持续推动工作创新 形成基层立法联系点“示范引领地”

　　建设好基层立法联系点，对于推动我国基层民主法治建设，实现全面依法治国具有重要意义。作为全国最早、西北首家的“国字号”基层立法联系点，20多年来，临洮基层联系点始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥“国字号”基层立法联系点的品牌优势，按照“首创发源地、实践创新地、示范引领地”功能定位，从“点、线、面、体”四个维度谋划推进，使“高大上”的立法更接地气，为践行全过程人民民主提供内容丰富、形式多样的实践答卷。
 
　　一、基层立法联系点“示范引领地”形成过程
 
　　据考证，基层立法联系点在临洮县的初步建设就经历了四个阶段的重要历程。
 
　　（一）被甘肃省人大常委会法工委及省人大常委会先后确立为基层立法联系点。据调研考证，2001年8月16日，甘肃省人大常委会法工委在临洮县召开座谈会，征求对《中华人民共和国行政强制法（草案）》的意见，与会者25人，一共提出了20多条有价值的意见和建议，这次座谈会使省人大常委会法工委认识到，尽管县一级人大常委会没有地方立法权，但是在这一级存在丰富的立法资源。调研组由此受到启发，酝酿产生了在县一级人大常委会设立立法联系点的想法。
 
　　2002年4月29日，甘肃省人大常委会法制工作委员会第四期《法制参考》（总第149期）编发《对进一步搞好地方立法工作的几点意见和建议》，建议建立立法工作联系点制度，拟在兰州附近市、地、州的部分县市和一些立法任务较重的省直部门建立经常性的立法联系制度，就立法的有关问题进行交流，并承办法律、法规草案的征集意见工作。同年5月，甘肃省人大常委会法制工作委员会负责人的刘生荣一行就《中华人民共和国治安管理处罚条例（修订草案）》在临洮县开展立法调研，在与县人大常委会主任张凤兰和副主任杜生贵、孙生俊及县人大常委会办公室同志的座谈中，该县参会同志就治安管理工作结合基层实际提出了不少看法和意见，这些修改建议反馈到全国人大以后，得到了国家立法机关的肯定，部分内容被2005年修订出台的治安管理处罚法吸纳采用。同年7月，甘肃省人大常委会法工委开始在临洮县开展立法联系点试点工作。并有意利用书面征求意见、组织立法调研座谈会、邀请参加省人大常委会组织的立法论证会等多种形式，考察了县人大常委会组织人民群众参与立法工作的实际情况和能力。通过考察，省人大常委会法工委认为该县人大常委会工作做得井井有条，提出的法律、法规修改意见建议很有特色，反映的情况很有代表性。同年12月，甘肃省人大常委会法工委确定临洮县和武威市凉州区、兰州市永登县、临夏州永靖县、平凉市静宁县为地方立法联系试点县，走上了参与地方立法的政治舞台，立法联系点正式由此诞生，开全国之先河，临洮县成为基层立法联系点的“首创发源地”。2003年4月22日，临洮县人大常委会办公室下发《关于聘请法制工作联络员的通知》，成立了立法联系点领导小组，确定张广锋、吴有仓、林万明、苟学彦、余宏理、李振、汪学义、高树林、张存平、边素珍、郭淑英、李万江、熊占林、张永礼、张积成、林彦勇、虎发仁、高玉红、李仲芳、杨有义等20名省、县人大代表为首批法制联络员，组建了初步的立法联系网络。2004年2月23日，甘肃省十届人大常委会主任会议讨论通过了《甘肃省人大常委会地方立法联系点工作制度》，决定武威市凉州区、兰州市永登县、临夏州永靖县、定西市临洮县、平凉市静宁县等5个县级人大常委会为省人大常委会立法联系的试点。同年4月14日，临洮县人大常委会办公室印发《关于调整法制工作联络员的通知》，聘请张广锋、吴有仓、林万明、苟学彦、杨有义等24名法制联络员，随文一并印发《临洮县法制工作联络员工作职责》。同年11月29日，临洮县人大常委会副主任王法科参加在兰州举办的甘肃省立法研究会成立大会暨首次地方立法理论研讨会，并在会上作交流发言。从2004年开始，基层立法联系点负责人列席省人大常委会相关会议的制度得到落实，到2014年底，临洮县共交流发言5次。
 
