【人大研究杂志】党领导立法工作探究：成效、问题与对策
稿件来源：《人大研究》杂志 发布时间：2025-06-23 15:23:07
内容摘要：党对人大立法工作的全面领导，是确保人大立法工作始终沿着正确的政治方向前行、切实维护发展最广大人民根本利益的根本保证。党的全面领导贯穿人大立法工作全过程、各环节。调研表明，党领导立法工作成效显著，但也存在着一些不足。为优化党领导人大立法工作，要加强相关干部教育，提高对党领导立法工作的思想认识；要优化程序衔接，提高科学立法的效率；要提升人大自主性，发挥人大立法主导作用；要完善体制机制，提高立法质量，在立法过程中实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，推动党领导立法工作更好开展。
关键词：党领导立法；立法过程；立法质量；法治建设
人大立法工作是构建完备的法律体系、推进全面依法治国的关键环节，在我国法治建设中的地位非常重要。而党对人大立法工作的全面领导，是确保立法工作始终沿着正确政治方向前行的根本保证。“无论党领导立法还是人民代表大会主导立法，其最终归宿都是为了实现人民根本利益。中国共产党作为中国最广大人民利益的根本代表，党的政策主张是人民利益诉求的集中反映。”[1]通过党领导立法，确保人大立法符合党的路线方针政策，符合人民群众的根本利益。在我国独特的政治体制下，党始终发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，在人大立法领域这一方面体现得尤为明显。深入研究党领导人大立法工作的全过程，探讨其中存在的不足并提出完善的对策建议，对于进一步优化党的领导方式、提升立法质量具有重大的理论与实践意义。
现有对党领导人大立法工作的研究主要有以下四类，一是党领导立法的历史研究。《党领导立法的百年发展：逻辑、特色和成就》（李店标，2022）从历史的维度对党领导立法发展的逻辑必然性、鲜明特色和主要成就作了全面阐释；《党领导立法的历史变迁研究》（尤鹏飞，2022）对党领导立法变迁的历史过程、原因及其前景展望作了研究。二是党领导立法的程序与规范研究。《党领导立法的规范原理与构造》（封丽霞，2024）从规范的层面对党领导立法的主体、内容与方式、对象与事项进行了全面研究，揭示了党领导立法的制度框架；《党领导立法工作的程序问题研究》（李雨航，2017）重点对党领导立法工作的具体形式提出具体操作层面以及基本理论层面的程序规范建议，解决党领导立法工作在实践中程序方面存在的问题。三是党领导立法的逻辑与价值研究。《党领导立法的历史逻辑与启示》（钟丽娟，2022）从历史的层面揭示了党领导立法的必然性逻辑；《党领导立法的逻辑与意义》（封丽霞，2024）重点阐释了党领导立法的“一般性”逻辑和“中国语境下的逻辑”。四是党领导立法的问题对策研究。《论“党领导立法”原则及其实现路径》（姜青富，2015）分析了党领导立法的具体路径；《论中国国情下党领导立法的若干基本问题》（陈俊，2011）较早地对党领导立法的原则、特点和路径以及一些基本问题展开了研究；《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》（秦前红，2017）对党领导立法的基本逻辑和基本路径作了全面阐释。总体来说，党领导立法工作的研究成果还是比较丰富的。但是，目前党领导立法工作的实证研究还比较少。本文结合访谈调研，对党领导立法的过程、成效、存在问题以及对策建议展开研究，以期进一步丰富该领域的研究，进一步加强党对立法工作的领导、优化立法程序，为立法实践提供切实可行的指导，提升立法的科学性、民主性和实效性。
一、党领导人大立法工作的过程
（一）党领导立法规划制定
毫无疑问，人大立法规划指引着立法工作的方向与进程。而对人大立法规划或年度计划的制定进行指导审核，是党领导立法的重要方式。毋庸置疑，党在这一关键环节发挥着不可替代的引领作用。一方面，党中央会依据不同时期的发展需求，制定明确的路线方针政策[2]，这为人大立法工作提供了方向性指引。例如，在改革开放初期，为适应经济体制改革的迫切需要，党中央着重强调加强经济立法。另一方面，地方各级党委也结合本地区的实际情况，贯彻落实党中央的决策部署，因地制宜地指导同级人大常委会制定符合地方特色的立法规划和年度立法计划。以A市为例，市人大常委会依据市委有关工作部署，深入调研本地经济社会发展的需求和痛点，谋划年度立法项目，并精心编制年度立法工作计划（草案）。随后，通过公开征求社会各界意见，广泛吸纳各方智慧，并经市人大常委会党组深入研究后，专门向市委请示报告。待市委同意后，再提交主任会议通过并向社会公开[3]。还有部分城市制定了关于加强党领导立法的内部文件，明确了加强党领导立法工作的具体要求，规定年度立法工作计划需先报市委同意，再经人大常委会通过后实施[4]。毫无疑问，这些规划和计划明确了一定时期内拟制定、修改或废止的法律法规项目，为地方人大立法工作有序开展提供了清晰的路线图。
