代表任职培训的内容，提升地方人大代表保证宪法实施的意识和能力。积极借助“外脑”支持，建立由高校宪法专家、资深律师等专业人士组成的宪法咨询专家委员会，对地方重大立法和改革决策进行事前的合宪性论证和评估。
其次，完善地方人大工作机制。构建地方立法全链条监督机制，建立“立法前评估—颁布后审查—实施中监督”的闭环体系。完善地方人大代表协助宪法实施考核机制，将协助宪法实施工作纳入地方人大代表履职档案，构建宪法实施年度报告常态化机制，由地方“一府一委两院”向本级人大及其常委会作专项报告。
最后，强化数字技术赋能。在数字化转型背景下，地方人大保证宪法实施的制度创新应注重人工智能、大数据等现代信息技术的应用，加强地方人大机关的信息化建设，健全地方人大信息网络平台，实现信息共享和资源整合，提高地方人大工作的效率和透明度。通过数字化平台，地方人大代表可以更为方便地获取信息、提出建议和参与决策，公众也能更为便捷地监督地方人大的工作，并增强对地方人大的信任。
（二）实现地方人大职权行使与保证宪法实施的深度互嵌
作为地方国家权力机关，地方人大行使的国家权力实际上是一种集合性权力，包括立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权等[56]。地方人大主要通过行使职权保证宪法实施，应将保证宪法实施融入行使职权和开展工作的全过程和各方面，即寓保证宪法实施于职权行使之中，实现地方人大保证宪法实施的常态化和有效性。
首先，通过宪法监督保证宪法实施。合宪性审查与备案审查都属于宪法监督的范畴，辅助合宪性审查和强化备案审查是地方人大保证宪法实施的关键措施。宪法学界对于地方人大是否具有合宪性审查权尚有争议，但对地方人大在合宪性审查工作中能够发挥积极作用基本达成共识[57]。地方人大能够通过提出合宪性审查要求或请求，辅助全国人大常委会进行合宪性审查，并有效落实合宪性审查决定[58]。此外，地方人大在备案审查中应坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，完善备案审查制度，提升备案审查能力，强化备案审查力度，积极开展主动审查和专项审查，适度提前介入审查，及时处理和纠正涉嫌违宪的规范性文件，保证宪法实施，维护宪法尊严和国家法制统一[59]。
其次，通过制定高质量地方立法保证宪法实施。制定地方性法规是地方人大行使职权的主要方式，也是地方人大保证宪法实施的常见手段[60]。地方人大通过地方立法保证宪法实施可划分为直接实施和间接实施两种[61]。按照地方立法是否具有创制性，地方立法可分为执行性立法和创制性立法[62]。一般而言，执行性地方立法对应宪法的间接实施，即对依宪制定的法律的细化；创制性立法对应的是宪法的直接实施，即在法律、行政法规未作规定时，直接依据宪法制定具有创制性的地方性法规。地方人大在制定地方性法规时，对于创制性立法，应重点关注其合宪性与合法性，确保其不与宪法和上位法抵触；而对于执行性立法，则应在确保其不与宪法和上位法抵触的基础上，重点强化其可操作性。
再次，通过严格监督和审慎决定保证宪法实施。监督权和重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大的重要职权，也是地方人大保证宪法实施的重要手段。地方人大及其常委会应坚持正确、依法和有效监督，综合运用法定监督手段，切实推进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，确保宪法在本地区得到有效实施。此外，地方人大及其常委会应当审慎行使重大事项决定权，遵循职权法定原则和比例原则，避免作出的重大事项决定对公民基本权利造成非法侵害和不当限制。
又次，通过组织选举人大代表和依法选举任免国家工作人员保证宪法实施。组织人大代表选举和依法选举任免国家工作人员是宪法和法律赋予地方人大的重要权力，同时也是地方人大保证宪法实施的重要途径。通过依法严格组织人大代表选举，确保人大代表选举依法有效，公正廉洁。此外，坚持和贯彻民主原则和公开原则，完善选举任免工作机制和程序，依法任免国家工作人员，确保人大代表或人大常委会组成人员充分了解拟选举任免人员的情况，避免和缓解信息不对称难题，提升任免的科学性和民主性。
最后，通过严格进行宪法宣誓和深入推进宪法教育保证宪法实施。宪法宣誓是宪法实施的重要内容，也是促进宪法实施的一种重要方式[63]。根据宪法宣誓相关规定，地方人大及其常委会应严格实行宪法宣誓制度，认真组织由其所选举任命的国家机关工作人员进行宪法宣誓，增强和巩固国家公职人员的宪法意识和宪法思维[64]，使其发自内心地尊崇宪法，认同宪法确认的基本价值和理念, 从而自觉严格依宪依法履职行权。卢梭指出：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[65]宪法的根基在于内心拥护和真诚信仰[66]，宪法宣传教育有助于宪法认同的形成和宪法信仰的培育，能够为地方人大保证宪法实施提供必不可少的文化和观念基础[67]。同时，地方人大及其常委会通过完善和落实法治宣传教育制度，推动党员、人大代表、公职人员，尤其是作为“关键少数”的领导干部带头学习宪法，深入理解宪法精神、宪法原则和宪法规则，真正成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者[68]。此外，还要充分利用国家宪法日、宪法宣誓等契机，强化面向公民的宪法教育，提升宪法教育实效，让文本上的宪法成为公民内心里的宪法，使公民的宪法意识得以提升、宪法认同得到强化、宪法信仰得以形成。
（三）提升地方人大与有关国家机关在宪法实施中的协调性
我国宪法确立的是多元主体宪法实施体制，除了地方人大负有保证宪法实施的职责外，其他国家机关也肩负着保证宪法实施的职责。提升地方人大与有关国家机关在宪法实施中的协调性，有助于强化宪法实施的整体质量和效果[69]。在保证宪法实施中，提升地方人大与有关国家机关的协调性应从两方面着手。
一方面，提升人大系统内部的协调性。第一，强化地方人大与全国人大的联系。现行宪法和相关法律规定，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会都具有保证宪法实施的职责。全国人大和地方人大都需通过立法、合宪性审查、备案审查、组织选举、宪法教育等途径实施宪法，但二者在上述事项的对象、内容和方式上皆有所差异。如二者在立法权范围和立法程序上的差异，又如全国人大常委会对法规和司法解释的合宪性进行正式审查，而地方人大常委会则是协助和启动合宪性审查。在保证宪法实施过程中，地方人大与全国人大应以维护宪法至上和宪法尊严为共同目标，形成上下联动、相互协同的宪法实施机制，而在涉及宪法有关规定如何理解和运用问题上，则应事先咨询全国人大常委会，必要时由全国人大对宪法作出解释或进行合宪性审查。第二，强化上级地方人大与下级地方人大的互动。根据民主集中制原则，上级地方人大与下级地方人大是监督和被监督的关系，在保证宪法实施过程中，下级地方人大应当接受上级地方人大的监督与指导。与此同时，上级地方人大也应考虑地方实际，并听取下级地方人大的意见。比如在监督和指导中，上级地方人大有权对下级地方人大制定的地方性法规、发布的决议等进行监督和指导，确保其符合宪法和上位法的规定；下级地方人大则应接受上级地方人大的监督与指导，及时改正相应问题，并将改正情况向上级人大报告和反馈。第三，优化同级地方人大之间的协调。目前，同级地方人大之间在保证宪法实施问题上的协调主要体现为区域协同立法及其合宪性审查。同级地方人大在开展区域协同立法时，应充分考虑宪法和上位法的规定，注重维护国家法制统一，确保协同立法不与宪法和上位法相抵触。而由于现行宪法并未明确规定“区域协同立法”，区域协同立法仍面临着宪法依据不足的挑战[70]。作为地方立法的一种特殊形式，区域协同立法应当接受合宪性考问。审查区域协同立法的合宪性应从两方面入手，既要对区域协同立法是否侵犯公民的基本权利进行审查，也要检视区域协同立法是否有助于宪法序言中“科学发展观”“新发展理念”等国家发展目标的实现[71]。
