关于临洮基层立法联系点“首创发源地”渊源追溯

　　基层立法联系点作为发展全过程人民民主、健全保障人民当家作主制度体系的创新实践，是人大的民主民意表达平台和载体，也是健全吸纳民意、汇集民智工作机制的重要形式，为民众有序参与立法过程提供了直接渠道，在推动科学立法、民主立法进程中发挥着关键作用，作为甘肃人大常委会和临洮县人大常委会的原创性实践，通过对临洮基层立法联系点“首创发源地”渊源的追溯，能够深入了解基层立法联系点在县域层面的发展轨迹与实践经验，为全国范围内的基层立法联系点建设提供参考。
 
　　一、探索起源阶段
 
　　2001年8月16日，甘肃省人大常委会法工委在临洮县召开座谈会，征求对《中华人民共和国行政强制法（草案）》的意见，与会者25人，一共提出了20多条有价值的意见和建议，这次座谈会使甘肃省人大常委会法工委认识到，尽管县一级人大常委会没有立法权，但是在这一级存在丰富的立法资源。调研组由此受到启发，在基层存在丰富的立法资源，必须想办法把这些资源利用起来，随即酝酿产生了建立经常性的立法联系制度的想法，拟在兰州附近市、地、州的部分县市和一些立法任务较重的省直部门建立经常性的立法联系制度，就立法的有关问题进行交流，并承办法律、法规草案的征集意见工作。
 
　　2002年5月，甘肃省人大常委会法工委负责人刘生荣一行就《中华人民共和国治安管理处罚条例（修订草案）》开展立法调研，在途经临洮时与临洮县人大常委会主任张凤兰和副主任杜生贵、孙生俊及县人大常委会办公室同志的座谈中，临洮县参会同志就治安管理工作结合基层实际提出了不少看法和意见，这些修改建议反馈到全国人大以后，得到了国家立法机关的肯定，部分内容被2005年修订出台的治安管理处罚法吸纳采用。这件事情让甘肃省人大立法机关的同志们认识到，没有立法权的地方人大机关具有参与地方立法的潜能，可以通过他们搭建一个平台，把国家和地方的立法活动与各个层面的老百姓联系起来，使法律法规的制定过程能够与人民群众面对面，践行民主立法的要求。
 
　　同年7月，甘肃省人大常委会法工委开始在临洮县开展立法联系点试点工作，有意利用书面征求意见、组织立法调研座谈会、邀请参加省人大常委会组织的立法论证会等多种形式，考察了临洮县人大常委会组织人民群众参与立法工作的实际情况和能力。通过考察，甘肃省人大常委会法工委认为临洮县人大常委会工作做得井井有条，提出的法律、法规修改意见建议很有特色，反映的情况很有代表性，随于当年12月确定临洮县和武威市凉州区、兰州市永登县、临夏州永靖县、平凉市静宁县为甘肃省人大常委会法工委地方立法联系试点县，临洮县成为全国最早的立法联系点。临洮县人大常委会办公室随即于2003年4月22日下发《关于聘请法制工作联络员的通知》，确定20名省、县人大代表为首批法制联络员即后来的立法联络员，这也是目前有据可查的全国最早的立法（法制工作）联络员，随着岁月更替，不管名称如何变化，职责如何拓展，立法联络员所承担的征集法律法规意见建议这一核心职能始终未变。
 
　　值得一提的是，关于“立法联系点”名称的由来，据时任甘肃省人大常委会法工委处长李高协同志回忆，2002年下半年，省人大常委会法工委多次召开会议讨论如何对临洮县人大常委会这些与省级地方立法机关保持密切联系的基层单位命名，他和一些同事就建议借鉴扶贫工作联系点的做法，使用“立法联系点”这个名称，这一建议获得了时任法工委和省人大常委会领导的赞同。
 