（二）党领导法规起草与审议
在法规草案起草阶段，各级人大相关部门按照立法规划的要求开展工作。其间，党委发挥政治引领作用，这是党对立法工作全面领导的体现。对于那些涉及重大政治、经济和社会问题的法规草案，党委会进行前置审查，提出一些有针对性的修改意见和建议[5]。当然，在制定涉及国家安全、意识形态等重要领域的法规时，党委的审查就更加严格了。
在法规草案审议环节，人大常委会在收到法规草案后，会组织开展充分的审查讨论。其中最为重要的考量主要是两个方面：一方面着重考量其是否符合党的路线方针政策；另一方面考虑里面的条文内容是否符合人民群众的根本利益。毫无疑问，人大常委会党组在审议过程中发挥着领导作用。
此外，在实际操作中，各地人大严格遵循立法重大事项请示报告制度。有研究者认为，“请示报告制度是实现党领导立法工作的最有效的制度方式”[6]。仍以A市为例，在立法起草阶段，一旦涉及立法过程中的重大事项，相关部门会及时向市委请示报告；在草案审议阶段，在法规草案表决前，有关法规送审稿等材料需经市人大常委会党组研究后，及时向市委请示报告，待市委同意后，再提交市人大常委会会议审议并表决[7]。地方性法规在提交省、市人大常委会进行最后一次审议前，一般还需向省、市委常委征求意见，并将法规文本提交省、市委常委会审议，对于法规中群众关注度高、社会影响面广的重大制度设置，还会向省、市委主要领导请示汇报后再确定 。
（三）党领导立法意见征求与反馈
首先，党领导人大立法工作中，高度重视广泛征求社会各界的意见建议。党委和人大常委会综合运用多种方式，如召开座谈会、听证会、发布征求意见稿等，向社会公开征求意见，确保立法工作充分体现民意[8]。这些意见来源十分广泛，涵盖了公民个人、社会团体、企业组织等。
其次，党委和人大常委会会认真梳理、深入分析并及时反馈意见建议。党委和人大常委会将合理的意见及时反馈给法规草案起草部门，要求其进行相应的修改完善。例如，有受访者介绍说，B市在制定野外焚烧管理条例时，相关部门通过基层立法联系点征求意见，深入田间地头，与村干部和村民面对面交流，充分了解实际情况。原本提出禁止焚烧秸秆，但在征求意见过程中发现完全禁止会带来诸多问题，如秸秆根腐化困难影响后续栽种、易滋生稻飞虱等病虫害等。于是，相关部门及时向领导反馈，经过研究，将条例表述修改为 “确因农业生产需要焚烧秸秆、田基草、果园草等野外用火的，应当依据法律法规的相关规定，按照乡镇人民政府、街道办事处制定的相关措施和指引，分时段、分区域组织实施，确保用火安全”。这一修改，既体现了立法的原则性，也体现了立法的灵活性，既解决了实际问题，也体现了党委在领导立法过程中对民意的尊重和吸纳。
此外，各地在这一过程中还有一些具体举措来体现党的领导。例如，“在条例草案提交市人大常委会表决前形成意见征集情况及采纳情况表同步报市委，供市委研究参考”。这些举措都更好地强化了立法意见征求与反馈环节党对人大立法工作的领导。
二、党领导人大立法工作的成效
（一）树牢以人民为中心的立法理念
党始终坚持以人民为中心的发展思想，在立法工作中也是如此。正如有学者指出的那样，“我们党的百年历史进程中，维护最广大人民的根本利益始终是党领导立法工作的出发点和落脚点”[9]。从我国立法的历史来看，无论是制定民生领域的法律法规，还是完善社会治理方面的制度，都是以人民为中心展开的[10]。例如，在制定消费者权益保护法时，充分考虑到消费者在市场交易中的弱势地位，通过一系列条款来保障消费者的知情权、选择权等基本权利。这就是党以人民为中心立法理念的生动体现，以积极回应满足人民群众的新期盼，在立法中发展全过程人民民主，以良法促进善治。这种理念确保了立法工作能够顺应人民对美好生活的向往，让法律成为维护人民权益的有力武器，保障人民当家作主的权利。
（二）凸显服务大局的立法导向