另一方面，提升地方人大与其他国家机关的协调性。第一，是地方人大与其他中央国家机关之间的协调。地方人大与其他中央国家机关在保证宪法实施方面的协调主要体现为立法协调。具体而言，地方人大在制定地方性法规时，必须遵循宪法和法律的规定，确保地方性法规与行政法规保持一致，并实现地方性法规与监察法规、司法解释之间的有效衔接。国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院在制定法规、司法解释时，也应考虑地方实际情况，征求地方人大的意见，提升立法的科学性和可操作性，而这有助于维护宪法权威和国家法制统一。第二，地方人大与地方“一府一委两院”之间的协调。根据民主集中制原则，地方人大与地方“一府一委两院”在保证宪法实施方面的协调互动主要体现在监督方面。依据宪法和地方组织法等宪法相关法的规定，地方人大有权对地方“一府一委两院”的履职情况进行监督，贯彻和维护宪法确立的民主集中制原则，而对地方政府制定的规章和地方“一府一委两院”制定的规范性文件进行备案审查，则有助于维护国家法制统一。
（四）坚持和优化党对地方人大保证宪法实施的全面领导
坚持党的领导是保证宪法全面有效实施的最高政治原则[72]和根本政治保障[73]。党领导宪法实施是党的领导原则在宪法实施领域的具体体现[74]。坚持和强化党对地方人大保证宪法实施的全面领导就是将党的领导贯穿到地方人大保证宪法实施的全过程和各方面。
首先，党为地方人大保证宪法实施指明正确方向[75]。宪法规定了党的领导地位，党领导地方人大保证宪法实施是为了坚持和强化党的领导，这是地方人大保证宪法实施必须坚持的根本政治原则。党领导地方人大保证宪法实施是为了更好地实现人民当家作主，保护公民的基本权利。宪法是党的主张和人民意志的高度统一，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，党领导地方人大保证宪法实施是为了维护宪法的尊严与权威。
其次，党推动地方人大保证宪法实施机制发展完善。地方人大保证宪法实施离不开健全的实施机制，而党能够推动地方人大保证宪法实施机制发展完善。第一，完善沟通协调机制。在保证宪法实施过程中，地方人大应当积极争取地方党委的支持，及时与地方党委就宪法实施问题进行沟通，协调好党领导宪法实施与地方人大保证宪法实施之间的关系，并实现二者的有机统一。第二，完善宪法实施问题报告机制。地方人大在保证宪法实施过程中，遇到重大问题和重要事项，应及时向地方党委甚至党中央请示报告，将党的领导贯彻到保证宪法实施的全过程和各方面[76]。第三，完善督促机制。地方人大应当积极履行保证宪法实施的职责，对忽略或消极应对保证宪法实施的地方人大，党中央或地方党委应当对地方人大的领导人员进行督促和问责。
最后，党支持地方人大依法保证宪法实施。第一，指导地方人大立法。党可以通过提出立法建议，指导地方人大制定和修改地方性法规，确保地方立法工作符合党的路线方针政策和实现党的战略目标。第二，支持地方人大依法监督。监督地方“一府一委两院”是地方人大的法定职责，党对地方人大监督“一府一委两院”给予支持，强化地方人大监督工作的权威，提升地方人大监督工作的质量和效果。第三，支持地方人大将推荐人员选举任命为领导干部。选举和任命地方国家机关领导干部是地方人大保证宪法实施的重要方式，党支持地方人大将推荐人员选举任命为领导干部是实现党管干部与民主选举、依法任命的有机统一。
宪法确立地方人大保证宪法实施制度，旨在通过强化地方人大在宪法实施中的制度角色，提升宪法实施的整体能力，推动地方治理法治化转型，回应广大民众的民主诉求。本文在宪法实施主体理论框架下，系统论证了地方人大保证宪法实施，为完善保证宪法全面实施制度体系提供了新的理论视角。我们期望能以完善地方人大保证宪法实施制度为契机，推动我国宪法的全面有效实施，维护宪法的至上尊严和无上权威，为公民基本权利保障提供重要的宪法支点，更好地服务于法治中国建设。
参考文献
[1]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05(2).
[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报,2022-10-26(1).
[3]刘茂林.论保证宪法全面实施的制度体系及其构成[J].法商研究,2024(1):124-136.
[4]夏昊晗.债务加入与保证之识别：基于裁判分歧的分析和展开[J].法学家,2019(6):102-113.
[5]陈金钊.文义解释:法律方法的优位选择[J].文史哲,2005(6):144-150.
[6]陈至立.辞海[M].上海:上海辞书出版社,2022:99；李伟民.法学辞源[M].北京：中国工人出版社,1994:875；薛波.元照英美法词典[M].北京：北京大学出版社,2014:475.
[7]纪诚.最高人民法院司法解释研究[D].北京:中国政法大学,2006.
[8]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京:商务印书馆,2003:202.
[9]陈明辉.国家机构组织法中职权条款的设计[J].政治与法律,2020(12):72-83.
[10]华燕.论“忠”之法律义务及其限度[J].法律科学(西北政法大学学报),2011(6):23-34.
[11]上官丕亮.宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析[J].国家检察官学院学报,2012(1):64-69.
[12]马岭.“违宪审查”相关概念之分析[J].法学杂志,2006(3):107-110.
[13]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004(1):23-28.
[14]上官丕亮.法律适用中的宪法实施:方式、特点及意义[J].法学评论,2016(1):26-30.
[15]王锴.立法具体化是宪法实施的方式吗[J].法学论坛,2024(1):18-28.
[16]刘茂林,汪化睿.进一步全面深化改革的宪法逻辑[J].江汉大学学报(社会科学版),2025(1):5-17.
[17]刘松山.人大主导立法的几个重要问题[J].政治与法律,2018(2):60-78.
[18]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].山东人大工作,2022(3):5-9.
[19]任喜荣.宪法跨领域功能的制度分析：兼及“领域自觉”的实践意义[J].法学评论,2023(3):15-25.
[20]谢维雁,乔娟.人大代表协助宪法实施问题研究[J].四川师范大学学报(社会科学版),2023(3):54-63.
[21]上官酒瑞,程竹汝.坚持党对人大工作全面领导的价值论探析[J].学术界,2023(9):189-197.
[22]朱海波.保证宪法实施:中国地方各级人大的法定职能[J].岭南学刊,2007(4):29-34.
[23]李亢.民族自治地方人民代表大会的“统一”功能[J].民族论坛,2020(4):10-14.
[24]张殿军.制度自信维度铸牢中华民族共同体意识的逻辑与路径[J].吉首大学学报(社会科学版),2021(3):18-27.
[25]周世中,刘晓华.法治化:中央人民政府治理西南民族地区的历程：新中国建国以来中央人民政府对西南民族地区的治理[J].西南民族大学学报(人文社科版),2019(11):58-64.
[26]陈明辉.转型期国家认同困境与宪法学的回应[J].法学研究,2018(3):21-38.
[27]唐勇.论新时代我国宪法民族关系原则[J].社会科学战线,2019(3):233-243.
[28]倪佳瑜,刘焕明,姚静芳.中国式现代化进程中铸牢中华民族共同体意识的实践研究：以江苏省无锡市为例[J].黑龙江民族丛刊,2024(4):29-37.
[29]王璇,赵树坤.少数民族差别权利的逻辑阐释[J].甘肃政法学院学报,2014(5):61-72.
[30]朱碧波.中华民族共同体：话语出场·概念真意·伦理底蕴[J].吉首大学学报(社会科学版),2021(5):113-123.
[31]彭超.中国宪法基本权利条款立法的法理与逻辑[J].学术研究,2023(9):75-79.
[32]林鸿潮,周智博.地方人大常委会紧急性授权的合宪性考察及其完善[J].贵州社会科学,2020(10):44-51.
[33]刘国.备案审查结果的追溯力：效力判定及个案救济[J].苏州大学学报(法学版),2024(4):91-103.
[34]胡玉鸿.法治中国建设的良法图景[J].国家检察官学院学报,2024(1):14-35.
[35]谭清值.合宪性审查的地方制度构图[J].政治与法律,2020(2):63-75.