　　2004年2月23日，甘肃省十届人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》，这是目前有据可查的关于基层立法联系点的第一份规范性文件，文件决定武威市凉州区、兰州市永登县、临夏州永靖县、定西市临洮县、平凉市静宁县等5个县级人大常委会为省人大常委会立法联系的试点，走上了参与国家和地方立法的政治舞台，作为践行全过程人民民主重要载体的立法联系点制度由此在陇中大地诞生，开全国之先河。在随后甘肃省人大常委会对立法联系点每5年一次的动态调整中，临洮县人大常委会始终作为省人大常委会的立法联系点保持至今。随着甘肃省人大常委会通过相关会议交流发言和相关简报、学术文章对立法联系点制度的介绍，使得甘肃的地方探索为更高层级、更多地区的人大立法工作者和研究者所关注，全国其它地方对立法也开始尝试设立基层立法联系点。
 
　　自甘肃省人大常委会法工委在临洮县开展立法联系点试点工作至被确定为“国字号”基层立法联系点，临洮县积极探索，不断完善体制机制，建立工作流程，组建专门队伍，通过召开座谈会、发放调查问卷、走访调研等方式，广泛收集基层群众对法律法规草案的意见和建议，为甘肃省地方立法提供了大量来自基层的第一手资料，为后续工作积累了宝贵经验，目前有资料可以考证就有对37件次法律法规整理上报的181条意见建议，其中有许多意见建议被立法机关采纳，建立了法制工作联络员队伍，制定了《临洮县法制工作联络员工作职责》，对法制工作联络员实行动态调整并保持至今。
 
　　二、中央主导试点阶段
 
　　2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”这是首次在中央文件中出现“基层立法联系点”概念，基层立法联系点制度开始受到中央关注并被纳入总体的制度规划。《决定》出台之后，各地在制度建设和出台相关规定的过程中对设在基层的立法联系点均使用“基层立法联系点”这一名称。
 
　　2015年5月11日，全国人大常委会法工委办公室主任许安标带领调研组赴临洮县实地调研立法联系点工作，对临洮县多年来在立法联系点建设中的探索和取得的工作成效给于充分肯定。同年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会向临洮县人大常委会发函征求对拟确定临洮县人大常委会为全国人大常委会法制工作委员会立法联系点的意见。同年7月29日，全国人大常委会法制工作委员会下发《关于确定基层立法联系点的通知》，按照“有基础、有特色、有意愿”的原则，确定临洮县人大常委会和湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、上海市长宁区虹桥街道为全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点，随文一并下发《基层立法联系点工作规则（试行）》，临洮县人大常委会成为首批“国字号”基层立法联系点。
 
　　在成为全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点后至2019年底，临洮县人大常委会于2016年先后建立健全《临洮县人大常委会关于承办全国人大常委会法工委基层立法联系点工作任务操作规程》《全国人大常委会法工委临洮基层立法联系点工作职责》《全国人大常委会法工委临洮立法联系点工作原则》等制度，探索形成“七步流程工作法”，进一步提升联系点工作规范化水平。印发《关于设立基层立法联络点的决定》《基层立法联络点工作规则（试行）》，在不同行业、领域、层面确定首批12个基层立法联络点，初步搭建横向到边、纵向到底、上下联动、内外衔接的工作网络。利用人大代表“选民接待日”“4+1”述职评议活动等载体，依托“人大代表之家”、“人大代表工作室”、立法联络点，赋予人大代表为基层立法联络员的“双重身份”，在“书面征求、基层调研、面对面座谈”及倾听“利益各方、弱势群体、专业人士”意见的基础上,将立法建议征集与“执法检查、专题视察、工作评议、普法教育”紧密结合，坚持向省、市、县、乡四级人大代表通报立法联系点半年（全年）工作情况，推动形成基层立法联系和人大代表联络服务工作新格局。积极探索推进基层立法联系点和宪法联系点有机融合，主动承担起学习宣传和贯彻实施宪法责任，提高工作靶向性。同时，于2017年10月在全国率先成立科级建制的全国人大常委会法工委临洮县立法联系点办公室，制定了办公室的5项工作职责，为做好联系点工作提供了人员保障。在此期间，临洮基层立法联系点共完成56件次法律法规草案意见征集工作，整理上报616条意见建议。
 