在不同的历史时期，党都能够根据国家发展的战略布局和中心任务，确定立法工作的重点领域和方向，因此，党领导立法工作始终都是坚持围绕中心、服务大局的。比如在改革开放初期，全国人大及其常委会为了适应经济体制改革和对外开放的需要，根据党中央的方针政策，制定了一系列关于企业经营、对外贸易等方面的法律法规。最近这十来年，人大立法工作在党中央的领导下，围绕经济高质量发展、生态文明建设等大局任务，积极推进相关领域的立法。例如2016年环境保护税法的出台，就是为了服务生态文明建设大局，引导推动绿色发展。此外，为应对经济社会发展中的新情况新矛盾新问题，国家加强了重点领域、新兴领域等的立法。例如，为应对数字经济的兴起，我国陆续制定出台了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等法律。特别是最近几年，为反制外国单边制裁、维护国家主权与安全、完善涉外法治体系，全国人大常委会在党中央的领导下在2021年制定并颁布了反外国制裁法。这表明党能够从宏观层面把握国家发展方向，人大能够通过立法将党的战略部署转化为法律规范，推动国家各项事业健康有序发展。
（三）建构务实管用的立法机制
党委领导与人大主导相结合是我国现行立法体制机制的重要特征。在我国的立法过程中，党委领导和人大主导发挥着关键作用。“党领导立法的核心问题是党领导立法与人大主导立法之间的关系。党领导立法，既要支持和保障人大及常委会发挥法定职能，又要发挥党组的领导核心作用。”[11]党委从全局高度对立法工作进行领导，确定立法的指导思想、基本原则和重大立法项目。人大及其常委会在党委领导下，充分发挥立法工作的主导作用，具体负责立法项目的规划、起草、审议等工作。以地方立法为例，一些地方在制定城乡规划条例时，地方党委明确促进城乡协调发展、保护生态环境等立法方向，人大在具体立法过程中，会广泛征求社会各界意见，对草案进行反复修改完善，确保立法符合党委要求和地方实际。这种党领导立法与人大主导立法的体制机制既保证了立法工作的正确方向，又充分发挥了人大在立法工作中的主导作用。
三、党领导人大立法工作存在的主要问题及其原因分析
（一）党领导人大立法工作存在的主要问题
1.对党的领导理解存在偏差。在某些地区，部分干部对党领导人大立法工作的理解存有一些偏差。有些人片面地认为党的领导就是对立法工作的直接干预。在访谈中，有人表示党领导人大立法工作完全是“市委说了算”。还有人把党委领导和人大主导对立起来了。“有的提出，既然是党委领导，那么人大及其常委会还能主导吗?有的提出，既然是人大及其常委会主导，就不应当强调党委领导。”[12]显然，这些观念都是有问题的，在实践中会带来明显的负面影响。
2.立法程序衔接不畅。研究发现，党领导立法的程序衔接还存在一些问题，影响了立法工作的效率和质量。党委与人大常委会之间在法规草案的传递和沟通上可能会出现不太顺畅的情况。显然，信息传递渠道不畅通或工作协调不到位，就不能及时将党委的审查意见准确传达给人大常委会，这样就会导致人大常委会在审议过程中不能及时了解党委的意图，从而影响党领导立法作用的有效发挥。
3.人大主导作用发挥仍不够。党委领导与人大主导之间应该是有机统一的。党对立法工作的领导着重于把握政治方向和重大决策，人大在立法中的主导作用是指在坚持党的领导的前提下，主导具体的立法过程[13]。但是在实际立法的过程中，人大主导作用的发挥存在着一些不足。在法规草案起草过程中，人大往往是在党委相关部门或政府相关部门完成初稿后才介入审议，这使得人大在立法工作中的主导作用有时难以充分发挥。因此，人大的参与程度还需要进一步提高，充分发挥在立法过程中的主导作用。
（二）党领导人大立法工作存在问题的原因分析
1.体制机制尚需完善。2023年，立法法修订明确了党在立法工作中的领导核心地位，明确了党领导人大制度的体制机制，但在实际运行过程中，体制机制的不完善逐渐凸显出一些问题。党委与人大常委会之间在立法方面的职责界限还不够清晰明确，在立法工作的诸多环节存在职能交叉或空白地带[14]。这种职责不清的状况使得工作衔接出现障碍，从而影响了立法工作的效率和质量。从深层次来说，这与有些制度机制还不够健全有关。有人就指出：“在我国的制度实践下，党委和立法机关之间的关系更多的是靠一种立法惯例或默契来维系，并未从规范意义与程序意义上形成一项完善的制度。”[15]正是因为职能界限不明晰或缺乏完善的制度规划，才导致党委领导与人大主导作用发挥如何有机统一，不仅造成了观念上的问题，也带来了实践中的问题。所以，需要进一步完善党领导立法的顶层设计，推进党领导立法程序和规则的制度化规范化，进一步完善党领导人大立法的体制机制。