　　（二）被全国人大常委会法工委确立为基层立法联系点。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“健全向下级人大征询立法意见机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化。”这是首次在中央文件中出现“基层立法联系点”概念，基层立法联系点制度开始受到中央关注并被纳入总体的制度规划。《决定》出台之后，各地在制度建设和出台相关规定的过程中均主要使用“基层立法联系点”这一名称。2015年5月11日，全国人大常委会法工委办公室主任许安标带领调研组赴临洮县调研立法联系点工作。同年6月23日，临洮县人大常委会下发《关于调整临洮县立法联络员的通知》（临人常发[2015]29号），对立法联络员重新调整充实，聘任张羽洲、张文涛、董娟等61名立法联络员。同年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会向临洮县人大常委会下发《关于建立基层立法联系点的函》，征求对拟确定临洮县为全国人大常委会法制工作委员会立法联系点的意见，并要求上报此项工作的负责人、承办部门、联络员及联系方式。7月9日，临洮县人大常委会向全国人大常委会法制工作委员会上报《关于上报建立基层立法联系点的函》。同年7月29日，全国人大常委会法制工作委员会下发《关于确定基层立法联系点的通知》（法工委发[2015]38号），确定临洮县人大常委会和湖北省襄阳市人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、上海市长宁区虹桥街道为全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点，随文一并下发《基层立法联系点工作规则（试行）》。临洮县成为“全国最早，西北首家，甘肃唯一”的“国字号”基层立法联系点。同年10月23日，临洮县基层立法联络员会议召开，会议宣读了《临洮县人大常委会关于调整立法联络员的通知》，向新聘任的立法联络员代表颁发聘书，传达了第二十一次全国地方立法研讨会议精神、上海市长宁区虹桥街道筹备全国基层立法联系点工作情况。同年10月26日至27日，全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会法工委主任李适时带领全国人大常委会调研赴临洮县就基层立法联系点工作进行走访调研。2017年3月，临洮县人大常委会印发《临洮县人大常委会关于设立基层立法联络点的决定》（临人常发[2017]11号），确定县政府法制办、县人民法院、县住房和城乡建设局、县公安局、县司法局、县文化广播影视局、县环境保护局、县食品药品监督管理局、县工商局、县综合行政执法局、洮阳镇人大、新添镇人大为县人大常委会的基层立法联络点。同年5月4日，临洮县人大常委会办公室印发《临洮县人大常委会关于调整立法联络员的通知（临人常办发〔2017 〕23 号），聘任立法联络员86名，随文一并印发《临洮县人大常委会立法联络员工作职责》。同年10月9日，临洮县机构编制委员会下发《关于成立全国人大常委会法工委临洮县立法联系点办公室的通知》（临编发[2017]28号），决定成立全国人大常委会法工委临洮县立法联系点办公室，科级建制，隶属县人大常委会管理。核定主任1名，副主任1名，人员编制从县人大常委会机关内部调剂解决，并规定了办公室的5项工作职责。
 
　　（三）被定西市人大常委会确立为基层立法联系点。2016年5月，定西市人大常委会办公室下发《关于建立市人大常委会立法联系点的通知》（定人大常办发【2016】38号），确定安定区人大常委会、临洮县人大常委会为市人大常委会立法联系点，随文一并印发《定西市人大常委会立法联系点工作办法》。
 