[36]王建学.省级人大常委会法规审查要求权的规范建构[J].法学评论,2017(2):84-98.
[37]邢斌文.地方立法合宪性审查:内涵、空间与功能[J].内蒙古社会科学(汉文版),2019(1):99-104.
[38]王旭.论比例原则在备案审查中的展开[J].环球法律评论,2024(4):54-71.
[39]沈亚平,徐双.地方人大常委会备案审查制度的功能检视与内容调试：基于对制度逻辑的分析[J].北京行政学院学报,2023(4):77-86.
[40]宋方青,丁思绮.论地方行政规范性文件备案审查的实践困境及其出路[J].江海学刊,2024(5):172-180.
[41]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京:中央文献出版社,2021:303.
[42]张树平.从国家理解民主：全过程人民民主的一种政治学阐释[J].社会科学战线,2023(12):179-201.
[43]胡肖华,聂辛东.自律与他律:中国宪法实施的战略定力[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2015(1):32-39.
[44]周刚志.中国自主法学知识体系构建的论题选择：以宪法学的论题学分析为例[J].法学评论,2024(5):40-47.
[45]程迈.数字时代全过程人民民主宪法实现机制研究[J].河南社会科学,2024(6):43-51.
[46]万曙春.宪法实施须顺应人大制度的根本特点：一个中外比较研究的视角[J].政治与法律,2017(1):66-76.
[47]许峰.全过程人民民主论域下的地方人大数字化改革机理探析：基于浙江衢州市“数字人大”建设的分析[J].电子政务,2023(10):116-132.
[48]秦前红,李少文.地方立法权扩张的因应之策[J].法学,2015(7):11-18.
[49]潘国红.以改革创新丰富全过程人民民主的人大实践：新时代地方人大工作创新实践考察与展望[J].人大研究,2024(8):11-21.
[50]黄伟忠,周超中,杨慧,等.基层立法联系点制度的发展逻辑与形态：以广东基层立法联系点建设为例[J].人民之声,2023(12):49-52.
[51]上官丕亮,张煜斌.全过程人民民主的宪法阐释[J].学习与探索,2023(10):76-87+2.
[52]刘松山.地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用[J].法学论坛,2009(3):85-89.
[53]朱应平.地方人大常委会保证宪法遵守和执行的四十年[J].人大研究,2019(11):4-14.
[54]于文豪.地方政府双重负责的宪法内涵[J].中国法学,2021(3):90-113.
[55]王继倩.让地方人大专门委员会真正“强”起来[J].人大建设,2019(7):49-51.
[56]莫纪宏.论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向[J].法律科学(西北政法大学学报),2015(1):27-35.
[57]温泽彬.地方人大常委会在合宪性审查中的作用及其展开[J].中国法学,2024(1):206-225.
[58]李松锋.省级人大常委会在合宪性审查工作中的宪制角色[J].西南政法大学学报,2023(2):69-80.
[59]宋智敏,区慧霞.论构建以公民建议为支点的备案审查制度[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2022(4):86-91.
[60]王新存.地方人大在地方立法工作中如何贯彻落实宪法精神[J].人大研究,2018(11):12-15.
[61]郑磊,宋华琳.良法善治,民尊国范：“公法中的法理”暨第四届“法理研究行动计划”学术研讨会述评[J].法制与社会发展,2019(1):202-224.
[62]王克稳.论中央与地方立法机关立法事项的划分[J].行政法学研究,2022(3):114-129.
[63]刘连泰,周雨.宪法宣誓制度的“实”与“名”[J].浙江社会科学,2015(2):21-27.
[64]孙如意.领导干部宪法思维的内涵与运用[J].求实,2017(1):30-39.
[65]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京:商务印书馆,1980:73。
[66]范进学.论宪法信仰[J].法学论坛,2020(6):5-15.
[67]范进学,马冲冲.1982年宪法实施40年：实践经验与发展逻辑[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2022(6):49-60.
[68]江必新,龙峰.“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标要求与实现路径[J].求索,2022(2):151-164.
[69]翟国强.宪法实施的协调机制：一个比较法的视角[J].湖北社会科学,2021(9):107-114.
[70]张锡汪.区域协同立法主体的类型与协调机制研究[J].人大研究,2022(11):4-10.
[71]孟磊.全国人大常委会的区域协同立法指导析论[J].法学,2024(2):44-54.
[72]王旭.健全保证宪法全面实施的制度体系及其展开：党的二十大报告中“加强宪法实施和监督”精神解读[J].法学家,2023(1):1-10.
[73]周叶中,穆远灿.论“五四宪法”的地位和作用：纪念“五四宪法”颁布70周年[J].法治现代化研究,2024(3):42-57.
[74]李忠.论健全保证宪法全面实施的制度体系[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2023(2):42-55.
[75]皮坤乾.宪法保障新时代社会主义意识形态建设之理性审视[J].浙江工商大学学报,2021(4):24-33.
[76]信春鹰.认真履行宪法法律赋予的职责，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系[J].中国人大,2024(18):18-19.
来源：《人大研究》杂志
作者：李瑞康（西南财经大学法学院博士研究生）刘国（西南财经大学法学院教授、博士生导师）
关键词： 地方人大；保证宪法实施；法理基础；制度完善
“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[1]保证宪法全面实施是推进和实现依宪治国的关键举措。地方人大在我国多元主体宪法实施体制中占据重要地位，发挥着不可替代的作用。现行宪法序言末段和第五条确立了多元主体宪法实施体制，第九十九条第一款规定“地方人大在本行政区域内保证宪法的遵守和执行”，从根本法上明确了地方人大保证宪法实施的职责，凸显了制宪者对地方人大保证宪法实施的高度重视。党的十八大以来，党和国家对宪法实施的重视程度达到了历史新高，多次强调完善宪法实施制度体系和推进宪法实施。
“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[2]在全面依法治国纵深推进的当下，保证宪法全面实施是落实全面依法治国战略的重中之重和当务之急。地方人大在我国宪法实施体制中扮演着重要角色，地方人大保证宪法实施制度是否健全有效关乎宪法能否得到全面实施。既有研究多聚焦于地方人大宪法监督权属性争议及省级人大实务操作层面，尚未在法理层面对地方人大保证宪法实施展开深入的分析，亦未对地方人大保证宪法实施的法理基础进行深入发掘。
地方人大保证宪法实施制度是保证宪法全面实施制度体系的有机组成部分[3]，完善地方人大保证宪法实施制度需根植于我国宪法实施体制，在人民代表大会制度框架下进行制度创新。本文尝试对地方人大保证宪法实施的规范内涵和法理基础进行分析，并提出其制度完善方案。
一、地方人大保证宪法实施的规范内涵
（一）“保证宪法实施”的含义界定