2.人员素质观念有待提升。部分干部的素质和观念问题成为制约党领导人大立法工作高质量发展的重要因素。一方面有些干部的观念认识还不到位。一些干部对立法工作缺乏深入了解，专业知识储备不足，对党的领导与立法工作之间的关系认识模糊、理解片面。另一方面，有些干部的专业素质还需要提升。部分党的干部由于并非专门从事立法工作，对立法所涉及的专业问题缺乏深入研究，在参与立法工作时，与人大干部的关注点不同。在面对专业性较强的法规草案时，难以提出具有建设性的意见和建议，影响了立法工作的专业性和科学性。此外，一些干部还受传统行政思维模式的束缚，习惯于按上级指令行事，在立法工作中，难以充分发挥“自主性”，进而影响了立法质量和效率的提升。因此，为提升立法工作质量，需对参与立法工作的干部队伍提出更高的素质要求。
四、加强党领导人大立法工作的对策建议
（一）加强教育培训，深化对党领导立法的认识
要解决部分干部对党的领导理解偏差的问题，必须强化干部教育和培训工作。要坚持把习近平法治思想作为立法工作的根本遵循，自觉用新时代立法工作的新理念新思想新战略武装头脑，把党的领导贯穿于立法工作全过程。通过在线学习、专题讲座、集中研讨等多种形式对各级有关干部开展专题培训，引导干部准确把握党领导人大立法工作的内涵和要求，尤其是要深刻把握党的领导和人大主导的有机统一关系，使干部深刻认识到党的领导并非简单的直接干预，而是通过制定科学合理的路线方针政策，明确立法工作的政治方向，并依法定程序发挥引领作用来实现的。坚持理论与实务相结合开展培训，既邀请立法领域的专家学者，也邀请资深实务工作者进行授课，分享立法经验和实践案例。通过系统化的培训，提高党委干部和人大系统干部的立法业务能力，使其熟练掌握立法的程序、技术和方法，从而能够更好地服务于党领导立法工作，进一步提升立法质量。
（二）优化程序衔接，提高立法效率
为有效解决立法程序衔接不畅的问题，需要对党委与人大常委会之间以及人大各专委会之间的沟通衔接程序进行优化。一是可以建立健全党委与人大常委会之间的高效沟通机制，明确信息传递的责任主体、渠道和时限，确保法规草案的审查意见能够及时、准确地传达给人大常委会。二是可以搭建专门的信息共享平台，实现法规草案及相关审查意见的实时共享，提高沟通效率，减少信息传递过程中的延误和失真。有学者建议，“通过党内信息传递渠道的规范化、机制化，保持人大常委会党组与同级党委之间的有效沟通，落实党中央和有立法权地方的党委对重大立法事项的决策”[16]。三是要进一步完善人大常委会党组的议事规则、向党委请示报告等制度，确保把党的意志通过规范立法程序转化为国家意志。
（三）提升人大参与度，发挥立法主导作用
为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，应在坚持党的领导的前提下，适度提升人大在立法决策过程中的参与度。“加强和改善党对立法工作的领导，既是对党领导立法原则内涵的遵循和实施，更要减少党对人大立法的直接干预，增强人大立法的主导和自信。”[17]在立法规划的制定上，加强党委与人大常委会之间的沟通协调，建立常态化的立法协同机制。人大常委会应充分发挥自身的信息优势和专业优势，深入调研社会发展需求和人民群众的意愿，积极向党委提出科学合理的意见和建议，使立法规划更加符合实际、科学合理。在法规草案起草过程中，人大常委会要积极主动提前介入，深度参与法规草案的起草工作，尤其是对其他机关部门等第三方起草的法规草案更应提前介入。加强人大常委会对法规草案的审议力度，充分发挥其作为国家权力机关的职能作用，综合考量政治要求和人民意愿，对法规草案进行严格审查，确保法规草案符合人民群众的利益和需求，符合党的路线方针政策。
（四）完善立法质量保障机制，提高立法质量
为切实提高立法质量，必须构建完善的立法质量保障机制。第一，要明晰各自职责边界，为提高立法质量提供体制机制保障。“处理好党的领导与人大主导在立法过程中的关系，需要明确并有机协调党的组织与人大组织在立法程序中各自的职责权限，党组同样在其中发挥着关键性作用。”[18]首要的是，处理好党委领导与人大主导在立法规划制定、立法方案起草和立法意见征集与反馈过程中的作用发挥方式与侧重点。总体上来说，党委领导侧重于“政治方向的把握”，而人大的立法主导作用在于具体内容和技术方面的主导，人大的主导作用应重点关注法规的具体操作细则是否明确、具有可操作性等。第二，要充分利用现代技术手段，保障立法质量。可以充分利用互联网、大数据等现代信息技术手段，拓宽意见收集的范围，更好地征集对法规草案的意见建议，更好地反映民意。第三，要建立群众参与激励机制，保障民意的有效实现。显而易见，没有人民群众的广泛参与，立法的科学性民主性就难以得到保障。要“确保能够广泛收集有价值的意见和建议”。
参考文献
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[12]刘松山.党领导立法工作需要研究解决的几个重要问题[J].法学,2017(5):9.