　　三、全国全面铺开阶段
 
　　2019年11月2日，习近平总书记来到上海市长宁区虹桥街道立法联系点考察调研，听取了街道关于开通社情民意直通车、服务基层群众参与立法工作的情况介绍，并同正在参加立法意见征询的社区居民代表亲切交流。习近平总书记站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分肯定了基层立法联系点的意义和价值，并首次提出了中国的民主是“全过程民主”这一重要论断，创造性提出“全过程人民民主”的新概括、新表达。
 
　　此后，习近平总书记多次阐述并不断丰富发展全过程人民民主理念。2021年7月1日，总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上提出“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。2021年10月13日，总书记在中央人大工作会议上明确并系统阐释了全过程人民民主重大理念的核心要义、丰富内涵和实践要求。2022年10月，总书记在党的二十大报告中对“发展全过程人民民主，保障人民当家作主”、“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出战略部署，提出“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”、“以良法促进发展、保障善治”的重要任务。2024年7月，党的二十届三中全会对健全全过程人民民主制度体系、完善中国特色社会主义法治体系指明了前进方向和发展目标任务。随着中国式现代化稳步推进，基层立法联系点同中国特色社会主义政治发展道路、人民代表大会制度、全过程人民民主重大理念、中国特色社会主义法治体系、中国式现代化等历史性地联系在了一起，充分显示出基层立法联系点工作和建设的重要意义。
 
　　为贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，在全国人大常委会的领导下，全国人大常委会法工委积极推进基层立法联系点工作和建设，在2020年至2024年分5批增设50个基层立法联系点，累计设立54个基层立法联系点（含2个立法联系点），覆盖全国31个省、自治区、直辖市；辐射带动设立716个省级基层立法联系点、6634个设区的市（自治州）级基层立法联系点，基层立法联系点工作和建设，从无到有、从小到大、从个别地方到全国范围。
 
　　在这一阶段，临洮基层立法联系点充分发挥首创性、持久性、示范性、广泛性特点，制定出台了《中共临洮县委关于加强新时代人大工作的实施意见》，成立了由县委书记任组长的工作领导小组，及时研究解决工作中的重大事项、重要问题和实际困难。建立健全了《关于临洮县基层立法联系点工作提质增效的实施意见》《临洮县人大常委会主任（副主任）联系基层立法联络点、常委会各委室联系基层立法联络员的“两联系”制度》等17项工作制度，构建了党委领导、人大主导、政府依托、基层群众积极参与、立法联络点有效延伸、立法联络员广泛参与、信息采集点无缝衔接的“金字塔”式体系，探索形成“九步流程工作法”，确保群众的每一条意见、群众的每一个诉求都能“原原本本”“原汁原味”及时反馈到各级立法机关。把基层立法联系点与发挥人大职能作用、代表“家”“室”、党群服务中心等统筹谋划，不断实践“党建引领+民主议事+法律（草案）意见征集、普法宣传、参与基层治理等活动”的新路径，探索开展为良法作贡献、为善治树样板，着力强化基层治理，做好村民议事工作。充分发挥地方文化资源优势，将法治元素融入马家窑文化、辛店文化、寺洼文化和楹联书法等优秀传统文化打造的定西市全过程人民民主实践基地和宪法广场，成为干部群众、青少年学法普法的平台、感受中华传统文化的研学基地和收集立法建议、社情民意的重要载体。按照“首创发源地、实践创新地、示范引领地”功能定位，优化形成了接地气、可触摸、有特色的基层立法联系点“123456临洮模式”，即在工作推进中，充分彰显“首创发源地”优势，全面推进基层立法联系点和宪法联系点有机融合，紧盯高标准推进联系点建设，高水平开展联系点工作，高质量反映联系点意见的“三高”目标，聚焦工作思路更加深化、工作制度更加细化、工作机制更加固化、工作网络更加优化的“四化”路径，在加强联络点建设、引强功能拓展、做强征询渠道、建强立法队伍、聚强民心民意“五强”实践中持续用力，充分发挥践行习近平法治思想“实践点”、党和人民群众“连心桥”、民主法治建设“助推器”、推动基层治理“同心圆”、听取民意“直通车”、定西人大工作“样板田”的重要作用，全面推动基层立法联系点建设守正创新，品牌提升。
 