　　（四）被甘肃省人大常委会确立为学习宣传和贯彻实施宪法联系点。2019年2月，临洮县人大常委会被甘肃省人大常委会确立为学习宣传和贯彻实施宪法联系点。
 
　　二、基层立法联系点“示范引领地”取得主要成果
 
　　（一）在“点”上突破，从社会“神经末梢”收集立法“金点子”。制定出台基层立法联系点工作规定、联系点提质增效的实施意见等制度，健全完善党委领导、人大主导、政府依托、基层群众积极参与，立法联络点有效延伸、立法联络员广泛参与、信息采集点无缝衔接的“金字塔”式工作体系。在不同行业、领域、层面设立43个立法联络点、100个信息采集点，确立104名立法联络员、1000多名立法信息采集员；与兰州大学、西北师范大学、甘肃政法大学联合建立立法实践实训基地，搭建横向到边、纵向到底、上下联动、内外衔接的工作网络。主动深入基层一线走访群众，问询社会各界人士，有效反馈法律法规制定和实施意见，确保让群众立法意见建议从“田间地头”直达国家立法机关。
 
　　（二）在“线”上延伸，让“为民立法”与“由民立法”相结合。以立法意见征询为抓手，突出领导小组成员单位、立法联络点、信息采集点“主轴线”作用，将联系点工作从“立法中”向“立法前”“立法后”两端延伸，形成立法前问需于民、立法中问计于民、立法后问效于民的民主参与、民主决策全链条、全流程闭环路径。2021年10月县人大常委会在文旅系统调研时，基层干部群众反映“临洮境内的全国重点文物保护单位马家窑遗址、辛店遗址和寺洼遗址年代久远、保护难度大，需要建立科学的保护利用体系”的建议，经调研论证后，在定西市五届一次人代会上，提出对三大史前文化遗址进行立法保护的建议案，市人大及时采纳建议并有力推动，列入五年立法规划和年度立法计划。《定西市马家窑辛店寺洼遗址保护条例》已于2023年9月1日，在马家窑文化发现100周年之际正式颁布实施。条例的出台对打造有影响力的史前黄河文化标识体系，提升马家窑文化品牌，加强辛店文化、寺洼文化品牌建设起到重要的基础支撑作用。
 
　　（三）在“面”上扩展，持续丰富全过程人民民主临洮实践。立足立法联络员、立法信息采集员、专业人士等“基础面”，坚持“三高四化五强”目标，发挥“六个方面”的作用。注重从参与基层社会治理、化解矛盾纠纷、优化营商环境等方面发挥积极作用，为健全完善社会治理体系注入新动能，推动立法工作的民意基础和社会基础越来越坚实，让一条条充满“烟火气”的“微民意”写入法律法规。截至目前，临洮县共完成国家、省、市234部法律法规草案的立法建议征集工作，整理上报2976条意见建议，619条被采纳。比如，对《中华人民共和国黄河保护法》提出的19条建议中，有5条被采纳；对《中华人民共和国乡村振兴促进法》上报的37条建议中，有10条被采纳；对《中华人民共和国爱国主义教育法》上报的36条建议中，有10条被采纳；对《中华人民共和国慈善法》上报的12条建议中，有5条被采纳。同时，先后接受了中国人民大学、上海交通大学、山东政法大学等法学专家团队，及上海长宁、福建龙岩、四川广元、甘肃兰州等省内外各级人大133批次来临洮考察。
 
　　（四）在“体”上融合，把联系点更好融入整体工作格局。在“人大代表之家”、驻临高校、群团组织、行业协会等领域突出广泛性、代表性、基层性、实效性优化布点，为形成代表建议、参与推动监督等工作提供有效载体，实现工作“一体化”。特别是全国基层立法联系点工作（昆山）交流会议后，以临洮“国字号”基层立法联系点为牵引，建立了“省、市、县”三级联动的工作机制。先后有全国人大法律委员会副主任委员李适时、法工委主任沈春耀，省、市人大常委会领导和法工委负责同志多次到临洮指导工作。定西市委汪尚学书记于2023年12月和2024年8月先后两次专题调研临洮立法联系点工作，市委印发了《关于深入践行全过程人民民主全面推进定西基层立法联系点建设的意见》，成为积极践行“全过程人民民主”重大理念、服务国家立法与地方治理的生动实践和制度成果，为广泛吸纳民意、汇集民智提供了坚实的法治保障。临洮县委成立了由县委书记、县长任双组长的工作领导小组，及时研究解决工作中的重大事项、重要问题和实际困难。
 