[14]曾庆辉，夏昆仑.党领导立法工作规范化：理论阐释、实践挑战与优化路径[J].中国领导科学,2025(2):8.
[16]秦前红.依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径[J].中共中央党校学报,2017(4):12.
[17]彭君.党领导立法的规范分析与完善路径[J].法学杂志，2018(5):8.
来源：《人大研究》杂志
作者：陈家刚（广东行政职业学院（广东青年职业学院）教授）周永杰（中共桂林市委党校讲师）马颖（广州市轻工技工学院初级讲师）
关键词：党领导立法；立法过程；立法质量；法治建设
人大立法工作是构建完备的法律体系、推进全面依法治国的关键环节，在我国法治建设中的地位非常重要。而党对人大立法工作的全面领导，是确保立法工作始终沿着正确政治方向前行的根本保证。“无论党领导立法还是人民代表大会主导立法，其最终归宿都是为了实现人民根本利益。中国共产党作为中国最广大人民利益的根本代表，党的政策主张是人民利益诉求的集中反映。”[1]通过党领导立法，确保人大立法符合党的路线方针政策，符合人民群众的根本利益。在我国独特的政治体制下，党始终发挥着“总揽全局、协调各方”的领导核心作用，在人大立法领域这一方面体现得尤为明显。深入研究党领导人大立法工作的全过程，探讨其中存在的不足并提出完善的对策建议，对于进一步优化党的领导方式、提升立法质量具有重大的理论与实践意义。
现有对党领导人大立法工作的研究主要有以下四类，一是党领导立法的历史研究。《党领导立法的百年发展：逻辑、特色和成就》（李店标，2022）从历史的维度对党领导立法发展的逻辑必然性、鲜明特色和主要成就作了全面阐释；《党领导立法的历史变迁研究》（尤鹏飞，2022）对党领导立法变迁的历史过程、原因及其前景展望作了研究。二是党领导立法的程序与规范研究。《党领导立法的规范原理与构造》（封丽霞，2024）从规范的层面对党领导立法的主体、内容与方式、对象与事项进行了全面研究，揭示了党领导立法的制度框架；《党领导立法工作的程序问题研究》（李雨航，2017）重点对党领导立法工作的具体形式提出具体操作层面以及基本理论层面的程序规范建议，解决党领导立法工作在实践中程序方面存在的问题。三是党领导立法的逻辑与价值研究。《党领导立法的历史逻辑与启示》（钟丽娟，2022）从历史的层面揭示了党领导立法的必然性逻辑；《党领导立法的逻辑与意义》（封丽霞，2024）重点阐释了党领导立法的“一般性”逻辑和“中国语境下的逻辑”。四是党领导立法的问题对策研究。《论“党领导立法”原则及其实现路径》（姜青富，2015）分析了党领导立法的具体路径；《论中国国情下党领导立法的若干基本问题》（陈俊，2011）较早地对党领导立法的原则、特点和路径以及一些基本问题展开了研究；《依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径》（秦前红，2017）对党领导立法的基本逻辑和基本路径作了全面阐释。总体来说，党领导立法工作的研究成果还是比较丰富的。但是，目前党领导立法工作的实证研究还比较少。本文结合访谈调研，对党领导立法的过程、成效、存在问题以及对策建议展开研究，以期进一步丰富该领域的研究，进一步加强党对立法工作的领导、优化立法程序，为立法实践提供切实可行的指导，提升立法的科学性、民主性和实效性。
一、党领导人大立法工作的过程
（一）党领导立法规划制定
毫无疑问，人大立法规划指引着立法工作的方向与进程。而对人大立法规划或年度计划的制定进行指导审核，是党领导立法的重要方式。毋庸置疑，党在这一关键环节发挥着不可替代的引领作用。一方面，党中央会依据不同时期的发展需求，制定明确的路线方针政策[2]，这为人大立法工作提供了方向性指引。例如，在改革开放初期，为适应经济体制改革的迫切需要，党中央着重强调加强经济立法。另一方面，地方各级党委也结合本地区的实际情况，贯彻落实党中央的决策部署，因地制宜地指导同级人大常委会制定符合地方特色的立法规划和年度立法计划。以A市为例，市人大常委会依据市委有关工作部署，深入调研本地经济社会发展的需求和痛点，谋划年度立法项目，并精心编制年度立法工作计划（草案）。随后，通过公开征求社会各界意见，广泛吸纳各方智慧，并经市人大常委会党组深入研究后，专门向市委请示报告。待市委同意后，再提交主任会议通过并向社会公开[3]。还有部分城市制定了关于加强党领导立法的内部文件，明确了加强党领导立法工作的具体要求，规定年度立法工作计划需先报市委同意，再经人大常委会通过后实施[4]。毫无疑问，这些规划和计划明确了一定时期内拟制定、修改或废止的法律法规项目，为地方人大立法工作有序开展提供了清晰的路线图。