保证宪法实施由“保证”和“宪法实施”两个语词构成，界定保证宪法实施的内涵首先需对“保证”和“宪法实施”有清晰的理解。提及“保证”，法律人首先联想到的通常是民法中的保证，指的是保证人与债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人应当按照约定履行债务或承担责任的行为[4]。保证宪法实施中的“保证”应如何理解，是采用其在民法中的含义还是其他含义？遵循法律解释学中文义解释优先的原则，对“保证”含义的分析应始于其字义，字义是法律解释的出发点[5]。中文通用词典和法律词典对“保证”的定义主要包括以下几种：其一，担保，如担保做到；其二，确保，即按照既定的要求和标准，不打折扣，如保证产品质量；其三，民法意义上的保证[6]。从上述词典对“保证”的语义表述来看，该词具有多种不同含义，难以直接确定保证宪法实施中的“保证”具体所指。
相对于语词的一般语言用法，法律语言具有特殊性，其特殊含义应作优先考虑，即法律语言的特殊用法应优先于其一般用法[7]。因此，似乎应使用民法中的保证来理解保证宪法实施中的“保证”。但是，保证宪法实施中的“保证”并不具有民法中的保证所具有的典型特征。在民法中，保证存在于平等私主体之间的民法关系中，具有意定性，是附属于主合同的从合同。而宪法中的保证，并不具备上述典型特征。在我国宪法中，保证一词共出现三次，分别是宪法序言末句、第九十九条第一款和第一百四十条，都是对相关宪法主体职责的规定，存在于宪法关系中，具有明显的法定性，这与民法中的保证全然不同。因此，不宜将保证宪法实施中的“保证”理解为民法中的保证，而保证宪法实施中的“保证”应作何种理解，须再做斟酌，于他处另觅真意。
拉伦茨指出：“法律的特殊语言用法应优先于一般的语言用法，但是一旦发现有意偏离前者的情形，即应返回到后者。”[8]将保证宪法实施中的“保证”理解为民法中的“保证”即属于此种有意偏离的情形，所以保证宪法实施中的“保证”的含义应在其一般用法中寻找。在上述词典对保证的定义中，除了民法上的保证外，还有担保和确保两种定义，而这两种定义都指向按切实做到。而宪法中的三处“保证”都是对相关主体职责的规定，符合职权法定的逻辑[9]，职权法定原则要求忠于职守，切实履行法定职责，而保证宪法实施作为地方人大的首要职责，同样符合职权法定的逻辑[10]。所以，应将保证宪法实施中的“保证”理解为“确保”，即按照既定的要求和标准不打折扣地完成某件事。
宪法实施（行宪）是相对于宪法制定（制宪）而言的，指的是宪法在现实生活中的具体落实，使宪法由“纸面上的法”（law in Books）转化为“行动中的法”（law in Action）。宪法实施在学理层面存在广义与狭义之辨，广义的宪法实施是指宪法在实际生活中的贯彻执行，将宪法规范意义上的权利—义务关系转化为现实生活中的权利—义务关系，以规范和指导宪法主体的宪法活动[11]。狭义的宪法实施则是指特定国家机关采用特定方式实施宪法的行为，如议会实施宪法的行为[12]、违宪审查和宪法诉讼[13]。在广义的宪法实施中，宪法实施的主体具有广泛性，包括国家机关、政党、社会团体、企事业组织以及公民个人，基本涵盖全部类型的社会主体。宪法实施的方式也具有多样性，如宪法遵守、宪法执行、宪法适用、宪法监督、宪法解释、依宪立法等[14]。而在狭义的宪法实施中，宪法实施的主体和方式都具有特定性。相较而言，广义的宪法实施与我国的多元主体宪法实施体制更为契合，也多为宪法学界所采用[15]。所以，本文认为应当采用广义的宪法实施。
在明晰“保证”和“宪法实施”含义的基础上，即能对保证宪法实施的内涵作出准确界定，保证宪法实施就是指宪法实施主体根据宪法、法律的规定，按照一定的要求和标准，通过履行职责、行使权利和履行义务将宪法精神、宪法原则和宪法规则转化为具体的宪法活动，使宪法在现实生活中得到贯彻落实，从而实现宪法所承载的价值和所期待的目标，其主要方式包括宪法遵守、宪法执行、宪法适用、宪法解释、依宪立法和合宪性审查等。由此也可以看出，保证宪法实施不仅强调宪法实施的客观过程与状态，也追求宪法的实效性，即宪法目的和宪法价值的实现[16]。
（二）地方人大保证宪法实施的规范内涵
分析和完善地方人大保证宪法实施制度，首先需要明确“地方人大保证宪法实施”的规范内涵。
第一，保证主体，即谁来保证。根据宪法第九十九条第一款的规定，地方人大显然属于保证主体。在1978年宪法首次确立地方人大保证宪法实施条款时，县级以上人大常委会尚未设立。全国人大在1979年修改宪法和制定地方组织法时决定在县级以上人大设立常委会，但宪法中的地方人大保证宪法实施条款并未作任何变动。所以，县级以上地方各级人大常委会是否属于保证主体可能存有一定疑问。实际上，根据宪法确立的人大常委会和人大之间的关系以及相关法律的规定，县级以上地方各级人大常委会也属于保证主体，如监督法（2024年修正）第五条规定，地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，维护国家法治统一、尊严和权威。至于地方人大专门委员会是否属于保证主体，宪法和宪法相关法中未作出规定。其实，作为地方人大的参谋和助手，地方人大专门委员会的职能是为地方人大及其常委会行使职权提供工作服务，无法以自己的名义对外独立行使职权[17]。所以，地方人大专门委员会并不属于保证宪法实施的法定主体，但是其可以辅助地方人大及其常委会履行保证宪法实施的职责，并且地方人大及其常委会的很多职责都是由专门委员会实际承担。可以说，地方人大专门委员会虽不属于保证宪法实施的法定主体，但其建设和运行也实际影响着地方人大保证宪法实施的能力和水平。
第二，保证方式，即如何保证。宪法第九十九条第一款规定地方人大保证宪法在本行政区域内得到实施，但并未具体规定如何实施。根据宪法实施的一般原理和职权法定原则，地方人大保证宪法实施的职责主要通过行使职权来履行，具体包括依宪立法、依法监督、组织选举、作出重大事项决定、备案审查、宪法教育、宪法宣誓等方式。此外，由于地方人大有省、市、县、乡四级，自下而上来看，地方人大的职权范围逐级扩大，其保证宪法实施的方式也逐级增多，影响范围也就更为广泛；横向来看，普通地方人大和民族自治地方人大保证宪法实施的方式也有所不同，民族自治地方人大属于自治机关，享有自治权，与普通地方人大相比，其职权范围更为广泛，保证宪法实施的方式也更为多样。
第三，保证对象，即保证什么。宪法第九十九条第一款规定，地方人大保证宪法在行政区域内得到实施，是否要求地方人大保证宪法全部条款的实施？实际上，在多元主体宪法实施体制中，地方人大只是保证宪法实施的主体之一，除了地方人大外，其他国家机关也负有保证宪法实施的职责。在现行宪法中，除了规定地方人大的设立、组织和职权等内容外，还规定了总纲、公民基本权利以及其他国家机构。基于制宪者对国家机关的不同设计和差异分工，地方人大不应也不能保证全部宪法条款的实施，而只能保证其应当且能够保证的宪法条款的实施。具体而言，宪法序言和总纲的部分内容、公民基本权利和地方人大组织建设的相关内容一般属于地方人大保证实施的对象，而其他国家机关的组织、运行和职权配置则不属于地方人大保证实施的对象，如关于中央军委和国家主席的相关条款。当然，在一定情况下，地方人大能根据宪法精神和原则对宪法其他条款的实施给予相应的配合与协助。
最后，保证目的，即为何保证。宪法第九十九条第一款并未直接规定地方人大保证宪法实施的目的。习近平总书记在2021年中央人大工作会议上明确指出，地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行，自觉维护国家法治统一[18]。由此可见，地方人大保证宪法实施的直接目的在于维护国家法治统一，通过维护法治统一来保障宪法的最高法律效力和根本法地位，维护宪法的尊严和权威[19]。而根据人民主权和人权保护原则，地方人大保证宪法实施的根本目的则是对公民基本权利的保障和促进[20]。
二、地方人大保证宪法实施的法理基础
现行宪法明确规定，地方人大负有保证宪法实施的职责。然而，地方人大保证宪法实施的法理基础为何，仍未得到充分挖掘。作为我国宪法实施制度体系的有机组成部分，地方人大保证宪法实施关乎我国宪法的全面有效实施，有必要深入分析地方人大保证宪法实施的法理基础。
（一）符合国家政权机关组织建设的宪制逻辑
人大制度是我国的根本政治制度，也是组织国家政权的关键性制度[21]，决定着一系列国家机构的产生和运行。