　　二十多年来，临洮基层立法联系点坚持开门问策，主动问政于民，以上连人大、下接地气的立法“直通车”独特优势，察民情、听民意、聚民智、惠民生，丰富科学立法的理论内涵，拓宽民众有序参与立法的途径，为各级立法机关提供了大量有价值的高质量意见建议，为良法善治和民主法治建设贡献了临洮力量，赢得了各方面的广泛赞誉。据不完全统计，截止2024年底，共完成全国和省、市人大常委会法工委下发的234件次法律法规草案的立法建议征集工作，整理上报2787条意见建议，被各级立法机关采纳591条，提出并推动制定了《定西市马家窑辛店寺洼遗址保护条例》。报送的工作信息被全国人大《法制工作简报》《法制工作简报·参阅件》《法工委办公室简报》印发17次，在全国省市相关会议上就立法联系点工作作交流发言22次，承办3次全省、2次全市立法联系点工作推进会，相关工作得到省委、市委、市人大、县委主要领导和省人大常委会相关领导的批示肯定。全国人大法工委、办公厅相关领导、省市人大常委会领导及市委主要领导先后40次来临洮调研基层立法联系点工作，均对临洮基层立法联系点工作予以充分肯定。中央电视台《新闻联播》、新华社、《人民日报》及其客户端、中国国际电视台、《光明日报》《南方周末》《新华文摘》《中国人大》《人民之声》报、甘肃卫视等主流媒体先后报道联系点工作72次，有关法学专家团队和省内外各级人大78批次来临洮考察交流联系点工作，“临洮基层立法联系点建设‘123456’新模式”入选“中国改革2024年度地方全面深化改革典型案例”，基层立法联系点工作已成为临洮一张靓丽的名片。
 
　　正是在临洮举行的两场座谈会使省人大萌发建立立法联系点制度，临洮县人大常委会多年来不断实践探索积累的扎实工作基础、鲜明的地方特色、群众参与立法的工作热情，使临洮县成为全国最早、西北首家“国字号”基层立法联系点，作为“立法联系点”概念的首提地和全国最早的立法联系点并保持至今，同时在多年的工作实践中，临洮基层立法联系点持续探索创新，做出了许多原创性贡献，为全国范围内的基层立法联系点建设和发展提供了示范，临洮“当仁不让”的成为基层立法联系点的“首创发源地”。
 
　　建设好基层立法联系点是发展全过程人民民主的必然要求，也是新时代坚持和完善人民代表大会制度的重要举措，但这并非一朝一夕之事，需要结合实际不断探索实践，持续推动基层立法联系点工作提质增效，相信临洮基层立法联系点将始终坚持政治引领、人民至上，不断开拓进取、守正创新、力争上游，真正将联系点建设成为国家立法“直通车”的靓丽名片、党和群众“连心桥”的知名品牌和丰富人大民主民意表达的鲜活窗口、深化和丰富全过程人民民主基层实践，让民主之花在基层生机勃发，让田间地头的声音直达人民大会堂！
 
　　基层立法联系点制度是陇原儿女对中国特色社会主义民主法治建设的原创性贡献，临洮作为立法联系点“首创发源地”有其偶然性更有其必然性，临洮不仅仅是“立法联系点”概念的首提地和全国最早的立法联系点，更在于临洮基层立法联系点二十多年来不断探索丰富科学立法的理论内涵，拓宽民众有序参与立法的途径，为良法善治和民主法治建设贡献了临洮力量。未来临洮基层立法联系点必将进一步探索创新工作机制，不断拓展民意收集渠道，提升工作效能，在基层立法联系点建设中再创辉煌，作出新的更大贡献。
 
　　（陈维山、王学明  临洮县人大常委会）