（二）党领导法规起草与审议
在法规草案起草阶段，各级人大相关部门按照立法规划的要求开展工作。其间，党委发挥政治引领作用，这是党对立法工作全面领导的体现。对于那些涉及重大政治、经济和社会问题的法规草案，党委会进行前置审查，提出一些有针对性的修改意见和建议[5]。当然，在制定涉及国家安全、意识形态等重要领域的法规时，党委的审查就更加严格了。
在法规草案审议环节，人大常委会在收到法规草案后，会组织开展充分的审查讨论。其中最为重要的考量主要是两个方面：一方面着重考量其是否符合党的路线方针政策；另一方面考虑里面的条文内容是否符合人民群众的根本利益。毫无疑问，人大常委会党组在审议过程中发挥着领导作用。
此外，在实际操作中，各地人大严格遵循立法重大事项请示报告制度。有研究者认为，“请示报告制度是实现党领导立法工作的最有效的制度方式”[6]。仍以A市为例，在立法起草阶段，一旦涉及立法过程中的重大事项，相关部门会及时向市委请示报告；在草案审议阶段，在法规草案表决前，有关法规送审稿等材料需经市人大常委会党组研究后，及时向市委请示报告，待市委同意后，再提交市人大常委会会议审议并表决[7]。地方性法规在提交省、市人大常委会进行最后一次审议前，一般还需向省、市委常委征求意见，并将法规文本提交省、市委常委会审议，对于法规中群众关注度高、社会影响面广的重大制度设置，还会向省、市委主要领导请示汇报后再确定 。
（三）党领导立法意见征求与反馈
首先，党领导人大立法工作中，高度重视广泛征求社会各界的意见建议。党委和人大常委会综合运用多种方式，如召开座谈会、听证会、发布征求意见稿等，向社会公开征求意见，确保立法工作充分体现民意[8]。这些意见来源十分广泛，涵盖了公民个人、社会团体、企业组织等。
其次，党委和人大常委会会认真梳理、深入分析并及时反馈意见建议。党委和人大常委会将合理的意见及时反馈给法规草案起草部门，要求其进行相应的修改完善。例如，有受访者介绍说，B市在制定野外焚烧管理条例时，相关部门通过基层立法联系点征求意见，深入田间地头，与村干部和村民面对面交流，充分了解实际情况。原本提出禁止焚烧秸秆，但在征求意见过程中发现完全禁止会带来诸多问题，如秸秆根腐化困难影响后续栽种、易滋生稻飞虱等病虫害等。于是，相关部门及时向领导反馈，经过研究，将条例表述修改为 “确因农业生产需要焚烧秸秆、田基草、果园草等野外用火的，应当依据法律法规的相关规定，按照乡镇人民政府、街道办事处制定的相关措施和指引，分时段、分区域组织实施，确保用火安全”。这一修改，既体现了立法的原则性，也体现了立法的灵活性，既解决了实际问题，也体现了党委在领导立法过程中对民意的尊重和吸纳。
此外，各地在这一过程中还有一些具体举措来体现党的领导。例如，“在条例草案提交市人大常委会表决前形成意见征集情况及采纳情况表同步报市委，供市委研究参考”。这些举措都更好地强化了立法意见征求与反馈环节党对人大立法工作的领导。
二、党领导人大立法工作的成效
（一）树牢以人民为中心的立法理念
党始终坚持以人民为中心的发展思想，在立法工作中也是如此。正如有学者指出的那样，“我们党的百年历史进程中，维护最广大人民的根本利益始终是党领导立法工作的出发点和落脚点”[9]。从我国立法的历史来看，无论是制定民生领域的法律法规，还是完善社会治理方面的制度，都是以人民为中心展开的[10]。例如，在制定消费者权益保护法时，充分考虑到消费者在市场交易中的弱势地位，通过一系列条款来保障消费者的知情权、选择权等基本权利。这就是党以人民为中心立法理念的生动体现，以积极回应满足人民群众的新期盼，在立法中发展全过程人民民主，以良法促进善治。这种理念确保了立法工作能够顺应人民对美好生活的向往，让法律成为维护人民权益的有力武器，保障人民当家作主的权利。
（二）凸显服务大局的立法导向
在不同的历史时期，党都能够根据国家发展的战略布局和中心任务，确定立法工作的重点领域和方向，因此，党领导立法工作始终都是坚持围绕中心、服务大局的。比如在改革开放初期，全国人大及其常委会为了适应经济体制改革和对外开放的需要，根据党中央的方针政策，制定了一系列关于企业经营、对外贸易等方面的法律法规。最近这十来年，人大立法工作在党中央的领导下，围绕经济高质量发展、生态文明建设等大局任务，积极推进相关领域的立法。例如2016年环境保护税法的出台，就是为了服务生态文明建设大局，引导推动绿色发展。此外，为应对经济社会发展中的新情况新矛盾新问题，国家加强了重点领域、新兴领域等的立法。例如，为应对数字经济的兴起，我国陆续制定出台了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等法律。特别是最近几年，为反制外国单边制裁、维护国家主权与安全、完善涉外法治体系，全国人大常委会在党中央的领导下在2021年制定并颁布了反外国制裁法。这表明党能够从宏观层面把握国家发展方向，人大能够通过立法将党的战略部署转化为法律规范，推动国家各项事业健康有序发展。