首先，保证宪法实施是地方人大自身性质、地位和功能的逻辑必然。宪法与地方人大是源与流的关系，宪法对地方人大的设立、组织和运行作出明确规定。换言之，地方人大之所以能够存在，在根本上是源于制宪者的设计和宪法的规定。地方人大保证宪法实施既是为了维护宪法至上，也是为了维护地方人大自身的宪法地位和功能持续发挥[22]。
其次，地方人大保证宪法实施与民主集中制相契合。民主集中制是我国国家政权组织和活动的基本原则。基于民主集中制原则，我国宪法和选举法规定，在地方各级人大代表选举中，县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，省、市两级人大代表由下一级人大选举产生，地方各级人大由地方各级人大代表组成，代表当地人民行使国家权力。进而，地方人大根据宪法、地方组织法的规定，通过选举程序组织地方政权机关的建设，即地方“一府一委两院”的产生，并对其运行和工作进行监督。地方人大通过选举和任免，有序组织地方政权机关建设，实现地方政权机关主要领导和组成人员的有序更替，监督地方政权机关有效运转，从而实现地方政权机关依法平稳运行。
最后，地方人大保证宪法实施间接影响着中央国家机关的产生。根据宪法、选举法、全国人大组织法的相关规定，全国人大代表主要由省级人大选举产生，全国人大代表组成全国人大，是最高国家权力机关，代表全国人民行使国家权力。可见，全国人大是在地方各级人大代表选举有效进行的基础上产生的，地方人大尤其是省级人大实际上影响着全国人大的产生。而根据宪法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法、监察法的相关规定，全国人大决定国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等中央国家机关的产生，表明地方人大也在间接地影响着国务院、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关的产生。
（二）推动中华民族共同体法治建构的现实诉求
我国是统一的多民族国家，在长期的历史融合中形成了多元一体的中华民族。新中国成立后，为解决民族问题，我国宪法确立了民族区域自治制度，并将其定位为基本政治制度。民族自治地方人大兼具地方国家权力机关和自治机关的双重宪制角色[23]，民族自治地方人大通过保证宪法实施，推动民族区域自治制度规范运行和持续完善，代表少数民族公民行使权力，尤其是自治权，促进和实现少数民族公民当家作主，从而强化其公民身份、民族归属和国家认同[24]。
首先，民族自治地方人大通过确保少数民族实质参与国家政治增强其国家和民族认同。民族自治地方人大通过确保少数民族人大代表在民族自治地方人大中占合理比例，维护少数民族公民的政治参与权利。通过依法选举和任命，确保实行区域自治的民族的公民担任民族自治地方人大常委会的主任或副主任、民族自治地方政府的政府首长[25]，并且在民族自治地方人大所属工作部门中合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员担任干部，推动少数民族公民直接或间接参与国家政治生活，促进民族区域自治制度的有效运行，进而强化少数民族公民的国家认同和铸牢中华民族共同体意识[26]。
其次，民族自治地方人大通过促进民族地区发展强化民族间的经济和社会连带。民族自治地方人大通过实施和完善宪法、民族区域自治法确立的促进民族地区经济社会加快发展的法律制度，促进民族地区的经济社会发展，补齐民族地区的发展短板，缩小民族地区与其他地区的发展差距，从而在平等团结的基础上，实现各民族的共同发展和共同繁荣[27]。同时，在各民族之间有效形塑和谐的利益关系，协调利益分配矛盾，让少数民族公民享受到国家整体发展的丰硕成果，强化国家与公民、民族与民族之间的经济联结[28]和社会连带[29]。
最后，民族自治地方人大通过保障民族地区公民的基本权利强化其公民身份认同。尊重和保障公民基本权利是国家政治共同体获取和维系合法性的基础，也是公民个体融入民族和国家共同体的关键[30]。基本权利包括积极的基本权利和消极的基本权利，对于积极的基本权利，国家应当积极介入并予以支持和保护，而对于消极的基本权利，国家则应采取尊重和不干预的立场[31]。因此，对于民族地区公民尤其是少数民族公民的消极性基本权利，地方人大应当给予充分的尊重和包容，尽可能地不做干预。而对于积极性基本权利，地方人大则应积极地履行保护义务，为公民基本权利的实现提供相应的条件和支持。另外，地方人大对本行政区域内发生的国家机关非法侵犯和不当限制公民基本权利的行为要依法进行监督，及时纠正和处理[32]。
（三）维护单一制国家法制统一的必然要求
维护法制统一既是宪法明文规定的基本原则，也是法治中国建设的根本要求[33]。所谓法制统一就是指在保障宪法实施基础上的规范性法律文件与法律秩序的统一[34]。宪法作为一国法律体系当中的最高法，具有根本法地位和最高法律效力，这决定了包括地方人大在内的国家机关的首要职责就是保证宪法实施，也就是保证宪法至上和维护宪法尊严。地方人大在维护国家法制统一中发挥着重要作用，并通过保证宪法实施维护国家法制统一。
首先，地方人大通过合宪性审查维护法制统一。地方人大在合宪性审查的地方制度和实践中发挥主导作用[35]。根据立法法相关规定，省级人大常委会对存在违宪之虞的行政法规、地方性法规和司法解释，可向全国人大常委会提出合宪性审查要求，从而实质性地启动合宪性审查程序，促请全国人大常委会对涉嫌违宪的法规和司法解释的合宪性进行审查和处理，对确实违宪的法规和司法解释进行纠正和清理[36]。而其他地方人大及其常委会可以对存在涉嫌违宪的法规和司法解释提出合宪性审查请求，向全国人大常委会提出审查意见，虽并不必然造成合宪性审查程序的启动，但也有助于维护宪法尊严和法制统一。
其次，地方人大通过高质量地方立法维护法制统一。在我国法律体系中，地方立法具有主体多、类型多、层级多和数量多的突出特点，是维护法制统一应重点关注的对象。根据宪法和立法法对地方立法权的配置，省、直辖市人大及其常委会、设区市人大及其常委会可以制定地方性法规，自治区人大和自治州人大除了可以制定地方性法规外，还可制定自治条例和单行条例,自治县人大可制定自治条例和单行条例。为有效维护法制统一，地方人大应当依宪、依法行使地方立法权，不得抵触上位法，更不能违背宪法。地方性法规包括创制性立法和执行性立法，在创制性立法中，地方人大应重点关注其合宪性与合法性，避免创制性立法违背宪法和上位法。在执行性立法中，应在保证其合宪性和合法性的基础上，强化其可操作性和实效性[37]。
最后，地方人大在备案审查中维护法制统一。备案审查是保证宪法实施和维护国家法制统一的重要制度安排[38]。除了全国人大常委会对法规和司法解释进行备案审查外，地方人大也在备案审查工作中发挥重要作用[39]。地方人大的备案审查工作主要包括两个方面：一方面是上级人大常委会对下一级人大及其常委会制定的规范性文件进行备案审查；另一方面是本级人大对本级政府制定的政府规章和本级政府、监察委、法院和检察院制定的规范性文件进行备案审查[40]。地方人大通过备案审查，对相关规范性文件的合宪性与合法性进行判断，并视情况作出处理，从而维护国家法制统一，确保宪法至上。
（四）推进全过程人民民主实践创新的重要维度
习近平总书记指出，人民民主是一种全过程的民主[41]。全过程人民民主是人民民主的最新发展，也是人民民主充分发展和全面实现的内在要求和必然结果[42]。
宪法是民主之法，全过程人民民主既是宪法实施的核心价值[43]，也是宪法实施的坚实基础[44]。在一定意义上，保证宪法实施就是实现全过程人民民主[45]。地方人大数量庞大、接近人民，能够通过多种方式推进全过程人民民主实践创新，从而更好地发展和实现全过程人民民主。
首先，促进地方人大制度发展完善。人大制度是宪法实施的主要渠道和制度载体[46]，为了保证宪法全面有效实施，必须不断完善人大制度，以适应新时代宪法实施的要求和趋势。保证宪法实施是地方人大的首要职责。进入新时代以来，地方人大的组织、职权和程序等制度不断创新完善，为保证宪法实施提供了坚实的制度支撑。如在人大组织层面，有些地方人大积极开展数字人大建设，以提升人大工作的质量和效果[47]。在人大职权方面，宪法、立法法、地方组织法赋予设区的市人大地方立法权，实现立法权主体的显著扩容[48]。在人大工作程序方面，立法法确立了人大主导立法原则，并通过完善立法程序强化人大对立法的主导作用。