　　（五）赋予“双重身份”，精准把握“主路径”。把基层立法联系点与发挥人大职能作用、代表“家”“室”、党群服务中心等统筹谋划，不断实践“党建引领+民主议事+法律（草案）意见征集、普法宣传、参与基层治理等活动”的新路径，探索开展为良法作贡献、为善治树样板，着力强化基层治理，做好村民议事工作。依托18个“代表之家”、97个“代表工作室”，赋予26名人大代表为基层立法联络员的“双重身份”，推动形成基层立法联系和人大代表联络服务工作新格局。打造了定西全过程人民民主实践基地，有机融入全国基层立法联系点发展历程及临洮模式、定西经验、甘肃特色、成果展示等版块，全方位、多维度宣传全过程人民民主的历程及临洮的的具体实践，基地已成为收集立法建议和社情民意的重要载体，也成为学习宣传宪法、法律法规清理评估、规范性文件备案审查和参与基层社会治理等活动的有效平台。
 
　　（六）深化“联系”实效，畅通建言“多渠道”。突出临洮特色，与省人大常委会学习宣传和贯彻实施宪法联系点有机结合起来，深化基层立法联系点、宪法联系点“两点融合”功能，建立社情民意反馈制度，将立法建议征集过程中收集到的民情民意及时反馈给相关部门研究解决，并定期督查办理情况。有针对性地召开由行业部门、专业人士参与的座谈会，使普遍征求和重点领域征求相结合，不断提高立法建议质量。如在立法信息联络点调研时，征集到群众“关于积极落实临洮县文化元素提升改造工程，全力实施文旅名县战略”的建议，县人大常委会连续四年把岳麓山公园文化元素提升工程列为重点全力推动落实，目前已悬挂楹联匾额400余副，铜板书法、诗词碑刻等200多通，岳麓山被甘肃省楹联学会授予“陇上楹联文化名山”称号。在区域特色、产业定位、人文特点、社会治理等多方面、多领域深入践行全过程人民民主，在人民公园有机嵌入宪法广场，集中展现了宪法、民法典、定西市市级立法、“122民主实事工程”及人大代表风采等内容，并将洮河文化、彩陶文化及楹联书法等中华优秀传统文化融为一体，向公众开放国家法律法规数据库和社情民意立法建议征集二维码，使公园成为干部群众学生接受法治宣传教育的平台载体和体验中华优秀传统文化的研学基地。
 
　　（七）拓展“线上”平台，服务群众“全天候”。积极拓展线上信息收集平台，通过“两微一端”新媒体、入户调查、民意征集箱等形式，让群众在“家门口”就能够为立法建言。“菜单式”普法“小临爱说法”，接受群众“点单”预约50余场次，受众40多万人次。通过案例剖析、情景短剧等，大力开展立法宣传，推动法治理念深入人心。未成年人法治教育“云课堂”、VR体验等现代化教具，让4000余名中小学生接受法治教育。新华社、中央电视台和《中国人大》《新华文摘》《人民日报》等国家、省级媒体宣传报道60多次，中国国际电视台（CGTN）播出记录片《从田间地头到人民大会堂--全过程人民民主》，宣传报道临洮联系点促进良法善治，推动全过程人民民主实践的故事，有效提升了临洮基层立法联系点在全国的影响力。
 
　　三、基层立法联系点存在的困难
 
　　临洮基层立法联系点在推进立法联系点工作方面虽然做了大量的探索实践，但也面临着一些困难和问题，主要包括以下三个方面：
 
　　（一）沟通协调机制不畅。发挥基层立法联系点作用，提高地方立法质量，需要多部门联动，怎样把基层立法联系点打造成高效的立法平台？基层立法联系点之间应该多交流，多参与地方立法活动，统一平台，共享资讯，发挥不同基层立法联系点的特点和优势。从目前的工作实践来看，各个基层立法联系点之间的沟通、联系点与立法机关之间的沟通还有待于进一步加强和深化。
 