（三）建构务实管用的立法机制
党委领导与人大主导相结合是我国现行立法体制机制的重要特征。在我国的立法过程中，党委领导和人大主导发挥着关键作用。“党领导立法的核心问题是党领导立法与人大主导立法之间的关系。党领导立法，既要支持和保障人大及常委会发挥法定职能，又要发挥党组的领导核心作用。”[11]党委从全局高度对立法工作进行领导，确定立法的指导思想、基本原则和重大立法项目。人大及其常委会在党委领导下，充分发挥立法工作的主导作用，具体负责立法项目的规划、起草、审议等工作。以地方立法为例，一些地方在制定城乡规划条例时，地方党委明确促进城乡协调发展、保护生态环境等立法方向，人大在具体立法过程中，会广泛征求社会各界意见，对草案进行反复修改完善，确保立法符合党委要求和地方实际。这种党领导立法与人大主导立法的体制机制既保证了立法工作的正确方向，又充分发挥了人大在立法工作中的主导作用。
三、党领导人大立法工作存在的主要问题及其原因分析
（一）党领导人大立法工作存在的主要问题
1.对党的领导理解存在偏差。在某些地区，部分干部对党领导人大立法工作的理解存有一些偏差。有些人片面地认为党的领导就是对立法工作的直接干预。在访谈中，有人表示党领导人大立法工作完全是“市委说了算”。还有人把党委领导和人大主导对立起来了。“有的提出，既然是党委领导，那么人大及其常委会还能主导吗?有的提出，既然是人大及其常委会主导，就不应当强调党委领导。”[12]显然，这些观念都是有问题的，在实践中会带来明显的负面影响。
2.立法程序衔接不畅。研究发现，党领导立法的程序衔接还存在一些问题，影响了立法工作的效率和质量。党委与人大常委会之间在法规草案的传递和沟通上可能会出现不太顺畅的情况。显然，信息传递渠道不畅通或工作协调不到位，就不能及时将党委的审查意见准确传达给人大常委会，这样就会导致人大常委会在审议过程中不能及时了解党委的意图，从而影响党领导立法作用的有效发挥。
3.人大主导作用发挥仍不够。党委领导与人大主导之间应该是有机统一的。党对立法工作的领导着重于把握政治方向和重大决策，人大在立法中的主导作用是指在坚持党的领导的前提下，主导具体的立法过程[13]。但是在实际立法的过程中，人大主导作用的发挥存在着一些不足。在法规草案起草过程中，人大往往是在党委相关部门或政府相关部门完成初稿后才介入审议，这使得人大在立法工作中的主导作用有时难以充分发挥。因此，人大的参与程度还需要进一步提高，充分发挥在立法过程中的主导作用。
（二）党领导人大立法工作存在问题的原因分析
1.体制机制尚需完善。2023年，立法法修订明确了党在立法工作中的领导核心地位，明确了党领导人大制度的体制机制，但在实际运行过程中，体制机制的不完善逐渐凸显出一些问题。党委与人大常委会之间在立法方面的职责界限还不够清晰明确，在立法工作的诸多环节存在职能交叉或空白地带[14]。这种职责不清的状况使得工作衔接出现障碍，从而影响了立法工作的效率和质量。从深层次来说，这与有些制度机制还不够健全有关。有人就指出：“在我国的制度实践下，党委和立法机关之间的关系更多的是靠一种立法惯例或默契来维系，并未从规范意义与程序意义上形成一项完善的制度。”[15]正是因为职能界限不明晰或缺乏完善的制度规划，才导致党委领导与人大主导作用发挥如何有机统一，不仅造成了观念上的问题，也带来了实践中的问题。所以，需要进一步完善党领导立法的顶层设计，推进党领导立法程序和规则的制度化规范化，进一步完善党领导人大立法的体制机制。
2.人员素质观念有待提升。部分干部的素质和观念问题成为制约党领导人大立法工作高质量发展的重要因素。一方面有些干部的观念认识还不到位。一些干部对立法工作缺乏深入了解，专业知识储备不足，对党的领导与立法工作之间的关系认识模糊、理解片面。另一方面，有些干部的专业素质还需要提升。部分党的干部由于并非专门从事立法工作，对立法所涉及的专业问题缺乏深入研究，在参与立法工作时，与人大干部的关注点不同。在面对专业性较强的法规草案时，难以提出具有建设性的意见和建议，影响了立法工作的专业性和科学性。此外，一些干部还受传统行政思维模式的束缚，习惯于按上级指令行事，在立法工作中，难以充分发挥“自主性”，进而影响了立法质量和效率的提升。因此，为提升立法工作质量，需对参与立法工作的干部队伍提出更高的素质要求。