其次，推动全过程人民民主贯彻落实。全过程人民民主不是宣传口号，而是生动真实的民主实践。现行宪法实施以来，地方人大通过保证宪法实施推动人民民主在地方开花结果，开展全过程人民民主实践的地方探索与创新[49]，如基层立法联系点制度最初就产生于地方法治实践的探索[50]。可以说，地方人大保证宪法实施就是推进全过程人民民主的有效运行和充分实现[51]。
最后，保障公民基本权利更好实现。人民通过地方人大行使国家权力，地方人大也在保证宪法实施过程中促进和支持公民基本权利的实现。全国人大及其常委会通过制定法律将公民的基本权利法律化，但是由于法律针对的是全国的一般情况，位阶较高，内容抽象，在实际的实施过程中，往往面临着可操作性不足的难题。因此，地方人大通过地方立法将法律规定的基本权利进一步具体化，进而强化其可操作性，为公民基本权利的行使提供可依凭的法律机制。例如，为实施宪法规定的男女平等原则，全国人大制定了妇女权益保护法，但仍面临操作性差、实施困难的问题。对此，一些地方人大为了强化其可操作性，制定了妇女权益保护条例，为实现妇女在婚姻中的财产知情权提供了有效解决方案。
三、地方人大保证宪法实施的制度完善
现行宪法颁布施行后，地方人大对如何有效保证宪法实施进行了诸多探索，并取得了一定成效，但与当前党和国家对宪法实施的要求和期待相比仍存在一定差距。而这主要源于地方人大保证宪法实施制度的不足[52]，如地方人大的组织建设和工作机制不够健全，地方人大履职和保证宪法实施缺乏互嵌，地方人大在保证宪法实施中与其他国家机关的协调不足以及对党的领导在地方人大保证宪法实施中的定位不明等[53]。鉴于此，应当以维护宪法至上和宪法尊严为目的，构建一套系统完善的制度体系，为地方人大保证宪法实施提供坚实可靠的制度支撑。
（一）优化地方人大的组织建设与工作机制
作为集合性国家机关，地方人大实行集体负责制，通过集体开会的方式行使职权，对相关问题进行审议和表决[54]。因此，应当通过优化地方人大的组织建设与工作机制提升地方人大保证宪法实施的能力和水平。
首先，优化地方人大组织体系。保证宪法实施是地方人大专门委员会的重要职责[55]，通过健全地方人大专门委员会设置，强化省、市人大各专门委员会，尤其是法制委员会保证宪法实施的职责，提升地方人大保证宪法实施的专门性和规范化。建立地方人大代表宪法培训长效机制，将宪法课程纳入代表任职培训的内容，提升地方人大代表保证宪法实施的意识和能力。积极借助“外脑”支持，建立由高校宪法专家、资深律师等专业人士组成的宪法咨询专家委员会，对地方重大立法和改革决策进行事前的合宪性论证和评估。
其次，完善地方人大工作机制。构建地方立法全链条监督机制，建立“立法前评估—颁布后审查—实施中监督”的闭环体系。完善地方人大代表协助宪法实施考核机制，将协助宪法实施工作纳入地方人大代表履职档案，构建宪法实施年度报告常态化机制，由地方“一府一委两院”向本级人大及其常委会作专项报告。
最后，强化数字技术赋能。在数字化转型背景下，地方人大保证宪法实施的制度创新应注重人工智能、大数据等现代信息技术的应用，加强地方人大机关的信息化建设，健全地方人大信息网络平台，实现信息共享和资源整合，提高地方人大工作的效率和透明度。通过数字化平台，地方人大代表可以更为方便地获取信息、提出建议和参与决策，公众也能更为便捷地监督地方人大的工作，并增强对地方人大的信任。
（二）实现地方人大职权行使与保证宪法实施的深度互嵌
作为地方国家权力机关，地方人大行使的国家权力实际上是一种集合性权力，包括立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权等[56]。地方人大主要通过行使职权保证宪法实施，应将保证宪法实施融入行使职权和开展工作的全过程和各方面，即寓保证宪法实施于职权行使之中，实现地方人大保证宪法实施的常态化和有效性。
首先，通过宪法监督保证宪法实施。合宪性审查与备案审查都属于宪法监督的范畴，辅助合宪性审查和强化备案审查是地方人大保证宪法实施的关键措施。宪法学界对于地方人大是否具有合宪性审查权尚有争议，但对地方人大在合宪性审查工作中能够发挥积极作用基本达成共识[57]。地方人大能够通过提出合宪性审查要求或请求，辅助全国人大常委会进行合宪性审查，并有效落实合宪性审查决定[58]。此外，地方人大在备案审查中应坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，完善备案审查制度，提升备案审查能力，强化备案审查力度，积极开展主动审查和专项审查，适度提前介入审查，及时处理和纠正涉嫌违宪的规范性文件，保证宪法实施，维护宪法尊严和国家法制统一[59]。
其次，通过制定高质量地方立法保证宪法实施。制定地方性法规是地方人大行使职权的主要方式，也是地方人大保证宪法实施的常见手段[60]。地方人大通过地方立法保证宪法实施可划分为直接实施和间接实施两种[61]。按照地方立法是否具有创制性，地方立法可分为执行性立法和创制性立法[62]。一般而言，执行性地方立法对应宪法的间接实施，即对依宪制定的法律的细化；创制性立法对应的是宪法的直接实施，即在法律、行政法规未作规定时，直接依据宪法制定具有创制性的地方性法规。地方人大在制定地方性法规时，对于创制性立法，应重点关注其合宪性与合法性，确保其不与宪法和上位法抵触；而对于执行性立法，则应在确保其不与宪法和上位法抵触的基础上，重点强化其可操作性。
再次，通过严格监督和审慎决定保证宪法实施。监督权和重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大的重要职权，也是地方人大保证宪法实施的重要手段。地方人大及其常委会应坚持正确、依法和有效监督，综合运用法定监督手段，切实推进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，确保宪法在本地区得到有效实施。此外，地方人大及其常委会应当审慎行使重大事项决定权，遵循职权法定原则和比例原则，避免作出的重大事项决定对公民基本权利造成非法侵害和不当限制。
又次，通过组织选举人大代表和依法选举任免国家工作人员保证宪法实施。组织人大代表选举和依法选举任免国家工作人员是宪法和法律赋予地方人大的重要权力，同时也是地方人大保证宪法实施的重要途径。通过依法严格组织人大代表选举，确保人大代表选举依法有效，公正廉洁。此外，坚持和贯彻民主原则和公开原则，完善选举任免工作机制和程序，依法任免国家工作人员，确保人大代表或人大常委会组成人员充分了解拟选举任免人员的情况，避免和缓解信息不对称难题，提升任免的科学性和民主性。
最后，通过严格进行宪法宣誓和深入推进宪法教育保证宪法实施。宪法宣誓是宪法实施的重要内容，也是促进宪法实施的一种重要方式[63]。根据宪法宣誓相关规定，地方人大及其常委会应严格实行宪法宣誓制度，认真组织由其所选举任命的国家机关工作人员进行宪法宣誓，增强和巩固国家公职人员的宪法意识和宪法思维[64]，使其发自内心地尊崇宪法，认同宪法确认的基本价值和理念, 从而自觉严格依宪依法履职行权。卢梭指出：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”[65]宪法的根基在于内心拥护和真诚信仰[66]，宪法宣传教育有助于宪法认同的形成和宪法信仰的培育，能够为地方人大保证宪法实施提供必不可少的文化和观念基础[67]。同时，地方人大及其常委会通过完善和落实法治宣传教育制度，推动党员、人大代表、公职人员，尤其是作为“关键少数”的领导干部带头学习宪法，深入理解宪法精神、宪法原则和宪法规则，真正成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者和坚定捍卫者[68]。此外，还要充分利用国家宪法日、宪法宣誓等契机，强化面向公民的宪法教育，提升宪法教育实效，让文本上的宪法成为公民内心里的宪法，使公民的宪法意识得以提升、宪法认同得到强化、宪法信仰得以形成。
（三）提升地方人大与有关国家机关在宪法实施中的协调性