　　（二）宣传力度不够。基层立法联系点工作宣传力度有待增强，由于基层立法联系点的宣传方式单一，部分群众对基层立法联系点工作的性质和内容还不了解，对如何开展立法意见征询的工作流程还不清楚，因而也不知道如何参与到立法过程之中，不知道如何表达自己的立法诉求和建议。群众的参与意识和法治素养还不强，尊法、学法、守法、用法还有待提升，大部分群众认为立法工作具有极强的专业性，是立法机关的专门活动，老百姓不具备专业法律知识无须关心立法活动，只要干好自己分内的事就行，导致在推进民主法治进程中充分发挥人民群众主体地位还不够，与实现共建共治共享的基层社会治理有差距。
 
　　（三）激励机制欠缺。目前的基层立法联系点工作大多缺乏相应的激励机制，对优秀的基层立法联络点、高素质的联络员和积极参与立法建议的群众基本没有设置奖励机制，使基层群众参与立法意见征询的主动性还不强，基层立法联络点和联络员、信息采集员长期持续的工作积极性也会减弱，长此以往不易形成良性循环，亟需立足当地实际建立相应的激励机制。
 
　　四、对策建议
 
　　（一）创新沟通渠道，丰富交流方式。基层立法联系点作为吸纳基层群众立法意见建议的重要平台，应不断创新和丰富交流方式，以最便捷的方式及时传达民意，做好立法机关和基层群众之间的桥梁纽带，把立法的过程转化为普法的过程、汇集民意集中民智的过程。与基层群众和组织的沟通，可以通过电话、邮件等点对点方式，进行一对一的直接交流；也可以通过媒体、网络等点对面方式，定期向公众推送、宣传法律法规，不定期通过网站发布立法工作动态信息，网络收集民意并网络反馈公众，也可以让社会公众在相关网络平台上直接发表意见建议，运用大数据技术及时收集、反馈相关立法信息；对一些关注度高、意见分歧较大的法律事件或者重大立法决策问题，可以组织相关社会组织和公众进行讨论，通过实地调研走访、座谈交流和组织召开听证会等丰富多样的形式，面对面听取吸纳社会公众意见。
 
　　（二）加大宣传力度，提升立法建议质效。一是创新工作形式，吸引青年群体广泛参与。与60后、70后一代相比，80后、90后群体大多受到过良好的教育且自主意识较强，有能力提出真知灼见。必须不断创新联系点工作形式，考虑80后、90后深度使用社交媒体的特点，积极适应移动互联网时代特征，不必局限于现场会议这种形式，充分利用形式多样的新媒体渠道，不仅向青年群体积极宣传基层立法联系点的工作制度和特色，而且向青年群体广开立法门路，了解其立法需求，与其保持实时互动，实现全时段的立法意见建议征集。二是拓宽宣传平台，加强对外传播工作。与宪法广场、民法典公园等法治宣传平台有机结合，深入总结、广泛宣传临洮基层立法联系点将全过程人民民主融入科技创新、融入基层民主、融入城乡发展、融入社会治理等方面的典型事例，讲好基层的人大故事、民主故事、立法故事。三是开展宣传教育，提升全民法治素养。依托立法联系点和各立法联络点、信息采集点广泛开展以宪法为核心的法治宣传教育，增强群众的法治观念和法律意识，培养尊重法律、崇尚法律的社会氛围，为提供高质量的意见建议打下坚实的法治基础。
 
　　（三）厘清工作权责，健全考核激励机制。有权必有责，厘清工作权责，建立考核激励机制至关重要。一是要定期对联络点和工作人员进行考核评价。通过自我评议和组织评议相结合、定性与定量相结合的方式，对组织管理、工作开展情况、工作成效等内容给予考评，最终给予考评等次及意见，对于无法胜任工作、履职不力、考核不达标等工作人员及“挂牌发证”履职不力的“僵尸点”要及时予以动态调整，并结合实际需要重新选取考察对象，以递补空位。二是给予一定的奖励。结合地方实际，通过相关制度给予财政保障。如对工作突出的工作人员和积极参与立法的群众可给予奖金奖励，通过感谢信、颁发荣誉证书、赠送纪念小礼物等方式加强荣誉奖励，提高其工作积极性和参与主观能动性。
 
　　（刘映菊 张学调  临洮县人大常委会）