四、加强党领导人大立法工作的对策建议
（一）加强教育培训，深化对党领导立法的认识
要解决部分干部对党的领导理解偏差的问题，必须强化干部教育和培训工作。要坚持把习近平法治思想作为立法工作的根本遵循，自觉用新时代立法工作的新理念新思想新战略武装头脑，把党的领导贯穿于立法工作全过程。通过在线学习、专题讲座、集中研讨等多种形式对各级有关干部开展专题培训，引导干部准确把握党领导人大立法工作的内涵和要求，尤其是要深刻把握党的领导和人大主导的有机统一关系，使干部深刻认识到党的领导并非简单的直接干预，而是通过制定科学合理的路线方针政策，明确立法工作的政治方向，并依法定程序发挥引领作用来实现的。坚持理论与实务相结合开展培训，既邀请立法领域的专家学者，也邀请资深实务工作者进行授课，分享立法经验和实践案例。通过系统化的培训，提高党委干部和人大系统干部的立法业务能力，使其熟练掌握立法的程序、技术和方法，从而能够更好地服务于党领导立法工作，进一步提升立法质量。
（二）优化程序衔接，提高立法效率
为有效解决立法程序衔接不畅的问题，需要对党委与人大常委会之间以及人大各专委会之间的沟通衔接程序进行优化。一是可以建立健全党委与人大常委会之间的高效沟通机制，明确信息传递的责任主体、渠道和时限，确保法规草案的审查意见能够及时、准确地传达给人大常委会。二是可以搭建专门的信息共享平台，实现法规草案及相关审查意见的实时共享，提高沟通效率，减少信息传递过程中的延误和失真。有学者建议，“通过党内信息传递渠道的规范化、机制化，保持人大常委会党组与同级党委之间的有效沟通，落实党中央和有立法权地方的党委对重大立法事项的决策”[16]。三是要进一步完善人大常委会党组的议事规则、向党委请示报告等制度，确保把党的意志通过规范立法程序转化为国家意志。
（三）提升人大参与度，发挥立法主导作用
为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，应在坚持党的领导的前提下，适度提升人大在立法决策过程中的参与度。“加强和改善党对立法工作的领导，既是对党领导立法原则内涵的遵循和实施，更要减少党对人大立法的直接干预，增强人大立法的主导和自信。”[17]在立法规划的制定上，加强党委与人大常委会之间的沟通协调，建立常态化的立法协同机制。人大常委会应充分发挥自身的信息优势和专业优势，深入调研社会发展需求和人民群众的意愿，积极向党委提出科学合理的意见和建议，使立法规划更加符合实际、科学合理。在法规草案起草过程中，人大常委会要积极主动提前介入，深度参与法规草案的起草工作，尤其是对其他机关部门等第三方起草的法规草案更应提前介入。加强人大常委会对法规草案的审议力度，充分发挥其作为国家权力机关的职能作用，综合考量政治要求和人民意愿，对法规草案进行严格审查，确保法规草案符合人民群众的利益和需求，符合党的路线方针政策。
（四）完善立法质量保障机制，提高立法质量
为切实提高立法质量，必须构建完善的立法质量保障机制。第一，要明晰各自职责边界，为提高立法质量提供体制机制保障。“处理好党的领导与人大主导在立法过程中的关系，需要明确并有机协调党的组织与人大组织在立法程序中各自的职责权限，党组同样在其中发挥着关键性作用。”[18]首要的是，处理好党委领导与人大主导在立法规划制定、立法方案起草和立法意见征集与反馈过程中的作用发挥方式与侧重点。总体上来说，党委领导侧重于“政治方向的把握”，而人大的立法主导作用在于具体内容和技术方面的主导，人大的主导作用应重点关注法规的具体操作细则是否明确、具有可操作性等。第二，要充分利用现代技术手段，保障立法质量。可以充分利用互联网、大数据等现代信息技术手段，拓宽意见收集的范围，更好地征集对法规草案的意见建议，更好地反映民意。第三，要建立群众参与激励机制，保障民意的有效实现。显而易见，没有人民群众的广泛参与，立法的科学性民主性就难以得到保障。要“确保能够广泛收集有价值的意见和建议”。
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来源：《人大研究》杂志
作者：陈家刚（广东行政职业学院（广东青年职业学院）教授）周永杰（中共桂林市委党校讲师）马颖（广州市轻工技工学院初级讲师）
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