我国宪法确立的是多元主体宪法实施体制，除了地方人大负有保证宪法实施的职责外，其他国家机关也肩负着保证宪法实施的职责。提升地方人大与有关国家机关在宪法实施中的协调性，有助于强化宪法实施的整体质量和效果[69]。在保证宪法实施中，提升地方人大与有关国家机关的协调性应从两方面着手。
一方面，提升人大系统内部的协调性。第一，强化地方人大与全国人大的联系。现行宪法和相关法律规定，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会都具有保证宪法实施的职责。全国人大和地方人大都需通过立法、合宪性审查、备案审查、组织选举、宪法教育等途径实施宪法，但二者在上述事项的对象、内容和方式上皆有所差异。如二者在立法权范围和立法程序上的差异，又如全国人大常委会对法规和司法解释的合宪性进行正式审查，而地方人大常委会则是协助和启动合宪性审查。在保证宪法实施过程中，地方人大与全国人大应以维护宪法至上和宪法尊严为共同目标，形成上下联动、相互协同的宪法实施机制，而在涉及宪法有关规定如何理解和运用问题上，则应事先咨询全国人大常委会，必要时由全国人大对宪法作出解释或进行合宪性审查。第二，强化上级地方人大与下级地方人大的互动。根据民主集中制原则，上级地方人大与下级地方人大是监督和被监督的关系，在保证宪法实施过程中，下级地方人大应当接受上级地方人大的监督与指导。与此同时，上级地方人大也应考虑地方实际，并听取下级地方人大的意见。比如在监督和指导中，上级地方人大有权对下级地方人大制定的地方性法规、发布的决议等进行监督和指导，确保其符合宪法和上位法的规定；下级地方人大则应接受上级地方人大的监督与指导，及时改正相应问题，并将改正情况向上级人大报告和反馈。第三，优化同级地方人大之间的协调。目前，同级地方人大之间在保证宪法实施问题上的协调主要体现为区域协同立法及其合宪性审查。同级地方人大在开展区域协同立法时，应充分考虑宪法和上位法的规定，注重维护国家法制统一，确保协同立法不与宪法和上位法相抵触。而由于现行宪法并未明确规定“区域协同立法”，区域协同立法仍面临着宪法依据不足的挑战[70]。作为地方立法的一种特殊形式，区域协同立法应当接受合宪性考问。审查区域协同立法的合宪性应从两方面入手，既要对区域协同立法是否侵犯公民的基本权利进行审查，也要检视区域协同立法是否有助于宪法序言中“科学发展观”“新发展理念”等国家发展目标的实现[71]。
另一方面，提升地方人大与其他国家机关的协调性。第一，是地方人大与其他中央国家机关之间的协调。地方人大与其他中央国家机关在保证宪法实施方面的协调主要体现为立法协调。具体而言，地方人大在制定地方性法规时，必须遵循宪法和法律的规定，确保地方性法规与行政法规保持一致，并实现地方性法规与监察法规、司法解释之间的有效衔接。国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院在制定法规、司法解释时，也应考虑地方实际情况，征求地方人大的意见，提升立法的科学性和可操作性，而这有助于维护宪法权威和国家法制统一。第二，地方人大与地方“一府一委两院”之间的协调。根据民主集中制原则，地方人大与地方“一府一委两院”在保证宪法实施方面的协调互动主要体现在监督方面。依据宪法和地方组织法等宪法相关法的规定，地方人大有权对地方“一府一委两院”的履职情况进行监督，贯彻和维护宪法确立的民主集中制原则，而对地方政府制定的规章和地方“一府一委两院”制定的规范性文件进行备案审查，则有助于维护国家法制统一。
（四）坚持和优化党对地方人大保证宪法实施的全面领导
坚持党的领导是保证宪法全面有效实施的最高政治原则[72]和根本政治保障[73]。党领导宪法实施是党的领导原则在宪法实施领域的具体体现[74]。坚持和强化党对地方人大保证宪法实施的全面领导就是将党的领导贯穿到地方人大保证宪法实施的全过程和各方面。
首先，党为地方人大保证宪法实施指明正确方向[75]。宪法规定了党的领导地位，党领导地方人大保证宪法实施是为了坚持和强化党的领导，这是地方人大保证宪法实施必须坚持的根本政治原则。党领导地方人大保证宪法实施是为了更好地实现人民当家作主，保护公民的基本权利。宪法是党的主张和人民意志的高度统一，具有最高的法律地位、法律权威和法律效力，党领导地方人大保证宪法实施是为了维护宪法的尊严与权威。
其次，党推动地方人大保证宪法实施机制发展完善。地方人大保证宪法实施离不开健全的实施机制，而党能够推动地方人大保证宪法实施机制发展完善。第一，完善沟通协调机制。在保证宪法实施过程中，地方人大应当积极争取地方党委的支持，及时与地方党委就宪法实施问题进行沟通，协调好党领导宪法实施与地方人大保证宪法实施之间的关系，并实现二者的有机统一。第二，完善宪法实施问题报告机制。地方人大在保证宪法实施过程中，遇到重大问题和重要事项，应及时向地方党委甚至党中央请示报告，将党的领导贯彻到保证宪法实施的全过程和各方面[76]。第三，完善督促机制。地方人大应当积极履行保证宪法实施的职责，对忽略或消极应对保证宪法实施的地方人大，党中央或地方党委应当对地方人大的领导人员进行督促和问责。
最后，党支持地方人大依法保证宪法实施。第一，指导地方人大立法。党可以通过提出立法建议，指导地方人大制定和修改地方性法规，确保地方立法工作符合党的路线方针政策和实现党的战略目标。第二，支持地方人大依法监督。监督地方“一府一委两院”是地方人大的法定职责，党对地方人大监督“一府一委两院”给予支持，强化地方人大监督工作的权威，提升地方人大监督工作的质量和效果。第三，支持地方人大将推荐人员选举任命为领导干部。选举和任命地方国家机关领导干部是地方人大保证宪法实施的重要方式，党支持地方人大将推荐人员选举任命为领导干部是实现党管干部与民主选举、依法任命的有机统一。
宪法确立地方人大保证宪法实施制度，旨在通过强化地方人大在宪法实施中的制度角色，提升宪法实施的整体能力，推动地方治理法治化转型，回应广大民众的民主诉求。本文在宪法实施主体理论框架下，系统论证了地方人大保证宪法实施，为完善保证宪法全面实施制度体系提供了新的理论视角。我们期望能以完善地方人大保证宪法实施制度为契机，推动我国宪法的全面有效实施，维护宪法的至上尊严和无上权威，为公民基本权利保障提供重要的宪法支点，更好地服务于法治中国建设。
参考文献
[1]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报,2012-12-05(2).
[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[N].人民日报,2022-10-26(1).
[3]刘茂林.论保证宪法全面实施的制度体系及其构成[J].法商研究,2024(1):124-136.
[4]夏昊晗.债务加入与保证之识别：基于裁判分歧的分析和展开[J].法学家,2019(6):102-113.
[5]陈金钊.文义解释:法律方法的优位选择[J].文史哲,2005(6):144-150.
[6]陈至立.辞海[M].上海:上海辞书出版社,2022:99；李伟民.法学辞源[M].北京：中国工人出版社,1994:875；薛波.元照英美法词典[M].北京：北京大学出版社,2014:475.
[7]纪诚.最高人民法院司法解释研究[D].北京:中国政法大学,2006.
[8]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京:商务印书馆,2003:202.
[9]陈明辉.国家机构组织法中职权条款的设计[J].政治与法律,2020(12):72-83.
[10]华燕.论“忠”之法律义务及其限度[J].法律科学(西北政法大学学报),2011(6):23-34.
[11]上官丕亮.宪法文本中的“宪法实施”及其相关概念辨析[J].国家检察官学院学报,2012(1):64-69.
[12]马岭.“违宪审查”相关概念之分析[J].法学杂志,2006(3):107-110.
[13]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学,2004(1):23-28.
[14]上官丕亮.法律适用中的宪法实施:方式、特点及意义[J].法学评论,2016(1):26-30.
[15]王锴.立法具体化是宪法实施的方式吗[J].法学论坛,2024(1):18-28.
[16]刘茂林,汪化睿.进一步全面深化改革的宪法逻辑[J].江汉大学学报(社会科学版),2025(1):5-17.
[17]刘松山.人大主导立法的几个重要问题[J].政治与法律,2018(2):60-78.
[18]习近平.在中央人大工作会议上的讲话[J].山东人大工作,2022(3):5-9.
[19]任喜荣.宪法跨领域功能的制度分析：兼及“领域自觉”的实践意义[J].法学评论,2023(3):15-25.
[20]谢维雁,乔娟.人大代表协助宪法实施问题研究[J].四川师范大学学报(社会科学版),2023(3):54-63.
[21]上官酒瑞,程竹汝.坚持党对人大工作全面领导的价值论探析[J].学术界,2023(9):189-197.
[22]朱海波.保证宪法实施:中国地方各级人大的法定职能[J].岭南学刊,2007(4):29-34.
[23]李亢.民族自治地方人民代表大会的“统一”功能[J].民族论坛,2020(4):10-14.
[24]张殿军.制度自信维度铸牢中华民族共同体意识的逻辑与路径[J].吉首大学学报(社会科学版),2021(3):18-27.
[25]周世中,刘晓华.法治化:中央人民政府治理西南民族地区的历程：新中国建国以来中央人民政府对西南民族地区的治理[J].西南民族大学学报(人文社科版),2019(11):58-64.
[26]陈明辉.转型期国家认同困境与宪法学的回应[J].法学研究,2018(3):21-38.
[27]唐勇.论新时代我国宪法民族关系原则[J].社会科学战线,2019(3):233-243.
[28]倪佳瑜,刘焕明,姚静芳.中国式现代化进程中铸牢中华民族共同体意识的实践研究：以江苏省无锡市为例[J].黑龙江民族丛刊,2024(4):29-37.
[29]王璇,赵树坤.少数民族差别权利的逻辑阐释[J].甘肃政法学院学报,2014(5):61-72.
[30]朱碧波.中华民族共同体：话语出场·概念真意·伦理底蕴[J].吉首大学学报(社会科学版),2021(5):113-123.
[31]彭超.中国宪法基本权利条款立法的法理与逻辑[J].学术研究,2023(9):75-79.
[32]林鸿潮,周智博.地方人大常委会紧急性授权的合宪性考察及其完善[J].贵州社会科学,2020(10):44-51.
[33]刘国.备案审查结果的追溯力：效力判定及个案救济[J].苏州大学学报(法学版),2024(4):91-103.
[34]胡玉鸿.法治中国建设的良法图景[J].国家检察官学院学报,2024(1):14-35.
[35]谭清值.合宪性审查的地方制度构图[J].政治与法律,2020(2):63-75.
[36]王建学.省级人大常委会法规审查要求权的规范建构[J].法学评论,2017(2):84-98.
[37]邢斌文.地方立法合宪性审查:内涵、空间与功能[J].内蒙古社会科学(汉文版),2019(1):99-104.
[38]王旭.论比例原则在备案审查中的展开[J].环球法律评论,2024(4):54-71.
[39]沈亚平,徐双.地方人大常委会备案审查制度的功能检视与内容调试：基于对制度逻辑的分析[J].北京行政学院学报,2023(4):77-86.
[40]宋方青,丁思绮.论地方行政规范性文件备案审查的实践困境及其出路[J].江海学刊,2024(5):172-180.
[41]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京:中央文献出版社,2021:303.
[42]张树平.从国家理解民主：全过程人民民主的一种政治学阐释[J].社会科学战线,2023(12):179-201.
[43]胡肖华,聂辛东.自律与他律:中国宪法实施的战略定力[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2015(1):32-39.
[44]周刚志.中国自主法学知识体系构建的论题选择：以宪法学的论题学分析为例[J].法学评论,2024(5):40-47.
[45]程迈.数字时代全过程人民民主宪法实现机制研究[J].河南社会科学,2024(6):43-51.
[46]万曙春.宪法实施须顺应人大制度的根本特点：一个中外比较研究的视角[J].政治与法律,2017(1):66-76.
[47]许峰.全过程人民民主论域下的地方人大数字化改革机理探析：基于浙江衢州市“数字人大”建设的分析[J].电子政务,2023(10):116-132.
[48]秦前红,李少文.地方立法权扩张的因应之策[J].法学,2015(7):11-18.
[49]潘国红.以改革创新丰富全过程人民民主的人大实践：新时代地方人大工作创新实践考察与展望[J].人大研究,2024(8):11-21.
[50]黄伟忠,周超中,杨慧,等.基层立法联系点制度的发展逻辑与形态：以广东基层立法联系点建设为例[J].人民之声,2023(12):49-52.
[51]上官丕亮,张煜斌.全过程人民民主的宪法阐释[J].学习与探索,2023(10):76-87+2.
[52]刘松山.地方人大及其常委会保证宪法实施的地位和作用[J].法学论坛,2009(3):85-89.
[53]朱应平.地方人大常委会保证宪法遵守和执行的四十年[J].人大研究,2019(11):4-14.
[54]于文豪.地方政府双重负责的宪法内涵[J].中国法学,2021(3):90-113.
[55]王继倩.让地方人大专门委员会真正“强”起来[J].人大建设,2019(7):49-51.
[56]莫纪宏.论我国司法管理体制改革的正当性前提及方向[J].法律科学(西北政法大学学报),2015(1):27-35.
[57]温泽彬.地方人大常委会在合宪性审查中的作用及其展开[J].中国法学,2024(1):206-225.
[58]李松锋.省级人大常委会在合宪性审查工作中的宪制角色[J].西南政法大学学报,2023(2):69-80.
[59]宋智敏,区慧霞.论构建以公民建议为支点的备案审查制度[J].湘潭大学学报(哲学社会科学版),2022(4):86-91.
[60]王新存.地方人大在地方立法工作中如何贯彻落实宪法精神[J].人大研究,2018(11):12-15.
[61]郑磊,宋华琳.良法善治,民尊国范：“公法中的法理”暨第四届“法理研究行动计划”学术研讨会述评[J].法制与社会发展,2019(1):202-224.
[62]王克稳.论中央与地方立法机关立法事项的划分[J].行政法学研究,2022(3):114-129.
[63]刘连泰,周雨.宪法宣誓制度的“实”与“名”[J].浙江社会科学,2015(2):21-27.
[64]孙如意.领导干部宪法思维的内涵与运用[J].求实,2017(1):30-39.
[65]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京:商务印书馆,1980:73。
[66]范进学.论宪法信仰[J].法学论坛,2020(6):5-15.
[67]范进学,马冲冲.1982年宪法实施40年：实践经验与发展逻辑[J].苏州大学学报(哲学社会科学版),2022(6):49-60.
[68]江必新,龙峰.“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的目标要求与实现路径[J].求索,2022(2):151-164.
[69]翟国强.宪法实施的协调机制：一个比较法的视角[J].湖北社会科学,2021(9):107-114.
[70]张锡汪.区域协同立法主体的类型与协调机制研究[J].人大研究,2022(11):4-10.
[71]孟磊.全国人大常委会的区域协同立法指导析论[J].法学,2024(2):44-54.
[72]王旭.健全保证宪法全面实施的制度体系及其展开：党的二十大报告中“加强宪法实施和监督”精神解读[J].法学家,2023(1):1-10.
[73]周叶中,穆远灿.论“五四宪法”的地位和作用：纪念“五四宪法”颁布70周年[J].法治现代化研究,2024(3):42-57.
[74]李忠.论健全保证宪法全面实施的制度体系[J].西北大学学报(哲学社会科学版),2023(2):42-55.
[75]皮坤乾.宪法保障新时代社会主义意识形态建设之理性审视[J].浙江工商大学学报,2021(4):24-33.
[76]信春鹰.认真履行宪法法律赋予的职责，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系[J].中国人大,2024(18):18-19.
来源：《人大研究》杂志
作者：李瑞康（西南财经大学法学院博士研究生）刘国（西南财经大学法学院教授、博士生导师）
甘公网安备 62010002000599号